2 Utenrikspolitiske endringer

2.1 Russlands angrep på Ukraina har endret verden

Russlands fullskalainvasjon av Ukraina 24. februar 2022 utgjør et tidsskille for europeisk og internasjonal sikkerhet. Angrepet markerte den endelige avslutningen på perioden etter den kalde krigens slutt med Berlinmurens fall i 1989 og Sovjetunionens oppløsning i 1991.

Perioden etter den kalde krigen var lenge preget av fredsoptimisme, økonomisk globalisering og vekst. Samtidig var den internasjonale situasjonen preget av regionale kriger bl.a. på Balkan og i Afghanistan, internasjonal terrorisme og flere andre globale kriser. For Norge og mange andre vestlige land bød den nye tiden etter 1991 på historiske muligheter for et bedret forhold til Russland på mange nivå og områder. Norge ønsket i den nye situasjonen å styrke det bilaterale forholdet til Russland ved å etablere samarbeid og bygge tillit med russiske myndigheter og organisasjoner gjennom prosjekter og samarbeid av gjensidig interesse. Et av områdene som var av særlig stor betydning for Norge, var samarbeid om atomsikkerhet og miljø. Samarbeidet som ble etablert, har i all hovedsak foregått i Nordvest-Russland, dette med bakgrunn i den geografiske nærheten til Norge og den risikoen hendelser i denne regionen kunne utgjøre for oss. Det ble gradvis utviklet et relativt stort antall samarbeidsprosjekter på dette feltet, som er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Etter Vladimir Putins overtagelse av presidentmakten ved årsskiftet i 2000 kom en mer aggressiv og revansjistisk utenrikspolitikk etter hvert mer og mer tydelig til syne. I 2005 uttalte Putin at «Sovjetunionens oppløsning er det 20. århundrets største geopolitiske katastrofe». I 2008 angrep Russland Georgia militært, og i 2014 annekterte Russland Krym-halvøya fra Ukraina og destabiliserte Øst-Ukraina. Med fullskalainvasjonen av Ukraina i 2022 fjernet Russland enhver tvil om landets vilje til å ta i bruk militære virkemidler i Europa for å oppnå sine mål.

Russlands angrep på Ukraina har ført til en dramatisk forverring av den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, også for Norge. NATOs strategiske konsept fra 2022 beskriver Russland som den viktigste og mest direkte trusselen mot alliert sikkerhet. Det må legges til grunn at Russland vil forbli anti-vestlig og anti-demokratisk og fortsette å undergrave europeisk og transatlantisk sikkerhet i overskuelig fremtid. Russland vil trolig i lang tid være en trussel mot norsk sikkerhet.

Foto: Kremlin.ru

Konsekvenser for atomsikkerhetssamarbeidet med Russland

Etter Russlands annektering av Krym og destabilisering av Øst-Ukraina i 2014 ble Norges atomsikkerhetssamarbeid med Russland trappet ned. Som konsekvens av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 frøs Norge finansieringen av prosjekter i Nordvest-Russland. Russland stilte da øvrig samarbeid på dette feltet i bero, med unntak av samarbeid under den bilaterale varslingsavtalen om atomhendelser. Russisk vilje til å følge opp varslingssamarbeidet kan imidlertid ikke tas for gitt. Atomsikkerhetssamarbeidet med russiske myndigheter har opphørt både på politisk og teknisk nivå, men støtten til sivilsamfunnet i Russland er videreført i den grad det er praktisk mulig. Det kan hevdes å være i Norges interesse å samarbeide med Russland for å oppnå økt sikkerhet og redusert risiko fra russiske atominstallasjoner uavhengig av politisk utvikling i landet. I dagens situasjon er det imidlertid ikke politisk ønskelig eller praktisk mulig å opprettholde prosjektsamarbeidet med russiske myndigheter på dette feltet. Vi står sammen med våre allierte og partnere om kraftige sanksjoner mot Russland som blant annet gjør økonomiske transaksjoner umulige. Prosjektsamarbeid om atomsikkerhet og miljø som medfører overføring av midler eller utstyr til russiske myndigheter eller institusjoner kan ikke gjenopptas verken på kort eller mellomlang sikt.

2.2 Tidsskille for atomsikkerhetssamarbeidet i Ukraina og Europa

Russlands annektering av Krym og destabilisering av Øst-Ukraina i 2014 økte risikoen for at nukleært og annet radioaktivt materiale kunne komme på avveier, spesielt i de krigsrammede delene av Øst-Ukraina. Russlands fullskala angrepskrig mot Ukraina i 2022 har ført til en kraftig forverring i sikkerhetssituasjonen for alle kjernekraftverkene og andre anlegg med radioaktive kilder i Ukraina. Det er svært alvorlig at det er krig i et land med operative kjernekraftverk. Som direkte konsekvens av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 har det oppstått nye og store behov for et styrket norsk engasjement for atomsikkerhet og miljø i og rundt Ukraina og i Svartehavsregionen.

Ukrainske kjernekraftverk har vært direkte påvirket av krigshandlinger, og det er ikke lenger mulig for ukrainske atomsikkerhets- og grensekontrollmyndigheter å opprettholde sine aktiviteter og funksjoner fullt ut. Deres arbeidsforhold er blitt betydelig vanskeligere og medfører en risiko for atomsikkerheten. En annen utfordring for ukrainske atomsikkerhetsmyndigheter er at det eksisterende regelverket er tilpasset atomsikkerhet i fredstid, og ikke ekstraordinære situasjoner som krig. Situasjonen rundt Zaporizjzja kjernekraftverk har demonstrert betydningen av å ha planer og beredskap for strålevern under væpnet konflikt. Den russiske krigføringen og uforsvarlige opptreden i og rundt kjernekraftverket har gitt en betydelig økt fare for nukleære hendelser. En ulykke ved et kjernekraftverk kan gi akutte og omfattende skader og konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet både i nærområdene og i stor avstand fra kraftverket. Erfaringene fra utslippene fra Tsjornobyl i 1986 har vist at også norsk territorium kan være utsatt for forurensning fra radioaktivt nedfall i forbindelse med denne type hendelser i Ukraina.

Norge har vært klar i sin fordømmelse både av Russlands krigføring og landets uansvarlige retorikk om mulig bruk av kjernevåpen. Vi har også fordømt Russlands angrep på og okkupasjon av Zaporizjzja kjernekraftverk. De største sikkerhetsbekymringene knyttet til kjernekraftverk er risikoen for ulykker, og at ikke-statlige aktører kan få tilgang på nukleært eller annet radioaktivt materiale og bruke dette i terrorhandlinger. Disse risikoene har økt i Ukraina på grunn av de pågående krigshandlingene. I tillegg har man nå en kvalitativt ny situasjon hvor en statlig aktør har okkupert et annet lands kjernekraftverk. Dette har bidratt til svekket atomsikkerhet og økt risiko for ulykker.

Ukraina trenger omfattende hjelp med å styrke atomsikkerheten mens krigen pågår. Derfor vil Ukraina nå bli tyngdepunktet i Norges internasjonale samarbeid for atomsikkerhet. Så vel utfall som varighet av Russlands krig er usikkert. Ukraina vil uansett trenge assistanse i lang tid etter at krigen er avsluttet. Arbeidet med atomsikkerhet og miljø har lenge vært en viktig pilar i norsk utenrikspolitikk. Dreiningen fra Russland til Ukraina er en vesentlig omlegging av denne innsatsen.

Ukrainas kjernekraftverk

Ukraina har fire operative kjernekraftverk (Rivne, Khmelnytskyj, Sør-Ukraina og Zaporizjzja kjernekraftverk) med til sammen 15 reaktorer i drift. Alle reaktorene er av russisk design og bygget i sovjettiden. Før krigen sto disse for over 50 % av landets elektrisitetsforsyning. I tillegg driftes anlegget ved det nedlagte kjernekraftverket i Tsjornobyl. Ukraina har to forskningsreaktorer, en i Kyiv og en i Sevastopol på Krym. Det finnes også et nukleært forskningssenter med en nøytronkilde i Kharkiv.

Kilde: DSA

Russiske styrker har tatt kontroll over tre atomanlegg i Ukraina: forskningsreaktoren i Sevastopol, Zaporizjzja kjernekraftverk samt anlegget i Tsjornobyl. Ukrainske myndigheter tok tilbake kontrollen over Tsjornobyl i slutten av mars 2022 etter seks uker med russisk okkupasjon.

Zaporizjzja kjernekraftverk

Zaporizjzja kjernekraftverk ble okkupert av russiske styrker 4. mars 2022. Kjernekraftverket kom under beskytning under kamphandlingene, noe som medførte stor risiko for en kjernekraftulykke. Anlegget har vært nedstengt siden september 2022 og er avhengig av ekstern strømforsyning for å kunne kjøle kjernebrenselet. Den eksterne strømforsyningen har tidvis bortfalt, og kjernekraftverket har da måttet benytte nødaggregater. Ukrainsk personell ved Zaporizjzja har etter okkupasjonen jobbet under ekstremt vanskelige arbeidsvilkår, noe som medfører økt risiko for menneskelige feil og dermed også i verste fall radioaktive utslipp.

Den russiske okkupasjonen har medført at ukrainske atomsikkerhetsmyndigheter ikke har tilgang til anlegget. Russland hevder at kjernekraftverket er russisk, og russiske atomsikkerhetsmyndigheter er til stede og fører tilsyn med anlegget i henhold til russisk regelverk.

IAEA har tatt en aktiv rolle når det gjelder Zaporizjzja kjernekraftverk. For å redusere risikoen for ulykker har IAEA arbeidet på flere nivåer, både praktisk, diplomatisk og politisk. I mars 2022 oppstilte IAEA sju ufravikelige vilkår som må være oppfylt for at sikkerheten ved kjernekraftverk i en væpnet konflikt skal være ivaretatt. Disse skal blant annet sikre anleggets fysiske integritet, at alle sikkerhetssystemer fungerer, at personell kan fatte selvstendige beslutninger uten ytre press, og at det skal være sikker forsyning av vann og ekstern elektrisitet. Våren 2023 vurderte IAEA at seks av sju vilkår var helt eller delvis brutt ved Zaporizjzja. Etter gjentatte kamphandlinger ved anlegget har IAEA advart mot militære angrep fra eller mot Zaporizjzja og frarådet oppbevaring av militært materiell ved kjernekraftverket.

IAEA har siden september 2022 vært fysisk til stede ved Zaporizjzja-kraftverket for å kunne formidle oppdatert og uavhengig informasjon om status på kjernekraftverket. Teamet av inspektører har gitt det internasjonale samfunn en økt forståelse for utfordringene på anlegget, blant annet når det gjelder ekstern strømforsyning, militær tilstedeværelse og arbeidsforhold for personell. IAEA har imidlertid ikke fått fri adgang til alle steder på anlegget, noe som gjør at IAEA ikke kan gjøre en helhetlig vurdering av situasjonen.

Foto: IAEA

Tsjornobyl-sonen

Ved det nedlagte kjernekraftverket i Tsjornobyl er det lagret mye nukleært og annet radioaktivt materiale, og området er sterkt forurenset etter ulykken i 1986. Tsjornobyl-sonen er et område på ca. 2.600 km² rundt det nedlagte kjernekraftverket hvor strålingsnivået er høyt, og det er derfor begrensninger i adgang for allmennheten. Tsjornobyl-sonen var under russisk okkupasjon i seks uker i februar-mars 2022. I denne perioden ble laboratorier og bygninger ramponert, utstyr ødelagt eller stjålet, og området ble minelagt av russerne. Russiske styrkers bruk av tunge militære kjøretøy og graving av skyttergraver i de forurensede områdene medførte at radioaktivitet har blitt spredt også utenfor Tsjornobyl-sonen. Som konsekvens har ikke ukrainske myndigheter den samme strålevernskontrollen som tidligere over de forurensede områdene.

Russland har også utført missilangrep nær de tre andre operative kjernekraftverkene i Ukraina. Angrepene har medført skader på elektrisk infrastruktur, strømbrudd, og en midlertidig automatisk nedstengning av reaktorer. Angrepene har foreløpig ikke ført til skader av sikkerhetsmessig betydning eller umiddelbar fare for radioaktive utslipp. Så lenge krigen pågår, vil det imidlertid være en økt risiko for hendelser som fører til radioaktive utslipp også fra disse kjernekraftverkene.

Europeisk avhengighet av russisk kjernekraftindustri

Russlands krig har også betydning for kjernekraftindustrien i Europa. I EU er det 19 reaktorer av russisk design som i hovedsak er bygget i sovjettiden. Reaktorene befinner seg i Bulgaria, Finland, Slovakia, Tsjekkia og Ungarn. I flere av disse landene kommer en stor andel av elektrisitetsforsyningen fra kjernekraft. Den viktigste forutsetningen for å produsere elektrisitet er tilgang på kjernebrensel. Det kreves også tilgang på reservedeler og teknisk personell for å gjennomføre regelmessig vedlikehold og sikkerhetsforbedringer. Det er vanlig at kjernekraftverk kjøper dette fra samme selskap som bygget reaktoren, i dette tilfellet det russiske atomenergibyrået Rosatom. Som en følge av krigen har flere land begynt en omstilling til kjernebrensel fra vestlige land. Dette er en flerårig og omfattende prosess som krever tester og nye godkjenninger fra nasjonale atomsikkerhetsmyndigheter.

Ungarn inngikk i 2014 en avtale med Rosatom om å bygge to reaktorer i landet. En søknad om byggetillatelse for to reaktorer ble godkjent av den ungarske atomsikkerhetsmyndigheten i august 2022. Dette var mulig til tross for sanksjonene som EU innførte mot Russland etter invasjonen i Ukraina et halvår tidligere, siden sanksjonene ikke omfatter kjernereaktorer eller nukleært materiale. Byggestart er planlagt til 2025, og den første av de to reaktorene skal etter planen settes i drift i 2032. Kjernebrensel vil bli levert av Rosatom de første ti årene reaktorene er i drift. Finland hadde langt fremskredne planer om å bygge en reaktor av russisk design nord i landet, men prosjektet ble stoppet på grunn av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina.

Kjernefysisk brensel kan utvinnes av uran gjennom en lengre prosess. I flere deler av denne prosessen har Russland en betydelig andel av det internasjonale markedet. Russland og Kasakhstan leverer for eksempel rundt 40 % av uranet som brukes i kjernebrensel i EU. De fleste kjernekraftverk har lagre for flere års drift fremover, men denne delvise avhengigheten av Russland vil på lengre sikt kunne påvirke alle reaktorene i EU.