2 Innledning – helhetlig og økosystembasert havforvaltning

Historien om Norge er historien om hvordan vi har brukt havet og forvaltet de enorme ressursene som finnes i havdypet. Gjennom hundreår var det fisken og frakten av den til det europeiske kontinentet som bygde ryggraden i norsk økonomi. I dag gjør fiskeriene og havbruk oss til en av verdens fremste sjømatnasjoner. I morgen kan hittil ukjente ressurser i havet gi oss ny rikdom gjennom bioprospektering som kan skape nye produkter innen mat og medisin.

Vi har forvaltet olje- og gassressursene våre klokt, vi har en moderne handelsflåte som gir oss store inntekter ved å frakte varer miljøvennlig. At sjømaten vår er ren og sunn er Norges fremste konkurransefortrinn i den harde konkurransen om markedsandeler. Det er en del av vårt forvalteransvar å sikre velfungerende økosystemer, rene hav og ren kyst.

I tiårene fremover står Norge i en omstilling. Tre begreper kommer til å prege den økonomiske veksten fremover: Grønt. Smart. Og nyskapende. Bærekraftig høsting av havets ressurser er nøkkelen for blå økonomisk vekst. Regjeringen fører en aktiv politikk for havet og havbasert næringsvirksomhet. Med oppdateringen av forvaltningsplanen for Norskehavet viderefører regjeringen en langsiktig og helhetlig havmiljøpolitikk som skal legge til rette for verdiskaping og samtidig beskytte hav- og kystmiljøet i de norske havområdene.

En voksende befolkning trenger mer mat og energi. De norske havområdene har i det vesentlige god miljøstatus og gir naturgitte fordeler i møte disse globale utviklingstrekkene. Potensialet for økt verdiskaping i havbasert næringsvirksomhet er stort, men vi vet fortsatt lite om havet sammenlignet med vår kunnskap om landjorda. Det er derfor store muligheter i havet som vi ennå ikke kjenner til. Forvaltningsplanenes helhetlige vurderinger av havmiljø og verdiskaping gir et godt utgangspunkt for vekst i eksisterende og nye næringer.

Havnasjonen Norge har en sterk interesse av å opprettholde og videreutvikle rollen som en ansvarlig forvalter av havet. Norge har med forvaltningsplanene for havområdene et aktivt verktøy for en kunnskapsbasert, helhetlig og økosystembasert forvaltning av havområdene. I dag står vi overfor store trusler mot havmiljøet i form av klimaendringer og marin plastforsøpling. Forvaltningsplanene er et godt redskap også for å håndtere disse utfordringene.

I tillegg til oppdateringen av forvaltningsplanen for Norskehavet, legger regjeringen denne våren frem en melding om hav i utenriks- og utviklingspolitikken og en havstrategi. Samlet gir disse uttrykk for at regjeringen ser en sterk satsning på havet som avgjørende for å trygge Norge for fremtiden.

2.1 Systemet med helhetlige forvaltningsplaner for havområdene

Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsikkerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i havområdene. Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og sameksistens mellom næringene som er basert på bruk av havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser.

Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i forvaltningsplanområdet. De respektive sektormyndighetene har ansvaret for å følge opp tiltakene i forvaltningsplanene. Forvaltningsplanene er, sammen med sektorlovgivningen, også et sentralt virkemiddel for å ivareta Norges folkerettslige forpliktelse til å beskytte miljøet i våre havområder.

Forvaltningsplanene er helhetlige fordi de omfatter og vurderer menneskelig påvirkning på havmiljøet samlet. Planene er økosystembasert, fordi de menneskelige aktivitetene forvaltes med utgangspunkt i de rammene som økosystemet setter for opprettholdelse av dets struktur, virkemåte, produksjon og naturmangfold.

Grunnlaget for den helhetlige og økosystembaserte forvaltningen av de norske havområdene ble lagt i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav. Her ble det formulert en visjon om å sikre et rent og rikt hav, slik at også fremtidige generasjoner skal kunne høste av de rikdommer som havet kan gi. Siden den gang har Stortinget behandlet helthetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner for alle de norske havområdene.

Arbeidet med forvaltningsplanene samler relevante deler av forvaltningen (figur 2.1). Arbeidet styres av den interdepartementale styringsgruppen for helhetlig forvaltning av norske havområder, som ledes av Klima- og miljødepartementet. Øvrige departementer i styringsgruppen er Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet.

Det faglige grunnlaget for forvaltningsplanene utarbeides av to rådgivende faggrupper: Faglig forum og Overvåkingsgruppen. Faglig forum ledes av Miljødirektoratet og utarbeider det samlede faglige grunnlaget for oppdateringer og revideringer av forvaltningsplanene for havområdene i samarbeid med Overvåkingsgruppen. Overvåkingsgruppen ledes av Havforskningsinstituttet og bidrar til samordning av overvåkingen av de marine økosystemene i de norske havområdene som inngår i det faglige grunnlaget. Faglig forum og Overvåkingsgruppen bidrar til en kontinuerlig styrking av kunnskapen for forvaltningen av havområdene.

Som oppfølging av Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – norsk handlingsplan for naturmangfold (naturmangfoldmeldingen), tar regjeringen sikte på å revidere forvaltningsplanene minimum hvert tolvte år og oppdatere dem hvert fjerde år. En fast frekvens for revidering og oppdatering vil bidra til økt forutsigbarhet i forvaltningsplansystemet. Arbeidet med faggrunnlaget for revideringen av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten i 2020 er igangsatt.

Kilde: Klima- og miljødepartementet

2.2 Noen sentrale utviklingstrekk i havforvaltningen

Viktige utviklingstrekk i norsk og internasjonal havforvaltning er omstilling i havbaserte næringer, globale diskusjoner under FN om forvaltning av hav og havressurser, en voksende anerkjennelse av økosystemenes rolle i havøkonomien, og havets rolle som en del av løsningen på globale utfordringer.

God miljøtilstand som grunnlag for verdiskaping og økosystemtjenester

Forvaltningsplanene bygger på at verdiskaping basert på bærekraftig bruk av marine ressurser er avhengig av god miljøtilstand og et rikt naturmangfold i havet. Denne erkjennelsen har fått økende tilslutning.

Ifølge rapporten TheOcean Economy in 2030, utgitt av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) i 2016, har verdens havområder stort potensial for økonomisk vekst gjennom nye næringer og utvikling av eksisterende næringer. OECD anslår at økt bruk av havet vil medføre dobling av havøkonomiens bidrag til verdensøkonomien innen 2030. Fremtidens havøkonomi kan bidra til løsningen på nasjonale og globale utfordringer knyttet til energiforsyning, klimaendringer, transport og matsikkerhet. En forutsetning for å realisere havets potensial fullt ut, er at havområdene brukes på en ansvarlig og bærekraftig måte. I OECDs rapport er havbaserte næringer og velfungerende marine økosystemer de to likestilte hovedelementene i en modell for havøkonomi. Norges politikk for havområdene gjenspeiler også dette gjennom en helhetlig og økosystembasert forvaltning som fremmer både bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene.

Regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft leverte høsten 2016 en rapport hvor de slår fast at de norske marine næringene har stort vekstpotensial når de utvikles på biologiens premisser. Fokus på bærekraft og miljø er viktig for å sikre fremtidig konkurransekraft, samtidig som vekst i marine næringer er avhengig av at eventuelle konflikter mellom ulike interesser håndteres. Ekspertutvalget understreker at det må bygges videre på forvaltningsplanene for havområdene og på prosessene som underbygger dem i samarbeidsflatene mellom forvaltning, forskning og næring.

Mange av tjenestene vi får fra økosystemene i havet er fellesgoder. Økosystemtjenester er økosystemenes direkte og indirekte bidrag til menneskelig velferd. I motsetning til private goder har ikke fellesgoder noen markedspris som gir signaler til forbrukere og beslutningstagere om at godene har en verdi eller at tilgangen på godene er begrenset. Det er derfor viktig å synliggjøre verdien av økosystemtjenester og kostnadene forbundet med tap eller forringelse av disse tjenestene, slik at dette kan inkluderes i beslutninger som påvirker havmiljøet.

Økosystemtjenester fra Norskehavet omfatter for eksempel fisk og annen sjømat, energi, regulering av klimaet, nedbryting av miljøgifter, opptak av karbondioksid, oksygenproduksjon, og grunnlag for naturopplevelser. Ekspertutvalget om økosystemtjenester la frem sine anbefalinger i NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. Utredningen danner et viktig grunnlag for videre arbeid med økosystemtjenester i forvaltningsplansammenheng og i norsk forvaltning generelt.

Under Faglig forum for norske havområder pågår det et arbeid for å integrere en mer konkret tilnærming til økosystemtjenester i kommende forvaltningsplaner. For Norskehavet inngår deler av bruksverdien av flere økosystemtjenester i tallene for verdiskaping i for eksempel sjømatnæringen og reiselivsnæringen, jf. kapittel 5. Verdien av økosystemtjenester som ikke omfattes av tradisjonelle verdiskapingstall, er imidlertid ikke tallfestet.

FNs bærekraftsmål for hav og internasjonalt samarbeid

Helhetlig havforvaltning får økende oppmerksomhet internasjonalt. Et sentralt utviklingstrekk er den økende anerkjennelsen av at ressursene i havet er en del av løsningen på store, globale utfordringer, og at havet samtidig er under press fra menneskelig påvirkning.

I 2015 vedtok FNs generalforsamling 17 mål for bærekraftig utvikling frem mot 2030. Bærekraftsmål 14 er å «bevare og bruke hav og marine ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling.» Målet utdypes gjennom ti delmål om blant annet marin forsøpling, forurensning, økosystembasert forvaltning, bærekraftig fiskeriforvaltning, marint vern og kunnskapsoppbygging.

Norges store og meget produktive havområder gir oss naturgitte fordeler i møte med globale utviklingstrekk som befolkningsvekst, behov for energi og for trygg mat. Havet og havressursene er grenseoverskridende. Det samme gjelder den menneskeskapte påvirkningen på havmiljøet. Dette innebærer at forvaltningen av våre egne havområder henger sammen med Norges regionale og globale rolle som havnasjon.

Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR-konvensjonen) er en juridisk bindende internasjonal avtale og et viktig forum for utvikling av den marine naturforvaltningen i Nordøst-Atlanteren (boks 2.1).

Regjeringens mål er at Norge fortsatt skal ha en førende internasjonal rolle for bærekraftig bruk og verdiskaping, og rene og sunne hav. Dette er bakgrunnen for at regjeringen nylig har lagt frem den første stortingsmeldingen om hav i utenriks- og utviklingspolitikken. Det er en norsk utenrikspolitisk kjerneinteresse å sikre sunne og produktive hav for kommende generasjoner, og meldingen omfatter tiltak som støtter opp under dette. Med verdens avhengighet av rene og produktive hav, havrettens grunnleggende betydning og drivkreftene i internasjonal havpolitikk som bakteppe, redegjør stortingsmeldingen for Norges muligheter og ansvar innen internasjonal havforvaltning og havbasert næringsutvikling. I meldingen påpekes det at de helhetlige forvaltningsplanene for de norske havområdene har medvirket til at Norge er et foregangsland for helhetlig og økosystembasert forvaltning. Erfaring og kunnskap fra forvaltningsplansystemet er et viktig bidrag fra Norge til internasjonal havforvaltning.

Forvaltningsplansystemet bidrar også til å oppfylle Norges plikt etter FNs havrettskonvensjon til å ta vare på miljøet i våre havområder. Denne plikten henger nøye sammen med de omfattende rettighetene havrettskonvensjonen gir oss til å utnytte de levende marine ressursene og andre ressurser på kontinentalsokkelen under nasjonal jurisdiksjon.

For en nærmere omtale av internasjonal havforvaltning og forvaltningsplanene i internasjonal sammenheng, vises det til stortingsmeldingen om hav i utenriks- og utviklingspolitikken.

Kunnskapsutvikling

Kunnskap om økosystemene, deres tilstand og hva som påvirker tilstanden er grunnlaget for økosystembasert forvaltning. Det er siden forvaltningsplanen for Norskehavet ble lagt frem i 2009 gjennomført en rekke tiltak for å styrke kunnskapen om havrelaterte tema generelt og om Norskehavet spesielt.

Styrket kunnskap gir et forbedret grunnlag for både god miljøforvaltning og som kunnskapsgrunnlag for næring og verdiskaping. Gjennom kartleggingsprogrammet MAREANO er det fremkommet ny kunnskap som både har bekreftet miljøverdier og gitt en rekke nye funn av blant annet bunnfauna som korallrev og svampområder.

Foto: MAREANO

Sjøfuglprogrammet SEAPOP samt tilleggsmodulen SEATRACK har bidratt med ny kunnskap om sjøfugl i Norskehavet. Utredninger og annen kunnskapsinnhenting knyttet til aktivitet og miljøforhold i Jan Mayen-området og kystsonen har gitt sammenstillinger av eksisterende og ny kunnskap om disse områdene.

Etablering og bruk av overvåkingssystemet under forvaltningsplanen gir en systematisk oppfølging av miljøtilstanden i Norskehavet. Forskningsprogrammet MARINFORSK (og det tidligere programmet Havet og kysten) under Norges forskningsråd bidrar til å øke kunnskapen om marine økosystemer og konsekvensene av menneskelige påvirkninger, og til å styrke grunnlaget for bærekraftig verdiskaping basert på marine ressurser og andre økosystemtjenester. Regjeringens langtidsplan for forskning har hav som ett av sine prioriterte områder.

Samlet har dette medført at det finnes et mer solid kunnskapsgrunnlag for forvaltningen enn tidligere. Samtidig er det fortsatt betydelige behov for bedre grunnleggende kunnskap om havområdene, som eksempelvis kartlegging av havbunn over større områder.

2.3 Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet

I denne oppdateringen av forvaltningsplanen for Norskehavet vil det særlig legges vekt på å omtale temaer som på grunn av ny kunnskap gir behov for nye tiltak eller oppdatering av tiltak. Oppdateringen gir ikke en full gjennomgang av alle tiltak som ble presentert i forvaltningsplanen i 2009.

Meldingen bygger i hovedsak på det faglige grunnlaget fra Faglig forum og innspill fra høringen i 2015. Faglig forums rapport, som er tilgjengelig på nettsiden www.havforum.no, omfatter kunnskap om miljøtilstand og påvirkning, aktivitet og verdiskaping i Norskehavet. Overvåkingsgruppens rapport fra 2016 om status for miljøet i Norskehavet er også sentral. I tillegg er det faglige grunnlaget supplert med senere relevant kunnskap, og innspill fra berørte interessegrupper.

Forvaltningsplanen fra 2009 karakteriserte miljøtilstanden i Norskehavet som god. Det ble likevel pekt på at særlig effekter av klimaendringer og forsuring av havet, overbeskatning av enkelte fiskebestander, risiko for akutt forurensning, nedgang i sjøfuglbestandene og behovet for bevaring av korallområder var betydelige utfordringer.

I faggrunnlaget for oppdateringen er det kommet ny kunnskap om blant annet sjøfuglbestandene i Norskehavet, korallforekomster, miljøverdier i særlig verdifulle og sårbare områder (SVO) og marin forsøpling.

Marin plastforsøpling er en raskt økende negativ påvirkning på havet. På grunn av problemets omfang og den store oppmerksomheten det nå har i hav- og miljøpolitikken nasjonalt og internasjonalt, er det viet et eget kapittel til dette i denne meldingen (se kapittel 4).

Indikatorer for vurdering av tilstand og påvirkning i Norskehavet er utviklet som oppfølging av forvaltningsplanen fra 2009. Resultatene fra overvåking av indikatorene og annen relevant overvåking inngår i grunnlaget for å vurdere måloppnåelse i forvaltningen av havområdet. Det ble første gang rapportert på indikatorene i 2012. Mange indikatorer bygger på måleserier som har eksistert i mange år. Indikatorsettet omfatter både viktige havklimatiske forhold, tilstanden for ulike arter i økosystemet og forurensning. Resultatene fra overvåkingen av indikatorene er presentert i kapittel 3.

De fleste indikatorene overvåkes årlig på utvalgte steder i Norskehavet. Både indikatorsettet, rapportering og overvåkingen av indikatorene har imidlertid mangler og må utvikles videre. Ved oppdatering av miljøtilstanden i denne meldingen er de siste resultatene fra Overvåkingsgruppens indikatorer innarbeidet. En oversikt over indikatorene for Norskehavet finnes i vedlegg 1.

2.4 Mål for forvaltningen av Norskehavet

I forvaltningsplanen fra 2009 ble det fastsatt overordnede mål for forvaltningen av havområdet. I tillegg ble det fastsatt konkrete mål for beskyttelse og bærekraftig bruk (boks 2.2).

Forvaltningsplanene for havområdene er viktige for å oppfylle nasjonale mål for naturmangfold i marint miljø, særlig for å sikre en bærekraftig bruk slik at økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester. Forvaltningsplanene for havområdene er også viktige i den overordnede nasjonale gjennomføringen av FNs bærekraftsmål for hav (bærekraftsmål 14).

Når det gjelder mål som ikke er knyttet til et spesielt havområde, har målformuleringene vært tilnærmet like i de ulike forvaltningsplanene. Flere av målene fikk en oppdatert formulering i forvaltningsplanen for Nordsjøen og Skagerrak i Meld. St. 37 (2012–2013). Det vil arbeides videre med å vurdere harmonisering av målene mellom forvaltningsplanene.

Ekspertrådet for økologisk tilstand vil levere forslag til naturvitenskapelige kriterier for god økologisk tilstand i juni 2017. Opprettelsen av ekspertrådet er en oppfølging av naturmangfoldmeldingen. Kriteriene for god økologisk tilstand i økosystemet «Hav» skal inngå i et samlet forslag til fagsystem fra Ekspertrådet for økologisk tilstand, slik at det kan etableres et helhetlig fagsystem med felles rammeverk for økologisk tilstand i alle økosystemer. I økosystemet «Hav» skal de naturvitenskapelige kriteriene for «god økologisk tilstand» utvikles av Overvåkingsgruppen som del av arbeidet med forvaltningsplanene.

Dette arbeidet vil gi grunnlag for å konkretisere og supplere målene i forvaltningsplanene. Ettersom dette er et pågående arbeid, vil ikke målene fra 2009 bli endret i denne oppdateringen. Når målene oppdateres, skal de blant annet gjenspeile de nasjonale målene for naturmangfold. Regjeringen har lagt frem nye mål for forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning i Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs – Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning som vil legges til grunn for oppdateringen av mål på dette temaområdet i forvaltningsplanene.

Flere av miljømålene i forvaltningsplanen fra 2009 er ikke nådd. Regjeringens forslag til videreføring av tiltak og nye tiltak for å nå målene er omtalt i kapittel 7.