9 Avsluttende vurderinger

Som drøftelsen foran viser, knytter det seg betydelig usikkerhet til hva som vil være konsekvensene av norsk tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Det er særlige forhold ved disse individklageordningene som skiller dem fra individklageordningene til den europeiske menneskerettskonvensjon, FNs torturkonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon som Norge allerede er tilsluttet.

Felles for konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen er at de inneholder flere vage, målsettingspregede rettigheter, særlig på det økonomiske og sosiale området, som medfører vidtrekkende positive forpliktelser for statene, blant annet plikt til å tilby tjenester og ytelser. Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne inneholder også langt flere positive forpliktelser enn rasediskrimineringskonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen. Dette medfører at konvensjonsorganene forvalter et regelverk som gir stort rom for skjønn, og at det naturlig nok ofte vil være delte meninger om rekkevidden av forpliktelsene. Det kan derfor stilles spørsmål ved om disse konvensjonene egner seg for internasjonale individklageordninger.

Det er prinsipielle betenkeligheter forbundet med å gi konvensjonsorganene kompetanse til å behandle individklagesaker som gjelder vage, målsettingspregede rettigheter som gir staten et betydelig rom for skjønn. Beslutninger om hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere disse rettighetene og hvilket omfang de bør ha, vil kunne påvirke fordelingen av fellesskapets goder. Valgene som tas, beror i stor grad på politiske og økonomiske vurderinger og prioriteringer som det vil være ulike meninger om, og som folkevalgte organer er nærmest til å ta stilling til. Statens egne folkevalgte organer har som regel bedre innsikt i forholdene i den enkelte stat til å vurdere hvilke tiltak som er egnede og nødvendige for å oppfylle rettighetene i den aktuelle staten, og har dessuten et klarere mandat fra folket til å vurdere hvordan oppfyllelsen av ulike rettigheter bør prioriteres opp mot andre gode formål, særlig på det økonomiske og sosiale området. Det kan være uheldig om denne makten forskyves ytterligere fra statens egne folkevalgte organer til internasjonale konvensjonsorganer som ikke kan stilles til ansvar for sine beslutninger gjennom demokratiske valg. Hvordan rettighetene tolkes, kan få stor samfunnsmessig betydning, og styrking av rettighetene til én gruppe kan potensielt føre til svekkede rettigheter for andre grupper.

Selv om konvensjonsorganenes uttalelser ikke er rettslig bindende, vil det det være en forventning om at de følges opp. Uttalelsene vil kunne føre til økt rettsliggjøring og begrensninger i norske myndigheters handlingsrom dersom komiteen overprøver de nasjonale myndighetenes vurderinger og norske domstoler legger komiteens tolkninger til grunn.

Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne har foreløpig bare behandlet noen få individklagesaker, mens Barnekomiteen ikke har realitetsbehandlet noen. Det er derfor knyttet meget stor usikkerhet til hvordan komiteenes praksis vil utvikle seg, herunder om og eventuelt i hvilken grad statene vil bli gitt en skjønnsmargin. Konvensjonsorganene har hittil ledet an i rettsutviklingen av konvensjonene, noe som også bidrar til å gjøre rettsanvendelsen usikker.

Når det gjelder barnekonvensjonen, er det vanskelig å forutsi hvordan Barnekomiteen i konkrete klagesaker vil anvende det overordnede prinsippet i barnekonvensjonens artikkel 3 om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle nasjonale myndigheters handlinger som berører barnet. Det kan være en risiko for at Barnekomiteen i sin tolkning av konvensjonen i mindre grad enn nasjonale domstoler vil balansere hensynet til barnets beste opp mot andre viktige samfunnshensyn, som for eksempel innvandringsregulerende hensyn. Utlendingsfeltet er et område hvor statene har og bør ha stor frihet til å fastsette hvem som skal få opphold. Dersom Barnekomiteen tillegger hensynet til barnets beste større vekt enn det norske myndigheter gjør i utlendingssaker, vil det innskrenke de politiske mulighetene til å legge vekt på innvandringsregulerende og samfunnsøkonomiske hensyn og å gjøre ressursprioriteringer ut fra et bredere flyktningpolitisk perspektiv. Dersom det i større grad enn i dag innvilges oppholdstillatelser til utlendinger uten beskyttelsesbehov, vil dette kunne påvirke vår evne til å bruke ressurser på utlendinger som flykter fra krig og forfølgelse.

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne er en ikke-diskrimineringskonvensjon, i motsetning til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen. Konvensjonsbestemmelsene er derfor i utgangspunktet bedre egnet for internasjonal individklagebehandling, selv om også denne konvensjonen medfører en god del positive forpliktelser for statene som gir rom for skjønn. Norsk tilslutning forutsetter imidlertid at man har tillit til at konvensjonsorganets sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av individklager. Det som særlig taler mot norsk tilslutning til individklageordningen til denne konvensjonen på det nåværende tidspunkt, er at komiteen på enkelte områder tolker konvensjonen på en vidtrekkende måte som ikke er i samsvar med statspartenes forståelse. Dersom komiteens forståelse legges til grunn, vil det innebære at sentrale bestemmelser i norsk lovgivning er i strid med konvensjonen. Det gjelder blant annet bestemmelsene om fratakelse av rettslig handleevne i vergemålsloven og bestemmelsene om tvang i lov om psykisk helsevern og helse- og omsorgstjenesteloven. Enkelte av komiteens tolkninger knyttet til selvbestemmelse reiser vanskelige og prinsipielle spørsmål der hensynet til rettssikkerhet må stå sterkt, og der ulike menneskerettigheter må avveies mot hverandre. Dersom norsk rett skal bringes fullt ut i samsvar med komiteens anbefalinger på disse områdene, vil det ha store og uoversiktlige konsekvenser og innebære behov for omfattende endringer i norsk lov. Det er også vanskelig å forutse komiteens tolkning i fremtidige individklagesaker. Regjeringen ønsker å ha en konstruktiv dialog med komiteen, statspartene, organisasjoner av personer med nedsatt funksjonsevne og andre relevante aktører når det gjelder tolkningen av sentrale konvensjonsbestemmelser.

Det er også uklart hvor stor vekt norske domstoler vil tillegge konvensjonsorganenes uttalelser i individklagesaker mot Norge. Ut fra rettspraksis kan det imidlertid ikke utelukkes at de vil bli tillagt nokså stor vekt. Det er videre uklart hvordan andre rettshåndhevere, herunder nemnder og ombud, vil forholde seg til uttalelser i individklagesaker. Konvensjonsorganenes uttalelser i individklagesaker mot Norge vil trolig legge mer presise føringer på norsk rett og praksis enn deres generelle kommentarer og avsluttende merknader til Norges periodiske rapporter. Dette fordi uttalelser i klagesaker ligner på dømmende virksomhet og vil være rettet mot konkrete saksforhold i Norge.

Det vises for øvrig til nærmere vurderinger knyttet til individklageordningene til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i kapittel 6.9, barnekonvensjonen i kapittel 7.9 og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne i kapittel 8.9.

Konklusjon

Regjeringen vil ikke nå fremme forslag om norsk tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen eller konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Regjeringen vil fortsette arbeidet for å styrke gjennomføringen av disse konvensjonene nasjonalt og internasjonalt.

Det er viktig at barn har tilgang til tilgjengelige og effektive klageordninger nasjonalt. Regjeringen har igangsatt flere prosesser som vil kunne styrke nasjonale klageordninger som er særlig viktige for barn. Det er sendt på høring et forslag til nytt kapittel om skolemiljø i opplæringsloven, som blant annet omfatter forslag til endringer i dagens klageordning for å sikre at denne blir enklere, raskere og tryggere for barn. Det er oppnevnt et utvalg som blant annet utreder særdomstoler for barne- og familiesaker og forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Det er også igangsatt et arbeid med å vurdere forbedringer av klageordninger for barn i barnevernet, og det er nedsatt et lovutvalg som skal gjennomgå barnevernloven og blant annet vurdere om barnevernet er et egnet område for rettighetsfesting.

Regjeringen har også oppnevnt et lovutvalg som skal gjennomgå dagens tvangsregelverk i helse- og omsorgssektoren og vurdere hvordan dette regelverket bør være utformet for å møte fremtidens behov og utfordringer. Utvalget skal utrede forholdet til våre internasjonale forpliktelser, blant annet konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Videre har regjeringen lagt fram Prop. 147 L (2015–2016) med forslag om økt selvbestemmelsesrett for pasienter i psykisk helsevern.

Når det gjelder det internasjonale arbeidet, vil regjeringen fortsette å følge opp de prioriterte innsatsområdene i meldingen om menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken (Meld. St. 10 (2014–2015)). Regjeringen bidrar blant annet til å styrke gjennomføringen av alle de tre konvensjonene nevnt ovenfor gjennom utdanningssatsingen, som er omtalt i Meld. St. 25 (2013–2014) Utdanning for utvikling.

Regjeringen vil også fortsette arbeidet for å styrke FNs konvensjonsorganer. Initiativet som regjeringen har tatt med sikte på å forbedre konvensjonsorganenes arbeidsmetoder og sammensetning, vil bli fulgt opp, blant annet som ledd i oppfølgingen av resolusjonen om styrking av konvensjonsorganene, som ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2014.