6 Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

Forstørr bilde

Synstolkning; Illustrasjoner som viser en syklist som transporterer esker, en ferje, en lastebil, en elbil som lader, et tog, en person på en benk som leser og en person som spaserer og snakker i mobiltelefon.

Vi må sikre naturmangfoldet og livsgrunnlaget for kommende generasjoner, slik at vi overlater naturen og miljøet til våre barn i minst like god stand som vi overtok dem. Klimaendringer, spredning av miljøgifter og tap av naturmangfold er vår tids største miljøproblemer. Regjeringen har derfor satt ambisiøse mål for kutt i klimagassutslipp og reduksjon av miljøkonsekvenser og nedbygging av natur i Norge.

Vi skal halvere utslippene av klimagasser fra transportsektoren innen 2030. En overgang til utslippsfrie transportmidler er avgjørende for å oppnå en halvering. Vi har gode forutsetninger for å lykkes med en slik omlegging gjennom videreføringen av en aktiv politikk for å fremme null- og lavutslippsteknologi og bruk av avansert biodrivstoff på tvers av transportformene. Denne transportplanen bygger opp om ambisjonen om å halvere utslippene i transportsektoren og bidrar til oppfyllelse av Norges klimamål. For å bidra til oppfyllelse av Norges miljømål må aktørene i transportsektoren påføre naturen så små belastninger som mulig ved utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastrukturen.

Regjeringens politikk på klima- og miljøområdet er forankret gjennom tidligere prosesser og framgår av ulike stortingsmeldinger og handlingsplaner, herunder klimaplanen1 og handlingsplanen for naturmangfold2, samt regjeringens handlingsplaner om fossilfrie anleggsplasser3, fossilfri kollektivtransport4 og infrastruktur for alternative drivstoff5. Nasjonal transportplan skal bidra til at Norges klima- og miljømål oppfylles.

Klima

Regjeringen vil legge føringene fra klimaplanen til grunn for arbeidet med å halvere utslippene av klimagasser fra transportsektoren innen 2030, herunder å:

• bruke sektorovergripende virkemidler, som CO₂-avgift og støtteordninger, samt omsetningskrav for biodrivstoff, for å redusere utslippene fra transportsektoren

• legge til rette for utvikling av null- og lavutslippsløsninger i transportsektoren

• fortsette arbeidet for å nå målene om at innen 2025 skal alle nye personbiler og lette varebiler være nullutslipp, og alle nye bybusser være nullutslipp eller bruke biogass, og at innen 2030 skal alle nye tunge varebiler, halvparten av nye lastebiler og 75 prosent av nye langdistansebusser være nullutslipp

• bidra til at flere velger klimavennlige transportformer, for eksempel sykkel og kollektiv

• bruke offentlige innkjøp for å bidra til at null- og lavutslippsløsninger blir utviklet og tatt i bruk i transportsektoren

• bruke reguleringer som krav til nullutslippsteknologi i offentlige anskaffelser og utslippsstandarder

• bruke andre virkemidler som er viktige for å redusere utslippene i transportsektoren, herunder samordnet areal- og transportplanlegging

• følge opp handlingsplanen for fossilfrie anleggsplasser i transportsektoren, herunder prioritere 75 mill. kroner pr. år i første seksårsperiode til pilotprosjekt for fossilfrie anleggsplasser i transportsektoren

• vurdere virkemidler for å sikre effektiv massehåndtering fra anleggsplasser

• se areal- og transportplanlegging i sammenheng når samferdselsprosjekter utvikles

• se etablering av alternativ drivstoffinfrastruktur og transportinfrastruktur i sammenheng, ved for eksempel å tilrettelegge for etablering av ladeinfrastruktur på rasteplasser og døgnhvileplasser

• søke å redusere det samlede arealbeslaget i samferdselsprosjekter gjennom gjenbruk og optimalisering, og ved å ta hensyn til de mest karbonrike arealene

• videreutvikle en metode for å inkludere direkte byggeutslipp og utslipp fra arealbeslag i de samfunnsøkonomiske analysene i konsekvensutredninger, konseptvalgutredninger og andre beslutningsgrunnlag for samferdselsprosjekter, og i den forbindelse se på hvordan dette kan implementeres i forbindelse med de ulike porteføljene og styringen av disse

• se nærmere på muligheten til å bruke vegtrafikkloven § 7 for å opprette nullutslippssoner av hensyn til klimaet, i første omgang i form av pilotprosjekt i noen få byer. Hovedveinettet/riksveinettet skal ikke omfattes av nullutslippssoner

• arbeide for reduserte utslipp fra drift og vedlikehold av transportinfrastruktur.

Miljø

Regjeringen vil som del av transportpolitikken, bidra til at de nasjonale miljømålene for naturmangfold og vannmiljø nås og at disse hensynene overholdes som forutsatt i relevant regelverk som vannressursloven, forurensningsloven og vannforskriften. Dette innebærer å:

• bidra til å oppnå eller opprettholde god tilstand i økosystemene, spesielt den sammenhengende blågrønne infrastrukturen, og ta hensyn til naturmangfold og vannmiljø ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen og skjøtsel av egne eiendommer

• ikke planlegge samferdselsprosjekter gjennom verneområder og så langt mulig unngå kryssing av og inngrep i vernede vassdrag. Områder med nasjonale naturverdier bør ikke ødelegges slik at naturverdiene reduseres

• legge tiltakshierarkiet til grunn, slik at det sikres at skade så langt som mulig unngås før avbøtende tiltak, restaureringstiltak eller økologisk kompensasjon vurderes

• planlegge et pilotprosjekt for en naturnøytral veistrekning med bistand fra blant annet miljømyndighetene

• redusere saltforurensningen langs riksveinettet

• prøve ut en indikator for naturmangfold

• at transportvirksomhetene innenfor sine ansvarsområder styrker arbeidet med opprydding av plastavfall og forebyggende tiltak for å redusere tilførsel av plastavfall og mikroplast til miljøet

• bidra til at forurensningsforskriftens grenseverdier for lokal luftkvalitet og støy overholdes

• bidra til å oppfylle de nasjonale målene for lokal luftkvalitet

• legge til rette for at kommunene har tilstrekkelige virkemidler til å overholde grenseverdier og nasjonale mål for lokal luftkvalitet.

Virksomhetene i transportsektoren har et ansvar for å bidra til Norges klima- og miljømål, og dette arbeidet vil få betydning for aktivitetene i perioden. Departementet følger opp klima- og miljømålene gjennom rapportering i de årlige budsjettene og gjennom etats- og eieroppfølgingen. I eieroppfølgingen vil departementet, i tråd med regjeringens eierskapspolitikk6 ta utgangspunkt i hva som er vesentlige mulighets- og risikoområder, som vil variere mellom bransjer og selskaper.

6.1 Transportsektoren er en sentral del av Norges klimapolitikk

Å begrense klimaendringer på en effektiv måte kan bare oppnås gjennom en global innsats, slik at utslipp i alle land reduseres. Norge har ambisiøse mål og forpliktelser på klimaområdet. Vi har under Parisavtalen forpliktet oss til å kutte utslippene av klimagasser med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent innen 2030. Gjennom klimaavtalen vi har inngått med EU har Norge fått et mål om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene7 med 40 prosent innen 2030 sammenliknet med 2005-nivå. Klimaavtalen med EU innebærer at vi for de ikke-kvotepliktige utslippene får et utslippsbudsjett for årene 2021–2030. I tillegg har regjeringen satt et mål om å overoppfylle forpliktelsen i klimaavtalen med EU, og regjeringen vil redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45 prosent. I tillegg er det lovfestet at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050.

Transportsektoren står for en tredjedel av klimagassutslippene i Norge. Utslippene inkluderer utslipp fra veitrafikk, ikke-veigående kjøretøy, motorredskaper, innenriks skipsfart, fritidsbåter, fiske, innenriks luftfart og jernbane. Utslipp fra veitrafikk utgjør over halvparten av utslippene. Transportutslippene økte betydelig fra 1990 til omkring 2010, for så å stabilisere seg, og deretter gå betydelig ned fram til 2019. Til tross for at personbiltrafikken har doblet seg i perioden har utslippene holdt seg stabile. De siste årene har utslippene gått ned som følge av økt bruk av biodrivstoff og elektrifisering. Utslippene fra tunge kjøretøy er uendret, mens vi har sett en økning i utslippene fra anleggsmaskiner, traktorer og lignende maskiner. Transportsektoren står for om lag 60 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene og må derfor stå for en stor del av utslippsreduksjonene framover.

Regjeringen har en ambisjon om å halvere utslippene fra transportsektoren innen 2030 sammenliknet med 2005. Ambisjonen forutsetter forbedringer av teknologisk modenhet i ulike deler av transportsektoren. Regjeringen har også en ambisjon om å halvere klimagassutslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030. I tillegg har regjeringen et mål om fossilfri kollektivtrafikk innen 2025, samt en rekke måltall for nye nullutslippskjøretøy, jf. boks 6.5 om måltallene fra Nasjonal transportplan 2018–2029.

Regjeringen la i januar 2021 fram en stortingsmelding om klima, Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030. Klimaplanen redegjør for hvordan Norge skal nå sine ambisiøse klimamål. Regjeringens klimapolitikk for transportsektoren er beskrevet utfyllende i klimaplanen. Planen viser at det vil være et «utslippsgap» i 2030 uten en forsterket virkemiddelbruk. Framskrivinger, det vil si utslippsutviklingen med dagens virkemiddelbruk, av de ikke-kvotepliktige utslippene fra transportsektoren anslår at utslippene fra transportsektoren i 2030 vil være 10,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. En halvering av transportutslippene i tråd med regjeringens ambisjon tilsier at utslippene i 2030 må ligge på om lag 7,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette gir et utslippsgap i 2030 på om lag 2,7 mill. tonn. Til sammenlikning var utslippene fra transportsektoren i 2019 på om lag 14,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

I klimaplanen legges det opp til å halvere utslippene fra transportsektoren gjennom innfasing av null- og lavutslippsløsninger i alle transportformene, økt bruk av biodrivstoff og en samordnet areal- og transportplanlegging. Sentrale virkemidler i klimaplanen er blant annet CO₂-avgiften, omsetningskrav for biodrivstoff, ulike krav til bruk av null- og lavutslippsteknologi og Enovas støtteordninger. Måltallene fra Nasjonal transportplan 2018–2029 ligger til grunn for utformingen av virkemidlene.

I ikke-kvotepliktig sektor er avgift på utslipp av klimagasser det viktigste virkemidlet for å redusere utslippene. Alle utslipp fra transportsektoren er i dag omfattet av CO₂-avgiften på mineralske produkter.8 Dette er det viktigste virkemidlet for å redusere utslippene fra sektoren. Store deler av luftfarten er i tillegg omfattet av EUs kvotesystem, som er hovedvirkemidlet for å redusere utslippene i kvotepliktig sektor. I klimaplanen varsler regjeringen at vi gradvis vil øke avgiftene på utslipp av klimagasser til om lag 2 000 2020-kroner pr. tonn CO₂ i 2030. Avgiften er i dag på i underkant av 600 kroner pr. tonn CO₂. For kvotepliktig luftfart skal det tas hensyn til kvoteprisen slik at den samlede prisen på utslipp ikke skal overstige 2 000 kroner per tonn CO_2-ekvivalenter målt i faste 2020-kroner i perioden 2021–2030, med mindre kvoteprisen alene blir høyere.

Et annet viktig virkemiddel for å redusere utslippene fra transportsektoren er omsetningskrav for biodrivstoff. Når flytende biodrivstoff og biogass erstatter fossilt drivstoff i kjøretøy og fartøy med forbrenningsmotor reduseres utslippene siden utslipp fra forbrenning av biodrivstoff teller som null utslipp i Norges klimagassregnskap. Omsetningskrav er derfor et effektivt virkemiddel som gir umiddelbare utslippsreduksjoner fra eksisterende kjøretøy og fartøy. Omsetningskravet i veitrafikken har økt gradvis, og fra 1. januar 2021 ble det justert til 24,5 prosent med et delkrav om 9 prosent avansert biodrivstoff. For luftfart ble det innført et omsetningskrav på 0,5 prosent avansert biodrivstoff fra 1. januar 2020. I klimaplanen varsler regjeringen at vi tar sikte på å øke omsetningskravet for veitransport, slik at volumet biodrivstoff holdes konstant fram mot 2030. Regjeringen vil at framtidige økninger i omsetningskravene for veitrafikk og luftfart i hovedsak skal skje med avansert biodrivstoff. Sammenliknet med konvensjonelt biodrivstoff anses avansert biodrivstoff å ha en betydelig effekt på globale utgiftsreduksjoner, inkludert risikoen for indirekte arealbruksutslipp.

Regjeringen tar sikte på å innføre et omsetningskrav for anleggsdiesel fra 2022, som fram mot 2030 økes til samme nivå som i veitrafikken. I tillegg tar regjeringen sikte på å innføre et omsetningskrav for skipsfart fra 2022. Regjeringen ønsker at omsetningskravene for veitransport og anleggsdiesel i framtiden slås sammen til et felles omsetningskrav og utrede om dette også skal gjelde for skipsfarten. Regjeringen vil vurdere og eventuelt justere omsetningskravene for biodrivstoff med to års intervall, med start fra 2022, og legger til grunn at omsetningskravene økes ytterligere dersom det skulle vise seg nødvendig for å nå utslippsmålene. Samtidig må behovet for økt bruk av biodrivstoff vurderes ut fra pris og tilgjengelighet, og vi må unngå at bruk av biodrivstoff i Norge fører til økte utslipp i andre land. Dette må skje i tråd med våre folkerettslige forpliktelser.

Regulering i form av krav, særlig i offentlige innkjøp, er et virkemiddel som regjeringen innfører i økende grad. Offentlig sektor har god erfaring med å stille krav til null- og lavutslippsløsninger i anskaffelser. Dette gjelder særlig i transportsektoren. Å bruke krav som virkemiddel fungerer best når merkostnadene ved null- og lavutslippsteknologi ikke er for høye. Vi stiller utslippskrav til offentlige innkjøp av kjøretøy til veitransporten gjennom en egen forskrift. Videre har Statens vegvesen siden 2015 stilt krav om null- og lavutslippsteknologi i riksveiferjedriften der det ligger til rette for det, jf. kapittel 6.1.4. Av klimaplanen framgår det at regjeringen tar sikte på å innføre nullutslippskrav til offentlige innkjøp av personbiler og mindre varebiler fra 2022, mens det tas sikte på et tilsvarende krav for nye bybusser fra 2025. For disse kjøretøygruppene ser vi at nullutslippsløsningene er i ferd med å bli konkurransedyktige med konvensjonelle kjøretøy. For å legge til rette for en gjennomføring av kravene er Statens vegvesen, i samarbeid med Miljødirektoratet, gitt i oppdrag å utarbeide et forslag til endring av Forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til veitransport. For tyngre varebiler, langdistansebusser og lastebiler er teknologien pr. i dag ikke moden nok til å stille et forskriftskrav om null- og lavutslippsløsninger, men dette skal utredes nærmere. Videre går det fram av klimaplanen at regjeringen vil utrede klimakrav i offentlige innkjøp av sjøtransporttjenester med sikte på innføring i 2023.

Regjeringen vurderer også krav for å fremme null- og lavutslippsløsninger på andre områder, slik som på FOT-rutene9. Regjeringen varsler i klimaplanen at det vil vurderes vilkår og hjemmel for etablering av nullutslippssoner for å redusere klimagassutslipp i byer. Se nærmere omtale av dette i kapittel 6.2.8.

Vi er avhengige av betydelig teknologiutvikling i transportsektoren for å halvere utslippene fram mot 2030. Klimaavgifter er ikke alene tilstrekkelig for å utvikle og introdusere teknologien vi trenger for å nå halveringsambisjonen. Vi trenger også støtte til forskning, teknologiutvikling og tidlig markedsintroduksjon. Regjeringen støtter dette gjennom blant annet Forskningsrådet, Enova, Innovasjon Norge og Klimasats, som er en støtteordning for kommuner og fylkeskommuner.

Enova er det viktigste virkemiddelet regjeringen har for å gi støtte til teknologiutvikling og tidlig markedsintroduksjon av null- og lavutslippsløsninger. Enova skal bidra til varige markedsendringer slik at løsninger tilpasset lavutslippssamfunnet på sikt blir foretrukket uten støtte. I styringsavtalen for perioden 2021–2024 har regjeringen spisset Enova som klimavirkemiddel. Enova er relevant for alle sektorer, men vil framover rette aktiviteten mer mot sektorene med størst utslipp og størst behov for teknologiutvikling. Dette vil særlig gjelde fartøy og de tyngre kjøretøysgruppene. Enova er også viktig for støtte til infrastruktur for alternative drivstoff i transport. Enova forvalter om lag tre mrd. kroner i året, og har også ansvar for nullutslippsfondet for næringstransport. Gjennom denne satsingen gir Enova blant annet støtte til kjøp av elektriske varebiler.

Innen luftfart ønsker regjeringen å legge til rette for rask innfasing av null- og lavutslippsteknologi. Det skal blant annet være enkelt og attraktivt for innovatører å bruke Norge som en arena for testing og utvikling av null- eller lavutslippsfly. Tilnærmingen skal være teknologinøytral, og gjennom Enova og andre virkemidler kan aktørene i luftfartsindustrien få tilskudd til forskning, innovasjon og innfasing av utslippsreduserende teknologi.

Figur 6.2 viser årlig utslippsbudsjett i henhold til Norges forpliktelser, framskrivninger av Norges ikke-kvotepliktige utslipp fra 2021 til 2030, utslippsreduksjoner kreditert jordbrukssektoren i utslippsregnskapet og andre ikke-kvotepliktige utslipp, samt utslippsreduksjoner i transportsektoren med regjeringens klimaplan.

Forstørr bilde

Synstolkning: Figuren viser framskrivningen av Norges ikke-kvotepliktige utslipp fra 2021 til 2030 og årlig utslippsbudsjett i henhold til Norges klimaavtale med EU. Differansen mellom de to er utslippsgapet. Figuren viser at virkemidlene i klimaplanen vil tette dette utslippsgapet. Over halvparten av utslippsreduksjonene i perioden vil tas i transportsektoren.

Utslippsreduksjoner som følge av virkemidler som treffer transportsektoren gir det største bidraget til de samlede utslippsreduksjonene over perioden, jf. boks 6.1.

Klimaplanen omtaler også virkemidler i transportsektoren som ikke har klima som hovedformål, men som likevel kan ha effekt på utslippene, herunder byvekstavtaler og investeringer i godsprosjekter og jernbane. Innsatsen på disse områdene er beskrevet i kapittel 8, 10 og 11.

I Nasjonal transportplan er det etablert følgende indikator for klimadelen av målet om å bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål:

Endring i klimagassutslipp fra transportsektoren

Indikatoren måles som totale utslipp fra sektoren (CO₂-ekvivalenter) som rapportert av Statistisk sentralbyrå.

Nasjonal transportplan skal bidra til oppfyllelse av Norges klimamål. Det betyr at virksomhetene i transportsektoren har et ansvar for å bidra til dette. De følgende delkapitlene presenterer hvordan denne innsatsen innrettes.

6.1.1 Utslippseffekten av investeringene i Nasjonal transportplan

De prioriterte prosjektene i Nasjonal transportplan kan bidra til både reduserte og økte utslipp. Utslippene følger av anleggsfasen, arealbeslag, endret transportomfang, endret kjørelengde, endret fart, endret transportmiddelfordeling samt endret drifts- og vedlikeholdsbehov som følge av prosjektet.

Statens vegvesen og Nye Veier AS har beregnet de direkte klimagassutslippene fra anleggsfasen for flere av veiprosjektene. Utslippene varierer fra noen få hundre tonn opp til rundt 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter pr. prosjekt. Disse utslippene fordeler seg over hele prosjektperioden. Det er ikke beregnet tilsvarende tall for prosjekter innen jernbane og kyst. Det er derfor ikke mulig å angi det totale utslippet av klimagasser fra anleggsfasen for prosjektene i Nasjonal transportplan 2022–2033. Nye Veier AS sin foreslåtte portefølje er ikke avgrenset til tolvårsperioden i Nasjonal transportplan, da det er selskapets styre som prioriterer utbyggingsrekkefølgen for selskapets prosjekter.

De direkte effektene på klimagassutslipp fra driftsfasen av de prioriterte prosjektene i denne planen framgår av tabell 6.1. Disse tallene omfatter utslipp fra endret transportomfang, fart, kjørelengde, transportmiddelfordeling og drifts- og vedlikeholdsbehov fra de prosjektene der det er beregnet tall for dette.10 Utslippseffekten av prosjekter i Nasjonal transportplan med oppstart i første seksårsperiode er beregnet til -37 400 tonn CO₂-ekvivalenter i åpningsåret (beregningsteknisk forutsatt til 2026).11 Den beregnede utslippseffekten er negativ samlet sett.12 Dette skyldes at jernbaneprosjektene forventes å føre til overføring av trafikk fra vei til jernbane. Den beregnede utslippseffekten er usikker og avhenger av flere forutsetninger. Blant annet vil tallene avhenge av hvilken forutsetning som legges til grunn om ferjeteknologi i referansealternativet («før-alternativet»), særlig for ferjeavløsningsprosjektet E39 Ådland–Svegatjørn.13 Utslippseffektene i tabell 6.1 forutsetter nullutslippsteknologi på ferjene i dette prosjektet, sammenliknet med alternativet uten investeringstiltak. Sammenliknet med transportsektorens totale klimagassutslipp, som i tråd med regjeringens ambisjon tilsier at utslippene i 2030 må være om lag 7,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, er disse utslippsendringene små. Utslipp av klimagasser fra arealbeslag og anleggsfasen kommer i tillegg til tallene som framgår av tabell 6.1.

Miljødirektoratet og transportvirksomhetene fikk høsten 2020 i oppdrag å anslå utslippene fra arealbeslag fra en rekke utbyggingsprosjekter. Utslippene som følge av arealbeslag ble anslått å ligge i størrelsesorden 2 til 4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette anslaget er basert på en litt annen prosjektportefølje enn den som ligger inne i Nasjonal transportplan. Miljødirektoratet og transportvirksomhetenes anslag gir noe høyere utslipp enn porteføljen i Nasjonal transportplan.

Transportvirksomhetene forsøker i størst mulig grad å inkludere klimaeffekter i de samfunnsøkonomiske analysene som ligger til grunn for prioritering mellom prosjekter. Regjeringen ønsker at det utvikles mer treffsikre og sammenliknbare modeller som også inkluderer direkte byggeutslipp og utslipp fra arealbeslag. Regjeringen vil derfor at transportvirksomhetene vurderer mulighetene for å inkludere direkte byggeutslipp og utslipp fra arealbeslag gjennom å videreutvikle de samfunnsøkonomiske analysene i konseptvalgutredninger, konsekvensutredninger og andre beslutningsgrunnlag for samferdselsprosjekter, og i den forbindelse vurdere hvordan dette kan hensyntas i porteføljestyringen, jf. kapittel 10.3.1.

I tillegg til utslipp som følge av bygging av transportinfrastruktur bidrar også drift og vedlikehold til klimagassutslipp. Regjeringen vil derfor arbeide for reduserte utslipp fra drift og vedlikehold. Flere av virkemidlene som ble varslet i klimaplanen treffer disse utslippene, særlig CO₂-avgiften og omsetningskrav for biodrivstoff. Det er likevel viktig at transportvirksomhetene reduserer de direkte klimagassutslippene fra sine drifts- og vedlikeholdsaktiviteter.

6.1.2 Satsing på fossilfrie anleggsplasser

Anleggsvirksomhet kan føre til betydelige klimagassutslipp. De direkte utslippene fra transportsektorens bygge- og anleggsvirksomhet er anslått til rundt 4–5 prosent av de totale utslippene fra sektoren, jf. regjeringens handlingsplan for fossilfrie anleggsplasser. Transportvirksomhetene er Norges største landbaserte byggherrer og har et ansvar for å kutte utslipp i anleggsfasen.

Det skjer en stor innfasing av null- og lavutslippsløsninger i mange deler av transportsektoren. Det er behov for en overgang til slike løsninger også på anleggsplasser. Hvordan regjeringen vil legge til rette for fossilfrie anleggsplasser innen 2025, framgår av handlingsplanen for fossilfrie anleggsplasser i transportsektoren, jf. boks 6.2.

Som varslet i klimaplanen og handlingsplanen for fossilfrie anleggsplasser i transportsektoren, vil regjeringen prioritere 75 mill. kroner årlig i første seksårsperiode til pilotprosjekter for fossilfrie anleggsplasser i regi av transportvirksomhetene. Pilotprosjekter kan bidra til raskere utvikling og utprøving av nye løsninger i en tidlig fase og aktørene kan akseptere større usikkerhet og få avlastet deler av den økonomiske og teknologiske risikoen. Markedet for nullutslippsmaskiner og -kjøretøy til bruk på anleggsplasser i transportsektoren er foreløpig i en tidlig fase, og merkostnaden ved investering i nullutslippsmaskiner kan være opptil tre ganger høyere enn for en dieselmaskin. Pilotprosjekter kan også bidra til at kostnaden ved å ta i bruk null- og lavutslippsløsninger på anleggsplasser i transportsektoren på sikt går ned, blant annet som følge av mer systematisk kunnskapsoppbygging om hvordan teknologien bør tas i bruk. Vi vet for eksempel at elektrifisering innebærer en noe annen bruk av transportmidlene sammenliknet med konvensjonell teknologi. Pilotering av ny teknologi er omtalt i kapittel 5.

I samsvar med lov om offentlige innkjøp skal det offentlige innrette innkjøpspraksisen sin slik at dette bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant. For å hjelpe offentlige oppdragsgivere med å klargjøre de overordnede prioriteringene, vil regjeringen legge fram en handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige innkjøp og grønn innovasjon.

Transportvirksomhetene etterspør tiltak som gir både reduserte direkte utslipp (for eksempel tiltak som gir mindre utslipp fra kjøretøy og anleggsmaskiner) og indirekte utslipp (for eksempel byggematerialer) gjennom sine anskaffelser. Tiltak som reduserer de direkte utslippene vil bidra til å oppnå regjeringens ambisjon om å halvere utslippene i transportsektoren og forpliktelsen om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 prosent innen 2030. I tillegg vil tiltak for å redusere indirekte utslipp kunne bidra positivt for å fremme grønn næringsutvikling, stimulere etterspørsel etter lav- og nullutslippsalternativer og fremme lavutslippsamfunnet, og være en del av virksomhetenes utøvelse av sitt samfunnsansvar.

Anleggsplasser i transportsektoren er pekt på som et område der klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp er et særlig egnet virkemiddel. Kostnadseffektivitet er et sentralt prinsipp i klimapolitikken, og det er viktig at transportvirksomhetene er bevisst hvilke krav som skal stilles i kontrakter om infrastrukturprosjekter, at det skilles mellom direkte og indirekte utslipp, og at det gjøres vurderinger av hvilken merkostnad som skal kunne aksepteres for å ta i bruk et bestemt krav.

6.1.3 Transportsektoren vil redusere utslipp fra nedbygging av areal

Transportinfrastruktur legger beslag på arealer, og dette har konsekvenser for klimaet. Dette skyldes at det organiske materialet i myr, skog og landbruksarealer brytes ned og slipper ut CO₂ når vegetasjon og jordmasser fjernes. Arealbeslaget hindrer også framtidig karbonopptak på arealet. Disse utslippene inngår i skog- og arealbrukssektoren, som er en egen pilar i klimaavtalen med EU, med en egen forpliktelse om at samlede utslipp i sektoren ikke skal overstige opptaket (den såkalte «netto null-forpliktelsen»). Norge ligger an til å få et betydelig netto utslipp i sektoren, og nedbygging av skog er hovedårsaken til dette.

Statens vegvesen har utviklet en metode for å beregne utslipp ved nedbygging av arealtypene skog, myr og jordbruk. Dette beregnes på grunnlag av estimater for karbonlager i jord og biomasse. Ulike arealtyper har tilhørende utslippsfaktorer i kg CO₂ pr. m² (tilsvarende tonn CO₂/dekar). Metoden er forholdsvis ny, og disse utslippsfaktorene er tatt inn i Håndbok V712 Konsekvensanalyser ved en revisjon i 2019. Nye Veier AS beregner også CO₂-utslipp fra arealbeslag på denne måten. Transportvirksomhetene vil i samarbeid med Miljødirektoratet videreutvikle metodene for å beregne utslipp fra arealbeslag.

Arealbeslaget er særlig avhengig av i hvilken grad man gjenbruker eksisterende veitrasé, veibredde og andel tunnel og bru. Store, nye arealbeslag gir betydelige utslipp fra avskoging og andre arealbeslag. Det mest effektive tiltaket for å redusere utslippene fra arealbrukbeslag er å redusere arealbeslaget i prosjektene. I tillegg kan man påvirke utslippene ved å legge nye arealbeslag utenom de mest karbonrike arealene.

Regjeringen er opptatt av å redusere utslipp fra arealbeslag i transportsektoren, og vil at transportvirksomhetene skal søke å redusere det samlede arealbeslaget i prosjektene gjennom gjenbruk og optimalisering, og ved å ta hensyn til de mest karbonrike arealene.

En samordnet areal- og transportplanlegging, som sikrer en effektiv arealbruk, reduserer bilavhengighet og bygger opp om miljøvennlige transportformer, vil også være viktig for å støtte opp om utslippsreduksjoner. I kapittel 8.2 beskrives innsatsen for å fremme mer effektiv arealplanlegging og økt bruk av kollektivtransport, sykkel og gange i byområdene gjennom byvekstavtaler.

Endret bruk av areal påvirker også naturverdier. Dette omtales i kapittel 6.2.

6.1.4 Transportsektoren vil fremme utvikling og bruk av null- og lavutslippsteknologi

Økt bruk av null- og lavutslippsteknologi er en viktig faktor for å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Transportvirksomhetene kan fremme utvikling og bruk av null- og lavutslippsteknologi på ulike måter. Et eksempel på dette kan være å legge til rette for etablering av infrastruktur for alternative drivstoff, som elektrisitet og hydrogen ved bygging av transportinfrastruktur. En annen måte å fremme utvikling og bruk av null- og lavutslippsteknologi kan være gjennom anskaffelser.

6.1.4.1 Tilrettelegge arealer for bruk av null- og lavutslippsteknologi

For å bygge opp under bruken av null- og lavutslippsteknologi bør transportvirksomhetene vurdere muligheten for å legge til rette arealer for etablering av infrastruktur for alternative drivstoff i transportsektoren. Dette gjelder i hovedsak ladeinfrastruktur langs vei, men utelukker ikke annen infrastruktur for fossilfrie drivstoff.

Planlegging og utbygging av vei og ladeinfrastruktur bør ses i sammenheng framover. Det er en naturlig del av transportvirksomhetenes ansvar å legge til rette for dette når de bygger og vedlikeholder transportinfrastruktur. Dette kan for eksempel innebære avsetting av arealer og framføring av tilstrekkelig strøm slik at det blir lettere å etablere fylle- og ladepunkter for alternativt drivstoff.

Et eksempel på hvordan dette nå gjennomføres er Statens vegvesens arbeid med rasteplasser og døgnhvileplasser langs riksveinettet. Regjeringen vedtok i desember 2020 en ny strategi for rasteplasser langs riksvei. Strategien gir føringer om at det skal legges til rette for ladestasjoner på hovedrasteplasser og døgnhvileplasser. Statens vegvesen og Nye Veier AS skal ikke etablere og drive ladestasjonene, men sørge for at markedsaktørene møter tydelige, ikke-diskriminerende og forutsigbare rammevilkår. Et viktig hensyn er at brukerne av ulike elbiler kan lade på rasteplasser der ladepunkt etableres. Nye Veier AS sitt prosjekt «EL 39» er et annet eksempel på tilrettelegging for infrastruktur for alternative drivstoff ved etablering av ny vei, jf. boks 6.3.

6.1.4.2 Fremme bruk av null- og lavutslippsteknologi gjennom anskaffelser

En stor del av ansvaret for transportsektoren i Norge ligger hos kommunesektoren. Fylkeskommunene er ansvarlige for blant annet kollektivtransport og fylkesveiferjer. I klimaplanen har regjeringen varslet at det tas sikte på å innføre nullutslippskrav til nye bybusser innen 2025. Hvorvidt dette kravet skal inkludere biogass skal vurderes nærmere.

I klimaplanen varsler regjeringen også at det skal innføres null- og lavutslippskriterier for nye anbud for ferjer og hurtigbåter innen henholdsvis 2023 og 2025. I klimaplanen varsles det videre at regjeringen tar sikte på å stille nullutslippskrav i offentlige anskaffelser av personbiler og mindre varebiler fra 2022. Det står videre at regjeringen vil vurdere å bruke offentlige anskaffelser for å øke etterspørselen etter null- og lavutslippsfly gjennom vilkår i FOT-ruteordningen. FOT-rutene skal forvaltes av fylkeskommunene fra 2022 for Nord-Norge og fra 2024 for Sør-Norge, når kontraktene til staten går ut.

Det vil i stor grad være kommunene og fylkeskommunene som får ansvaret for å sette i verk denne politikken gjennom sine anskaffelser. Anskaffelser i transportvirksomhetene vil også være viktige, særlig innenfor anleggsvirksomheten, jf. kapittel 6.1.2, men også på andre områder der det kan være relevant å fremme null- og lavutslippsteknologi. Et eksempel er Statens vegvesen sin innsats gjennom kjøp av riksveiferjetjenester, jf. boks 6.4.

6.1.5 Status for bruk av null- og lavutslippsteknologi i transport

Regjeringen vil legge til rette for økt utvikling av null- og lavutslippsløsninger i transportsektoren. Måltallene for nullutslippskjøretøy i 2025 og 2030 forutsetter teknologiutvikling, jf. boks 6.5. For å nå måltallene er vi avhengig av at det utvikles mange gode nullutslippskjøretøy og at teknologien modnes i alle segmenter. Europeiske krav og standarder til utslipp fra kjøretøy er med på å fremme dette og er derfor viktige virkemidler for å nå målet om å halvere utslippene fra transportsektoren i Norge. Kravene er innlemmet i EØS-avtalen, og Norge vil arbeide for strenge utslippsstandarder for kjøretøy, herunder i arbeidet med ny EURO7-standard, og revisjon av CO₂-standardene for lette kjøretøy og varebiler. Begge disse regelverksforslagene er varslet våren 2021.

Norge er i en særstilling internasjonalt når det gjelder utviklingen i personbilsegmentet, der hele 53 prosent av nybilsalget i 2020 var elbiler. Kostnadene for elektriske kjøretøy antas å falle videre, og mange nye elbilmodeller har nå egenskaper som gjør at de er konkurransedyktige med fossildrevne biler. Markedsandelen for lettere el-varebiler er økende, mens det i det tyngre varebilsegmentet ennå ikke er et gjennomslag av nullutslippsteknologi. Figur 6.3 viser hvordan utviklingen av andelen nyregistrerte nullutslippskjøretøy har vært for de ulike kjøretøygruppene de siste fire årene.

Forstørr bilde

Synstolking: Figuren viser andel nullutslippskjøretøy av nyregistrerte kjøretøy fra 2017 til 2020. Andelen er økende for alle typer kjøretøy (personbiler, lette varebiler, tunge varebiler, bybusser og langdistansebusser), men høyest ligger personbiler som har økt fra 23 prosent til 53 prosent i perioden.

Godstransporten er generelt sett vanskeligere å omstille til null- og lavutslippsløsninger enn den øvrige transportsektoren. Mye av godstransporten som frakter store mengder gods over lange avstander utføres av skip, men også av et betydelig antall kjøretøy. For større varebiler og tungtransport er det foreløpig færre tilgjengelige elektriske modeller, selv om utviklingen ventes å følge etter også for disse kjøretøygruppene.

Det har vært høy vekst i innfasing av elektriske bybusser det siste året, mens teknologien fortsatt anses som umoden for langdistansebusser. Imidlertid forventes det i løpet av det neste tiåret å komme batterielektriske modeller i det kommersielle markedet som vil dekke tilnærmet alle transportsegment og bruksområder.

Det aller meste av transporten på jernbanen gjennomføres på elektrifiserte strekninger, og jernbanen har samlet sett små utslipp. For ikke-elektrifiserte strekninger er batteribasert teknologi, herunder såkalte bimodale tog, i kombinasjon med delelektrifisering, en måte å redusere utslippene ytterligere. I tillegg prioriteres elektrifisering av Trønderbanen og Meråkerbanen i første seksårsperiode av Nasjonal transportplan.

I skipsfarten er elektrifisering kommet lengst for ferjer og offshore supplyskip. For den øvrige skipsfarten er nullutslippsløsninger foreløpig i en startfase, men det er flere lovende prosjekter knyttet til hydrogen, ammoniakk og batteridrift for hurtigbåter, lasteskip og offshorefartøy. Se nærmere omtale av statens satsing på nullutslippsferjer i boks 6.4.

Luftfarten er fortsatt i tidlig fase med tanke på null- og lavutslippsfly, men mange initiativer og prosjekter er i gang på verdensbasis. Det er flere teknologispor som etter hvert kan bli aktuelle for det norske markedet; helelektriske fly, hybridelektriske fly eller fly hvor hydrogen forbrennes direkte i motor. Basert på dagens kunnskap kan det legges til grunn at luftfarten vil kunne kreve økt tilgang til strøm og ladeinfrastruktur i framtiden. Det forventes at de første null- og lavutslippspassasjerflyene som introduseres vil ha relativt lav setekapasitet (opp til 19 seter) og begrenset rekkevidde. De vil kunne være på markedet innen 2030. Større fly med lengre rekkevidde vil etter dagens estimater kunne være på markedet en gang mellom 2030 og 2035. Anslagene er svært usikre.

Status for infrastruktur for nullutslippsdrivstoff

Infrastrukturen for nullutslippsdrivstoff i transportsektoren utvikles kontinuerlig. Det er i løpet av 2020 etablert om lag 300 nye ladestasjoner og 3 200 nye ladepunkt. Det var til sammen 2 960 ladestasjoner med om lag 17 000 offentlig tilgjengelige ladepunkt for elbiler i Norge ved utgangen av 2020 og 5 219 av disse tilbød hurtiglading. Ved utgangen av 2020 var det én kommersielt åpen hydrogenstasjon, og to stasjoner for busser og lastebiler i Oslo og Trondheim. Framover vil behovet for ladeinfrastruktur påvirkes av antall kjøretøy og hvilket ladebehov disse har. Batteriene og rekkevidden på nye elbiler blir for eksempel stadig bedre. Regjeringen legger til grunn at utviklingen av ladeinfrastruktur skal være markedsbasert, samtidig som Enova har en viktig rolle i å støtte investeringer i ladeinfrastruktur i de delene av landet der markedet ikke er modent nok, jf. handlingsplan for infrastruktur for alternative drivstoff og regjeringens klimaplan.

Ved utgangen av 2020 var det 120 landstrømsanlegg, og 54 ladeanlegg for ferjer, hurtigbåter og andre passasjerbåter. Det forventes at ladeinfrastruktur vil bygges ut i takt med ytterligere elektrifisering av ferje- og hurtigbåtsamband, og at nødvendig infrastruktur for andre nullutslippsløsninger vil bygges ut i takt med teknologiutviklingen i sjøfarten.

6.2 Transportsektoren medvirker til å nå nasjonale miljømål

Transportvirksomhetene har et selvstendig miljøansvar og skal medvirke til å nå nasjonale miljømål. Transportvirksomhetene har et stort ansvar for å ta miljøhensyn og sørge for at disse innarbeides i alle faser ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehold.

Det sentrale virkemidlet for å ivareta miljøhensyn er gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Gjennom planprosessen fra kommunedelplan med konsekvensutredning til detaljregulering kartlegges miljøinteressene og vurderes sammen med andre interesser i en samfunnsøkonomisk analyse. Dette er beskrevet i håndboken om konsekvensanalyser (V712) fra Statens vegvesen. For større samferdselsprosjekter gjennomføres en konseptvalgutredning, som er på et overordnet nivå for å klarlegge konsekvenser av ulike konsepter, før planlegging etter plan- og bygningsloven starter. I konseptvalgutredningen beskrives konsekvensene for miljøinteressene og vurderes på samme måte som øvrige samfunnsintesser.

Lokal luftforurensning og støy er miljøproblemer som påvirker befolkningen, spesielt i byområder. Flere norske byer har utfordringer med å overholde grenseverdier i forurensningsforskriften og nasjonale mål for lokal luftkvalitet. Veitrafikkstøy er den største støykilden utendørs, og årsak til nesten 80 prosent av den totale støyplagen hos befolkningen.

6.2.1 Redusere negativ påvirkning på naturmangfoldet

Naturmangfoldet er klodens livsgrunnlag. Reduksjonen i verdens naturmangfold skjer raskere enn tidligere.14 Endret bruk og nedbygging av naturarealer og overutnyttelse av biologiske ressurser har bidratt til tap av naturmangfold. Transportvirksomhetenes tiltak og aktiviteter kan bidra til negativ påvirkning på økosystemene blant annet ved fragmentering og ødeleggelse av naturtyper og leveområder, barriereeffekter, forstyrrelser av fugle- og dyrelivet, spredning av fremmede skadelige organismer, redusert vannkvalitet og spredning av miljøskadelige kjemikalier og plast. Fragmentering fører både til at det funksjonelle leveområdet blir mindre tilgjengelig, at det blir plass til færre individer, reduserer mulighetene for forflytting og økning i andel kantsone, som igjen fører til endring i tilliggende naturområder Andelen naturområder uten tekniske inngrep, som blant annet samferdselsanlegg, har blitt kraftig redusert de siste tiårene.

Spredning av fremmede arter, ofte langs linjestrukturer som vei og bane, vil kunne fortrenge stedegne arter og endre økosystemenes funksjon.

Redusert vannkvalitet og spredning av miljøskadelige kjemikalier vil både kunne endre det biologiske mangfoldet i vannforekomsten, men også utrydde arter slik at balansen i dette økosystemet endres negativt eller at det eventuelt kollapser.

Aktiviteten på samferdselsanlegg forstyrrer både dyre- og fuglelivet ved støy og lysforurensning. Et stort antall dyr og fugler blir påkjørt og drept hvert år på vei og bane, og støy påvirker flere fuglearters mulighet for vellykket formering.

Virksomhetene skal følge føre-var-prinsippet. Bærekraftsmålene og et nytt globalt rammeverk for bevaring av naturen skal være førende for sektorens arbeid,15 i tillegg til de nasjonale målene for naturmangfold og målene i henhold til vannforskriften. Det skal søkes kostnadseffektive løsninger innenfor rammen av disse prinsippene og målene.

Samferdselsprosjekter skal ikke planlegges gjennom verneområder, og det skal så langt mulig unngås kryssing av eller utfylling i vernede vassdrag. Områder med nasjonale naturverdier bør ikke ødelegges slik at naturverdiene reduseres, og det bør så langt som mulig ikke planlegges eller bygges samferdselsprosjekter i områder med vesentlig regional interesse. Hva som regnes som områder med nasjonal eller vesentlig regional interesse er beskrevet i T-2/16 Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljø-forvaltningens innsigelsespraksis.

For å følge opp målene i Nasjonal transportplan på naturområdet har det blitt utviklet en indikator for transportsektorens påvirkning på naturmangfold:

Netto antall dekar inngrep i naturområder med nasjonal eller vesentlig regional verdi

Indikatoren skal vurdere tap av natur på en måte som er konsistent med mål og prioriteringer i politikken på naturforvaltningsområdet, og skal være operasjonaliserbar. Siden indikatoren er ny skal den testes ut i samarbeid med relevante myndigheter. Det er et mål at indikatoren skal tas i bruk og inngå i samfunnsøkonomiske vurderinger i konseptvalgutredninger, konsekvensutredninger, og andre relevante beslutningsgrunnlag for nye samferdselsprosjekter. Indikatoren dekker etablering av nyanlegg. Samferdselsdepartementet følger opp naturmangfoldhensyn i drift og vedlikehold gjennom de årlige budsjettene og gjennom etats- og eierstyringen. Indikatoren forklares nærmere i boks 6.6. Effekten på naturmangfold av de prioriterte prosjektene er vist i kapittel 10.3.2.

6.2.2 Redusere påvirkning på naturverdier ved planlegging

I planlegging etter plan- og bygningsloven vedtas arealbruk, og for å lage et godt beslutningsgrunnlag kreves det et godt samarbeid med involverte forvaltningsnivåer, relevante myndigheter og andre interessenter. Virksomhetene skal sørge for god nok kunnskap om konsekvenser av tiltak til at det kan tas hensyn til naturmangfold og vannmiljø i en tidlig fase av planprosessen.

For å redusere påvirkning på naturverdier skal virksomhetene følge tiltakshierarkiet ved planlegging. De samlede kostnadene ved å etablere tilsvarende natur som går tapt et annet sted, kan være høyere enn å unngå inngrep i det aktuelle naturområdet. Dette innebærer at virksomhetene først søker å unngå negative konsekvenser for naturmangfoldet før de avbøter, restaurerer og som siste utvei kompenserer det gjenværende tapet av natur. Økologisk kompensasjon innebærer å erstatte ødelagte eller forringede naturverdier med tilsvarende naturverdier utenfor inngrepsområdet. Prinsippene for kompensasjon vil bli klargjort i en veileder.

Bevaring av den overordnede blågrønne infrastrukturen er en forutsetning for funksjonelle og holdbare økosystemer. Den blågrønne infrastrukturen er definert som arealer og landskapselementer som har særlig betydning som formerings-, oppveksts- og forflytningsområder for arter og deres langsiktige overlevelse, eller som viktige områder for sentrale økologiske prosesser. Helt sentralt for bevaringen av dette vil være å beholde sammenhengende naturområder. Bevaring av blågrønn infrastruktur er blant annet et tema i regjeringens Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 fra 2019.

Både tilnærmingen som følger av sammenhengende funksjonelle naturområder og tiltakshierarkiet må vektlegge følgende:

• Områder med nasjonale naturverdier bør ikke ødelegges på en slik måte at naturverdiene reduseres, og det bør så langt som mulig ikke planlegges eller bygges samferdselsprosjekter i områder med vesentlig regional interesse.

• Infrastruktur bør ikke planlegges gjennom eksisterende verneområder, og kryssing av eller inngrep i vernede vassdrag bør så langt som mulig unngås.

• Natur som er av nasjonal eller vesentlig regional verdi bør ivaretas.

• Spredning av fremmede og skadelige arter bør hindres.

• Forurensning til vann og jord bør hindres.

• Leveområder for pollinatorer bør ivaretas og utvikles.

• Gode vandringsveier bør sikres for arealkrevende arter og arters spredningsmuligheter.

• Miljømålene i gjeldende vannforvaltningsplaner.

For å øke kunnskaps- og beslutningsgrunnlaget skal virksomhetene gjennomføre før- og etterundersøkelser for prosjekter med konsekvenser for naturmangfold. Resultatene fra undersøkelsene skal legges til grunn i vurderinger av andre prosjekter med tilsvarende problemstillinger.

Vannforvaltningsplanene er regionale planer og skal legges til grunn for statlig planlegging og virksomhet i vannregionen, jf. vannforskriften § 29 og plan- og bygningsloven § 8-2. Nye infrastrukturtiltak som kommer i inngrep med elver, innsjøer, grunnvann og kystvann skal vurderes etter vannforskriften § 12.

Klima- og miljødepartementet, i samråd med Samferdselsdepartementet og andre berørte departementer kom 19. mars 2019 med nasjonale føringer for arbeidet med vannforvaltningsplanene.16 Arbeidet med å oppdatere vannforvaltningsplanene for planperioden 2022–2027 foregår fram til mars 2022 og skal da godkjennes av regjeringen. Vannforskriften følges blant annet opp ved at transportetatene og underliggende virksomheter gjennomfører miljøforbedrende tiltak i alle vannforekomster der det er nødvendig,

6.2.3 Redusere påvirkning på natur- og vannmiljø fra bygging

Bygging av transportinfrastruktur medfører arealinngrep som uten avbøtende tiltak ofte vil ha konsekvenser som er irreversible. I tillegg vil anleggsvirksomhet ha en midlertidig, men vesentlig, miljøpåvirkning gjennom uttak og forflytning av masser, og arealbruk for rigg, maskiner og mellomlagring av masser.

Transportvirksomhetene har et spesielt ansvar for å ha kunnskap om hvordan fragmentering påvirker økosystemer. Denne kunnskapen bør ligge til grunn for valg av avbøtende tiltak når fragmentering ikke kan unngås.

Det pågår arbeid i transportvirksomhetene for å få inn anskaffelseskrav som ivaretar miljø- og klimahensyn i anleggs-, drifts- og vedlikeholdskontrakter.

På oppdrag av Samferdselsdepartementet har Statens vegvesen utredet mulighetene for å bygge naturnøytrale veistrekninger. For å øke kunnskapen slik at inngrep i naturområder blir så små som mulige, skal transportvirksomhetene sammen med relevante myndigheter, blant annet Miljødirektoratet, planlegge et pilotprosjekt for en naturnøytral veistrekning. Arbeidet skal omfatte utvikling av en metode som kan brukes til å måle naturnøytralitet. Ved hjelp av denne metoden kan man lage et regnskap som viser oppnådd naturnøytralitet i gjennomførte prosjekter, samt nytte og kostnader av de avbøtende og kompenserende tiltakene.

Massehåndteringen er betydelig i de fleste samferdselsanlegg og det er viktig at det samarbeides på tvers av forvaltningen for å øke gjenbruk, unngå unødvendig transport og lagring av masser, og innføring og utsetting av fremmede arter. Negative effekter på naturmangfold skal minimeres.

6.2.4 Redusere påvirkning på natur- og vannmiljø fra drift og vedlikehold

I drifts- og vedlikeholdsfasen er det viktig å følge opp miljømålene og de konkrete tiltakene som står beskrevet i plan om ytre miljø for hvert prosjekt. Det er viktig med tilpasset skjøtsel for blant annet å bekjempe og hindre spredning og etablering av fremmede skadelige arter, hindre forringelse av vannmiljøet eller for å legge til rette for naturlig revegetering, pollinatorer, sjeldne arter og naturtyper.

Fremmede, skadelige organismer påvirker mange av våre økosystemer slik at tilstanden er dårligere enn før. Miljødirektoratet og berørte sektorer har laget en ny tiltaksplan mot slike organismer for perioden 2020–2025. Tiltaksplanen bygger på den tverrsektorielle strategien fra 2007 og fastsetter mål og tiltak for å redusere negative effekter av fremmede, skadelige organismer i Norge. Transportvirksomhetene skal følge opp den tverrsektorielle strategien fra 2007 og den nye tiltaksplanen. Nasjonal pollinatorstrategi skal også følges opp gjennom den nasjonale tiltaksplanen, der virksomhetene har beskrevet sine tiltak.

Transportvirksomhetene skal ha oversikt over bruken av miljøskadelige og potensielt miljøskadelige kjemikalier i sektoren. Miljøskadelige kjemikalier skal fases ut og erstattes med mindre miljøskadelige kjemikalier og/eller metoder i henhold til substitusjonsplikten og føre-var-prinsippet.

Hensynet til villrein skal prioriteres i villreinområdene, med særlig oppmerksomhet på viktige funksjonsområder og å unngå oppdeling av leveområdene.

Vannforvaltningsplanene er det viktigste planverktøyet for bedret vannmiljø i Norge. Transportvirksomhetene skal bidra i planleggingen og følge opp godkjente vannforvaltningsplaner med relevante tiltak. Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet deltar ved behov i direktoratsgruppen og i regionale vannmiljøutvalg. Bane NOR SF, Avinor AS og Nye Veier AS kan delta i referansegrupper.

Mange innsjøer er betydelig påvirket av veisalt, noe som gir negative konsekvenser for naturmangfold og vannkvalitet. Statens vegvesen skal fortsette å måle saltinnholdet i innsjøene og gjennomføre tiltak for at saltforurensningen skal reduseres for å oppnå god økologisk og kjemisk tilstand i henhold til vannforskriften.

6.2.5 Redusere plastforurensning fra transportsektoren

Plastforurensning er et økende globalt miljøproblem og et vesentlig problem også i Norge. Transportsektoren er en kilde til spredning av både mikroplast og annen plastforsøpling til miljøet på land, i vann og i havet. Slitasje fra bildekk er den største kilden til mikroplast i Norge, og mikroplasten spres gjennom regnskyll, dreneringsveier og vind. Andre viktige kilder til mikroplast fra transportsektoren er veidekke og maling på skip og bruer. Plastavfall på avveie kommer blant annet fra bygg- og anleggsvirksomhet, emballasje, veimerking og deponering av sprengsteinmasser. Plastfibre i sprengsteinmassene kan havne i naturen når overskuddsmassene benyttes til utfyllinger på sjø og land. Plastavfall kommer også fra blant annet sjøfart og fiske.

Transportvirksomhetene har, sammen med blant annet Miljødirektoratet, samlet kunnskap om kildene til plastforurensning i transportsektoren og mulige tiltak for å redusere disse utslippene. Virksomhetene skal fortsette å jobbe med innhenting av kunnskap om kilder og innføring av effektive tiltak. Dette inkluderer blant annet å videreutvikle kunnskap og bruke metoder og materialer som i størst mulig grad forhindrer og reduserer plastforurensning. Ulike tiltak for å redusere utslippene av mikroplast fra dekkslitasje vurderes. Statens vegvesen følger blant annet arbeidet med EUs regelverk om dekkmerking. For å redusere plastforsøpling er det viktig å kartlegge kildene og farene tidlig, og iverksette effektive tiltak. Det er viktig å vurdere nytte opp mot kostnader ved tiltak og vurdere mulige synergieffekter av tiltak.

Virksomhetene skal innenfor sine ansvarsområder og tilgjengelige ressurser styrke arbeidet med opprydding av plastavfall og forebyggende tiltak for å redusere tilførsel av plastavfall og mikroplast til miljøet.

Et eksempel på arbeid for å rydde opp etter bygg, drift og vedlikehold er at Kystverket i sine utbyggingsprosjekter kontraktsfester at entreprenøren samler opp all synlig plast umiddelbart etter sprengning, at strandsonen i nærheten av anlegget skal ryddes ved endt anlegg, og at entreprenøren skal rydde opp mer plast enn det slippes ut.

Kystverket har ansvar for den statlige beredskapen mot akutt forurensning. Dette omfatter all akutt forurensning, også akutt plastforurensning. Med akutt menes at forurensningen er av betydning, inntreffer plutselig og ikke er tillatt i, eller i medhold av, forurensningsloven. Beredskapen mot akutt forurensning dimensjoneres etter miljørisiko- og beredskapsanalyser.

6.2.6 Redusere nedbygging av dyrket mark

Klimaendringer og befolkningsøkning gir utfordringer for verdens matforsyning. Norge har lite dyrket mark grunnet topografi og klima. Kun 3 prosent av landarealet er dyrket mark, og av dette er kun en tredjedel egnet for produksjon av korn.

Stortinget behandlet i 2015 regjeringens jordvernstrategi og fastsatte målet om at årlig omdisponering av dyrket jord skulle reduseres til maksimalt 4 000 dekar innen 2020. En oppdatert jordvernstrategi ble lagt fram i statsbudsjettet for 2019, der jordvernmålet ble beholdt. Omdisponeringen av dyrket jord var totalt på om lag 3 700 dekar i 2019, hvorav om lag 400 dekar ble omdisponert til riksveier og jernbane. Samme år ble det gitt tillatelse til å nydyrke 27 500 dekar. Regjeringen vil legge fram en ny jordvernstrategi i 2021, der målet blir vurdert på nytt.

Nedbygging av jordbruksareal fører til klimagassutslipp fra karbonlageret i jorda, jf. kapittel 6.1.3. Nedbygging av jordbruksarealer kan også gi økt press på å omdisponere skog og myr til jordbruksareal, og dermed indirekte føre til klimagassutslipp fra slik nydyrking. I 2019 behandlet Stortinget endringer i jordloven hvor hensynet til klimaet ved nydyrking var en del av endringene. I juni 2020 fastsatte Landbruks- og matdepartementet endringer i forskriften om nydyrking. Utgangspunktet er at nydyrking av myr ikke er tillatt. Kommunene er gitt fullmakt til i særlige tilfeller å kunne gi dispensasjon fra forbudet. De siste årene har det blitt omdisponert omtrent like mye myr til jordbruksareal som til utbygging.

Beslag av dyrket mark skal vurderes særskilt og reduseres i samferdselsprosjekter. Virksomhetene setter krav i kontraktene til håndtering og mellomlagring av landbruksjord slik at kvaliteten på jord- og landbruksareal opprettholdes best mulig.

6.2.7 Begrense inngrep i kulturmiljø

Regjeringen har i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken — Engasjement, bærekraft og mangfold gitt tre nye nasjonale mål for kulturmiljøpolitikken. Målene er:

• Alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.

• Kulturmiljø skal bidra til bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunnsplanlegging.

• Et mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk.

Alle landskap, bygder og byer har sine kulturhistoriske kvaliteter som er kilder til kunnskap, opplevelse og bruk. Riktig kunnskap om og tilstrekkelig hensyn til kulturminnene og kulturmiljøene er en viktig del av infrastrukturplanleggingen, enten det gjelder de arkeologiske kulturminnene eller det bygde landskapet.

Virksomhetene bør fra planleggingsfasen søke å unngå områder som medfører fjerning av viktige kulturmiljøer. Virksomhetene skal også fortsette å utvikle og bruke nye metoder for inngrepsfrie undersøkelser, som vil kunne bidra til mer effektive arkeologiske registreringer ved gjennomføring av større prosjekter.

Transportetatene og Avinor har utarbeidet landsverneplaner hvor formålet er å verne et utvalg kulturminner som dokumenterer viktige deler av samferdselshistorien. Slike planer skal også danne grunnlag for forvaltning av transportetatenes egne kulturminner. Objektene i verneplanene vil bli ivaretatt blant annet ved å utarbeide forvaltningsplaner og skjøtselsplaner.

6.2.8 Redusere lokal luftforurensning fra transportsektoren

Luftkvaliteten i Norge har blitt stadig bedre de siste årene som følge av teknologiutvikling for kjøretøy, utslippskrav til vedovner og en rekke andre tiltak. Flere norske byer har likevel utfordringer med å overholde grenseverdier og nasjonale mål for lokal luftkvalitet. Omfang av luftforurensning er imidlertid mindre i Norge enn i de aller fleste andre land. Det er svevestøv17 og nitrogendioksid (NO₂) som er hovedkildene til den lokale luftforurensningen i Norge. Luftforurensning påvirker helse og trivsel og kan utløse og forverre sykdommer, først og fremst i luftveiene og hjerte- og karsystemet. Forurenset luft utendørs er en av miljøfaktorene som er mest skadelig for helsen verden over, og bidrar til død og tapte friske leveår også i Norge. Barn, gravide, eldre og folk med luftveis-, hjerte- og karsykdommer er spesielt sårbare. Dyr, økosystemer, vegetasjon og materialer kan også ta skade av luftforurensning.

Det er fastsatt luftkvalitetskriterier som angir hvilke nivåer av luftforurensning som er trygge for de aller fleste i befolkningen. Norge har også langsiktige nasjonale mål for å begrense luftforurensning. I tillegg har vi juridisk bindende grenseverdier for luftforurensning som spesifiserer hvilke verdier av blant annet NO₂ og svevestøv som utløser tiltaksplikt. Miljødirektoratet, Folkehelseinstituttet, Meterologisk institutt og Statens vegvesen har utredet mulighetene for å skjerpe grenseverdiene for svevestøv, som et virkemiddel for å bedre luftkvaliteten. Utredningen viser at det er mulig å nå strengere grenseverdier for svevestøv ved å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til oppfølging av dette.

Veitrafikk er ofte den største kilden til lokal luftforurensning både gjennom eksosutslipp og gjennom produksjon og spredning av svevestøv. Utslipp av NO₂ og fine svevestøvpartikler fra veitrafikk er på vei ned. 2018 var det første året grenseverdien for NO₂ ble overholdt på samtlige målestasjoner i Norge siden målingene startet, et resultat som holdt seg i 2019. Den viktigste grunnen til denne utviklingen er kombinasjonen av bedre renseteknologi i kjøretøy og at den raske endringen i den norske bilparken gir lavere utslipp. Det gjelder både for tunge og lette kjøretøy.

Svevestøv, blant annet «veistøv» fra slitasje av veidekke, bildekk og bremser er en viktig kilde til lokal luftforurensning, og er i hovedsak partikler av størrelsen PM₁₀. Alle typer kjøretøy bidrar til svevestøv, men det dannes langt mer ved bruk av piggdekk. Redusert bruk av piggdekk bidrar til mindre veistøv, og det er stadig færre som bruker piggdekk i mange byområder. For PM₁₀ er utviklingen mer usikker og ikke like positiv som for eksosutslipp. Om vinteren blir luftforurensningen som regel verre, og vintermeteorologien kan periodevis bidra til spesielt høye nivåer av luftforurensning. Utslipp fra skip i havneområder og fra vedfyring er noen steder også en betydelig lokal kilde. I tillegg fraktes forurensende utslipp fra andre land til Norge med luft og nedbør. Disse utslippene kan bidra mye til luftforurensningen i perioder.

6.2.8.1 Virkemidler for bedre lokal luftkvalitet

Regjeringen er opptatt av at alle skal ha ren luft, og det er etablert en rekke virkemidler for å bidra til dette. Kommunene er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og har ansvar for å begrense luftforurensning. Det er likevel behov for et bredt samarbeid for å sikre god luftkvalitet. Eiere av anlegg som forurenser skal gjennomføre tiltak, og staten legger til rette for virkemidler mot luftforurensning og veileder kommunene.

Alle tiltak som reduserer trafikkmengden, slik som å legge til rette for gode alternativer til å kjøre bil, vil bidra til å begrense utslipp av både svevestøv og NO₂. Det er anledning til å innføre miljøfartsgrense (lavere fartsgrense) for bestemt eller ubestemt tid av miljøhensyn. En studie viser at bruk av miljøfartsgrenser i Oslo er samfunnsøkonomisk lønnsomt,18 og det er dokumentert at nedsatt fartsgrense har stor effekt på produksjon og spredning av veistøv. Tiltaket er imidlertid relativt lite brukt. Renhold av veier og støvdemping bidrar også til mindre svevestøv. Satsing på landstrøm til skip i havn kan redusere utslipp fra skip og havneaktivitet. Havne- og farvannsloven gir adgang til at kommunen kan gi forskrift om midlertidig begrensning av fartøy sine opphold i havn når det er nødvendig av hensyn til å redusere eller unngå lokal luftforurensning.

Det er etablert en digital varslingstjeneste for lokal luftforurensning som gir befolkningen informasjon om hvordan luften ute er nå, resten av dagen og neste døgn, samt informasjon og helseråd til befolkningen og til utsatte grupper. Det er også etablert en digital fagbrukertjeneste som gir kommuner og anleggseiere oversikt over hvilke forurensningskomponenter og kildebidrag som er utfordringen i kommunen. Dette kan brukes til å finne fram til gode tiltak og gjør det enklere for kommunen å oppfylle sin plikt til å informere befolkningen om den lokale luftkvaliteten.

Ettersom piggdekkslitasje er den dominerende kilden for veistøv, er bruk av piggdekkgebyr et effektivt virkemiddel. Statens vegvesen vurderer endringer i piggdekkgebyrordningen. Bruk av ny teknologi, endringer i lov eller forskrift og forholdet til personvernregelverket vurderes. Statens vegvesen vurderer også en løsning der de kommunale gebyrsonene må være tilsluttet et felles digitalt system for registering, betaling, kontroll og håndheving, der manuell kontroll blir supplert med automatiske kontrollpunkter. Målet er å kunne ta i bruk automatiske digitale løsninger som gjør gebyrordningen mer effektiv, slik at flere kommuner kan innføre piggdekkgebyrsoner.

Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha en rik verktøykasse i arbeidet med å redusere luftforurensning og utslipp av klimagasser. Kommunene har allerede en rekke ulike virkemidler for å ivareta klima- og miljøhensyn i byområder. Det er åpnet for et fleksibelt takstsystem for bompenger, blant annet ved at takster kan fastsettes etter tid på døgnet og kjøretøyets miljøegenskaper. Det er videre åpnet for midlertidig økte bompengetakster (beredskapstakster) i perioder med høy luftforurensning, gebyrbaserte lavutslippssoner for å håndtere lokal luftforurensning, midlertidige forbud mot trafikk og en restriktiv parkeringspolitikk. Regjeringen oppfordrer kommunene til å ta i bruk eksisterende virkemidler for å ivareta klima- og miljøhensyn i byene.

6.2.8.2 Mulighet for etablering av null- og lavutslippssoner

Kommunene kan fastsette lavutslippssoner av hensyn til lokal luftkvalitet med hjemmel i vegtrafikkloven § 13 og forskrift av 20. desember 2016 om lavutslippssoner for biler. Forskriften gir ikke mulighet til å opprette slike soner utelukkende av hensyn til klima. Som omtalt i klimaplanen vil regjeringen vurdere å lempe på vilkårene for lavutslippssoner, slik at disse også kan opprettes med klimabegrunnelse.

Flere byer ønsker også å opprette nullutslippssoner for å redusere utslippene av klimagasser. Særlig har Oslo og Bergen etterspurt dette. I en nullutslippssone blir tilgangen til et definert område reservert for kjøretøy med nullutslippsløsninger, for eksempel elektrisitet, hydrogen og eventuelt biogass. I nullutslippssoner vil det bli forbudt med ferdsel på veien med fossildrevne kjøretøy. Vegtrafikkloven § 7 første ledd gir mulighet til å opprette nullutslippssoner, og myndigheten er delegert til Samferdselsdepartementet. Regjeringen vil, som omtalt i klimaplanen, se nærmere på bruk av vegtrafikkloven § 7 for at det kan opprettes nullutslippssoner. I første omgang kan dette skje i form av pilotprosjekt i noen få byer. Hovedveinettet/riksveinettet skal ikke være omfattet av eventuelle nullutslippssoner. Regjeringen tar sikte på å avklare dette i løpet av 2021.

6.2.9 Redusere støy og støyplage

Støy gir helseproblemer og svekket livskvalitet for mange mennesker. Hvor sterkt vi plages avhenger både av støynivå og når på døgnet vi utsettes for den.

Økt trafikk og økt kapasitet kan gi større støyproblemer. Veitrafikkstøy er den største støykilden utendørs og årsak til nesten 80 prosent av den totale støyplagen hos befolkningen. Togtrafikk er den nest største kilden til støy. Flytrafikken i Norge har økt betydelig siden 1999, noe som gjør at flere også utsettes for flystøy.

Forurensningsforskriften er det viktigste virkemiddelet mot støyplager. Forskriften setter krav til at innendørs støynivå ikke skal overstige 42 dBA. Plan- og bygningsloven setter krav til at innendørs støynivå ved nybygg ikke skal overskride 35 dBA. Videre vil tekniske krav til transportmidlene, blant annet kjøretøy og bildekk, bidra til å redusere støy.

Nullvekstmålet for personbiltransport og tiltak for å redusere støy fra veitransporten lokalt i områder med stor boligtetthet er viktig for å redusere støyproblemer fra veitrafikk i tettbygde strøk.

En tverretatlig arbeidsgruppe nedsatt av Klima- og miljødepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet har utredet tiltak for redusert støy og støyplage. Arbeidsgruppen konkluderte i november 2019 med at arealplanlegging er det mest kostnadseffektive tiltaket for å forebygge økt støyplage og støyrelatert helsetap. Det ble anbefalt å utvikle nye indikatorer som omfatter arealplanlegging og som fanger opp nattestøy som et eget problemområde. Indikatorene bør danne grunnlag for nye nasjonale mål for politikken for å redusere støy.

De mest effektive tiltakene for reduksjon av støy når transportsektoren ses isolert, er knyttet til støy fra kilden. Dette omfatter blant annet støyen fra bil-, fly- og helikoptermotorer, fra bildekk mot asfalt og toghjul mot skinnegang. Støy fra kilden varierer med hastighet og kvalitet på hjul, asfalt og skinnegang. Regjeringen vil derfor at virksomhetene fortsatt prioriterer kilderettede tiltak som skinnesliping, mer stillegående togmateriell, støysvake veidekker og alternative innflyvningstraseer ved lufthavner.

For veitrafikk kan støysvake veidekker være samfunnsøkonomisk lønnsomme på strekninger med mange støyutsatte. Virkemidler for å fremme bruk av støysvake bildekk er pr. i dag ikke klare for implementering i Norge. Nye krav fra EU til merking av støyegenskapene til bildekk, som nå også omfatter dekk til tunge kjøretøy, sammen med rullemotstand og våt- eller snøgrep, vil bidra til at forbrukerne kan gjøre mer bevisste valg.

De viktigste tiltakene mot støy fra jernbanen er utfasing av støpejernklosser på godstog og økt satsing på forebyggende vedlikehold. Ved å kombinere de to oppnås en vesentlig høyere støyreduksjon og kostnadseffektivitet enn summen av tiltakene gjennomført enkeltvis.

For flyplasser med støyproblemer kan støyreduserende inn- og utflygningsprosedyrer redusere lydnivået. Antall støyeksponerte kan reduseres uten store kostnader ved at det velges alternative ruter der færre vil bli støyutsatt. Offshore helikoptertrafikk gir et høyt støynivå for dem som bor nær flyplasser med slik trafikk. For offshoretrafikk er det i realiteten ingen alternative maskiner som er mer stillegående.