1 Innledning

1.1 Sammendrag

Internasjonalt samarbeid om atomsikkerhet bidrar til risikoreduksjon og vil være av stor betydning for norske borgeres sikkerhet, både i Norge og i utlandet, dersom en atomhendelse oppstår. De overordnede målene for Norges internasjonale arbeid med atomsikkerhet og miljø er å redusere risiko for alvorlige ulykker og radioaktiv forurensning, samt å hindre at nukleært og annet radioaktivt materiale kommer på avveier. Disse målene ligger fast også i den nye og krevende sikkerhetspolitiske situasjonen.

Etter at den kalde krigen tok slutt, åpnet det seg nye muligheter for samarbeid om atomsikkerhet og miljø med landene i det tidligere Sovjetunionen. Norsk innsats har hatt hovedvekt på Nordvest-Russland. Bakgrunnen for dette var de store utfordringene Russlands sivile og militære atomvirksomhet hadde skapt i nord, og at disse områdene ligger geografisk nær Norge. Den norske innsatsen for atomsikkerhet og miljø i Nordvest-Russland har gitt gode konkrete resultater på mange felt, blant annet sikring av nukleært og annet radioaktivt materiale og redusert risiko for atomhendelser.

Norge har vært konsekvent i fordømmelsen av Russlands folkerettsbrudd siden landet i 2014 annekterte Krym-halvøya og destabiliserte Øst-Ukraina. Etter 2014 ble atomsikkerhetsarbeidet i Russland trappet ned, og samarbeidet med Ukraina betydelig styrket. Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 har ført til en omfattende endring av Norges internasjonale og bilaterale samarbeid om atomsikkerhet og miljø. Av mange årsaker er det ikke lenger mulig å opprettholde vår innsats på dette feltet i Russland. Samtidig har det oppstått enda større behov i Ukraina.

Det er svært alvorlig at det er krig i et land med operative kjernekraftverk. Europas største kjernekraftverk, Zaporizjzja, har vært utsatt for kamphandlinger og beskytning, og har siden 4. mars 2022 vært okkupert av Russland. Den pågående krigen medfører risiko for at missilangrep og kamphandlinger kan føre til radioaktive utslipp. Krigen har gitt ukrainske atomsikkerhets- og grensekontrollmyndigheter økte utfordringer med å opprettholde kontroll over nukleært og annet radioaktivt materiale. Dersom dette materialet kommer på avveier, kan det bli brukt i terrorhandlinger. Takket være allerede etablert bilateralt samarbeid og kontakter kunne Norge bidra til å dekke akutte behov i Ukraina allerede i mars 2022.

Stortinget har siden tidlig på 1990-tallet samlet sett bevilget i underkant av 2,5 milliarder kroner til atomsikkerhetssamarbeid frem til og med 2023. Midlene inkluderer 250 millioner kroner bevilget i 2023 fra Nansen-programmet for Ukraina, som benyttes til å styrke det etablerte samarbeidet om atomsikkerhet. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) mottok 100 millioner kroner av denne bevilgningen. Midlene går til å opprettholde IAEAs arbeid med atomsikkerhet i Ukraina under svært vanskelige omstendigheter, herunder tilstedeværelse ved og overvåkning av Ukrainas kjernekraftverk, inkludert Zaporizjzja. De øvrige 150 millionene forvaltes av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og går til atomsikkerhetssamarbeidet med Ukraina. Midlene skal sette ukrainske myndigheter og organisasjoner i stand til å redusere risikoen for ulykker og hendelser som kan medføre utslipp av radioaktive stoffer, og til å hindre at radioaktivt materiale kommer på avveier. Arbeidet med å gjenopprette atomsikkerheten i Ukraina vil måtte pågå i mange år fremover, også etter at krigen er slutt.

Norge har vektlagt forutsigbarhet og langsiktighet i sitt internasjonale samarbeid om atomsikkerhet og miljø. Våre overordnede mål i atomsikkerhetssamarbeidet har stått seg over lang tid, selv om hendelser har medført endringer i vektingen av innsatsområdene. Det har vært tverrpolitisk enighet i Norge om viktigheten av internasjonalt atomsikkerhetssamarbeid. Norges innsats har vært basert på behov hos våre samarbeidspartnere og vært fleksibel i sin innretning. Det er i norsk interesse å videreføre dette arbeidet.

1.2 Om meldingen

Denne stortingsmeldingen omhandler atomsikkerhetstiltak utenfor Norges grenser. Meldingen beskriver arbeidet som er gjort innen internasjonal atomsikkerhet og miljø og de resultater som er oppnådd siden 2010. Meldingen omhandler Regjeringens handlingsplan for atomsikkerhet og miljø og Norges internasjonale innsats i både bilaterale og multilaterale kanaler. Den beskriver de grunnleggende endringene som har skjedd i atomsikkerhetssamarbeidet med Russland og Ukraina de senere år, samt hvordan Norge bør fortsette arbeidet i tiden fremover. Meldingen beskriver også mulig innretning for Norges fremtidige arbeid med atomsikkerhet i Russland.

Stortingsmeldingen er inndelt i fem kapitler.

Kapittel 1 består av et sammendrag, og deretter en generell innledning med omtale av blant annet stortingsmeldingens avgrensning, bakgrunn for atomsikkerhetssamarbeidet, internasjonalt samarbeid, forvaltningsprinsipper og revisjon av samarbeidet.

Kapittel 2 beskriver hvorfor atomsikkerhetsarbeidet ikke kan videreføres i sin tidligere form etter Russlands angrep på Ukraina.

Kapittel 3 redegjør for arbeidet som er gjort og resultatene som er oppnådd under atomsikkerhetssamarbeidet frem til og med 2023, hovedsakelig med Russland og Ukraina, men også med land i Sentral-Asia.

Kapittel 4 beskriver behovet for økt samarbeid om atomsikkerhet som følge av Russlands krig mot Ukraina og gir anbefalinger om innretning av det fremtidige arbeidet. Handlingsrommet for arbeid med atomsikkerhet i våre nærområder i Nordvest-Russland etter Russlands fullskalainvasjon av Ukraina beskrives også. Regjeringen foreslår å operasjonalisere meldingen i en ny handlingsplan for atomsikkerhetssamarbeidet.

Kapittel 5 er en oppsummerende avslutning.

Meldingen er skrevet av Utenriksdepartementet (UD) i nært samarbeid med Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). Forsvarsdepartementet (FD), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Klima- og miljødepartementet (KLD) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har vært konsultert i utarbeidelsen. Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Institutt for energiteknikk (IFE) har bidratt med innspill. Det samme har miljøvernorganisasjonene Bellona, Naturvernforbundet og Natur og Ungdom gjort.

1.3 Avgrensning

Norsk internasjonal innsats for atomsikkerhet har vært gjenstand for revisjon og blitt behandlet i tidligere stortingsmeldinger; se detaljer om disse under punkt 1.4. Denne meldingen redegjør for status og oppnådde resultater med hovedvekt på tiden fra forrige stortingsmelding om atomsikkerhet, som ble lagt frem i 2010.

Meldingen beskriver norsk innsats og støtte til Ukraina på atomsikkerhetsfeltet. Samlet innsats i Ukraina på det militære og sivile området, samt utdypende redegjørelse for konsekvensene av Russlands krigføring mot Ukraina, beskrives i Meld. St. 8 (2023–2024) Nansen-programmet for Ukraina. Der redegjøres det også kort for atomsikkerhetssamarbeidet med Ukraina.

Prioriteringer i atomsikkerhetssamarbeidet vil bli fremmet for Stortinget i de årlige budsjettproposisjonene. Meldingen vil derfor ikke omtale konkrete bevilgninger.

Meldingen omtaler ikke Norges nasjonale organisering og arbeid med strålevern, atomsikkerhet og beredskap. Norsk atomberedskapsarbeid er omtalt i Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa.

Gjennom EØS-midlene støtter Norge også prosjekter innen atomsikkerhet i Litauen, Romania og Slovakia. Prosjektene skal bidra til styrket atomsikkerhet og sikker dekommisjonering, som blant annet omfatter nedlegging og avvikling av anlegg. Andre tiltak inkluderer styrking av atomberedskap og gjennomføring av øvelser. Disse prosjektene vil ikke bli omtalt nærmere i denne meldingen.

1.4 Bakgrunn for atomsikkerhetssamarbeidet

Det har vært tverrpolitisk enighet i Norge om at internasjonalt atomsikkerhetssamarbeid er viktig. Atomhendelser kan raskt få store og grenseoverskridende konsekvenser. Internasjonalt samarbeid om atomsikkerhet er derfor av stor betydning for norske borgeres sikkerhet både i Norge og i utlandet. Arven etter sivil og militær atomvirksomhet under den kalde krigen og erfaringer fra Tsjornobyl-ulykken er bakgrunnen for Norges innsats innen atomsikkerhet og miljø.

Forstørr bilde

Foto: IAEA Imagebank/Ukrainian Society for Friendship and Cultural Relations with Foreign Countries (USFCRFC)

Den første stortingsmeldingen som dannet grunnlaget for atomsikkerhetssamarbeidet var St.meld. nr. 34 (1993–94) Atomvirksomhet og kjemiske våpen i våre nordlige nærområder. Den redegjorde for norsk bekymring for radioaktiv og kjemisk forurensning fra baser, anlegg og virksomheter på Kola-halvøya og i Nordvest-Russland. Det nye internasjonale klimaet som oppsto på 1990-tallet, bød på helt nye muligheter for samarbeid med Russland. Blant tiltakene og aktivitetene som ble etablert, var bilateralt norsk-russisk atomsikkerhetssamarbeid. Det ble også opprettet flere regionale fora der man diskuterte håndteringen av ulike utfordringer knyttet til denne tematikken.

St.meld. nr. 30 (2004–2005) Muligheter og utfordringer i nord omtalte de store utfordringene vi sto overfor i nordområdene knyttet til arven fra den kalde krigen på miljø- og atomsikkerhetsområdet. Meldingen konkluderte med at Norge fortsatt skulle ha en ledende rolle i det internasjonale atomsikkerhetssamarbeidet med Russland.

Meld. St. 11 (2009–2010) Samarbeidet med Russland om atomvirksomhet og miljø i nordområdene redegjorde for resultatene som var oppnådd på feltet så langt. Meldingen konkluderte med at samarbeidet til da i hovedsak hadde vært positivt og burde videreføres og utvides. Blant de konkrete resultatene og tiltakene var opphugging av atomubåter, fjerning og sikring av radioaktive kilder i russiske fyrlykter, sikkerhet ved kjernekraftverk og håndtering av brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall som var lagret uforsvarlig. Samarbeid med strålevern- og forvaltningsmyndigheter om regelverksutvikling, miljøovervåkning og atomberedskap ble vektlagt. Meldingen omhandlet også arbeidet som ble gjort av miljøvernorganisasjoner.

Basert på disse tre stortingsmeldingene har Norges atomsikkerhetssamarbeid siden 1995 vært styrt gjennom Regjeringens handlingsplan for atomsikkerhet og miljø (atomhandlingsplanen). Den har senere blitt revidert i 1998, 2005, 2008, 2013 og 2018.

1.5 Internasjonalt samarbeid og koordinering

For at innsatsen skal være mest mulig effektiv og for å unngå overlappende initiativer har Norge i lang tid vektlagt internasjonalt samarbeid og koordinering av atomsikkerhetsarbeidet. Under følger omtale av noen av de viktigste internasjonale fora og samarbeidspartnerne i dette arbeidet.

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA)

IAEA er en internasjonal organisasjon med hovedkvarter i Wien og med 178 medlemsland, inkludert Norge. Organisasjonens formål er å fremme fredelig bruk av kjernefysisk teknologi. IAEA spiller en viktig rolle i det internasjonale arbeidet med atomsikkerhet og håndtering av radioaktivt avfall. Gjennom avtaler om sikkerhetskontroll verifiserer byrået at nukleære teknologier og materiale utelukkende er til sivil bruk. Denne aktiviteten er avgjørende i arbeidet for å sikre at ikke flere land skaffer seg kjernevåpen, og gjør at IAEA i engelskspråklige medier ofte omtales som «the nuclear watchdog». Norge støtter IAEAs utvikling av internasjonale standarder for kjernekraftverk og annen relatert virksomhet, og organisasjonens arbeid i Ukraina. Norge deltar i det europeiske og sentralasiatiske nettverket EuCAS om strålevern, sikkerhet og sikring, som koordineres gjennom IAEA. Norge har bidratt til en langvarig innsats for å redusere, og i siste instans eliminere, andelen høyanriket uran (HEU) i sivil sektor. Ved å begrense tilgangen på høyanriket uran blir det vanskeligere å utvikle kjernevåpen. Norge har lenge vært en pådriver i det internasjonale samarbeidet på dette området. Blant annet har vi arrangert symposier i samarbeid med IAEA, hvor tematikken har blitt diskutert på både teknisk og politisk nivå.

Forstørr bilde

Foto: IAEA

G7 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction (G7GP)

G7GP (tidligere G8GP) ble dannet i 2002 og ledes av forumet G7. Norge er ett av 31 medlemsland i G7GP. Russland ble suspendert fra G8 i 2014 etter annekteringen av Krym og destabiliseringen av Øst-Ukraina. Norge har deltatt i arbeidsgruppen for atomsikkerhet under G7GP, og har ledet gruppen flere ganger. Daværende G8GP hadde en viktig rolle i arbeidet med opphugging av atomubåter i Nordvest-Russland.

Information Sharing Initiative (ISI)

Norge og Ukraina tok initiativ til å opprette ISI for å koordinere det internasjonale arbeidet med atomsikkerhet i Ukraina. Dette var en del av Norges bidrag etter toppmøtet om kjernefysisk sikkerhet (Nuclear Security Summit) i Haag i 2014. Første ISI-møte fant sted i Oslo i 2016 og ble ledet av Norge og Ukraina. Mange land hadde økt innsatsen for å styrke atomsikkerheten i Ukraina, og flere hadde overlappende aktiviteter i samme område. Gjennom årlige ISI-møter kan deltakerne koordinere tiltak, utveksle informasjon og erfaringer og unngå dobbeltarbeid. Dette er også et viktig forum for Ukraina til å fremme sine behov og prioriteringer. ISI orienterer om sin aktivitet i internasjonale fora som G7GP.

Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD)

EBRD er en internasjonal finansinstitusjon. Banken administrerer fond som gir viktige bidrag til å styrke atomsikkerheten i landene som dekkes av Norges atomhandlingsplan:

• International Chernobyl Cooperation Account (ICCA) utvikler planer for dekommisjonering av Tsjornobyl-anlegget. ICCA-fondet ble etablert i 2020 etter at Chernobyl Shelter Fund ble avviklet. Begge fond har samordnet den internasjonale innsatsen på anlegget på en effektiv måte. Etter de russiske styrkenes plyndring ved anlegget i 2022 har ICCA-fondet utvidet sitt mandat til blant annet å omfatte gjenoppbygging av infrastrukturen i Tsjornobyl. Det er også åpnet for å bruke fondets midler ved Ukrainas operative kjernekraftverk dersom det oppstår akutte behov. Norge var blant de første som bidro med midler til dette fondet, og var i 2023 største bidragsyter som enkeltland.

• Environmental Remediation Account for Central Asia (ERA) ble opprettet i 2015. Formålet er å bidra til opprydning etter tidligere uranutvinning gjennom sikrere lagring og fjerning av radioaktivt avfall og kjemisk forurensning. Norge bidrar med midler til ERA-fondets arbeid i partnerlandene Kirgisistan, Tadsjikistan og Usbekistan.

Nordisk og øvrig internasjonalt samarbeid

Norge har over flere tiår hatt et tett atomsikkerhetssamarbeid med de øvrige nordiske landene, spesielt Finland og Sverige. I en tidlig fase var arbeidet rettet mot sikkerheten ved Kola og Leningrad kjernekraftverk. Etter 2022 har det vært et nært samarbeid om atomsikkerhet i Ukraina rettet mot sikkerhet ved kjernekraftverk og styrking av atomsikkerhetsmyndighetene. Samarbeidet har bidratt til god koordinering og effektiv utnyttelse av ressursene. Flere av samarbeidsprosjektene Norge har med Ukraina, skjer også gjennom multilaterale prosjekter med aktører som Storbritannia, Sverige, USA og EU-kommisjonen. Prosjektene omhandler blant annet tiltak for å øke sikkerheten ved kjernekraftverk, tiltak for å hindre smugling av radioaktivt materiale, samt gjenetablering av evnen til å utføre målinger i Tsjornobyl.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD)

OECD har ikke vært direkte involvert i prosjekter i Ukraina, men har bidratt til å sette utfordringene med atomsikkerhet i en krigssituasjon på dagsordenen. OECD arrangerte i samarbeid med DSA en workshop i Oslo i 2023 om dette temaet. Initiativet har som mål å bidra til å videreutvikle regelverk på dette området.

United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI)

UNICRI er et FN-institutt som arbeider med kriminalpolitikk og forebygging av lovbrudd. Instituttet arbeider blant annet for å hindre smugling av nukleært og annet radioaktivt materiale gjennom kapasitetsbygging hos relevante myndigheter i ulike land. UNICRI bidrar til informasjonsutveksling og dialog om regional håndtering av ulovlig transport av nukleært og annet radioaktivt materiale blant annet mellom Ukraina, Georgia og Moldova. UNICRI har også et tilsvarende prosjekt i Sentral-Asia.

EUs forskningsprogram for nukleær teknologi og strålevern (EURATOM)

EURATOM har en omfattende forskningsvirksomhet blant annet knyttet til dekommisjonering. Gjennom nasjonal finansiering deltar Norge som tredjeland i prosjekter som utlyses fra EURATOM og partnerskap under programmet.

1.6 Forvaltningsprinsipper

UD er ansvarlig for den politiske og strategiske styringen av det internasjonale atomsikkerhetssamarbeidet.

DSA er UDs fagdirektorat for internasjonal atomsikkerhet. DSA er en uavhengig tilsynsmyndighet på strålevern- og atomsikkerhetsområdet og samarbeider med andre lands strålevernsmyndigheter. UD har delegert forvaltning av tilskuddsordningen under atomhandlingsplanen til DSA. Tilskuddsordningen benyttes til å finansiere prosjekter som bidrar til å nå atomhandlingsplanens mål.

UDs rådgivende utvalg for atomsaker møtes jevnlig for diskusjon og oppdateringer om internasjonal atomsikkerhet. I tillegg til UD består utvalget av representanter fra FD, HOD, KLD, NFD, DSA, FFI og IFE.

Et av suksesskriteriene for atomsikkerhetsarbeidet er det tverrsektorielle samarbeidet mellom myndigheter, fagmiljøer og sivilsamfunn. Dette har bidratt til den brede kontaktflaten og kompetansen som er opparbeidet gjennom årene. Nært samarbeid mellom policyutviklere og fagmiljø har sikret at beslutninger tas på et godt faglig grunnlag.

1.7 Tidligere revisjoner og gjennomganger

Norges og Russlands riksrevisjoner gjennomførte i 2010 en parallellrevisjon av det bilaterale atomsikkerhetssamarbeidet med tittelen «Riksrevisjonens undersøkelse om strålesikkerhet og beskyttelse av miljøet mot forurensning fra radioaktive kilder i Nordvest-Russland» 3:9 (2009–2010). En oppfølgingsrapport ble skrevet i 2012. Dette var en omfattende forvaltningsgjennomgang. Blant konklusjonene var at samarbeidet hadde gitt gode resultater, at midlene var brukt i henhold til intensjonene, og at samarbeidet burde fortsette. Tiltakene hadde bidratt til sikring av nukleært og annet radioaktivt materiale og ført til redusert risiko for atomhendelser. Atomsikkerhetssamarbeidet var også en viktig del av Norges bilaterale forhold til Russland, særlig i nord. Rapporten påpekte forbedringspunkter knyttet til oppfølging av tilskuddsmidler og behov for bedre samarbeid mellom norske og russiske myndigheter om overvåkning av og beredskap mot radioaktiv forurensning. Disse forbedringspunktene ble i etterhånd fulgt opp, blant annet ved å delegere atomhandlingsplanens tilskuddsordning til DSA. Videre ble forvaltningsapparatet styrket personellmessig hos daværende Fylkesmannen i Finnmark, som var prosjektleder for Andrejevbukta og fyrlyktprosjektet. Disse satsingsområdene omtales nærmere i kapittel 3.

Prosjektene under atomhandlingsplanen har også blitt evaluert av eksterne konsulenter. Blant annet gjelder dette fjerning av radioaktive kilder i fyrlykter, opphugging av atomubåter og arbeid for sikkerhet ved kjernekraftverkene.

På forespørsel fra Norge foretok IAEA en IRRS-gjennomgang (Integrated Regulatory Review Service) i Norge i 2019. IRRS er et verktøy IAEA har utviklet for å gjennomgå medlemslands lovverk og forvaltning innenfor strålevern og atomsikkerhet. Medlemslandenes internasjonale samarbeid på området vurderes også. Resultatet av gjennomgangen var en rekke anbefalinger og enkelte positive observasjoner. Norges mangeårige samarbeid under atomhandlingsplanen i Russland og Ukraina ble trukket frem som særlig positivt.

Evalueringene og IRRS-gjennomgangen har bekreftet at Norges langvarige og strategiske innsats har bidratt til å redusere risikoen for atomulykker og radioaktiv forurensning, samt bidratt til å forhindre at nukleært og annet radioaktivt materiale kommer på avveier.