3 Gjennomføring av menneskerettighetene i Norge

I dette kapittelet gis det en generell redegjørelse for gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge. I kapittel 6.2, 7.2 og 8.2 redegjøres det nærmere for gjennomføringen av henholdsvis konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

3.1 De internasjonale menneskerettighetenes stilling i norsk rett

Menneskerettighetene er meget godt beskyttet i Norge. Norge har en velfungerende rettsstat, demokratiske institusjoner, en høy levestandard og et godt utbygd sosialt sikkerhetsnett.

Menneskerettsloven

Fem sentrale menneskerettskonvensjoner er gjort til norsk lov (inkorporert) gjennom menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett). Dette gjelder den europeiske menneskerettskonvensjon, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FN-konvensjonen om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) og FN-konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner, med opplistede protokoller, jf. menneskerettsloven § 2.

Etter menneskerettsloven § 3 skal bestemmelsene i disse konvensjonene ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Norge har altså, i motsetning til en rekke andre land, gjort sentrale menneskerettskonvensjoner til intern rett med forrang fremfor annen lovgivning. Det innebærer at norske domstoler på selvstendig grunnlag kan anvende disse menneskerettskonvensjonene på konkrete saksforhold. Dette kan føre til at annen lovgivning blir tolket innskrenkende eller satt til side. Særlig den europeiske menneskerettskonvensjon, men også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og barnekonvensjonen har vært benyttet på denne måten i rettspraksis. Det at sentrale menneskerettskonvensjoner kan anvendes som rettskilder i domstolene på denne måten, er en del av det sterke menneskerettighetsvernet i Norge. Norge er det eneste nordiske landet som har inkorporert FN-konvensjoner med forrang fremfor annen nasjonal lovgivning.

FNs rasediskrimineringskonvensjon er inkorporert i norsk lov gjennom lov 21. juni 2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet). I motsetning til konvensjonene som er inkorporert i menneskerettsloven, har ikke bestemmelsene i denne konvensjonen forrang fremfor bestemmelser i annen norsk lovgivning.

Generelt om forholdet mellom norsk rett og internasjonale konvensjoner

I Norge og i de andre nordiske landene har man tradisjonelt ansett folkeretten og intern rett som to separate rettssystemer (dualisme). For at folkerettslige regler skal få status som norsk rett, kreves en særskilt gjennomføring av reglene i nasjonal rett. Det kan enten skje ved at lov eller forskrift gir reglene status som nasjonal rett, (inkorporasjon) eller ved at det gis nye bestemmelser som tilsvarer de internasjonale bestemmelsene, gjøres tilpasninger i eksisterende bestemmelser eller slås fast at nasjonal rett allerede er i samsvar med de nye forpliktelsene (ulike former for transformasjon).

Dualisme står i motsetning til monisme, et system der konvensjoner som staten slutter seg til, automatisk blir gjeldende intern rett. Selv om Norge i utgangspunktet har et dualistisk system, er det på flere sentrale områder innført såkalt sektormonisme. Straffeloven, straffeprosessloven, tvisteloven og utlendingsloven er blant lovene som inneholder bestemmelser om at de gjelder med de begrensinger som følger av folkeretten.

Både i Norge og de andre nordiske landene gjelder også det såkalte presumsjonsprinsippet, som innebærer at nasjonal rett antas å være i samsvar med landets folkerettslige forpliktelser. I praksis betyr det at norske rettsregler så vidt mulig skal tolkes slik at de ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettskonvensjoner som Norge er part i.

Tilslutning til nye konvensjoner og tilpasninger i norsk rett

Før Norge blir part i nye konvensjoner, foretas det alltid en grundig vurdering av om det er behov for lovendringer for at Norge skal kunne slutte seg til konvensjonen. I forbindelse med norsk tilslutning til menneskerettskonvensjonene er det blitt fastslått at norsk rett – i hvert fall i hovedsak – allerede har vært i samsvar med de nye forpliktelsene (passiv transformasjon). I flere tilfeller er det imidlertid blitt ansett at lovgivningen ikke har vært fullt ut i samsvar med alle bestemmelsene i konvensjonen, eller at det kunne stilles spørsmål ved dette. I disse tilfellene er det enten foretatt nødvendige lovendringer før Norge ble part i konvensjonen (aktiv transformasjon), eller så er det tatt forbehold til enkeltbestemmelser i konvensjonen eller avgitt tolkningserklæringer der man har gitt uttrykk for Norges forståelse av konvensjonsbestemmelsens innhold. Det er også foretatt en lang rekke lovendringer etter at Norge ble part i de ulike menneskerettskonvensjonene som har bidratt til å styrke gjennomføringen.

Styrking av menneskerettighetene i Grunnloven

I mai 2014 ble flere sentrale menneskerettigheter tatt inn i et nytt kapittel E i Grunnloven. Formålet med revisjonen var å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang. Nye bestemmelser med særlig relevans for protokollene som drøftes i meldingen, er blant annet § 104 om barns rettigheter, § 98 som inneholder et generelt diskrimineringsforbud, § 109 om retten til utdanning og § 110 om retten til støtte fra det offentlige for den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold. I tillegg til paragrafene som inneholder bestemte rettigheter, fremgår det av § 92, som erstatter den tidligere § 110 c fra 1994, at «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter».

De nye grunnlovsbestemmelsene bygger på Norges folkerettslige forpliktelser slik de kommer til uttrykk blant annet i den europeiske menneskerettskonvensjon, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs barnekonvensjon. Høyesterett har lagt til grunn at grunnlovsbestemmelsene skal «tolkes i lys av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene», jf. blant annet Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

3.2 Nasjonale kontrollinstanser

Norge har et meget godt utbygget system for å sikre at menneskerettighetsforpliktelsene gjennomføres.

Kontrollen foretas i første omgang av forvaltningen selv, ved at man kan klage på enkeltvedtak til et overordnet forvaltningsorgan, eller ved at forvaltningen av eget tiltak kan omgjøre tidligere trufne vedtak. Når klageadgangen er uttømt i forvaltningen, vil det endelige vedtaket kunne klages inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Sivilombudsmannen skal søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene. Ombudsmannen har også en forebyggende enhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse, i tråd med den valgfrie protokollen til FNs torturkonvensjon.

I tillegg til Sivilombudsmannen spiller andre ombud en rolle, ikke minst i spørsmål om forvaltningens etterlevelse av konvensjonene. Likestillings- og diskrimineringsombudet behandler klager fra enkeltpersoner og gir uttalelser i diskrimineringssaker som kan klages videre til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som gjør vedtak. Barneombudet behandler ikke klager, men skal blant annet følge med på at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs barnekonvensjon. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal på samme måte føre tilsyn med myndighetenes oppfølging av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Det kan også reises sak for domstolene, med adgang til å få prøvd om forvaltningens vedtak strider mot Norges folkerettslige forpliktelser. I straffesaker vil domstolene i utgangspunktet være avgjørelsesinstans og dermed sikre ivaretakelsen av menneskerettighetene.

Videre har Nasjonal Institusjon for menneskerettigheter, som er underlagt Stortinget, som mandat å overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge. I tillegg har Norge aktive sivilsamfunnsorganisasjoner og frie medier.

3.3 Inkorporering av menneskerettskonvensjonene i de andre nordiske landene

Samtlige nordiske land har inkorporert den europeiske menneskerettskonvensjon i nasjonal lov, mens FNs kjernekonvensjoner bare i begrenset utstrekning er inkorporert. Finland har inkorporert alle kjernekonvensjonene de er part i. Island har bare inkorporert barnekonvensjonen. Danmark og Sverige har ikke inkorporert noen av FNs kjernekonvensjoner. I Sverige ble det lagt fram en offentlig utredning 11. mars 2016 (SOU 2016:19), der det redegjøres for fordeler og ulemper ved å inkorporere barnekonvensjonen i svensk lov. Lovutvalget tilrår at det vedtas en ny lov om inkorporering av barnekonvensjonen.

Norge er det eneste nordiske landet som har inkorporert noen av FNs menneskerettskonvensjoner med forrang fremfor annen nasjonal lovgivning.

I 2012 nedsatte den danske regjeringen et bredt sammensatt utvalg som skulle fremsette anbefalinger om hvorvidt Danmark burde inkorporere flere menneskerettinstrumenter i dansk rett og slutte seg til individklageordningene til flere av FNs kjernekonvensjoner (Menneskerettighetsutvalget). Utvalget la i 2014 fram utredningen «Betænkning om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet», betænkning nr. 1546.1 I utredningen anbefalte seks av utvalgets femten medlemmer å inkorporere alle kjernekonvensjonene som Danmark var part i, bortsett fra konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Tre komitémedlemmer avstod fra å komme med en konkret anbefaling, mens ett utvalgsmedlem sa klart nei til inkorporering av flere menneskerettskonvensjoner. Ettersom regjeringen ikke selv hadde tatt stilling til inkorporeringsspørsmålet, ønsket heller ikke de siste fem utvalgsmedlemmene, som representerte regjeringen, å komme med en anbefaling.

Den danske regjeringen har senere valgt ikke å inkorporere noen av disse konvensjonene i dansk rett. I sin andre UPR-rapport fra november 2015 ble dette forklart med at regjeringen anså at inkorporasjon kunne medføre en risiko for overføring av lovgivningskompetanse til domstolene, og at det var viktig at de valgte representantene beholdt ansvaret for gjennomføringen av Danmarks internasjonale forpliktelser.