4 Arbeidsorientert inntektssikring og virkemidler for lettere innpass i arbeidslivet

4.1 Innledning

Inntektssikringsordningene står sentralt i det norske velferdssystemet, og skal gi økonomisk trygghet for personer som midlertidig eller varig ikke kan delta i arbeidslivet. Ordningene skal sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter i forbindelse med bl.a. sykdom, arbeidsledighet, midlertidig svikt i arbeidsevnen og varig uførhet. Inntektssikringsordningene skal også bidra til utjevning av inntekt og levekår. I tillegg kommer gratis eller subsidierte offentlige tjenester. Siden verdien av offentlige tjenester betyr mer for personer med lave inntekter enn for personer med høye inntekter, er dette også med på å jevne ut inntektsforskjeller. Tryggheten som velferdsordningene gir den enkelte, legger til rette for at personer kan være en del av samfunnet selv om de ikke er i stand til å delta i arbeidslivet. Denne tryggheten er også viktig for arbeidslivets omstillingsevne.

Arbeid vil for mange gi egenverdi og tilhørighet, samt en bedre økonomi. Samtidig er deltakelse i arbeid også viktig for bærekraften i offentlige velferdsordninger. Med godt utbygde inntektssikringsordninger og fellesfinansierte velferdstjenester er det særlig viktig at det lønner seg å arbeide framfor å motta trygd for de som har muligheten til å arbeide, helt eller delvis. Inntektssikringsordningene må bygge opp under arbeidslinja og målet om høy sysselsetting.

Norge har en høy andel mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser1. OECD trekker fram relativt generøse inntektssikringsordninger som en barriere mot arbeid for mange i Norge.2 Å redusere nivået på ytelsene og å stramme inn innretningen av inntektssikringsordningene vil føre til at noen kommer raskere i arbeid, og at bruken av ordningene reduseres. Dette kan bidra til mindre inntektsforskjeller og redusert fattigdom. For personer med nedsatt arbeidsevne pga. store helsemessige problemer eller mer sammensatte utfordringer, vil derimot innretningen av ordningene ha mindre betydning for sannsynligheten for å komme i jobb. En del vil heller aldri være i stand til å jobbe. For disse personene betyr innstramminger i ytelsene entydig lavere inntekt. Dette kan bidra til større inntektsulikhet og økt fattigdom.

Arbeidslinja kan styrkes også ved bruk av andre virkemidler. Krav til aktivitet i velferdsordningene kan bidra til økt innsats og mulighet for å finne en jobb hos de som kan komme i jobb, uten å redusere inntektssikringen for de som ikke har slike muligheter. Det er viktig at innholdet i aktiviteten er relevant og fører deltakeren nærmere en ordinær jobb. Godt utformet kan aktivitetene samtidig bidra til inkludering i arbeidsfellesskap, mestring og mening.

Samtidig må det finnes tilgjengelige jobber. For at flere med ekstra utfordringer skal ha mulighet til å delta i arbeidslivet, må noen være villige til å ansette personer med f.eks. dårlig helse eller manglende kompetanse. Økte krav til effektivitet og produktivitet i arbeidsmarkedet kan gjøre det vanskeligere for personer med ekstra utfordringer å konkurrere om jobbene. Tiltak som bidrar til å øke etterspørselen etter disse personenes arbeidskraft, er dermed også viktig i arbeidet mot utenforskap.

Det er et sentralt dilemma i utformingen av inntektssikringsordningene at de både skal støtte opp om arbeidslinja ved at det skal lønne seg å jobbe og forsørge seg selv, og samtidig gi gode nok ytelser til at de gir økonomisk trygghet for de som ikke kan jobbe. En grunnleggende økonomisk trygghet legger også til rette for inkludering i øvrig samfunnsliv. Inntektssikringsordningene må balansere disse hensynene. Ordningene, og andre virkemidler av betydning for arbeidslinja, må derfor tilpasses og justeres i tråd med erfaringer og stadig ny kunnskap. Sysselsettingsutvalgets rapporter3 er viktige bidrag inn i dette kunnskapsgrunnlaget. Rapportene er sendt på offentlig høring med høringsfrist i juni, og regjeringen vil vurdere forslagene i etterkant av høringen. Regjeringen vil samtidig starte et forberedende arbeid på enkelte områder.

Dette kapitlet drøfter ulike sider av inntektssikringssordingene og virkemidler for å øke etterspørselen etter arbeidskraften til personer med ekstra utfordringer. I kapittel 4.2 omtales utformingen av inntektssikringsordningene, herunder betydningen av økonomiske insentiver og aktivitetskrav. I kapittel 4.3 omtales tiltak for å øke etterspørselen etter arbeidskraften til personer med ekstra utfordringer, herunder Arbeids- og velferdsetatens egne oppfølgings- og tilretteleggingstiltak, bruk av lønnstilskudd og Sysselsettingsutvalgets forslag om en arbeidsorientert uføretrygd. I kapittel 4.4 oppsummeres regjeringens videre arbeid på disse områdene.

4.2 Utformingen av inntektssikringsordningene

4.2.1 Økonomiske insentiver og inngangsvilkår

Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet når arbeidsmulighetene er redusert. For de fleste lønner det seg å arbeide, og kompensasjonsgraden i inntektssikringsordningene er for de fleste ytelsene lavere enn den enkeltes tidligere inntekt eller inntektspotensial.4 Samtidig kan personer som mottar ytelsene også få tilleggsytelser som barnetillegg og bostøtte, eller de kan få lavere egenandeler på f.eks. barnehage og skolefritidsordning fordi de har lav inntekt. I tillegg avkortes ytelsene delvis mot arbeidsinntekt. Enkelte vil derfor ha liten eller ingen økonomisk gevinst ved å begynne å jobbe. Dette gjelder særlig personer med utsikter til lavt lønnede jobber eller deltidsjobber. Typiske lavlønnsyrker er eksempelvis servitører, kjøkkenassistenter, skole-, barnehage- og skolefritidsassistenter, renholdere og butikkmedarbeidere. For disse gruppene ligger gjennomsnittlig månedslønn fra i underkant av 30 000 kroner i måneden for servitører til i underkant av 34 000 kroner i måneden for butikkmedarbeidere. Kvinner er klart overrepresentert i disse yrkene.

En rekke studier tyder på at økonomiske insentiver i trygdeordningene kan påvirke overganger mellom arbeid og trygd i Norge, og at både arbeidstaker og arbeidsgiver lar seg påvirke.5 Andre deler av litteraturen viser at overgangen til arbeid øker når den maksimale varigheten for inntektssikringsordningene nærmer seg.6 Samtidig viser forskning at økonomiske innstramminger kan føre marginale arbeidstakere med manglende kompetanse og helseplager over på andre, midlertidige trygdeordninger og ut av arbeidsstyrken.7

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe har sammenlignet de helserelaterte ytelsene i Norge med tilsvarende ytelser i Sverige, Danmark og Nederland.8 Gjennomgangen viser at de norske ordningene samlet sett har høyere kompensasjonsgrader, både pga. høy minstesikring og høy standardsikring. Av disse landene er det kun i Norge at sykepengeordningen gir full lønnskompensasjon (inntil 6 G) i hele perioden, selv om de fleste arbeidstakere i de andre landene får høyere kompensasjon enn det som følger av ordningene gjennom tariffavtaler. Også de øvrige ytelsene har høyere kompensasjonsgrad i Norge enn i Sverige og Danmark. Unntaket er kompensasjonsgraden til uføre uten restarbeidsevne med liten eller ingen forutgående inntekt, som er høyere i Danmark.9

Ekspertgruppens beregninger av kompensasjonsgraden i de norske ordningene etter skatt, viser at personer med lav tidligere inntekt får særlig høy kompensasjonsgrad pga. minsteytelser med et fast beløp. Uføretrygd gir den høyeste kompensasjonsgraden for lav tidligere inntekt, som følge av det relativt høye nivået på minsteytelsen. Noen av forskjellene i minsteytelsene skyldes mer historiske tilfeldigheter enn prinsipielle vurderinger. Minsteytelsene i folketrygden ytes til de med ingen eller lav tidligere inntekt. De fleste som får innvilget en minsteytelse har av ulike grunner hatt liten eller ustabil tilknytning til arbeidslivet.

De ulike inntektssiktingsordningene skal dekke ulike behov, og har derfor ulike regler for inngangsvilkår, ytelsesnivå, varighet, avkorting mot arbeidsinntekt mv. Kompensasjonsgraden i de ulike ordningene kan ha betydning for hvilken ytelse den enkelte søker om å få innvilget, og nivået på ytelsene må derfor ses i sammenheng.

Kompensasjonsgraden etter skatt for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger er noe høyere enn for dagpenger. Dette betyr at helserelaterte ytelser for en del kan oppleves mer attraktivt. Grasdal (2016) finner at helserelaterte ytelser brukes som substitutt for dagpenger.10 Som vist i Perspektivmeldingen 2021 har Norge den høyeste andelen mottakere av helserelaterte ytelse blant OECD-land, samtidig som andelen som mottar dagpenger og sosialhjelp er lavere enn i mange andre land.11

Folketrygdens inngangsvilkår for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd stiller krav til en klar årsakssammenheng mellom sykdom, skade eller lyte, og nedsatt arbeids- eller inntektsevne. Dette kan føre til at en del brukere og deres omgivelser legger ned mye innsats for å bevise nettopp en slik sammenheng for å få tilgang til disse ytelsene framfor f.eks. dagpenger. Et slikt sterkt medisinsk fokus vil i seg selv kunne bidra til å redusere arbeidsevnen ved at medisinsk behandling vektlegges sterkere, og kompetanseheving og arbeidsrettet oppfølging svakere, enn hva som hadde vært optimalt for den enkelte. Konsekvensen kan bli at de ender opp i et langvarig trygdeforløp som til slutt ender opp med uføretrygd. Samtidig har mange av de som mottar en helserelatert ytelse et arbeidsforhold, og gjennomstrømningen er stor både i sykepengeordningen og for de som mottar arbeidsavklaringspenger.

Nivået på minsteytelsene i inntektssikringsordningene skal ivareta hensynet til inntektssikring, fordeling og arbeidsinsentiver. For mange mottakere vil minsteytelsene i inntektssikringsordningene ligge lavere eller nært lavinntektsgrensen (EU 60) etter skatt. Lavinntektsgrensene tar ikke hensyn til verdien av offentlige tjenester, som er høy i Norge og som relativt sett betyr mest for personer med lavere inntekter. Å redusere nivået på minsteytelsene kan likevel føre til økt risiko for fattigdom og til at flere vil ha behov for supplerende sosialhjelp. Økonomisk stress kan alene bidra til en forverret helsesituasjon, og kapasiteten til å søke jobber eller å gjøre nødvendige endringer i livet for øvrig for å komme i jobb kan bli mindre. Samtidig bør ikke minsteytelsene skape stønadsfeller for grupper det er særlig viktig å hindre at havner varig utenfor arbeidslivet. Dette gjelder særlig unge og personer med barn som har lite eller ingen arbeidserfaring, og dermed begrenset opptjening i folketrygden.

Unge er en prioritert gruppe i sysselsettingspolitikken. Mottak av trygdeytelser i ung alder kan resultere i et langt liv utenfor arbeidslivet, med betydelige konsekvenser både for samfunnet og den enkelte. Som vist i Perspektivmeldingen 2021 har det samfunnsøkonomiske tapet av at én ungdom aldri kommer i jobb blitt anslått til om lag 16 mill. kroner. Andelen unge som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd har økt for unge under 30 år i perioden 2000-2019, jf. figur 2.10 i kapittel 2. En ny rapport fra Kann og Grønlien (2021) peker på at andelen som mottar sykepenger derimot har falt for denne aldersgruppen i samme periode.12

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe viser at gjennomsnittsinntekten for aldersgruppen 18–24 år i 2016, var høyere for personer som mottok trygd hele året enn for de som ikke mottok trygd, se figur 4.1. Dette var i motsetning til situasjonen for øvrige aldersgrupper. Unge som jobber kan i løpet av arbeidslivet forvente en betydelig lønnsvekst. Selv om nivået på trygdeytelsen kan oppleves som gunstig i en fase av livet når mange jevnaldrende har lav eller ingen inntekt, vil tapt inntekt for disse personene dermed være stor senere i livet sammenlignet med jevnaldrende som arbeider. Ekspertgruppen viser til at de langsiktige konsekvensene av tidlig inntreden i trygdesystemet likevel kan være vanskelige å overskue for unge mottakere med ekstra utfordringer. Fordi ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt, vil tapt inntekt være mindre for personer som har overgang fra arbeid til trygd senere i livet.

Forstørr bilde

Personer som mottar trygd hele året omfatter de som mottar minst en av ytelsene uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, tiltakspenger, overgangsstønad, kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad i alle månedene i året. Inntekt er her definert som personlig inntekt etter skatt, tillagt utbetalt studielån. Personlig inntekt etter skatt omfatter yrkesinntekter, kapitalinntekter, skattepliktige overføringer (trygd mv.) og skattefrie overføringer (barnetrygd, økonomisk sosialhjelp mv.), der utliknet skatt og negative overføringer er trukket fra. Alder er ved utgangen av året. Statistikken gjelder for hele inntektsåret 2016. 3. desil er gjennomsnittsinntekten av de 20 til 30 pst. laveste inntektene.

Kilde: SSB

De siste årene er det gjennomført flere større omlegginger i ordningene med arbeidsavklaringspenger og uføretrygd for å styrke arbeidsinsentivene. For arbeidsavklaringspenger er det også lagt vekt på raskere avklaringsløp ved at maksimal varighet med arbeidsavklaringspenger er redusert, samtidig som det stilles strengere krav til Arbeids- og velferdsetaten om rask avklaring. Det er få som går fra uføretrygd og tilbake i arbeidslivet. Derfor er oppfølgingen og innsatsen både fra etaten og brukeren i tiden med mottak av arbeidsavklaringspenger særlig viktig for å sikre at personer i størst mulig grad kan få benyttet arbeidsevnen sin til tross for helseproblemer, og ikke ender unødvendig opp på uføretrygd.

Regjeringen følger effektene av regelendringene løpende. For flere av endringene i ordningen med arbeidsavklaringspenger er det for tidlig å si noe sikkert om hvorvidt de har hatt positiv virkning på overgangen til arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratet har fått i oppdrag å igangsette evalueringer av effektene. Regjeringen er opptatt av å benytte erfaringene og kunnskapen vi får som følge av regelendringene i det videre arbeidet med å tilpasse og videreutvikle inntektssikringsordningene. På kortere sikt kan det være aktuelt å gjøre noen justeringer i enkeltelementer av ordningene for å bidra til å lette overgangen til arbeid for dem som mottar ytelsene, bl.a. basert på forslag fra Sysselsettingsutvalget.

Sysselsettingsutvalget anbefaler i sine rapporter en bredt anlagt politikk for arbeidsinkludering av de som står utenfor, og for å redusere frafallet fra arbeidslivet.13 Forslagene omfatter enkelte endringer i inntektssikringsordningene, som utvalget mener vil bidra til å øke sysselsettingen. Begge rapportene er sendt på høring, med høringsfrist medio juni. Regjeringen vil gi en endelig vurdering av hvordan utvalgets forslag skal følges opp når høringen er avsluttet.

Sykepengeordningen gir for de fleste i Norge den høyeste kompensasjonsgraden av de helserelaterte ytelsene.14 Unntaket er personer som har en lønnsinntekt under minsteytelsene i de øvrige ordningene, og dermed får en lavere sykepengeutbetaling. Den norske sykepengeordningen gir også høy kompensasjon relativt til andre OECD-land. OECD har bl.a. anbefalt Norge å redusere kompensasjonsgraden i sykepengeordningen og øke arbeidsgivers finansieringsansvar for sykelønnsutgiftene for å øke bedriftenes insentiver til å forebygge sykefravær.15

Det er bred politisk enighet om å opprettholde en god og universell sykepengeordning. De fleste som er sykmeldte går tilbake til arbeid. Av alle avsluttede tilfeller i 2018 var nesten ni av ti registrert kun i arbeid eller i arbeid i kombinasjon med ytelse, seks måneder etter avsluttet sykmeldingsperiode.

Samtidig er det også slik at sannsynligheten for å gå tilbake til arbeid avtar med sykefraværets lengde, og om lag halvparten av de som går ut sykepengeperioden går over på arbeidsavklaringspenger. Antallet som bruker opp sykepengerettighetene sine følger utviklingen i sykefraværet tett, og reduseres mer enn sykefraværet når sykefraværet faller.16 Når antallet som bruker opp sykepengerettighetene går ned, blir overgangen til mer langvarige helserelaterte ytelser også redusert. Tidlig innsats og tiltak for å redusere sykefraværet er dermed viktig for å redusere frafall fra arbeidslivet og utenforskap. Studier viser at bl.a. regelendringer i 2004 som bidro til økt vekt på gradert sykmelding har trukket fraværet ned.17

Sysselsettingsutvalget har i sine rapporter diskutert justeringer i sykepengeordningen for å bidra til å redusere sykefraværet. Det er særlig lagt vekt på å redusere langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidslivet. Ekspertgruppen (utvalgets fase 1) tilrådde en modell med sterkere insentiver både for arbeidstakere og arbeidsgivere, i tillegg til tiltak for en mer effektiv sykefraværsoppfølging. Utvalgets flertall (fase 2) foreslår å utrede videre en modell med uendrede økonomiske insentiver for arbeidstaker. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder og Arbeids- og velferdsetaten i sykefraværsoppfølgingen, og en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar fra korttidsfravær til langtidsfravær. Regjeringen er enig i at flere forhold ved modellen bør vurderes nærmere. Arbeids- og sosialdepartementet har startet arbeidet med dette, og tar sikte på at nødvendige utredninger igangsettes når utvalgets rapporter har vært på høring. Partene i arbeidslivet vil bli involvert i arbeidet.

Mange av de som står langvarig utenfor arbeidslivet mottar uføretrygd. Dette er personer med helseutfordringer som allerede har gjennomgått et avklaringsløp og ofte mottatt arbeidsavklaringspenger. Ikke alle mottakere av uføretrygd vil kunne jobbe, selv om de selv skulle ønske det. Samtidig er det et politisk mål at flere uføretrygdede skal kombinere sin uføreytelse med lønnsarbeid, og mye tyder på at det er et potensiale for dette. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe peker på at flere studier viser at risikoen for å bli uføretrygdet øker når arbeidsledigheten øker, og at dette er en indikasjon på at det er gjenværende inntektsevne blant en del uføretrygdede. Dette underbygges bl.a. av en OECD-rapport fra 2020 om uføretrygdede basert på EU-SILC, der en del uføretrygdede selv rapporterer at de kan arbeide.18 En undersøkelse gjort av Riksrevisjonen (2017) viser også at om lag 2/3 av saksbehandlerne i Arbeids- og velferdsetaten mener at flere brukere burde fått innvilget gradert uføretrygd.19 Noe av utfordringen kan være at det er langt enklere i praksis å vurdere inntektsevnen som delvis nedsatt for personer som allerede har tilgang på en deltidsjobb, enn om vedkommende må skaffe seg en ny deltidsjobb. Dette underbygges av funnene fra Alne (2018) om hvem som jobbet mer etter uførereformen, jf. omtale under.

Med uførereformen fra 2015 skulle det bli enklere å kombinere arbeid og uføretrygd. Etter uførereformen kan uføretrygdede personer jobbe så mye de vil uten at uføregraden blir revurdert (nedjustert). Uføretrygden reduseres delvis mot inntekten når en uføretrygdet har inntekt over inntektsgrensen.20

Riksrevisjonens (2017) evaluering av uførereformen viser at personer som mottok uføretrygd og som allerede var i arbeid, hadde økt stillingsandelene sine noe.21 Dette samsvarer med funn fra Alne (2018), som viser at uførereformen i liten grad har påvirket hvor stor andel av uføretrygdede som jobber, men at de som allerede jobbet noe økte antall arbeidstimer etter reformen.22 Riksrevisjonen finner at andelen av uføre som kombinerer uføretrygd og arbeid ikke hadde økt etter innføring av reformen. Alne finner likevel at effekten av uførereformen varierer med alder, kjønn, og uføregrad, og at effekten av reformen har vært størst for unge, uføretrygdede menn med 100 pst. uføretrygd. Disse har både økt arbeidsmarkedsdeltakelsen og antall arbeidende timer.

Sysselsettingsutvalget påpeker at fribeløpet i uføretrygden på 0,4 G, jf. boks 4.1, kan fungeres som en psykologisk barriere mot å arbeide ut over fribeløpet. Inntekt utover dette kan framstår som lite lønnsomt fordi det gir et kraftig hopp i den effektive skattesatsen.23 Alne (2018) finner at mange uføre tilpasser sin arbeidsinntekt til fribeløpet. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at de fleste ugraderte uføretrygdede (rundt 80 pst.) ikke har inntekt utover uføretrygden. Blant de som har inntekt har de fleste inntekt fra 0,1 G til rundt 0,4 G. Dette kan være en indikasjon på at fribeløpet slik det er i dag gir en betydelig terskeleffekt.

For å stimulere uføretrygdede til å arbeide mer, har Sysselsettingsutvalget foreslått å erstatte fribeløpet med en reduksjon i avkortningen av uføretrygd opp mot inntekt over et lengre inntektsintervall. Forslaget innebærer at en uføretrygdet person vil ha halv avkortingsgrad24 av inntekt mellom 0 G og 1,2 G, og ordinær avkortingsgrad av inntekt over 1,2 G. En mottaker som i dag har en avkortingsgrad på 66 pst. for inntekter over 0,4 G, vil med forslaget få en avkortingsgrad på 33 pst. for inntekt mellom 0 G og 1,2 G, og 66 pst. for inntekt over 1,2 G. Dette vil gi sterkere insentiver for uføre til å øke inntekten sin utover 0,4 G. Regjeringen mener det kan være fornuftig å redusere terskeleffekten rundt fribeløpet, og vil sende flere forskjellige forslag om endringer i avkortingsregler i uføreordningen ut på høring.

På tross av sterke insentiver til å jobbe opp til 0,4 G, er det mange 100 pst. uføre med lavere inntekt enn fribeløpet. Det kan bety at det, i tillegg til den potensielle terskeleffekten rundt fribeløpet, er mange som ikke kan jobbe mer eller at det er mangel på tilgjengelig arbeid som forhindrer at de øker inntekten. Fevang m.fl. (2020) finner at sannsynligheten for å komme i arbeid er tilnærmet null for personer med uføretrygd, men mener dette primært skyldes at jobbmulighetene for denne gruppen er svært dårlige slik dagens arbeidsmarked fungerer.25 Også Sysselsettingsutvalget mener det må legges mer vekt på tiltak som øker etterspørselen etter uføretrygdede som kan jobbe. Mange uføre vil ha behov for en mer fleksibel arbeidshverdag der det tas hensyn til at både arbeidsevnen og produktiviteten kan variere mye. Det bør derfor også vurderes tiltak rettet mot arbeidsgiver og andre oppfølgings- og tilretteleggingstiltak som kan øke arbeidstakers produktivitet og mulighet til å jobbe.

Sysselsettingsutvalget foreslår å innføre et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd med trygdejustert lønn for å redusere arbeidsgivers terskel for å ansette denne gruppen. For gruppen som står enda lenger fra arbeidsmarkedet kan det i tillegg være aktuelt med en forsterket innsats på varig tilrettelagt arbeid (VTA). Disse tiltakene er nærmere omtalt under kapittel 4.3 og kapittel 6.4.3.

Regjeringen mener det ikke bør være slik at det på kort sikt er mer lønnsomt for unge mennesker å motta trygd enn å arbeide eller ta utdanning, jf. figur 4.1. Dette vil i så fall på sikt kunne fungere som en fattigdomsfelle, ved at det som framstår som gunstig på kort sikt gjør at man på lang sikt ender opp i en situasjon med varig utenforskap fra arbeidslivet og lav inntekt. Fra 1. februar 2020 ble derfor minsteytelsen for arbeidsavklaringspenger til nye mottakere under 25 år redusert fra 2 G til 2/3 av 2 G. Ung ufør-tillegget26 på 0,44 G, ble også avviklet for alle nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av unge mottakere av arbeidsavklaringspenger ble samtidig styrket. Minsteytelsen for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger er nå lik kvalifiseringsstønaden for de under 25 år. Formålet med å avvikle ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger, var å redusere fokuset på sykdom i perioden med arbeidsavklaringspenger og øke fokuset på mulighetene for arbeid eller utdanning. Endringene er i tråd med anbefalinger fra Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe.

For ytterligere å motvirke medikalisering, dvs. at ikke-medisinske livsutfordringer blir definert og behandlet som medisinske, foreslår Sysselsettingsutvalget flere tiltak som skal bidra til at flere unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger skal motta en ytelse som ikke krever en medisinsk diagnose. Flertallet i utvalget foreslår en innsatsperiode i ett år for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode, og som ikke har opptjent et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G. Ifølge utvalget må disse personene få tilbud om en annen aktivitetsorientert inntektssikring, som f.eks. tiltakspenger eller kvalifiseringsstønad. I dag er kvalifiseringsprogrammet en subsidiær ytelse, dvs. at man bare kan delta på dette dersom man ikke har rett til statlige ytelser. Utvalget mener dette bør endres slik at flere av de unge som nå mottar arbeidsavklaringspenger i stedet burde delta i kvalifiseringsprogrammet, og motta kvalifiseringsstønad. Disse forslagene vil kreve økte veilederressurser ved NAV-kontorene og økte ressurser til kommunale og statlige tiltak i programmet. Kostnader ved å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet vil avhenge av hvilke tiltak som settes i verk innenfor programmet og hvilke brukergrupper som vil bli omfattet. For en nærmere omtale av regelverket for kvalifiseringsprogrammet, se kapittel 6.3.3.

For å begrense omfanget av varig uføreytelse blant unge, foreslår Sysselsettingsutvalget å innføre systematisk ny vurdering av vedtak om uføretrygd for unge under 30 år etter et visst antall år i tilfeller der det på tidspunktet for vedtak vurderes å være muligheter for at inntektsevnen kan bli bedre med tiden.

Regjeringen vil vurdere disse forslagene etter at den offentlige høringen av utvalgets rapporter er avsluttet.

4.2.2 Aktivitetskrav

Krav til aktivitet i inntektssikringsordningene kan være et alternativt virkemiddel til økonomiske innstramminger for å styrke arbeidslinja. I tillegg til at det bør stilles krav og forventninger til aktivitet og deltakelse som hjelper mottakere av en ytelse å bli eller komme i jobb, mener regjeringen at det har en verdi i seg selv at personer er i aktivitet. Aktivitetskrav kan også bidra til å styrke legitimiteten til inntektssikringsordningene.

I litteraturen vektlegges ofte inndragningen av fritid som følger av at Arbeids- og velferdsforvaltningen stiller krav til aktivitet og deltakelse på tiltak ved mottak av en ytelse. For mottakere som kan komme i jobb, kan dette påvirke motivasjonen og innsatsen for å finne en jobb framfor å motta ytelsen.27 Deltakelse på aktiviteter og tiltak kan også bidra til å øke muligheten for å finne en jobb og bedre livskvaliteten for den enkelte bl.a. ved at det motvirker passivitet, styrker kompetansen og bidrar til økt selvrealisering og sosial kontakt. Dette kan igjen styrke den enkeltes kognitive funksjoner, psykiske helse og forutsetninger for å arbeide. Det følger av folketrygdloven at en ytelse kan holdes tilbake eller stanses dersom mottakeren uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak. I tillegg stilles det spesifikke krav om aktivitet og medvirkning både i de statlige og kommunale inntektssikringsordningene med unntak av uføretrygd.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe anbefaler et mer aktivitetsorientert trygdesystem slik at færre blir gående passive mens de mottar trygd, og at det i større grad bør stilles konkrete krav om aktivitet til de ulike ytelsene enn det som følger av regelverkene i dag.28 De understreket at dette må kombineres med økte ressurser til oppfølging av brukerne og økt bruk av arbeidsmarkedstiltak. Ekspertgruppen foreslår bl.a. å igangsette forsøk med særlig oppfølging av noen brukere, og at det bør være muligheter for milde sanksjoner ved mildere brudd på aktivitetspliktene.

Omfanget og typen aktivitetskrav i de ulike inntektssikringsordningene må ses i sammenheng, og tilpasses målgruppen for ordningene. Mottakere som står relativt nære arbeidsmarkedet, vil trolig i større grad gå over i arbeid som følge av strengere aktivitetskrav. Analyser av innstramminger i aktivitetskravene i overgangsstønad til enslig mor eller far i 2012 viser at flere mottakere ble yrkesaktive, men at det samtidig førte til en økning i bruk av andre inntektssikringsordninger, særlig sosialhjelp. Dette kan tyde på at personer som står lenger unna arbeidsmarkedet heller vil gå over på andre ytelser, dersom aktivitetskravene blir for strenge eller utydelige, eller det stilles krav om feil type aktivitet.29 Uansett målgruppe er det viktig at aktiviteten det stilles krav om oppleves som meningsfull, og at innholdet i aktiviteten fører deltakeren nærmere en ordinær jobb. For de som står langt fra arbeidslivet kan det være krav om deltakelse i arbeidsmarkedstiltak som viser gode resultater for utsatte grupper, som f.eks. lønnstilskudd og opplæringstiltak. Regjeringen vil vurdere nærmere bruken av lønnstilskudd og effekter av ulike typer arbeidsmarkedstiltak for arbeidssøkere i ulike situasjoner, jf. nærmere omtale under kapittel 4.3.4 og kapittel 8.

4.3 Tiltak for å øke etterspørselen etter personer med ekstra utfordringer

4.3.1 Rekruttering og inkludering av personer som står uten arbeid

Det er arbeidsgiverne som ansetter. For mange arbeidsgivere kan det framstå som en risiko å ansette medarbeidere med helseutfordringer, hull i CV-en, lite utdanning, eller andre faktorer som kan bidra til at arbeidsgiver opplever usikkerhet om den enkeltes produktivitet og framtidige bidrag til virksomheten. Samtidig kan arbeidsgivere gå glipp av verdifull arbeidskraft ved å se bort fra disse gruppene.

En forholdsvis sammenpresset lønnsstruktur betyr at lønningene i Norge er relativt lave for arbeidstakere med høy utdanning sammenliknet med andre land, mens det motsatte er tilfellet for arbeidstakere med lav utdanning. Lave lønnsforskjeller reduserer ulikhet, skaper tillit og gir støtte til den norske velferdsmodellen. De øker også presset på produktivitetsforbedringer. Samtidig gjør høye minstelønninger det relativt kostbart for arbeidsgiver å ansette personer med lav produktivitet. Dette kan påvirke arbeidsgiveres villighet til å ansette personer med ekstra utfordringer. I tillegg gjør høye minstelønninger det mer attraktivt for lavkvalifisert arbeidskraft å komme til Norge. Hvis arbeidsgivere i større grad skal være villige til å ansette personer med antatt lav produktivitet uten at lønningene senkes, må enten produktiviteten deres opp, eller de reelle kostnadene for arbeidsgiver må ned.

Den alvorlige situasjonen i arbeidsmarkedet som følge av koronakrisen kan ha forsterket disse utfordringene. Likevel er det fortsatt arbeidsgivere med behov for arbeidskraft som er interesserte i å ansette personer fra utsatte grupper. Når Arbeids- og velferdsetaten registrerer stillinger, og bistår arbeidsgivere med å finne aktuelle kandidater, spør de om arbeidsgiver er åpen for å inkludere personer som har behov for tilrettelegging og/eller har funksjonsnedsettelse. Over 50 pst. svarer at de ønsker å bidra med inkluderende rekruttering (2020). Likevel er det bare 15 pst. av virksomhetene som sier at de i løpet av det siste året har ansatt noen med langvarig fravær fra arbeidslivet.30

Arbeids- og velferdsetaten har mange virkemidler som kan bidra til å redusere arbeidsgivers usikkerhet omkring den enkeltes produktivitet og behov for tilrettelegging og oppfølging. F.eks. gir arbeidstrening mulighet for gjensidig utprøving i arbeidslivet, lønnstilskudd kan redusere lønnskostnadene ved midlertidig eller varig redusert og/eller usikker produktivitet, og det finnes ordninger som skal dekke ulike behov for tilrettelegging og hjelpemidler på arbeidsplassen. Flertallet i Sysselsettingsutvalget har også foreslått et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for nye unge søkere av uføretrygd, som skal styrke uføretrygdedes mulighet til å få en jobb i konkurranse med andre arbeidstakere, jf. omtale under kapittel 4.3.5.

Noe av det viktigste kan likevel være den tryggheten Arbeids- og velferdsetaten kan gi både arbeidsgiver og arbeidstaker gjennom tilgjengelighet og oppfølging.

4.3.2 Oppfølging av arbeidsgivere

Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingssystem for arbeidsgivere har gjennomgått en betydelig utvikling de siste årene, jf. omtale i Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet om behovet for helhetlige tjenester til arbeidsgivere. Samtidig kan oppfølgingen av arbeidsgivere videreutvikles og forbedres. Arbeidsgivere ønsker en fast og tilgjengelig kontaktperson, og enkel tilgang til Arbeids- og velferdsetatens virkemidler. Mange arbeidsgivere har hatt erfaringer med unødig mye rapportering og tidkrevende rutiner knyttet til arbeidsrettede tiltak. Arbeids- og velferdsetaten har derfor de siste årene digitalisert bruk av inkluderingsvirkemidler (arbeidstrening, lønnstilskudd, inkluderingstilskudd og mentortilskudd). Dette har gjort samarbeidet mellom arbeidsgivere og Arbeids- og velferdsetaten enklere, og gir arbeidsgivere bedre oversikt over gjeldende avtaler, tilsagn og refusjoner. Det er potensial for å øke bruken av landsdekkende og lokale samarbeidsavtaler med arbeidsgivere som ønsker å benytte Arbeids- og velferdsetaten for å rekruttere på en mer inkluderende måte.

Arbeids- og velferdsetaten tilbyr en tilretteleggings- og oppfølgingsavtale til arbeidsgivere som tar inn en person som har behov for tilrettelegging på arbeidsmarkedstiltak i virksomheten. En slik avtale skal sikre arbeidsgiver regelmessig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten, en fast kontaktperson, rask saksbehandling og samordnet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Avtalen skal gi trygghet for at Arbeids- og velferdsetaten sørger for nødvendige hjelpemidler, tilrettelegging og oppfølging fram mot jobb, og videre oppfølging etter at arbeidsforholdet er etablert.

Alle arbeidsgivere har tilgang til Arbeids- og velferdsetatens selvbetjente løsninger på nav.no og arbeidsplassen.no. Det er et mål at flest mulig virksomheter selv skal kunne finne relevant informasjon, råd og veiledning som dekker deres behov for tjenester for å skaffe og beholde arbeidskraft, og ved behov for å nedbemanne. Virksomheter som ønsker bistand til å inkludere personer fra utsatte grupper, eller har et sesongavhengig eller akutt behov der digitale tjenester ikke er tilstrekkelig, skal tilbys et mer utvidet samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsetaten tar også på eget initiativ kontakt med arbeidsgivere for å gjøre dem oppmerksomme på aktuelle kandidater og tilby relevant oppfølging og tilrettelegging.

For å kunne tilby en helhetlig tjeneste til arbeidsgivere, utvikles det nye digitale verktøy for bedre dialog og samhandling mellom NAV-kontoret og arbeidsgiverne. Det gir NAV-kontoret oversikt over arbeidsgivernes situasjon og behov, og vil bidra til et mer relevant tjenestetilbud og mer effektive prosesser. Digitale verktøy vil på sikt bli en viktig base for Arbeids- og velferdsetatens kunnskap om arbeidsgiverne, sammen med arbeidsplassen.no og verktøy for å koble arbeidsgivere som ønsker å inkludere arbeidssøkere som er registrert med tilretteleggingsbehov.

4.3.3 Tilrettelegging og hjelpemidler for å få eller beholde arbeid

Det er viktig å legge til rette for at flere kan delta i arbeids- og samfunnsliv i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming. Universell utforming er en samfunnskvalitet med særlig betydning for personer med funksjonsnedsettelse, og et viktig virkemiddel for å forhindre utestenging og oppnå økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Regjeringen legger våren 2021 fram en ny handlingsplan for universell utforming for perioden 2021–2025.

Samtidig vil mange personer med helseutfordringer og/eller funksjonsnedsettelse ha behov for ulike former for tilrettelegging og hjelpemidler for å få eller beholde arbeid. Gode ordninger er derfor avgjørende for å lykkes med regjeringens mål om å inkludere flere med funksjonsnedsettelse i arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten kan gi ulike typer stønader for at personer med funksjonsnedsettelse skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid, som f.eks. stønad til hjelpemidler og tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen. Slike hjelpemidler er rettighetsbaserte, og gis direkte til den som har behov for hjelpemidler. I tillegg kan det gis stønad til lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for døve og hørselshemmede, og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde.

Folketrygden dekker rettighetsbaserte hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet og arbeidslivet for personer som har fått varig nedsatt evne til å utføre inntektsgivende arbeid pga. sykdom, skade eller lyte, eller som har fått vesentlig innskrenket sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. Formålet er å hindre utstøting fra arbeidslivet, skape et mer inkluderende arbeidsliv, og bidra til at flere kommer i arbeid. Hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet kan gis dersom man er arbeidssøker, arbeidstaker, frilanser eller selvstendig næringsdrivende. Mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd kan tilbys hjelpemidler til bruk i arbeidslivet dersom det er sannsynlig at hjelpemidlene fører til at ytelsen blir redusert eller faller bort.

Det er ingen øvre beløpsgrense for hjelpemidler som dekkes gjennom folketrygden. Mange hjelpemidler kan benyttes av personer som har behov for hjelpemidler i dagliglivet, er i arbeid, eller er på vei inn i arbeidslivet. Retten til hjelpemidler er individuell, og skal følge stønadsmottaker ved bytte av jobb. Ved nytt arbeidsforhold kan det være aktuelt å få vurdert sitt tilretteleggingsbehov på nytt. Selvstendig næringsdrivende kan ha rett til tilskudd til moderniserings- og effektiviseringstiltak på arbeidsplassen som hjelpemiddel fra folketrygden.

Arbeids- og velferdsetaten kan også tilby flere rammefinansierte ordninger som kan bidra til at personer med helseutfordringer eller funksjonsnedsettelse kan være i arbeid. En funksjonsassistent kan bistå ansatte med hjelp til praktiske gjøremål i arbeidssituasjonen, som er nødvendig for at personen skal kunne være i ordinært arbeid. En mentor kan gi praktisk bistand, veiledning og opplæring i arbeidsrelaterte ferdigheter til personer på arbeidsmarkedstiltak, og når det er nødvendig for at personen skal få eller beholde arbeid. Ordningen med funksjonsassistanse ble styrket i 2020. Samtidig ble det satt i gang informasjons- og kompetansetiltak for å øke bruken av mentorordningen. Ordningene med funksjonsassistanse og mentor kan benyttes både under tiltaksdeltakelse og i ordinært arbeid, og utgjør en viktig del av innsatsen i inkluderingsdugnaden.

Arbeidsgivere kan få dekket utgifter til tilrettelegging av arbeidsplassen gjennom inkluderingstilskudd for personer med behov for arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Inkluderingstilskuddet skal kompensere for tilleggskostnader virksomheter i ordinært arbeidsliv har i forbindelse med tilrettelegging av en arbeidsplass for personer med bistandsbehov. Tilskuddet kan f.eks. dekke ekstra innkjøp av møbler, arbeidshjelpemidler, IKT-hjelpemidler og programvare, eller kan benyttes dersom det er behov for eksterne ressurser til å vurdere nødvendig tilrettelegging.

Personer med forflytningsvansker pga. varig funksjonsnedsettelse, som trenger tilrettelagt transport til arbeids- eller utdanningsstedet, kan få støtte til dette gjennom ordningen med arbeids- og utdanningsreiser. Personer som har behov for transport i forbindelse med deltakelse på arbeidsmarkedstiltak, kan få tilskudd til reise gjennom en egen tilleggsstønad. Arbeids- og utdanningsreiser ble evaluert av Nordlandsforskning i 2020.31 Evalueringen viser at denne ordningen har stor betydning for brukernes deltakelse i arbeidslivet, livskvalitet og muligheten til å leve et normalt liv. Samtidig peker evalueringen på noen forbedringspunkter, herunder behov for mer kunnskap om ordningen, og ønske om mer fleksibilitet i bruken av den. Regjeringen vil vurdere forslagene som fremkommer i rapporten.

Sysselsettingsutvalget ser tilrettelegging og hjelpemidler som viktige virkemidler for å få flere med helseproblemer i arbeid. Utvalget peker bl.a. på behovet for mer kunnskap om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne, og trekker fram at dette bl.a. vil gjøre det mulig med bedre og mer effektiv tilrettelegging.

Det er et mål for regjeringen å inkludere flere med funksjonsnedsettelse i arbeidslivet. Regjeringen vil innhente mer kunnskap om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med funksjonsnedsettelse.

4.3.4 Lønnstilskudd

Terskelen for å komme inn i arbeidslivet kan være høy for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet. Lønnstilskudd skal legge til rette for å inkludere utsatte grupper i arbeidslivet. Gjennom lønnstilskuddsordningen kan arbeidsgivere få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren. Samtidig øker deltakeren sin produktivitet gjennom arbeidserfaring, ev. i kombinasjon med kompetanse- og/eller helsefremmende innsats.

For å unngå at lønnstilskudd subsidierer ansettelse av personer som uansett ville fått jobb, må tilskuddene være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for å undersøke om bedriftene er egnet til å motta midlertidig lønnstilskudd, og sikre at ordningen brukes på en hensiktsmessig måte. Dette bidrar til at bruken av lønnstilskudd ikke medfører fortrengningseffekter ved at de som kommer i jobb tar plassen fra andre. Sysselsettingsutvalget er opptatt av at en oppskalering av bruken av lønnstilskudd ikke skal medføre framvekst av fortrengningseffekter og at det utvikles et lavtlønnssegment i arbeidsmarkedet.

Regjeringen har signalisert at bruken av lønnstilskudd skal økes, og har iverksatt flere endringer med sikte på å øke bruken av midlertidig lønnstilskudd de senere årene. Blant disse er økt subsidieringsnivå, forenkling av tilskuddssatser, utvidet bruk av midlertidig ansettelse og bedre tilrettelegging for kombinasjon med andre virkemidler. Utgangspunktet for endringene var forslag i Prop. 39 L (2014–2015) om økt bruk av tiltak i ordinært arbeidsliv. I 2019 ble det innført et standardisert lønnstilskudd som erstattet individuell utmåling av lønnsrefusjonen. Hensikten var å gjøre den midlertidige lønnstilskuddsordningen enklere å bruke, og dermed legge til rette for at flere kan innvilges lønnstilskudd. De nye faste støttesatsene utgjør 40 pst. av lønn og sosiale utgifter for ordinære arbeidssøkere, og 60 pst. for personer med nedsatt arbeidsevne. Varigheten på tilskuddet tilpasses tiltaksdeltakerens individuelle behov ut fra mulighetene på arbeidsmarkedet, med en maksimal varighet på inntil ett år for arbeidssøkere og inntil to år for personer med nedsatt arbeidsevne. Varigheten av lønnstilskuddet bør ikke være lenger enn det som er nødvendig.

Endringene som er gjort i ordningen ser ut til å ha bidratt til å øke bruken av lønnstilskudd. Samtidig er det potensial for en fortsatt økning. I Sysselsettingsutvalgets rapporter drøftes ordningen med lønnstilskudd, og utvalget fremmer en rekke forslag rettet mot å øke bruken av ordningen.

I en undersøkelse fra Proba samfunnsanalyse framgår det at blant arbeidsgivere som har benyttet seg av lønnstilskuddsordningen, er det flere som mener at det er en ulempe for arbeidsgiverne at tilsagn om tilskudd bare gis for tre måneder av gangen. Det kan føre til usikkerhet om hvor lenge tiltaksperioden varer, fordi tilsagnsperioden forstås som varigheten av tiltaket. Det er en usikkerhet som kan dempe bruken av lønnstilskudd.32 Arbeids- og velferdsetaten arbeider med å redusere slik usikkerhet. Bl.a. er det innført en ny digital avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgiver som klargjør reglene for bruk av lønnstilskudd.

Tilbakemeldinger fra arbeidsgivere kan ifølge Sysselsettingsutvalget indikere et behov for administrative forenklinger av ordningen med lønnstilskudd. Arbeids- og velferdsetaten er i gang med å utvikle digitale løsninger for bl.a. denne ordningen. Digitale løsninger kan gjøre rutinene for ordningen mer brukervennlige. Bruk av lønnstilskudd krever videre god informasjonsspredning, og at Arbeids- og velferdsetaten har god kjennskap til arbeidsgivernes rekrutteringsbehov. Se mer om arbeidet for å forenkle og forbedre kvaliteten på inkluderingsvirkemidlene i boks 4.4.

Sysselsettingsutvalget mener det bør etableres tettere kontakt mellom Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov. Tillitsvalgte på arbeidsplassen bør også trekkes med i arbeidet med å legge til rette for bruk av lønnstilskudd. Arbeidsgiver har ansvar for involvering av tillitsvalgte og verneombud i henhold til det som er vanlig praksis ved ordinære ansettelser. Vellykket bruk av lønnstilskudd forutsetter at arbeidsgivere har behov for arbeidskraft i den aktuelle situasjonen, og ønsker å inkludere ansatte med behov for bistand.

Det er behov for å kunne synliggjøre mulighetene for å få tilskudd til lønn på en bedre måte, både for arbeidsgiver og for mulige kandidater. I denne sammenhengen er lett og tilgjengelig informasjon, samt veiledning fra Arbeids- og velferdsetaten nødvendig. Bruk av lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne, eller som har særskilte problemer med å komme i jobb, krever tett oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen, både fra bedriften og Arbeids- og velferdsetaten. Ulike oppfølgings- og tilretteleggingstiltak omtales under kapittel 4.3.3.

Sysselsettingsutvalget viser til at målet med lønnstilskudd slik det er i dag, er fast ansettelse. Utvalget mener ordningen med lønnstilskudd også bør brukes i tilfeller der fast ansettelse ikke er det mest sannsynlige utfallet, og argumenterer for at usikkerhet rundt produktiviteten til den aktuelle kandidaten kan tilsi behov for utprøving. Dersom det er særlig behov for å vurdere arbeidsevnen, bør det ifølge utvalget fortsatt være mulig å benytte lønnstilskudd ved midlertidige ansettelser. Men også i disse tilfellene bør det være et mål om fast ansettelse.

Sysselsettingsutvalget mener det er behov for å øke kunnskapen om effekter av lønnstilskudd. Utvalget peker på at økt bruk av lønnstilskudd må evalueres, og at det bør legges større vekt på samfunnsøkonomiske analyser av lønnstilskudd hvor kostnadene veies opp mot nytten. Slike analyser vil kunne gi viktig kunnskap for framtidig arbeidsmarkedspolitikk. I slike analyser bør man ta hensyn til at ulike tiltak kan være egnet for ulike grupper, man bør vurdere effekten av kombinasjoner av tiltak, og fange opp eventuelle fortrengningseffekter. Den nylig innførte ordningen med standardisert lønnstilskudd må også evalueres.

Regjeringen vil vurdere Sysselsettingsutvalgets forslag om økt bruk av ordningen med lønnstilskudd. Regjeringen vil også innhente mer kunnskap om effekter av ulike typer arbeidsmarkedstiltak for arbeidssøkere i ulike situasjoner, jf. omtale av arbeidsmarkedstiltak i kapittel 8.

4.3.5 Sysselsettingsutvalgets forslag om en arbeidsorientert uføretrygd

Sysselsettingsutvalget mener at et hovedproblem med dagens uføreordning er at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet.33 De viser til at andelen uføre har steget noe de siste ti årene, og at utviklingen er særlig bekymringsfull blant unge. I en konferanseartikkel om uføretrygd, peker OECD på mangelfull inkludering av personer med psykiske lidelser i arbeidslivet som en viktig årsak til at andelen unge uføre øker i mange OECD-land.34 Også i Norge er andelen med psykiske lidelser høy og økende blant unge uføretrygdede. Høye krav til effektivitet og kompetanse i arbeidslivet kan medføre at disse personene strever med å komme i jobb. Den høye andelen som mottar en helserelatert ytelse i Norge, kan også være et uttrykk for at personer med helseproblemer har vansker med å bli inkludert i arbeidslivet. Samtidig vet vi at arbeid kan være helsefremmende både for folks psykiske og fysiske helse.

For å gjøre det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med delvis nedsatt arbeids- og inntektsevne, foreslår flertallet i Sysselsettingsutvalget å innføre et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd og trygdejustert lønn for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, f.eks. personer som er 30 år eller yngre på innføringstidspunktet. Forslaget innebærer at et uførevedtak gir et anslag på reduksjonen i produktivitet per time, og at arbeidsgiver betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn justert for reduksjonen i produktivitet. Arbeidstakeren mottar uføretrygd som kompensasjon for at lønnsinntekten er lavere. Sysselsettingsutvalget framhever også at en arbeidsorientert uføretrygd bør kombineres med andre tiltak for å bedre brukernes jobbmuligheter, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor eller mulighet for ansettelse med trygdejustert lønn i offentlig sektor. De anbefaler også at Arbeids- og velferdsetaten bør få tilført økte administrative ressurser, slik at forsøket ikke går utover oppfølgingen av andre brukergrupper. Utvalget påpeker at gruppen som vil omfattes av forsøket hovedsakelig er unge med svak tilknytning til arbeidslivet, og at forsøket dermed vil ha begrensede virkninger på arbeidsmarkedet for øvrig.

Regjeringen er positive til forslaget fra utvalget, og vil starte planlegging av et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd med trygdejustert lønn. Partene i arbeidslivet vil bli involvert i arbeidet.

4.4 Oppsummering av tiltak

Regjeringen vil arbeide for inntektssikringsordninger og tilgrensende virkemidler som bidrar til at flest mulig kommer i jobb og at unødig langvarige stønadsløp unngås. Unge er særlig prioritert i dette arbeidet, da tidlig inntreden i trygdesystemet kan medføre et langt liv utenfor arbeidslivet. Samtidig må de som trenger det få nødvendig inntektssikring. For personer som ikke har en reell mulighet til å jobbe, bidrar inntektssikringsordningene til å gi økonomisk trygghet og motvirke utenforskap fra øvrig samfunnsliv. Sysselsettingsutvalgets rapporter35 gir viktige bidrag inn i arbeidet. Rapportene er sendt på offentlig høring med høringsfrist i juni, og regjeringen vil vurdere forslagene i etterkant av høringen.

Utviklingen i sykefraværet har stor betydning for antall nye mottakere av de øvrige helserelaterte ytelsene, og overgangen til mer langvarige helserelaterte ytelser reduseres når antallet som bruker opp sykepengerettighetene går ned. Tiltak og innsats for å redusere særlig langtidssykefraværet er derfor viktig for hindre frafall fra arbeidslivet.

Svært få slutter å motta uføretrygd og går over i arbeid. I tillegg til tiltak som gir personer med helseproblemer mulighet til å fortsette i arbeidslivet, er det derfor behov for å legge til rette for at flest mulig mottakere av uføretrygd kan utnytte sin restarbeidsevne ved å kombinere arbeid og trygd. For å stimulere til økt arbeidsinnsats blant uføretrygdede, må det lønne seg for uføretrygdede å jobbe så mye de kan. Uføretrygden er samtidig sentral for å sikre inntekt og dermed også muligheter for deltakelse på andre samfunnsarenaer for de som av helsemessige årsaker er langvarig ute av arbeidslivet.

Regjeringen vil inkludere flere i arbeid og gjøre det lettere for arbeidsgivere å ansette mer mangfoldig. Det må være arbeidsmuligheter for uføretrygdede og andre med særskilte utfordringer som ønsker å arbeide. Norge har en høy andel mottakere av helserelaterte ytelser. Dette kan være et uttrykk for at personer med helseproblemer har vansker med å få innpass i arbeidslivet. Sysselsettingsutvalget mener dette er en hovedutfordring å løse i dagens uføreordning. Høye mistelønninger gjør det relativt kostbart for arbeidsgiver å ansette personer med antatt lavere produktivitet. En løsning på dette kan være økt bruk av virkemidler som reduserer de reelle kostnadene for arbeidsgiver ved å ansette arbeidstakere fra utsatte grupper, samt å øke disse arbeidstakernes mulighet til å være i ordinært arbeid gjennom tilrettelegging og oppfølging.

På bakgrunn av dette vil regjeringen starte et forberedende arbeid knyttet til enkelte av Sysselsettingsutvalgets forslag:

• Utrede forslaget til ny sykepengemodell videre, slik utvalget foreslår. Regjeringen vil igangsette et arbeid med å få utredet enkelte av de forhold utvalget peker på at krever mer utredning.

• Vurdere et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, herunder rammene for en ev. oppstart av et slikt forsøk.

• Vurdere omlegging av dagens avkortingsregler i uføreordningen og sende forskjellige forslag om dette ut på høring.

• Innhente mer kunnskap om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med funksjonsnedsettelse.

• Vurdere økt bruk av ordningen med lønnstilskudd.