6 Arealbruk og arealforvaltning

Det ble allerede i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav omtalt at den forventede økningen i bruken av kyst- og sjøarealene vil stille store krav til avveininger mellom ulike brukerinteresser og miljøhensyn, og at planlegging i havområdene vil være et viktig virkemiddel i denne sammenheng. En god og bærekraftig arealforvaltning må baseres på kunnskap om økosystemet og konsekvensene av ulik bruk. I fremtiden ventes det økt bruk av havområdene til verdiskaping som blant annet produksjon av sjømat, havenergi og utvinning av mineraler, samtidig som fiskerier, skipstrafikk og petroleumsvirksomhet fortsatt vil være sentrale brukere av havet.

Forvaltningsplanene er basert på et omfattende faglig grunnlag, og det tas overordnede beslutninger knyttet til disponeringen av havarealene. I forvaltningsplanene er areal- og kartbaserte verktøy i betydelig grad benyttet for å illustrere ulike typer bruk, beskyttelse og vern i de enkelte havområder. Et samlet arealbasert verktøy er under utvikling og vil forenkle og effektivisere videre arbeid med forvaltningsplanene, og være en styrke for arbeidet med en helhetlig og godt samordnet forvaltning av havområdene.

I forvaltningsplanen for Nordsjøen – Skagerrak (Meld. St. 37 (2012–2013) ble det pekt på behovet for og startet et arbeid med å fremskaffe bedre samordnet og felles tilgjengelig kartmateriale for havforvaltningen.

Behovet for helhetlig og samordnet planlegging av arealbruk og bevaringstiltak til havs har blitt ytterligere aktualisert den senere tiden gjennom den økte oppmerksomheten på betydningen av havet for fremtidig matproduksjon og økt bruk til andre former for verdiskaping.

Marin arealplanlegging har i hovedtrekk som formål å planlegge for forvaltning av aktivitet i havområdene innenfor nasjonal jurisdiksjon, og samtidig beskytte de marine økosystemene.

Ekspertutvalget for grønn konkurransekraft påpeker at vekst i marine næringer er avhengig av at konfliktene mellom ulike interesser håndteres. Utvalget understreker at det bør bygges videre på forvaltningsplanene for havområdene og på prosessene som underbygger dem i samarbeidsflatene mellom forvaltning, forskning og næring.

6.1 Arealbruk i Norskehavet

Ulike sektorers bruk av havarealene, særlig petroleumsvirksomhet, fiskeri og skipstrafikk, ble beskrevet i forvaltningsplanen fra 2009. Utbygging av fornybar energiproduksjon, som vindkraft til havs, ble også omtalt som mulig fremtidig arealbruk. Behovet for å beskytte særlig verdifulle og sårbare områder ble også omtalt.

Økt petroleumsvirksomhet, omfattende fiskeriaktivitet og noe økende skipstrafikk er hovedtrekk i næringenes arealbruk siden 2009.

6.1.1 Særlig verdifulle og sårbare områder i Norskehavet

Et viktig arealmessig grep i forvaltningsplanene er identifisering av særlig verdifulle og sårbare områder. Dette er områder som har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i havområdet, også utenfor områdene selv. I Norskehavet gjelder dette for områdene: Remman, Froan med Sularevet, Mørebankene, Haltenbanken og Sklinnabanken, Iverryggen, Vestfjorden, Jan Mayen og Vesterisen, Eggakanten, Den arktiske front og Kystsonen. Kunnskapen om havbunnen i de særlige verdifulle og sårbare områdene i Norskehavet har blitt styrket og miljøverdiene bekreftet gjennom MAREANO. Målet i forvaltningsplanen er at aktiviteter i særlig verdifulle og sårbare områder skal foregå på en måte som ikke truer områdenes økologiske funksjoner eller naturmangfold. De særlig verdifulle og sårbare områdene er nærmere beskrevet og kartfestet i kapittel 3.4. Både bærekraftig bruk av havområdene og bevaring av områder med viktige miljøverdier inngår i en helhetlig forvaltning.

6.1.2 Overlappende arealbehov mellom næringene

Videre utvikling i eksisterende aktiviteter og potensial for etablering av ny marin næringsvirksomhet i havområdet vil medføre større behov for samordning av arealbruk.

Kilde: Miljødirektoratet/BarentsWatch

6.1.3 Fiskerier

Fiskeriene i Norskehavet er totalt sett lite endret siden forvaltningsplanen fra 2009. Den største endringen er fisket etter makrell. God makrellbestand og endret vandringsmønster/utbredelse har gitt økt fiske etter makrell i Norskehavet, og dermed endringer i arealbruken i fiskeriene. Dette gjelder spesielt i relativt kystnære områder nordover til og med Vestfjorden/Lofoten. Fisket i disse områdene foregår i hovedsak i sommermånedene. Nedgang i sildebestanden har ført til reduserte kvoter og nedgang i sildefisket.

I store deler av kystområdene og på Mørebankene vil det i sommerhalvåret være større fiskeriaktivitet nå enn tidligere. Mørebankene er et av de aller viktigste områdene i Norskehavet for utøvelse av fiske. Sokkelen er her relativt smal, og de viktigste fiskefeltene har relativt god tilgjengelighet for kystfiskeflåten. Her vil det være en viss aktivitet gjennom hele året. Det fiskes i hovedsak etter sei, sild, breiflabb og makrell i området. Ved endring i vandringsmønsteret for makrell, vil også fiskeriaktiviteten endres. En del av fartøyene som tidligere fisket tildelte kvoter i Nordsjøen, vil nå i større og større grad fiske nord for 62 grader nord.

Overlappende arealbehov mellom fiskerier og petroleumsvirksomhet omtales nedenfor under petroleumsvirksomhet.

I forholdet mellom fiskeri og skipstrafikk forventes det ingen store endringer i konfliktnivået, bortsett fra at en vil ha større konsentrasjoner av fiskefartøyer i kystnære områder i sommermånedene enn det som har vært siden forrige stortingsmelding. I en normalsituasjon er den mest sentrale problemstillingen mellom fiskeri og skipstrafikk den daglige trafikken av lastefartøyer av ulik størrelse gjennom, eller nær opp til, fiskefelt med større eller mindre konsentrasjoner av fiskefartøy eller faststående fiskeredskap.

Ved eventuell utbygging av havenergi eller offshore akvakultur, kan dette lokalt medføre overlappende arealbehov som kan ha betydning for utøvelsen av fisket, spesielt for den mest stedbundne fiskeflåten.

Kilde: Miljødirektoratet/BarentsWatch

6.1.4 Skipstrafikk

Det er generelt lav trafikktetthet i Norskehavet. Skipstrafikken ser ikke ut til å ha endret seg vesentlig i omfang, men utseilt distanse økte med 10 % fra 2012 til 2015. Innføringen av trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder på strekningen Runde–Utsira har, i kombinasjon med tilsvarende tiltak på strekningen Vardø–Røst, bidratt til å flytte skipstrafikk ut fra kysten, separere motgående trafikkstrømmer og etablere et fast seilingsmønster. Selv om trafikkseparasjonssystemene formelt sett ikke omfatter hele forvaltningsplanområdet, viser tetthetsplott over skipstrafikken at de har tydelig effekt på trafikkstrømmene også i Norskehavet.

I 2011 trådte de nye IMO-godkjente trafikkseparasjonssystemene for skipstrafikk utenfor sør- og vestkysten av Norge i kraft. Systemene og de anbefalte seilingsledene er i all hovedsak lagt utenfor territorialfarvannet og innebærer at deler av skipstrafikken flyttes lenger ut fra kysten. Samtidig innføres det en trafikkseparering på minimum to nautiske mil mellom motsatt rettede trafikkstrømmer. Dette bidrar til å redusere faren for ulykker og gir bedre tid til å treffe nødvendige tiltak dersom et fartøy skulle komme i vanskeligheter. Trafikkseparasjonssystemene gjelder for alle fartøy over 5 000 bruttotonn og skip med farlig eller forurensende last uansett størrelse, som går i transitt langs norskekysten eller i internasjonal trafikk til eller fra en norsk havn.

Etablering og endring av internasjonalt godkjente trafikkseparasjonssystemer utenfor territorialfarvannet krever internasjonale prosesser. Trafikkseparasjonssystemet har ført deler av skipstrafikken lenger unna kysten, utenfor områder med høy fiskeriaktivitet og eksisterende petroleumsinstallasjoner. Den økte forutsigbarheten i trafikkmønsteret som følger av de nye rutetiltakene langs kysten, gjør det også enklere å overvåke skipstrafikken.

Kystnær skipstrafikk kan føre til tap av eller skade på passive fiskeredskaper. Erfaringen tilsier at nødvendig og god merking av fiskeredskaper reduserer problemet. Akvakulturnæringen er i vekst og tar i bruk stadig flere og større arealer langs kysten. Kystnære arealbeslag knyttet til for eksempel havenergianlegg eller akvakultur, kan stenge områder for skipstrafikk eller føre til at trafikken må ledes utenom. Dette kan ha konsekvenser for sjøsikkerhet og transporttid. Det vil i tiden fremover stilles større krav til samordning og god arealplanlegging i kystnære områder.

6.1.5 Petroleumsvirksomhet

Innenfor de områdene som er åpnet for petroleumsvirksomhet, og blant annet i samsvar med rammene som ble fastlagt i forvaltningsplanen fra 2009, kan det tildeles utvinningstillatelser i konsesjonsrunder. Dette gjøres årlig i de best kjente leteområdene som er omfattet av TFO-ordningen (tildeling i forhåndsdefinerte områder) og vanligvis hvert annet år gjennom nummererte runder i øvrige områder. TFO-området utvides også i Norskehavet i takt med at sokkelen er blitt mer moden. Hvilken aktivitet som skjer i de enkelte utvinningstillatelser avhenger av arbeidsprogram og hvilke resultater leteaktiviteten gir.

Kilde: Miljødirektoratet/BarentsWatch

For petroleumsvirksomheten er interessemotsetningene som kan oppstå med andre næringer i hovedsak knyttet til arealdeling med andre brukere av havet, i all vesentlig grad en del av fiskeriene. Mye av skipstrafikken i området er knyttet til utførelsen av petroleumsaktiviteten.

Det er ingen vesentlige endringer i forventet utvikling i petroleumsvirksomheten i Norskehavet frem mot 2025. Arealbruken foregår i områder som er omfattet av undersøkelses- eller utvinningstillatelser og omfatter blant annet felt, rørledninger, overflateinstallasjoner og tidsavgrenset aktivitet som leteboring og seismiske undersøkelser.

Seismiske undersøkelser er avgjørende for å drive petroleumsvirksomhet. Innsamling av seismiske data kan påvirke fiskeriene både gjennom arealbruk og ved at seismiske lydbølger kan skremme bort fisken. Potensielle utfordringer knyttet til arealbeslag ved innsamling av seismikk er mest aktuelt for den delen av fiskeflåten som har begrenset rekkevidde og under sesongfiskerier med kort fiskesesong. Derved kan innsamling av seismiske data i noen situasjoner påvirke fangst og fangstinntekt.

Utsettelser av seismiske innsamlinger kan medføre betydelige kostnader for petroleumsindustrien. Fiskeriene drar også nytte av petroleumsaktiviteten blant annet når det gjelder beredskap.

For å redusere potensialet for mulige konflikter mellom fiskeriene og seismiske undersøkelser, er det i løpet av de senere årene gjennomført en rekke tiltak. I 2013 utga det daværende Fiskeri- og kystdepartementet og Olje- og energidepartementet en felles veileder som skal bidra til økt forståelse mellom partene og være klargjørende på hvilke regler og rutiner som gjelder. Videre har blant annet bedre opplæring av fiskerikyndige på seiskikkfartøyene bidratt til bedre dialog mellom aktørene og en reduksjon i konfliktnivået. Omfanget av seismikkinnsamling er vesentlig redusert de to siste årene, men enkelte konfliktepisoder har likevel forekommet.

6.1.6 Fornybar energiproduksjon til havs

Det er ikke bygget havenergianlegg i Norskehavet. Det er i regi av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gjennomført utredninger av mulighetene for og konsekvensene av å åpne enkelte havområder for fornybar energiproduksjon til havs. I den strategiske konsekvensutredningen er områdene som er aktuelle for havvindkraft delt inn i tre grupper etter hvor godt teknisk-økonomisk egnede de er og hvordan eventuelle utbygginger påvirker andre arealbruksinteresser. Områdene i Norskehavet ligger ikke i den gruppen som NVE anbefaler å åpne først. Regjeringen tar sikte på å klargjøre hvilke områder det kan være aktuelt å åpne for søknader om konsesjon.

Foreslåtte havvindområder i Norskehavet er Stadhavet, Frøyabanken, Nordøyan–Ytre Vikna, Træna vest og Trænafjorden–Selvær. Potensielle arealkonflikter er beskrevet i den strategiske konsekvensutredningen.

Kilde: Miljødirektoratet

Vindkraftverk til havs krever areal, og har potensial for arealkonflikt med fiskerier og skipstrafikk. Den strategiske konsekvensutredningen for havvind konstaterer at det i alle de vurderte utredningsområdene vil være andre arealbruksinteresser, og en åpning av området vil få konsekvenser for miljø-, nærings- og samfunnsinteresser.

6.2 Marine verneområder og marine beskyttede områder

Marine verneområder kan etableres i medhold av naturmangfoldloven ut til tolv nautiske mil fra grunnlinjen (i territorialfarvannet). Regjeringen legger til grunn at tverrsektorielt marint vern etter naturmangfoldloven § 39 fortsatt skal bidra til at et utvalg av representative, særegne, sårbare eller truede marine undersjøiske naturtyper og naturverdier langs kysten og i territorialfarvannet blir tatt vare på for fremtiden. Områdene skal – sammen med arealer som er beskyttet etter annet lovverk – danne et nettverk av vernede og beskyttede områder som skal ta vare på økosystemer og naturverdier.

I tillegg til områdene som er underlagt tverrsektorielt vern, er en rekke områder etter fiskerilovgivningen underlagt beskyttelse mot ulike former for fiskeriaktivitet som kan skade for eksempel korallforekomster. Marine beskyttede områder etter havressursloven kan opprettes i alle norske havområder samt på Norges kontinentalsokkel.

Innenfor Konvensjonen om biologisk mangfold er det vedtatt et internasjonalt mål om bevaring av 10 % av kyst- og havområder, spesielt områder som er særlig viktig for biologisk mangfold og økosystemtjenester. Områdene skal bevares gjennom effektivt og hensiktsmessig forvaltede, økologisk representative og godt sammenhengende systemer av verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Norges oppfølging av det internasjonale målet for bevaring av kyst- og havområder ble omtalt i naturmangfoldmeldingen og Stortingets behandling av denne.

Arbeidet med sikte på å bevare marine naturverdier for fremtiden har pågått over lang tid. I 2004 identifiserte et bredt sammensatt rådgivende utvalg 36 områder langs kysten som det pågående arbeidet med marint vern er basert på, jf. tabell 6.1. I kyst- og fjordområdene i tilknytning til Norskehavet er det til nå etablert de marine verneområdene Saltstraumen, Tauterryggen, Rødberget og Gaulosen. Det er etablert seks marine beskyttede områder i forvaltningsplanområdet for å beskytte områder med kaldtvannskoraller mot ødeleggelser som følge av fiskeriaktivitet: Aktivneset, Breisunddjupet, Storneset, Sularevet, Iverryggen og Trænarevet.

Det er satt i gang arbeid med en plan for det videre arbeidet med marine verneområder. Det vil som del av planen for det videre arbeidet med marine verneområder gjennomføres en evaluering av status for arbeidet med vern og beskyttelse av marine områder, og identifisering av videre behov for vern og beskyttelse med bakgrunn i nasjonale og internasjonale mål. Dette vil inngå i grunnlaget for det videre arbeidet med marint vern i territorialfarvannet og bevaring av marine områder utenfor territorialgrensen. Det vil i forvaltningen av havområdene løpende vurderes på grunnlag av tilgjengelig kunnskap om det er behov for nye tiltak for å bevare marine naturverdier.

Kilde: Miljødirektoratet

6.3 Arealverktøy for havområdene – bedre tilgang til digitale kart

Det er en rekke typer kartfestet kunnskap (miljøverdier, aktivitet m.v.) og arealmessige rammer for bruk og bevaring i Norskehavet og tilstøtende kystområder som inngår i helheten av kartfestet informasjon.

Sentrale tema i det som er kartfestet informasjon og kunnskap i dag, og som det er behov for å se i sammenheng, er miljøinformasjon og særlige miljøverdier, fiskerier, skipstrafikk og seilingsleder, petroleumsvirksomhet, rørledninger og kabler, fornybar energiproduksjon som havvind, marine verneområder og marine beskyttede områder.

Fremtidig utvikling i ny aktivitet og tiltak i havområdene er avhengig av å bygge på oppdatert kunnskap og informasjon om miljøverdier og aktivitet i ulike arealer til havs. God og tilgjengelig kartfestet informasjon vil derfor ha betydning for utviklingen av mulige fremtidige aktiviteter som mineralutvinning, bioprospektering, offshore akvakultur og nye fiskerier. Det er vanskelig i dag å anslå omfang av eventuell slik ny aktivitet i Norskehavet.

Det er utviklet en første versjon av et digitalt arealverktøy for havområdene som på en helhetlig og samlet måte skal gi en oversikt på kart over næringsaktivitet, miljøverdier og reguleringer i havområdene.

Arealverktøyet vil være til nytte for involverte myndigheter, ulike næringsinteresser og interesseorganisasjoner, andre brukere av havområdene og allmennheten. Oppstart av arbeidet med arealverktøyet er omtalt i forvaltningsplanen for Nordsjøen – Skagerrak.

Arealverktøyet vil gi bedre oversikt over beslutninger og tiltak knyttet til arealbruk i havområdene, både gjennom forvaltningsplanene og sektorprosesser. Videre vil kartfestet informasjon om innholdet i det faglige grunnlaget for forvaltningsplanene og utvikling som finner sted i havområdet bli lettere tilgjengelig gjennom en slik løsning. Arealverktøyet vil sikre en mer inkluderende prosess gjennom større åpenhet, og styrke berørte interessegruppers medvirkning i arbeidet med forvaltningsplanene.

Bedre tilgang til kartfestet informasjon vil være til nytte for en rekke behov også ut over forvaltningsplanarbeidet, for eksempel ved behov for helhetlig informasjon knyttet til konkrete geografiske områder.

Arealverktøyet utvikles i et nært samarbeid mellom Faglig forum og BarentsWatch, og er tilgjengelig gjennom nettstedet www.barentswatch.no.

6.4 Kunnskap om arealene – havbunnskartlegging i MAREANO-programmet

MAREANO-programmet ble startet i 2005 på grunn av kunnskapsmangel om bunnforholdene i norske havområder. Programmet har gitt verdifull ny kunnskap gjennom kartleggingen av dybde, bunnforhold, artsmangfold, naturtyper, kjemiske forhold/forurensning i sedimentene og geologiske formasjoner på havbunnen i norske havområder. Dataene fra kartleggingen gjøres tilgjengelige for aktuelle brukere gjennom MAREANOs nettsider og kartinformasjonstjenesten Norge digitalt. Det internasjonale havforskningsrådet, ICES, gjennomførte i 2016 en naturvitenskapelig evaluering av MAREANO-programmet. Evalueringen konkluderer med at MAREANO i hovedsak gjennomføres etter gode vitenskapelige standarder og metoder, men peker også på forbedringspunkter som vil bli fulgt opp for å ytterligere heve kvaliteten på MAREANO.

Kartlegging av havbunnen øker kunnskapen betydelig om utbredelsen av naturtyper og arter, og påvirkning på disse fra menneskelig aktivitet. Denne kunnskapen gir grunnlag for en bedre forvaltning og beskyttelse av sårbare naturtyper. Programmet har prioritert å kartlegge først de områdene som har eller kan ha store miljøverdier eller ressurser som kan påvirkes av eksisterende eller ny menneskelig aktivitet. I arbeidet med det faglige grunnlaget for forvaltningsplanene for havområdene har kunnskapen om miljøverdiene i de særlige verdifulle og sårbare områdene blitt bekreftet og styrket gjennom MAREANO.

MAREANO-kartleggingen har påvist mange nye korallrevforekomster. Ny kunnskap fra programmet har bidratt til at ni nye områder med kaldtvannskoraller er gitt særskilt beskyttelse og status som marine beskyttede områder med hjemmel i havressurslovens § 19. Kunnskapen er viktig grunnlag for en gjennomgående bærekraftig forvaltning av havbunnen, blant annet gjennom å øke den tilgjengelige kunnskapen om sårbare naturtyper som koraller og svamp og redusere risikoen for sammenstøt med slike naturverdier under utøvelse av fiske eller annen virksomhet. Beskyttelse av områder med koraller eller andre naturverdier utenfor 12 nautiske mil må gjøres etter eksisterende sektorregelverk.

For å kunne sikre representativitet og sammenheng ved bevaringstiltak i havområdene, er kunnskap viktig, og kunnskapen opparbeidet gjennom MAREANO-programmet er en viktig del av det samlede kunnskapsgrunnlaget.