2 FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter

2.1 Konvensjonene og det institusjonelle rammeverket for menneskerettigheter

Etter annen verdenskrig er det vokst fram et omfattende internasjonalt system for normutvikling og håndheving av menneskerettighetene. FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra 1948 har blitt etterfulgt av en rekke juridisk bindende konvensjoner som legger rammene for det internasjonale menneskerettighetsvernet.

Konvensjonene utdyper i stor grad rettighetene som er nedfelt i Verdenserklæringen. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter anses, sammen med Verdenserklæringen, å utgjøre kjernen i det internasjonale menneskerettighetsvernet. Fem av FNs øvrige menneskerettskonvensjoner tar sitt utgangspunkt i ikke-diskrimineringsprinsippet eller utdyper rettighetsvernet for utsatte eller sårbare grupper. I tillegg er det utarbeidet to konvensjoner som utdyper forbudet mot tortur og tvungen forsvinning.

FNs menneskerettskonvensjoner og konvensjonsorganene som er opprettet for å veilede og overvåke statenes gjennomføring av sine folkerettslige menneskerettighetsforpliktelser, utfylles av politiske organer og mandater med utspring i FN-pakten. FNs menneskerettighetsråd og tredje komité under FNs generalforsamling er de viktigste politiske organene for internasjonalt menneskerettighetsarbeid. I 2006 ble FNs menneskerettighetsråd opprettet av Generalforsamlingen og erstattet da den tidligere FN-kommisjonen for menneskerettigheter. Samtidig ble UPR («Universal Periodic Review») opprettet. UPR er en universell landhøringsmekanisme om menneskerettighetsspørsmål. I behandling av tematiske spørsmål og situasjonen i enkeltland i FNs menneskerettighetsråd og FNs generalforsamling står FNs menneskerettskonvensjoner sentralt som grunnlaget for de anbefalinger og vedtak som gjøres. FNs høykommissær for menneskerettigheter ble opprettet i 1993 og er hovedansvarlig for menneskerettighetsspørsmål i FN-sekretariatet. Høykommissæren fungerer som sekretariat for konvensjonsorganene, Menneskerettighetsrådet og UPR-prosessen.

Følgende ni FN-konvensjoner regnes som de internasjonale kjernekonvensjonene på menneskerettsområdet (vedtakelsesår i parentes):

• Konvensjonen om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (1965) – omtales her som rasediskrimineringskonvensjonen

• Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966)

• Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966)

• Konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (1979) – omtales her som kvinnediskrimineringskonvensjonen

• Konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (1984) – omtales her som torturkonvensjonen

• Konvensjonen om barnets rettigheter (1989) – omtales her som barnekonvensjonen

• Konvensjonen for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier (1990)

• Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2006)

• Konvensjonen om beskyttelse mot tvungen forsvinning (2006).

Norge er part i alle kjernekonvensjonene, bortsett fra konvensjonen om beskyttelse mot tvungen forsvinning, som Norge så langt har undertegnet, men ikke ratifisert, og konvensjonen for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier.

Når uttrykket «kjernekonvensjoner» benyttes i det følgende, siktes det bare til konvensjonene Norge er part i. Disse konvensjonene har stor oppslutning internasjonalt, med mellom 164 og 196 parter per august 2016.

2.2 Konvensjonsorganene

2.2.1 Formål og sammensetning

For samtlige kjernekonvensjoner er det etablert et konvensjonsorgan (en komité) som skal overvåke at statene oppfyller forpliktelsene de har påtatt seg ved å bli part i konvensjonen1. Menneskerettskomiteen overvåker etterlevelsen av konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. De andre konvensjonsorganene har navn som korresponderer med navnet på den aktuelle konvensjonen.

Konvensjonsorganene består av personer som er nominert av statsparter i den aktuelle konvensjonen og som, med unntak av Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, er valgt av statspartene. Medlemmene av konvensjonsorganene skal tjenestegjøre i personlig egenskap. Antall medlemmer varierer fra 10 til 25 og velges for fire år av gangen, med adgang til gjenvalg. Vervet som komitémedlem er ulønnet, men medlemmene mottar godtgjørelse som skal dekke utgiftene de har i forbindelse med møtedeltakelse.

Kravene til komitémedlemmene er formulert noe forskjellig i de ulike konvensjonene, men det stilles gjennomgående krav om at de skal ha høy moralsk anseelse og anerkjent kompetanse på det aktuelle menneskerettsområdet. Det stilles ingen krav til bestemt utdanningsbakgrunn. Ved valg av medlemmer skal det for øvrig tas hensyn til en rettferdig geografisk fordeling, til at de ulike sivilisasjonsformer og viktigste rettssystemer blir representert, og til at begge kjønn blir representert på en balansert måte. Det er imidlertid hemmelige valg, og i praksis opp til hver enkelt stat hvilke kandidater de vil fremme og stemme på. Det er en omfattende bruk av stemmebytteavtaler mellom statene, og ikke uvanlig at politiske og andre hensyn tillegges større vekt enn konvensjonsorganenes sammensetning og kandidatenes kompetanse og egnethet. Konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder og ressurser er nærmere omtalt i kapittel 5.3.1 nedenfor.

2.2.2 Overvåkningsmekanismer

Konvensjonsorganenes oppgaver er definert i hver enkelt konvensjon og i valgfrie protokoller til disse. Flere ulike mekanismer er etablert for å bidra til at statspartene følger opp sine forpliktelser. Noen av mekanismene er obligatoriske og gjelder for samtlige statsparter (som rapporteringsmekanismen), mens andre er valgfrie og gjelder bare for statene som har akseptert dem (som individklageordningene). Nedenfor gis en kort omtale av de ulike overvåkningsmekanismene og konvensjonsorganenes generelle kommentarer. Oversikten omfatter ikke konvensjonsorganene til konvensjoner som Norge ikke er part i.

Konvensjonsorganene har møter i Genève i sesjoner av inntil fire ukers varighet. Antall uker per år varierer fra komité til komité, og endres over tid. I 2015 var møtetiden åtte til femten uker fordelt på to eller flere sesjoner.

Avdelingen for menneskerettskonvensjoner ved kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR) er sekretariat for konvensjonsorganene.

Statenes periodiske rapporter

Alle kjernekonvensjonene oppstiller krav om at partene skal avgi regelmessige rapporter om tiltak de har truffet for å oppfylle sine forpliktelser etter konvensjonen.

Vanligvis skal statene avgi den første rapporten innen ett eller to år etter at de ble part i konvensjonen, og legge fram nye rapporter hvert fjerde eller femte år. Før konvensjonsorganet vurderer statens rapport, kan den motta informasjon fra andre kilder, for eksempel nasjonale institusjoner for menneskerettigheter, sivilsamfunnsorganisasjoner, FN-organisasjoner mv. Deretter inviteres den aktuelle staten til et åpent dialogmøte, der statens representanter introduserer rapporten og besvarer komitémedlemmenes oppfølgingsspørsmål.

Etter dialogmøtet avgir konvensjonsorganet avsluttende merknader til rapporten. Disse omfatter som regel en redegjørelse for positive aspekter, samt komiteens bekymringer og anbefalinger. Samtlige konvensjonsorganer ber statsparten om å gi tilbakemelding om anbefalingene i neste periodiske rapport. I tillegg ber de som regel om at partene rapporterer om oppfølging av særlig viktige anbefalinger innen ett år.

Statenes rapporter, informasjon som er mottatt fra sivilsamfunnsorganisasjoner og andre aktører, referater fra dialogmøtene, konvensjonsorganets avsluttende merknader mv. er offentlig tilgjengelige på nettsidene til FNs høykommissær for menneskerettigheter2.

Individklager

Samtlige konvensjonsorganer kan også vurdere klager («communications») fra enkeltpersoner eller grupper av enkeltpersoner som hevder at de har vært utsatt for en konvensjonskrenkelse, forutsatt at den innklagede staten har anerkjent komiteens kompetanse til å behandle slike klager. Norge har akseptert individklageordningene til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, torturkonvensjonen, rasediskrimineringskonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen. I kapittel 4 nedenfor er det gitt en nærmere redegjørelse for individklageordningene.

Statsklager

Med unntak av Kvinnediskrimineringskomiteen og Komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne kan konvensjonsorganene også vurdere statsklager. Dette er klager fra en statspart som hevder at en annen statspart ikke oppfyller sine konvensjonsforpliktelser. I rasediskrimineringskonvensjonen er statsklageprosedyren obligatorisk. For de andre kjernekonvensjonene er denne prosedyren valgfri. Ingen av statsklageprosedyrene er så langt blitt benyttet.

Norge har akseptert statsklageprosedyrene til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og torturkonvensjonen. Dersom Norge slutter seg til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen, vil det måtte tas stilling til om Norge også skal anerkjenne statsklageprosedyrene til disse konvensjonene.

Undersøkelsesprosedyrer

Torturkomiteen, Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, Barnekomiteen, Kvinnediskrimineringskomiteen og Komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne kan på eget initiativ foreta undersøkelser av påståtte konvensjonskrenkelser dersom vedkommende statspart har akseptert denne overvåkningsmekanismen. Vilkåret for å iverksette en undersøkelse er at komiteen mottar pålitelig informasjon som indikerer at en statspart alvorlig eller systematisk krenker rettighetene som er omhandlet i konvensjonen. Komiteen skal søke samarbeid med vedkommende statspart, og undersøkelsen kan omfatte et besøk på statens territorium dersom det er nødvendig og statsparten gir samtykke til det. Undersøkelsesprosedyren er konfidensiell, og det er derfor vanskelig å danne seg et klart bilde av praksis. Tilgjengelig informasjon indikerer likevel at prosedyren bare benyttes i svært spesielle tilfeller.

Norge har akseptert undersøkelsesprosedyrene til kvinnediskrimineringskonvensjonen og torturkonvensjonen. Dersom Norge slutter seg til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, vil det måtte tas stilling til om Norge også skal akseptere undersøkelsesprosedyrene til disse konvensjonene.

Generelle kommentarer

I tillegg til å gi anbefalinger til enkeltstater i forbindelse med overvåkningsmekanismene, utarbeider konvensjonsorganene generelle kommentarer eller anbefalinger (heretter omtalt som «generelle kommentarer»). I de generelle kommentarene gir konvensjonsorganene uttrykk for sin forståelse av enkeltbestemmelser i konvensjonen eller spesifikke temaer, og gir også generelle anbefalinger om gjennomføring av bestemmelsene i konvensjonen.

Det er en vekselvirkning mellom de generelle kommentarene og overvåkningsmekanismene. Når konvensjonsorganene utarbeider generelle kommentarer, trekker de på erfaringer de har høstet gjennom behandling av statenes rapporter og eventuelle klagesaker. Når de generelle kommentarene er vedtatt, viser konvensjonsorganene til disse i sine avsluttende merknader til statenes rapporter og i uttalelser de avgir i individklagesaker der det er relevant.

Formålet med de generelle kommentarene er å gi veiledning til statspartene, rettighetshavere, sivilsamfunnsorganisasjoner og andre aktører, og å bidra til forutsigbarhet og likebehandling i forbindelse med vurderingen av statenes periodiske rapporter og klagesaker.

Konvensjonsorganene vedtar stadig flere generelle kommentarer, og disse blir stadig mer omfattende og detaljerte. Selv om de fleste av konvensjonsorganene har utviklet konsultasjonsprosesser i forbindelse med utarbeidelsen av generelle kommentarer, er det ingen ensartet praksis. Det er vanskelig å få oversikt over de mange prosessene som pågår parallelt i de ulike konvensjonsorganene, og statene, som har fremforhandlet konvensjonene, har i liten grad hatt mulighet til å inngi merknader underveis. Det innebærer at statspartene får stadig flere føringer for gjennomføringen av konvensjonene, ofte uten at de har hatt mulighet til å gi uttrykk for sine synspunkter. I de generelle kommentarene kan det være uklart hva konvensjonsorganet anser som forpliktelser som følger av konvensjonen og hva som er ment som anbefalinger.

2.2.3 Den folkerettslige betydningen av konvensjonsorganenes uttalelser

Det fremgår klart av FNs kjernekonvensjoner og valgfrie protokoller om individklageordninger til disse at konvensjonsorganene ikke er å anse som domstoler, og at deres uttalelser ikke er folkerettslig bindende. Mens Den europeiske menneskerettsdomstol har fått kompetanse til å avsi bindende dommer, har FNs konvensjonsorganer bare fått myndighet til å gi «synspunkter» («views»/«opinion»), «kommentarer», «anbefalinger» og/eller «forslag» (i det følgende benyttes «uttalelser» som samlebegrep).

Samtidig følger det av konvensjonene at konvensjonsorganene er opprettet for å overvåke at statene oppfyller sine forpliktelser. En naturlig forståelse av dette er at statspartene må se hen til komiteenes uttalelser der disse gir uttrykk for komiteenes syn på hvordan konvensjonene skal forstås. Det fremgår uttrykkelig av de valgfrie protokollene om individklageordninger til kvinnediskrimineringskonvensjonen, konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen at den berørte statsparten skal ta «tilbørlig hensyn til» konvensjonsorganets uttalelser i individklagesaker.

Det foreligger også praksis for at både nasjonale og internasjonale domstoler ser hen til konvensjonsorganenes uttalelser. Den europeiske menneskerettsdomstolen har for eksempel i en rekke avgjørelser vist til uttalelser fra ulike konvensjonsorganer som en del av redegjørelsen for relevant internasjonal praksis, og også i noen saker uttrykkelig vist til disse i domspremissene som støtte for sin tolkning av folkeretten.3 Det er imidlertid uklart hvilken vekt Den europeiske menneskerettsdomstol har tillagt uttalelser fra FNs konvensjonsorganer i disse sakene.

Den internasjonale domstolen i Haag uttalte seg om betydningen av Menneskerettskomiteens synspunkter i individklagesaker og generelle kommentarer i sin dom i saken Ahmadou Sadio Diallo.4 Domstolen understreket at den «på ingen måte» var forpliktet til å tolke konvensjonen på samme måte som komiteen. Domstolen mente imidlertid at den burde («it believes that it should») legge «stor vekt» på tolkningen til et uavhengig organ som var etablert for å overvåke etterlevelsen av konvensjonen. Dette ville bidra til nødvendig klarhet og folkerettslig konsistens, og til rettssikkerhet for både staten og klageren. Samtidig anvendte domstolen bare Menneskerettskomiteens praksis til støtte for sin egen tolkning av konvensjonen. Den internasjonale domstolen viste også til at Den europeiske menneskerettsdomstolen og Den interamerikanske menneskerettsdomstolen hadde tolket lignende bestemmelser i regionale menneskerettighetsinstrumenter tilsvarende. Det må derfor ikke legges for mye i Den internasjonale domstolens uttalelse i Diallo-saken. Diallo-saken er den eneste saken der Den internasjonale domstolen har tillagt FNs konvensjonsorganer denne form for betydning. Domstolens uttalelse må leses med de forbehold domstolen selv tar og i lys av det samlede rettskildebildet i den konkrete saken, som trakk i samme retning som Menneskerettskomiteens uttalelse.

Menneskerettskomiteen vedtok i 2008 en omstridt generell kommentar (nr. 33) om statspartenes forpliktelser i henhold til den valgfrie protokollen om en individklageordning til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. I denne generelle kommentaren har komiteen blant annet gitt uttrykk for at synspunktene den gir i individklagesaker, må anses som autoritative fastsettelser av om det har funnet sted en konvensjonskrenkelse. Mange stater ga skriftlige innspill til komiteens utkast til generell kommentar. Norge ga uttrykk for at statenes forpliktelser er begrenset til å revurdere i god tro om det har funnet sted en konvensjonskrenkelse. Norge viste også til at det følger av forpliktelsen til å samarbeide med komiteen, at staten bør begrunne hvorfor den eventuelt har et annet syn enn komiteen, og i så fall inngå i en dialog med komiteen om det omstridte spørsmålet. Dette er et syn som deles av andre stater.

Det følger av ovenstående at konvensjonsorganenes uttalelser er en relevant faktor ved tolkningen av FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter, som det må tas tilbørlig hensyn til. Hvor stor vekt de enkelte uttalelsene må tillegges, vil imidlertid avhenge av en konkret vurdering av den enkelte uttalelsen, der det må ses hen til det samlede rettskildemessige bildet, herunder hvor godt forankret konvensjonsorganets tolkning er i konvensjonens ordlyd, slik denne må tolkes på grunnlag av alminnelige folkerettslige tolkningsregler.

Reglene om traktattolkning er nedfelt i Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 til 33, som anses som uttrykk for internasjonal sedvanerett. Utgangspunktet etter Wien-konvensjonen er at en traktat skal tolkes i samsvar med den vanlige betydningen som må tillegges traktatens ord og uttrykk i deres kontekst og i lys av konvensjonens gjenstand og formål (artikkel 31 nr. 1). Statenes etterfølgende gjennomføring av konvensjonen som etablerer enighet om forståelsen av den i form av etterfølgende avtale eller etterfølgende praksis, vil også være en tolkingsfaktor (artikkel 31 nr. 3 (a) og (b)). Slik etterfølgende avtale eller praksis i henhold til Wien-konvensjonen foreligger imidlertid bare dersom partene er klar over den og aksepterer den. Konvensjonsorganenes generelle kommentarer og uttalelser i enkeltsaker kan ikke anses som etterfølgende avtale eller praksis som er rettslig bindende eller som har til formål å endre konvensjonene.

2.2.4 Prosess for å styrke konvensjonsorganene

Det har over tid vært en sterk vekst i arbeidsmengden til konvensjonsorganene og sekretariatet som betjener dem. Antallet parter i de seks kjernekonvensjonene som ble vedtatt før 1990, økte samlet sett med 50 % fra 2000 til 2012. Siden 2004 er det opprettet fire nye konvensjonsorganer. Antallet individklageordninger økte fra tre i 2000 til åtte i 2014. I årene 2012–2014 økte det totale antallet parter i de ni nåværende kjernekonvensjonene og protokoller til disse med 172. Antallet nye individklagesaker som skal vurderes av konvensjonsorganene, har økt fra 115 i 2008 til 307 i 2015. Denne veksten har ført til betydelige restanser i behandlingen av statenes periodiske rapporter, og et etterslep i behandlingen av individklagesaker.

FNs generalforsamling vedtok i april 2014 en resolusjon om styrking av konvensjonsorganene.5 Resolusjonen oppfordrer stater til å forenkle sin rapportering til konvensjonsorganene og oppfordrer konvensjonsorganene til å gjennomføre tiltak for å sikre effektivitet og åpenhet i behandling av saker. Som følge av denne resolusjonen har sekretariatet fått noen flere stillinger, og konvensjonsorganenes samlede møtetid har økt fra 75 uker i 2013 til 99 uker i 2015. Informasjon om valg og nominering av kandidater er blitt sentralisert på nettsiden til Høykommissæren for menneskerettigheter. Konvensjonsorganene har dessuten gjennomført flere tiltak for å gjøre behandlingen av saker mer effektiv, herunder ordbegrensning og et redusert antall arbeidsspråk. Antallet periodiske rapporter som ikke var vurdert av konvensjonsorganene, ble redusert fra 304 ved utgangen av 2013 til 255 ved utgangen av 2015. Antallet individklagesaker til behandling økte imidlertid fra 552 ved utgangen av 2013 til 787 ved utgangen av 2015. En klar overvekt (89 %) av individklagesaker til behandling ligger hos Menneskerettskomiteen og Torturkomiteen, med henholdsvis 545 og 156 saker ved utgangen av 2015.

FNs generalsekretær skal rapportere til Generalforsamlingen annethvert år om status for oppfølging av denne resolusjonen. Den første rapporten ble fremlagt i juli 2016. Det fremgår av resolusjonen at Generalforsamlingen vil vurdere status for konvensjonsorgansystemet og effekten av tiltakene som er truffet innen april 2020, og i den forbindelse eventuelt treffe beslutninger om ytterligere tiltak for å styrke konvensjonsorganene.