1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Om Avinor

Avinor blei etablert i 2003 ved at forvaltingsbedrifta Luftfartsverket blei omdanna til eit aksjeselskap der staten eig alle aksjane. Samferdselsdepartementet forvaltar den statlege eigarskapen, og samferdselsministeren er generalforsamling i selskapet. Formålet og samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile luftfarten og flysikringstenester for den sivile og militære luftfarten. Verksemda skal drivast på ein sikker, effektiv og miljøvennleg måte, og sikre god tilgjengelegheit for alle grupper reisande. Avinor er kategorisert som eit selskap med sektorpolitiske mål. Dei sektorpolitiske måla skal nåast mest mogleg effektivt. Selskapet skal i størst mogleg grad vere sjølvfinansierande gjennom inntekter frå lufthamn- og flysikringsverksemd og anna forretningsverksemd knytt til lufthamnene. Internt i selskapet skal det skje ei kryssubsidiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsame og ulønnsame einingar. Formålet og rammevilkåra til selskapet følgjer i vedtektene, jf. vedlegg 1.

Om eigarmeldinga

I samsvar med det styringssystemet som blei etablert då Avinor blei danna i 2003, skal Samferdselsdepartementet leggje fram meldingar til Stortinget om verksemda til selskapet, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) / Budsjettinnst. S. nr. 13 Tillegg nr. 1 (2002–2003). Av St.meld. nr. 48 (2008–2009) Om verksemda i Avinor AS / Innst. 95 S (2009–2010) går det fram at Samferdselsdepartementet tek sikte på å leggje fram ei eigarmelding kvart fjerde år, eller oftare dersom det er behov for det. Førre eigarmelding blei lagd fram våren 2013, jf. Meld. St. 38 (2012–2013) / Innst. 492 S (2012–2013).

Formålet med eigarmeldingane er å gi Stortinget ei orientering om utviklinga i selskapet sidan førre eigarmelding. Det blir vidare gitt ei orientering om dei planane Avinor har for verksemda i tida framover, og korleis Samferdselsdepartementet vurderer desse planane. Utgangspunktet for vurderingane er rolla departementet har som forvaltar av den statlege eigarskapen i Avinor.

Samferdselsdepartementet er òg styresmakt for luftfarten. Meldinga omtaler regulatoriske spørsmål i den grad det er nødvendig for utøvinga av eigarskapen. Meldinga omfattar mellom anna ein gjennomgang av dei viktigaste rammevilkåra selskapet må ta omsyn til og innrette seg etter. Nokre av rammevilkåra er bestemte av marknadstilhøve, mens andre er retningslinjer fastsette av styresmaktene.

Eigarpolitikken til regjeringa er presentert i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap (eigarskapsmeldinga). Eigarskapsmeldinga og behandlinga av denne meldinga i Stortinget, jf. Innst. 140 S (2014–2015), dannar grunnlaget for eigarstyringa av Avinor og andre selskap med statleg eigardel. Eigarmeldinga om Avinor tek for seg forhold som er spesielle for Avinor, mellom anna som følgje av særskilde reguleringar og rammevilkår.

Eit viktig grunnlag for eigarmeldinga er Avinors plan for verksemda for perioden 2016–2018, som blei lagd fram våren 2016 (§ 10-planen), og som følgjer som vedlegg 2 til denne meldinga. Etter § 10 i vedtektene skal Avinor leggje ein slik plan fram for samferdselsministeren kvart år.

Som eit grunnlag for å vurdere den økonomiske utviklinga og planane til selskapet fekk Samferdselsdepartementet gjennomført ei verdivurdering av Avinor våren 2016 av PricewaterhouseCoopers AS (PwC). Samferdselsdepartementet har vidare engasjert det britiske konsulentselskapet Helios for å vurdere spørsmål knytte til konkurranse på flysikringsområdet. Rapportane frå Helios og PwC er lagde ut på heimesidene til Samferdselsdepartementet.

Samstundes med eigarmeldinga legg regjeringa fram Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029. Her blir transportpolitikken til regjering for dei neste tolv åra presentert, medrekna luftfartspolitikken og miljøpolitikken for transportsektoren. Utviklinga av lufthamnnettet er ein sentral del av dette, og det blir vist til denne meldinga for ein grundig gjennomgang av dei langsiktige planane regjeringa har på dette området.

1.2 Samandrag

Økonomi og finansielle forhold i Avinor

Avinor skal vere sjølvfinansierande og tek ikkje imot direkte tilskot over statsbudsjettet. Inntekter frå bedriftsøkonomisk lønnsame lufthamner er med på å finansiere bedriftsøkonomisk ulønnsame lufthamner. I 2016 hadde åtte lufthamner positivt driftsresultat, mens 38 lufthamner hadde negativt driftsresultat. Resultatrekneskap per lufthamn er vist i vedlegg 3.

Om lag halvparten av inntektene til konsernet kjem frå avgifter flyselskapa betaler for dei tenestene Avinor yter. Avgiftene for bruk av lufthamnene i Avinor er på eit internasjonalt konkurransedyktig nivå. Resten av inntektene er kommersielle inntekter frå forretningsdrift i tilknyting til lufthamnene. Om lag halvparten av dei kommersielle inntektene er knytte til avgiftsfritt sal på lufthamnene.

Utviklinga i inntektene til selskapet er i stor grad avhengig av utviklinga i talet på flypassasjerar. Veksten i passasjertalet har vore låg i dei to siste åra. Årsaker til den låge veksten er moderat økonomisk vekst og nedgang i petroleumssektoren. I perioden 2012–2016 auka talet på passasjerar med 2,2 pst. i gjennomsnitt kvart år. I den same perioden auka trafikkinntektene til Avinor med 2,0 pst. i gjennomsnitt kvart år. Dei kommersielle inntektene auka med 6,5 pst. i gjennomsnitt kvart år. Avinor reknar med at veksten i passasjertal og inntekter kjem til å ta seg opp i tida framover, og at særleg dei kommersielle inntektene kjem til å auke etter at dei nye terminalane ved Oslo lufthamn og Bergen lufthamn opnar i 2017.

Driftskostnadene til Avinor har auka mindre enn inntektene, og Avinor reknar med at dette kjem til å halde fram, mellom anna som følgje av eit moderniseringsprogram for meir effektiv drift.

Investeringsnivået har vore høgt i dei siste åra, særleg knytt til dei nye terminalane ved Oslo lufthamn og Bergen lufthamn. Avinor legg opp til eit høgt investeringsnivå også i dei nærmaste åra. I tillegg til dei nye terminalane i Oslo og Bergen har selskapet planar om å utvide terminalane ved fleire andre lufthamner, og det skal gjerast store investeringar på flysikringsfeltet. Gjeldsfinansieringa til Avinor er avgrensa av vedtektene til selskapet, som seier at eigenkapitaldelen ikkje kan kome under 40 pst. § 11 i vedtektene definerer eigenkapitaldelen som forholdet mellom bokførd eigenkapital og summen av bokførd eigenkapital og renteberande langsiktig gjeld. Avinors eigne prognosar tilseier at selskapet vil oppfylle dette kravet, mens det i den eksterne verdivurderinga frå PwC er berekna at eigenkapitaldelen kan kome til å falle under 40 pst. i åra 2019 og 2020.

Det er eit overordna mål for regjeringa at selskap med sektorpolitiske mål skal nå måla på ein effektiv måte. Samferdselsdepartementet vil understreke at det er viktig at Avinor effektiviserer drifta, slik at luftfartsavgiftene kan haldast på eit konkurransedyktig nivå. Departementet vil spesielt peike på potensialet for kostnadseffektivisering som ligg i auka bruk av konkurranse. Fram mot neste eigarmelding vil departementet gjennomføre ein studie som samanliknar effektiviteten i Avinor med effektiviteten i liknande selskap. Studien vil ta omsyn til at Avinor har plikt til å levere ei rekkje kostnadskrevjande og bedriftsøkonomisk ulønnsame tenester.

Samferdselsdepartementet legg vidare til grunn at utbytet frå og med rekneskapsåret 2018 skal vere 50 pst. av overskotet etter skatt. Det er den same langsiktige utbyteforventninga som for åra før rekneskapsåret 2014. For rekneskapsåra 2014–2017 har utbytet til eigaren vore avgrensa oppover til 500 mill. kr.1 Dersom selskapet får ei inntektsutvikling som er svakare enn rekna med, må Avinor tilpasse investeringsplanane sine etter dette.

Samferdselsdepartementet vil redusere avkastningsmålet for Avinor frå 6,1 pst. til 5,1 pst. Dette er ein konsekvens av rentereduksjonar i dei siste åra og i tråd med tilrådinga frå PwC.

Oslo lufthamn

Inntektene frå Oslo lufthamn er viktige for at Avinor skal kunne utføre samfunnsoppdraget. Oslo lufthamn er også det klart største navet i det norske lufthamnnettet og den viktigaste porten mot utlandet. Avinor ønskjer derfor å vidareutvikle Oslo lufthamn som eit nasjonalt og internasjonalt knutepunkt. Avinor meiner at Oslo lufthamn kjem til å nå kapasitetsgrensa kring 2030, og at det då blir behov for ei tredje rullebane.

Samferdselsdepartementet støttar Avinor sitt mål om å vidareutvikle Oslo lufthamn som eit nasjonalt og internasjonalt knutepunkt. Samferdselsdepartementet legg til grunn at Avinor held fram med å planleggje den nye rullebana, og at det austre alternativet blir lagt til grunn for den vidare prosessen. Det er usikkert når behovet for ei tredje rullebane eventuelt oppstår og regjeringa har ikkje teke stilling til spørsmålet om utbygging. Når Avinor meiner behovet oppstår, må selskapet søkje konsesjon etter luftfartslova. Konsesjonssøknaden vil da bli behandla av Samferdselsdepartementet.

Utvikling i rutetilbod

Avinor arbeider for å auke rutetilbodet på Oslo lufthamn og andre lufthamner i selskapet. Samferdselsdepartementet ser det som positivt at Avinor også utviklar eit rutetilbod til utlandet frå andre lufthamner enn Oslo lufthamn. Ved alle lufthamner har Avinor høve til å gi rabattar, til dømes i samband med oppstart av nye ruter. Rabattane må vere kommersielt grunngitt og i tråd med regelverket for statsstøtte.

Flytryggleik og samfunnstryggleik

Regjeringa legg visjonen om null drepne og hardt skadde i transportsektoren, nullvisjonen, til grunn for arbeidet med transporttryggleiken. Flytryggleiken i norsk luftfart er høg, og i perioden 2012–2016 var det ingen ulykker med personskadar der Avinor medverka til at ulykka oppsto. Samferdselsdepartementet føreset at Avinor framleis prioriterer arbeidet med flytryggleiken høgt. Avinor må òg halde fram med å prioritere arbeidet med samfunnstryggleik og følgje dei føringane som er gitt i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan (2018–2029).

Tilrettelegging for private aktørar og kommersiell verksemd

Den politiske plattforma for regjeringa (Sundvolden-erklæringa) slår mellom anna fast at regjeringa vil leggje til rette for at kommunar og private skal kunne ta del i utviklinga på og omkring flyplassar. Samferdselsdepartementet ser derfor positivt på at Avinor legg delar av verksemda ut for konkurranse. Departementet meiner at Avinor i større grad bør leggje til rette for at private og kommunar kan delta i utviklinga av områda rundt lufthamnene. Avinors aktivitetar utanfor kjerneverksemda, medrekna eigedomsutvikling, bør avgrensast. Departementet ønskjer heller ikkje at Avinor skal engasjere seg i konsulentverksemd og drift av lufthamner i utlandet, eller at Avinor Flysikring skal gå inn i marknader på andre område enn flysikring.

Miljø og tilbringartransport

Avinor har mål om å vere ei drivkraft i miljøarbeidet i luftfarten. Avinor syter mellom anna for at det blir blanda inn biojetdrivstoff (0,2 pst.) i tankanlegget ved Oslo lufthamn. Avinor har òg sett i gang eit langsiktig prosjekt for å vurdere korleis det kan leggjas til rette for at elektriske passasjerfly kan bruke Avinors lufthamner. Avinor skal arbeide for at reiser til og frå lufthamnene i selskapet skal kunne gå for seg med kollektive transportmiddel, og Oslo lufthamn har den høgaste kollektivdelen i Europa. Slik Samferdselsdepartementet vurderer det, medverkar Avinor for å auke kollektivdelane i tilbringartransporten og redusere dei belastingane luftfarten påfører miljøet.

Konkurranseutsetjing av flysikringstenester

Av Sundvolden-erklæringa går det fram at flysikringstenester skal konkurranseutsetjast. I arbeidet med konkurranseutsetjinga har Samferdselsdepartement lagt til grunn at undervegstenestene framleis skal leverast av Avinor Flysikring utan konkurranse. Dette er i tråd med praksisen elles i Europa. Ein marknad for tårn- og innflygingstenester er i rask utvikling, mens undervegstenestene i hovudsak framleis blir leverte av statlege monopol.

Avinor legg opp til å starte arbeidet med å innføre konkurranse om tårn- og innflygingstenester i 2017. Selskapet ønskjer å etablere fjernstyrte tårn ved lufthamner der dette er meir kostnadseffektivt enn å konkurranseutsetje tradisjonell flysikringsteknologi. Samferdselsdepartementet meiner at kostnadseffektivitet må prioriterast, og er samd i Avinor sine vurderingar om å prioritere å ta i bruk fjernstyrte tårn der det er forventa at dette gir større innsparingar enn konkurranseutsetjing bygd på tradisjonell flysikringsteknologi.

Ved dei andre lufthamnene forventar Samferdselsdepartementet at Avinor startar prosessen med å fase inn konkurranse om tårn- og innflygingstenester i 2017. Det er viktig at omfanget av konkurransen blir stort nok til at marknaden blir interessant for fleire potensielle tilbydarar.

Samstundes meiner departementet at Avinor Flysikring må få høve til å konkurrere i utlandet når heimemarknaden blir opna for konkurranse. Departementet legg til grunn at Avinor Flysikring etablerer ein selskapsstruktur som gjer at den finansielle og operative risikoen knytt til eit slikt utanlandsengasjement, blir minst mogleg.

Samferdselsdepartementet vil vidare setje i gang ein prosess fram mot neste eigarmelding med sikte på å flytte eigarskapen til Avinor Flysikring AS ut av Avinor-konsernet. Departementet meiner at dette er nødvendig for å skape tilstrekkeleg avstand mellom kjøpar og seljar av flysikringstenester.

Konkurranseutsetjinga av flysikringstenestene kjem til å krevje auka overvaking og kontroll frå luftfartsstyresmaktene si side. Nye aktørar må godkjennast av Luftfartstilsynet, og marknaden må overvakast. Samferdselsdepartementet vil vurdere om det er behov for auka løyvingar til Luftfartstilsynet og eventuelt kome tilbake til Stortinget om saka.