6 Individklageordningen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

6.1 Konvensjonen

Vedtakelse og tilslutning

FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling 16. desember 1966 og trådte i kraft 3. januar 1976. I august 2016 var det 164 parter i denne konvensjonen. Norge ratifiserte konvensjonen 13. september 1972.

I forbindelse med ratifikasjon tok Norge forbehold til artikkel 8 nr. 1 bokstav d om rett til å streike i den utstrekning at den eksisterende norske praksis med å henvise arbeidstvister til lønnsnemnd ved lov for den enkelte konflikt (tvungen lønnsnemnd) ikke skal anses uforenlig med streikeretten.

Hovedinnhold og særpreg

I likhet med FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter slår konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fast at alle folk har selvbestemmelsesrett og at de i kraft av denne retten fritt bestemmer sin politiske stilling og fremmer sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling (artikkel 1). Statene som er part i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, har dessuten forpliktet seg til å anerkjenne retten til arbeid (artikkel 6), og til å anerkjenne retten for enhver til rettferdige og gode arbeidsvilkår (artikkel 7), sosial trygghet innbefattet sosialtrygd (artikkel 9) og en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder mat, klær og bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold (artikkel 11). De andre rettighetene i denne konvensjonen som statene anerkjenner for enhver, er retten til den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk (artikkel 12), retten til utdanning (artikkel 13–14) og retten til å delta i kulturlivet, nyte godt av vitenskapens fremskritt og nyte godt av beskyttelse av opphavsinteresser til vitenskapelige, litterære og kunstneriske verk (artikkel 15). Statspartene har anerkjent at vern og bistand i størst mulig utstrekning skal ytes til familien, særlig i forbindelse med at den stiftes og mens den er ansvarlig for omsorgen for og utdanningen av barn (artikkel 10).

Et særpreg ved konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter er at de fleste av rettighetene innebærer at statene har plikt til å foreta seg noe (positive forpliktelser), for eksempel å tilby tjenester eller ytelser, vedta lovgivning, legge til rette for full og produktiv sysselsetting, iverksette tiltak som er nødvendige for å forebygge, behandle og kontrollere sykdommer mv.

Den viktigste bestemmelsen for forståelse av konvensjonen og statenes forpliktelser, er artikkel 2 nr. 1. Det fremgår av denne bestemmelsen at hver statspart har forpliktet seg til å ta skritt, hver for seg og gjennom internasjonal bistand og samarbeid, særlig økonomisk og teknisk, i størst mulig utstrekning innenfor de ressurser de har til rådighet, med sikte på at rettighetene som er anerkjent i konvensjonen gradvis blir realisert fullt ut med alle egnede virkemidler, og da særlig lovgivningstiltak1. Det innebærer at de overordnede rettighetene til arbeid, rettferdige og gode arbeidsvilkår, sosial trygghet, en tilfredsstillende levestandard mv. fremstår som målsettinger som statene skal arbeide for å realisere, ikke bare hver for seg, men også gjennom internasjonalt samarbeid. Statene har følgelig et betydelig rom for skjønn med hensyn til hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere disse rettighetene, og med hensyn til omfanget av tiltakene.

Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter inneholder også en rekke mer konkrete og umiddelbare rettigheter. Blant annet har statspartene forpliktet seg til å garantere at rettighetene som er anerkjent i konvensjonen, blir utøvet uten diskriminering av noe slag (artikkel 2 nr. 2), og til å sikre menn og kvinner lik rett til å nyte godt av rettighetene (artikkel 3). Videre inneholder konvensjonen en del spesifikke rettigheter og friheter som i hovedsak medfører negative forpliktelser for statene, og som ikke avhenger av ressurser. Det gjelder blant annet forpliktelsen til å sikre retten til å danne og slutte seg til fagforeninger og til å streike (artikkel 8). Det gjelder også forpliktelsen til å respektere foreldres frihet til å velge andre skoler for sine barn enn dem som er opprettet av offentlige myndigheter, og til å sikre sine barn en religiøs og moralsk undervisning som er i samsvar med deres egen overbevisning (artikkel 13 nr. 3). Statene skal også respektere den frihet som er uunnværlig for vitenskapelig forskning og skapende virksomhet (artikkel 15 nr. 3).

Det er likevel slik at bestemmelsene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i hovedsak medfører positive forpliktelser for statene som kan gjennomføres over tid innenfor de ressurser de har til rådighet, og som derfor gir statene et betydelig rom for skjønn.

Forpliktelsene statene har påtatt seg når det gjelder de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, skiller seg vesentlig fra forpliktelsene som følger av de andre menneskerettskonvensjonene som Norge har akseptert individklageordninger til: Den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonene om henholdsvis sivile og politiske rettigheter, tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, avskaffelse av alle former for rasediskriminering og avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner. Alle disse konvensjonene medfører i hovedsak negative forpliktelser for statene, det vil si plikt til å avstå fra å gripe inn overfor enkeltindivider. Det gjelder for eksempel retten til ytringsfrihet og forbudet mot tortur og diskriminering. Torturkonvensjonen, rasediskrimineringskonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen oppstiller også en rekke positive forpliktelser i form av tiltak statene skal treffe for å avskaffe henholdsvis tortur og diskriminering. I disse konvensjonene er imidlertid målet klart og mye mer begrenset enn de mange, vage og potensielt kostnadskrevende målsettingene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Ingen av disse konvensjonene inneholder en bestemmelse som tilsvarer artikkel 2 nr. 1 i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

En av grunnene til at det opprinnelig ble etablert en individklageordning for konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, men ikke for konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som ble vedtatt samtidig, var nettopp denne forskjellen i forpliktelsenes karakter. I motsetning til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og den europeiske menneskerettskonvensjon inneholder konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter heller ikke en bestemmelse om at statene forplikter seg til å sikre at enhver «hvis rettigheter og friheter etter denne konvensjonen blir krenket, skal ha rett til effektive rettsmidler», det vil si en rett til å få prøvd spørsmålet om det foreligger en konvensjonskrenkelse hos en kompetent myndighet på nasjonalt nivå (artikkel 2 nr. 3 bokstav a i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter).

6.2 Gjennomføring av konvensjonen i Norge

Norge har et meget godt utbygd velferdssamfunn som realiserer rettighetene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter på et høyt nivå. Nedenfor redegjøres det for gjennomføring av konvensjonen i norsk rett. Realisering av de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene handler imidlertid om mye mer enn velferdslovgivningen. Det handler om godt styresett, herunder institusjoner, systemer og andre virkemidler som bidrar til verdiskapning, økonomisk styring, omfordeling av midler, full sysselsetting, likestilling og inkludering, styrking av folkehelsen, beskyttelse av barn, formidling av forskning og kultur mv.

Som det fremgår av kapittel 6.1 ovenfor, tok Norge et begrenset forbehold om videreføring av praksisen med tvungen lønnsnemnd i forbindelse med ratifikasjon av konvensjonen. Forøvrig ble den gjennomført ved såkalt passiv transformasjon, det vil si at det ble slått fast at nasjonal rett allerede var i samsvar med de nye forpliktelsene i konvensjonen.2 En rekke lover bidrar til å realisere rettighetene som anerkjennes i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Det gjelder blant annet arbeidsmiljøloven, folketrygdloven, ekteskapsloven, helse- og sosiallovgivningen, boliglovgivningen, utdanningslovgivningen, åndsverkloven, likestillings- og diskrimineringslovgivningen mv. Dette er lover som pålegger myndighetene konkrete plikter, og som i stor utstrekning gir individene rettigheter som både kan og jevnlig blir prøvd av overordnede forvaltningsorganer og av domstolene.

Det er også flere grunnlovsbestemmelser som bidrar til å sikre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. I tillegg til den generelle bestemmelsen i § 92 om at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i konvensjoner som er bindende for Norge, er følgende bestemmelser særlig relevante: § 100 om ytringsfrihet, § 101 om rett til å danne, slutte seg til og melde seg ut av foreninger, herunder fagforeninger, § 104, der det blant annet fremgår at myndighetene skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie, § 109 om at enhver har rett til utdanning, § 110 om at statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring, og at den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige, og § 112 om at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen.

I 1999 ble konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Det innebærer at konvensjonen gjelder som norsk lov i den utstrekning den er bindende for Norge, og at bestemmelsene i konvensjonen ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. I forarbeidene til menneskerettsloven ble det vist til at denne konvensjonen fastsetter målsettinger som statene skal arbeide for å oppfylle, og i den forbindelse ble det gitt uttrykk for følgende: «At noe betegnes som en rett i konvensjonen, innebærer ikke i seg selv at inkorporeringen vil gi en individuell rettighet som kan håndheves for domstolene. Det vil bero på en konkret tolkning av den enkelte konvensjonsbestemmelse i lys av § 2 hvor langt den rekker i å gi individuelle rettigheter.»3

Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter påberopes svært sjelden for norske domstoler. I Rt. 2011 s. 304 behandlet Høyesterett spørsmålet om et vedtak om å avslå konsesjon for en landbrukseiendom krenket søkerens rett til arbeid, gode arbeidsvilkår og tilfredsstillende levestandard etter konvensjonens artikkel 6, 7 og 11. Høyesterett påpekte følgende i dommen: «Disse bestemmelsene er etter sitt innhold svært ubestemte, og det kan reises spørsmål om hvor langt de gir rettigheter som kan håndheves ved søksmål for domstolene». Høyesterett fant ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, da retten fant at det uansett ikke forelå noen krenkelse. I Rt. 2015 s. 193, måtte Høyesterett ta stilling til om juridiske personer kunne påberope seg vern etter konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og diskuterte i den forbindelse forståelsen av Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter sin generelle kommentar nr. 13. Under henvisning til tidligere saker omtalt i kapittel 4.1.6 ovenfor ga Høyesterett uttrykk for at «uttalelser fra FN-komiteer må generelt tillegges vekt ved tolkningen», men at «vekten avhenger blant annet av hvor klart vedkommende organ gir uttrykk for forståelsen av konvensjonen».

Når det gjelder gjennomføring av bestemmelsene i konvensjonen i Norge, vises det for øvrig til Norges periodiske rapporter til FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som er tilgjengelige på nettsidene til FNs høykommissær for menneskerettigheter. Norges femte periodiske rapport ble levert i juni 20104.

Norge bidrar også aktivt til realisering av de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene i konvensjonen gjennom internasjonalt samarbeid. Det gjelder ikke minst gjennom utviklingssamarbeidet, som har som formål å støtte land i deres arbeid for varig fattigdomsreduksjon, for demokrati og menneskerettigheter som beskrevet i Prop. 1 S (2015–2016). Norges humanitære innsats, arbeidet for global helse og utdanningssatsingen er eksempler på dette.

6.3 Den valgfrie protokollen om en individklageordning

FNs generalforsamling vedtok 10. desember 2008 en valgfri protokoll til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som etablerer en individklageordning. I tillegg etablerer den en undersøkelsesprosedyre og en statsklageprosedyre som partene i protokollen kan velge å anerkjenne. Protokollen trådte i kraft 5. mai 2013, og per august 2016 hadde 21 stater sluttet seg til den.

Individklageordningen til denne konvensjonen har noen særtrekk sammenlignet med individklageordningene til FNs kjernekonvensjoner som Norge er tilsluttet per i dag. For det første fremgår det av artikkel 4 i den valgfrie protokollen at komiteen om nødvendig kan avvise å behandle en klage som ikke viser at klageren har lidd en klar ulempe, med mindre komiteen anser at klagen reiser et alvorlig spørsmål av generell betydning. Denne bestemmelsen gjør det mulig for komiteen å avvise saker av mindre betydning av kapasitetsgrunner. For det andre kan komiteen stille seg til disposisjon for de berørte partene med sikte på å oppnå forlik i saken (artikkel 7). I tillegg fremgår det av artikkel 8 nr. 4 at komiteen skal vurdere rimeligheten av tiltakene staten har truffet i samsvar med konvensjonen, og i den forbindelse ta i betraktning at statene kan treffe et utvalg av mulige tiltak («adopt a range of possible policy measures») for å gjennomføre rettighetene som inngår i konvensjonen.

Under forhandlingene om protokollen stilte Norge seg i utgangspunktet positiv til en individklageordning og til at den skulle gjelde for alle konvensjonsrettighetene. Grunnet bekymring for at Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gjennom sin konvensjonstolkning skulle gripe inn i utformingen av den nasjonale politikken, særlig beslutninger knyttet til ressursallokering, fremmet og støttet Norge imidlertid en rekke forslag om at protokollen skulle inneholde garantier relatert til statenes skjønnsmargin. Disse forslagene fikk ikke gjennomslag, og Norge brukte derfor sine avsluttende merknader til å uttrykke bekymring for protokollens artikkel 8 nr. 4 fordi bestemmelsen ikke gjør det klart at statene har en vid skjønnsmargin.

6.4 Komiteens sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode

Sammensetning

Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter består av 18 medlemmer. Det er FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) som velger medlemmene, og ikke statspartene, slik tilfellet er for de andre konvensjonene. ECOSOC består av representanter for 54 av FNs medlemsstater, som velges av FNs generalforsamling for tre år om gangen. Komiteen har for tiden 14 medlemmer med juridisk bakgrunn. Av disse er åtte juridiske professorer og to er dommere. Ytterligere to av juristene har dommererfaring, fem har advokaterfaring og fem har erfaring fra offentlig forvaltning. To av komiteens medlemmer er ansatt i statsforvaltningen.

Arbeidsmetoder og ressurser

Per august 2016 hadde komiteen registrert ti individklager og publisert to avvisningsbeslutninger og to uttalelser i individklagesaker som ble realitetsbehandlet. I den første av sakene som ble realitetsbehandlet (I.D.G mot Spania)5, anså komiteen at det forelå en konvensjonskrenkelse. I den andre saken (López Rodríguez mot Spania)6 konkluderte komiteen med at konvensjonen ikke var krenket.

Ut fra disse fire sakene er det vanskelig å danne seg et klart bilde av hvordan komiteen vil behandle individklager, og om arbeidsmetodene i praksis vil tilfredsstille de kravene som bør stilles til et organ som skal behandle individklager og avgi uttalelser som har rettskildevekt nasjonalt.

I kapittel 5.4.1 ovenfor redegjøres det for enkelte generelle trekk ved sammensetningen, arbeidsmetodene og ressursene til FNs konvensjonsorganer, som tilsier at deres behandling av individklager ikke er like betryggende som saksbehandlingen ved norske domstoler eller Den europeiske menneskerettsdomstol. Blant annet vil medlemmene av FNs konvensjonsorganer i varierende grad ha tid til å sette seg inn i sakene og delta aktivt i behandlingen av dem, ettersom de fleste av dem skjøtter vervet som komitémedlem i tillegg til en ordinær jobb. I praksis vil mye avhenge av sekretariatet, som har en meget vanskelig ressurssituasjon.

I begge sakene som ble realitetsbehandlet, vurderte komiteen relevante avvisningsgrunner. I I.D.G.-saken kan det imidlertid stilles spørsmål ved om alle nasjonale rettsmidler var uttømt, og om saken derfor burde ha vært avvist på dette grunnlaget. Selv om Spania hadde informert komiteen om at klageren hadde anlagt en sivil prosedyre som berørte spørsmålene som var til behandling i komiteen, la komiteen vekt på at staten ikke hadde bedt komiteen om å avvise saken på grunn av manglende uttømming av nasjonale rettsmidler.

For øvrig kan det bemerkes at komiteens anbefalinger til Spania om oppfølgingstiltak i denne saken er formulert som forpliktelser. Det er egnet til å skape et misvisende inntrykk hos klageren og andre aktører om at komiteens uttalelser i seg selv medfører rettslige forpliktelser for statene.

Tolkningsmetode

En gjennomgang av komiteens 23 generelle kommentarer kan gi grunn til å anta at den vil anlegge en nokså dynamisk tolkning av konvensjonen. Det er imidlertid vanskelig å forutse komiteens tolkningsmetode i konkrete saker på grunnlag av de generelle kommentarene fordi det ofte er glidende overganger mellom det som oppstilles som rettslige forpliktelser og det som må oppfattes som anbefalinger til statene om optimal praksis.

Når det gjelder statenes skjønnsmargin, ga komiteen uttrykk for følgende synspunkter i en generell uttalelse fra 2007 om forpliktelsen til å ta skritt i størst mulig utstrekning innenfor de ressurser de har til rådighet under en valgfri protokoll om en individklageordning7:

«11. In its assessment of whether a State party has taken reasonable steps to the maximum of its available resources to achieve progressively the realization of the provisions of the Covenant, the Committee places great importance on transparent and participative decision-making processes at the national level. At all times the Committee bears in mind its own role as an international treaty body and the role of the State in formulating or adopting, funding and implementing laws and policies concerning economic, social and cultural rights. To this end, and in accordance with the practice of judicial and other quasi-judicial human rights treaty bodies, the Committee always respects the margin of appreciation of States to take steps and adopt measures most suited to their specific circumstances.»

I saken I.D.G. mot Spania, som gjaldt retten til en tilfredsstillende levestandard, herunder en tilfredsstillende bolig, anvendte komiteen en nokså dynamisk tolkningsmetode, og den foretok også en inngående overprøving av de nasjonale myndighetenes vurderinger, det vil si at de ikke ble tilkjent en vid skjønnsmargin.

Klageren hadde unnlatt å betale flere boliglånsavdrag, og utlånsinstitusjonen som hadde panterett i eiendommen, ba derfor en spansk domstol om å initiere en prosess for tvangsauksjon av boligen. Domstolen forsøkte fire ganger å varsle klageren personlig om bankens anmodning, men hun var ikke hjemme. Domstolen besluttet derfor å gi varsel ved offentlig oppslag. Noen måneder senere beordret domstolen at klagerens eiendom skulle auksjoneres bort. Heller ikke denne gangen var hun hjemme, og det ble lagt igjen en beskjed om at hun selv kunne hente auksjonsvarselet. Klageren hevdet at det først var da auksjonsvarselet ble hentet, at hun ble orientert om bankens krav og initiering av tvangsfullbyrdelsesprosessen.

Spania viste til at spansk lovgivning gir en høy grad av rettsbeskyttelse for personer som ikke kan betjene sine boliglån. Spania viste også til at klageren ikke hadde uttømt alle tilgjengelige nasjonale rettsmidler, og senere hadde fått auksjonsprosedyren suspendert og fått vurdert om lånevilkårene var rettferdige. Dette hadde hun fått delvis medhold i, og hun bodde fortsatt i boligen.

Under henvisning til sin generelle kommentar nr. 9 anså komiteen at det i denne saken forelå en krenkelse av retten til bolig sett i sammenheng med artikkel 2 nr. 1 fordi den spanske domstolen ikke hadde iverksatt alle rimelige tiltak for å varsle klageren, at hun derfor ikke hadde fått fremsette et skikkelig forsvar av sin rett til bolig, og heller ikke hatt adgang til et effektivt rettsmiddel. Dette til tross for at konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, i motsetning til SP, ikke inneholder en bestemmelse om rett til et effektivt rettsmiddel.

Komiteen vurderte ikke klagerens boligsituasjon i sin helhet, og gikk også langt i å overprøve den nasjonale domstolens vurderinger av hva slags varslingsprosedyrer som burde iverksettes. Den oppstilte dermed prosessuelle forpliktelser som ikke har klar forankring i konvensjonens ordlyd.

Uttalelsen viser for øvrig at Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter vil støtte seg på sine mange generelle kommentarer i individklagesaker. I tillegg til generell kommentar nr. 9 nevnt ovenfor viste komiteen til sin generelle kommentar nr. 7 om retten til en tilfredsstillende bolig og tvangsutkastelse, der den oppstiller en rekke prosessuelle tiltak som «bør» anvendes i forbindelse med tvangsutkastelse fra bolig. I den konkrete saken la komiteen disse anbefalingene til grunn ved vurderingen av prosessen for tvangsdekning i boligen, og konkluderte med at det forelå en konvensjonskrenkelse.

Komiteens uttalelse i López Rodríguez-saken tyder på at den vil gi statene en viss skjønnsmargin når det gjelder anvendelsen av begrensede offentlige midler med det formål å sikre de økonomiske og sosiale rettighetene for alle.

I denne saken klaget en innsatt på at hans uføretrygd, som ikke var opptjeningsbasert, ble redusert under soning av fengselsstraff, noe han mente var i strid med konvensjonens artikkel 9 om rett til sosial trygghet, herunder sosialtrygd. Han argumenterte også for at det var diskriminerende behandling i strid med konvensjonens artikkel 2 nr. 2. Klageren fikk ikke medhold.

Komiteen la til grunn at staten ikke kan redusere en slik stønad under frihetsberøvelse med mindre det er forskrevet ved lov, er rimelig og forholdsmessig og garanterer en minimumsstønad. Komiteen anså at disse vilkårene var oppfylt.

Den mente at reduksjonen i stønaden var et rimelig tiltak «for å beskytte offentlige ressurser», og at statene må kunne utøve et visst skjønn med hensyn til hvordan man mest hensiktsmessig skal anvende skatteinntekter med det formål å garantere konvensjonsrettighetene for alle, herunder sørge for at trygdesystemet sikrer et minstenivå av stønad til alle ved behov.

Komiteen uttalte i begge disse sakene at statspartenes domstoler er nærmest til å vurdere fakta og bevis i den enkelte sak og vurdere anvendelsen av relevant nasjonal lovgivning, med mindre disse vurderingene er klart vilkårlige eller medfører en rettsfornektelse som innebærer krenkelse av en konvensjonsrettighet, det vil si at den ikke vil opptre som en såkalt «fjerdeinstans».

6.5 Uttalelser fra komiteen som antas å kunne få betydning ved behandling av eventuelle individklagesaker mot Norge

De avsluttende merknadene fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter etter behandlingen av Norges siste periodiske rapport til komiteen i november 2013, gir et inntrykk av hvilke utfordringer komiteen mener Norge har med å gjennomføre konvensjonen. Noen eksempler er nevnt nedenfor. Komiteens anbefalinger til statene i de avsluttende merknadene om tiltak for å styrke gjennomføring av konvensjonen, innebærer ikke nødvendigvis at den anser at statens praksis er i strid med konvensjonen.

I komiteens avsluttende merknader til Norge anbefalte den blant annet at det ved lov eller andre tiltak fastsettes en minstelønn som er tilstrekkelig til å sikre alle arbeidere og deres familier en anstendig levestandard. Komiteen uttrykte også bekymring for at utbetalt stønad til livsopphold (sosialhjelp) ikke er tilstrekkelig til å sikre en anstendig tilværelse, særlig for personer som ikke har annen inntekt eller støtte. Komiteen anbefalte derfor at det iverksettes tiltak for å øke sosialhjelpen til disse, og henstilte om at sosialhjelpssatsene jevnlig revurderes slik at de samsvarer med levekostnadene og er tilstrekkelige til å sikre en anstendig tilværelse. Videre ga komiteen uttrykk for bekymring over at barnetrygden ikke var tilstrekkelig til å dekke utgiftene til underhold av barn, og anbefalte at den fastsettes på et nivå som er tilstrekkelig til å dekke slike utgifter. Dessuten anbefalte komiteen økt innsats for å bekjempe barnefattigdom, bedret standard på og tilgjengelighet av sosialboliger samt helsehjelp for personer uten lovlig opphold.

6.6 Utrederens syn på mulige konsekvenser

Advokat Henning Harborg fikk i 2011 i oppdrag av Utenriksdepartementet å foreta en juridisk analyse av mulige konsekvenser og virkninger av en eventuell norsk tilslutning til protokollen. Utredningen8 ble levert i september 2011 og sendt på alminnelig høring 16. januar 2012. Utdrag fra Harborgs utredning er tatt inn nedenfor. Høringsuttalelsene er oppsummert i kapittel 6.7. Utredningen, oversikt over høringsinstansene og høringsuttalelsene i sin helhet er tilgjengelige på regjeringens nettsider.9

Harborg påpeker at uttalelsene fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (omtalt som ØSK-komiteen) om brudd på positive forpliktelser griper inn i grunnleggende politiske spørsmål og vil, om de etterleves, kunne medføre vesentlige lov- og budsjettendringer:

«De store usikkerhetsmomentene ligger etter min oppfatning i de grunnleggende rettigheter til arbeid, sosial trygghet (herunder sosialtrygd), en tilfredsstillende levestandard (herunder klær, mat og bolig) og den høyeste oppnåelige helsestandard. Etterlevelsen av disse rettighetene innebærer en rekke strategivalg og vanskelige avveininger om fordelinger av ressurser. En avgjørelse fra komiteen om nivået på sosialtrygden, boligtilskudd e.l. vil derfor kunne ha betydelige konsekvenser. Hvis avgjørelsen skal etterleves, vil det kunne kreve vesentlige endringer i lovgivning og omfattende budsjettvedtak, gjerne med den virkning at andre utgifter må reduseres. På prinsipielt grunnlag må det også kunne hevdes at det vil innebære en forskyvning av avgjørelser fra nasjonal lovgiver og forvaltning til ØSK-komiteen.

Hvor langt usikkerheten strekker seg, vil bero på den skjønnsfrihet statene innrømmes av ØSK-komiteen. Som jeg allerede har vært inne på i avsnitt 8.5.3, er det gode holdepunkter for å hevde at statene bør og vil ha en betydelig skjønnsmargin, men også dette beror på den praksis ØSK-komiteen anlegger over tid.»

Harborg viser også til at det bør vurderes hvordan prøvingen av saker som reiser spørsmål om krenkelser av konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (omtalt som ØSK), skal skje nasjonalt, da prøvingen det legges opp til etter konvensjonens artikkel 8(4) kan stå i et anstrengt forhold til tvisteloven § 1-3:

«Dersom man skal ratifisere protokollen, må man derfor etter min oppfatning etablere en ordning som åpner for at påståtte brudd kan prøves og repareres nasjonalt. Antakelig må det innebære en tillemping av vilkårene etter tvisteloven § 1-3 – dersom man mener at det er domstolene som skal stå for prøvingen. Det er imidlertid ikke gitt. Man kan tenke seg at prøvingen legges til annet uavhengig organ. Spørsmålene om hvordan prøving av påståtte krenkelse skal skje nasjonalt, er i det hele tatt blant de spørsmål som bør vurderes og avklares dersom Norge skal ratifisere protokollen. Det gjelder både hvilke organer som skal prøve spørsmålene, og hvordan de utfordrende vurderingstemaene bør behandles.»

Ifølge Harborg er det vanskelig å forutse om en individklageordning for konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter vil bli benyttet i særlig utstrekning. Om dette uttaler Harborg følgende i kapittel 9.3:

«Om en klageordning til ØSK vil bli benyttet i særlig utstrekning er vanskelig å forutse. Det vil avhenge (av) ØSK-komiteens vilje til å utpensle rettighetene. Når EMD i dag strever med en backlog på drøyt 160 000 saker, hevdes det gjerne at domstolen er offer for sin egen suksess. Det er et synspunkt som har mye for seg, men man kan også se det slik at saksmengden er et resultat av at domstolen har gått langt i å utpensle rettigheter og å tildele enkeltpersoner erstatning for krenkelser. Dersom ØSK-komiteen går dynamisk til verks, og utviser betydelig grad av velvilje og oppfinnsomhet i forslagene til adekvat reparasjon av krenkelser, bør det ikke overraske om saksmengden blir omfattende. Det er interessant å notere at komiteen selv ikke forutså en uhåndterlig saksmengde da den foreslo en individklageordning for første gang i 1993 (se sitat i avsnitt 6.298), men ingen kan gjøre annet enn å gjette om omfanget.»

Harborg påpeker at det også er vanskelig å forutse de økonomiske og administrative konsekvensene av en eventuell norsk tilslutning til den valgfrie protokollen om individklageordning. Harborg uttaler følgende i kapittel 9.6:

«Det er i mandatet bedt om at det pekes på funn/momenter som er relevante i vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser. De usikkerhetsmomenter som er redegjort for, gjør at det er vanskelig å spå også om dette. Det gjelder både utgifter og administrative utfordringer forbundet med det å føre sakene, og konsekvenser av avgjørelsenes resultat. Det er imidlertid grunn til å påpeke at det vil kunne bli vesentlig mer ressurskrevende å føre saker for ØSK-komiteen enn for de øvrige FN-komiteene. Det gjelder iallfall saker der komiteen skal vurdere virkningen av de samlede tiltak for å gjennomføre en rettighet. En slik sak vil kunne kreve innvirkning fra en rekke departementer og fagetater, og det vil kunne bli nødvendig å gjennomgå og legge frem et betydelig materiale. […].»

6.7 Synspunkter fra høringsinstansene

Seks høringsinstanser hadde merknader til utredningen: Advokatforeningen, Domstoladministrasjonen, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, NHO og Norsk senter for menneskerettigheter (SMR).10 Av disse var det bare Advokatforeningen og SMR som tok stilling til om den valgfrie protokollen burde ratifiseres eller ikke. I sine høringssvar oppfordret de norske myndigheter til å ratifisere protokollen. SMR fremhevet behovet for en virkeliggjøring av rettighetene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og hensynet til internasjonal solidaritet med borgere i andre land. SMR ga videre uttrykk for sitt syn om at frykten for at det demokratiske handlingsrommet skal svekkes, er betydelig overdrevet. Det ble vist til at konvensjonen angir en minstestandard som Norge i all hovedsak oppfyller, og at myndighetene har en betydelig skjønnsmargin i saker om krenkelse av denne konvensjonen. Advokatforeningen fremmet tilsvarende synspunkter og vektla særlig behovet for å sikre håndhevelsen av konvensjonens rettigheter i norske anliggender samt ønsket om at Norge skal bidra til å styrke FN og kontrollordningene med sikte på gjennomslag i andre land.

Kommunal- og regionaldepartementet og Domstoladministrasjonen pekte på et behov for utredning av ytterligere spørsmål før en eventuell beslutning om norsk ratifikasjon. Mens Kommunal- og regionaldepartementet oppfordret til å klarlegge eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser for kommunesektoren av en norsk tilslutning til protokollen, viste Domstoladministrasjonen særlig til at utredningen ikke går langt nok inn i problemstillingen knyttet til nasjonal prøving av rettigheter eller krav før de bringes inn for konvensjonsorganene ved individklage. Det ble blant annet påpekt at det bør avklares hvor langt plikten til å bruke nasjonale prøvingsmuligheter rekker etter konvensjonen, og at det bør utredes hvilke nasjonale organer som kan og bør stå for denne prøvingen.

Regjeringsadvokaten frarådet ratifikasjon av protokollen. Det ble fremhevet at rettighetene i konvensjonen er uklare prinsippbestemmelser som er uegnet for rettslig prøving, og at konsekvensene av ratifikasjon ikke kan forutses. Regjeringsadvokaten påpekte også at vurderingene innen dette området ofte vil dreie seg om hvordan samfunnets ressurser bør fordeles mellom svært mange forskjellige og legitime formål, og at ratifikasjon reelt sett vil innebære en vidtgående overføring av lovgivningsmyndighet.

Ingen av de frivillige organisasjonene innenfor menneskerettighetsfeltet avga høringsuttalelse under høringen i 2012, fordi de mente at prosessen hadde vært preget av manglende åpenhet og inkludering av det sivile samfunn.

6.8 Situasjonen i andre nordiske land

Finland er det eneste av de nordiske landene som har sluttet seg til den valgfrie protokollen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter om en individklageordning. Finland sluttet seg til protokollen 31. januar 2014, og anerkjente i den forbindelse også komiteens kompetanse til å vurdere statsklager og iverksette undersøkelsesprosedyrer. Om bakgrunnen for tilslutningen har Finland opplyst at protokollen vil styrke den samlede gjennomføringen av konvensjonen og dermed øke dens betydning. Finland anser at den individuelle klageadgangen utgjør et viktig bidrag til muligheten for å føre tilsyn med gjennomføringen av menneskerettigheter på nasjonalt nivå. Samtidig har Finland påpekt at adgangen til å klage til FNs konvensjonsorganer bør anses som sekundære prosedyrer i forhold til nasjonale prosedyrer, og at det derfor er avgjørende at passende og effektive nasjonale rettsmidler er tilgjengelige. Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har foreløpig ikke behandlet noen saker mot Finland.

I utredningen som det danske menneskerettsutvalget la fram i 2014, ref. kapittel 3.3. ovenfor, konkluderer utvalget i sine avsluttende merknader med at det etter deres oppfatning er mindre nærliggende at Danmark tiltrer den valgfrie protokollen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Det begrunnes med at konvensjonen inneholder en rekke meget vidt formulerte bestemmelser om rettigheter hvis innhold ikke kan anses for å være fastlagt, og som ikke egner seg for individklageadgang.

Sverige har, blant annet i forbindelse med sin siste UPR-høring, uttrykt at de ikke er overbevist om at individklagerett etter konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter er den beste måten å fremme disse rettighetene på. Dette begrunnes med rettighetenes til dels upresise karakter, som kan gjøre det vanskelig å avgjøre når man står overfor krenkelser av konvensjonen. Den svenske regjeringen vil derfor avvente og analysere praksis fra komiteen før den tar endelig stilling til spørsmålet om tilslutning til protokollen.

6.9 Vurdering

Som det fremgår av kapittel 6.2 ovenfor, er rettighetene i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter realisert på et høyt nivå i Norge, blant annet gjennom en rekke lover som arbeidsmiljøloven, folketrygdloven, helse- og sosiallovgivningen, utdanningslovgivningen og likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Dette er lover som i stor utstrekning gir individene rettigheter som både kan prøves og jevnlig blir prøvd av overordnede forvaltningsorganer og norske domstoler. Konvensjonen er også inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven med forrang fremfor annen norsk lovgivning. Det innebærer at den gjelder som norsk lov, og at andre lovbestemmelser kan bli satt til side dersom de anses å være i strid med bestemmelser i konvensjonen. Det er også flere grunnlovsbestemmelser som bidrar til å sikre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Norge inngir periodiske rapporter til Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter om tiltak som er truffet for å gjennomføre konvensjonen, og tar tilbørlig hensyn til anbefalingene som komiteen gir i sine avsluttende merknader til Norges rapporter. Norge er også part i den europeiske sosialpakten, som inneholder mange av de samme økonomiske og sosiale rettighetene. Som part i sosialpakten inngir Norge periodiske rapporter til den europeiske sosialrettskomiteen, og Norge har også akseptert den kollektive klageordningen til denne konvensjonen. I tillegg bidrar Norge aktivt til å realisere de økonomiske og sosiale rettighetene internasjonalt gjennom utviklingssamarbeidet.

Dersom Norge skulle slutte seg til den valgfrie protokollen om en individklageordning til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, vil enkeltpersoner kunne klage Norge inn for Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter med påstand om at de er blitt utsatt for en krenkelse av rettigheter som inngår i konvensjonen, etter at spørsmålet er blitt prøvd i det norske rettssystemet eller av andre relevante nasjonale myndigheter. Avhengig av sakens utfall i komiteen og om dens synspunkter og anbefalinger blir fulgt opp, vil en klage til komiteen kunne styrke rettsstillingen til den som klager. Dersom saken fører til at generelle tiltak blir iverksatt for å følge opp komiteens anbefalinger, vil det også kunne bidra til å styrke gjennomføringen av den eller de aktuelle konvensjonsbestemmelsene i Norge.

Dersom Norge skulle slutte seg til protokollen, vil Norge videre kunne ha mulighet til å påvirke komiteens praksis gjennom sine partsinnlegg. Norsk tilslutning vil også bekrefte at norske myndigheter er villige til å undergi seg internasjonal kontroll og støtter opp om det internasjonale overvåkningssystemet.

Andre tungtveiende hensyn tilsier imidlertid at Norge ikke bør slutte seg til individklageordningen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter nå.

Mange av bestemmelsene i denne konvensjonen egner seg i utgangspunktet dårlig for internasjonal individklagebehandling. Det gjelder særlig retten for enhver til arbeid, sosial trygghet, en tilfredsstillende levestandard og til en stadig bedring av sine leveforhold, samt den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk, som anerkjennes av Norge og de andre statene som er part i konvensjonen. Det gjelder også bestemmelsen om at statspartene anerkjenner at vern og bistand i størst mulig utstrekning skal ytes til familien.

Konvensjonen dekker hele spekteret av velferdsgoder, og medfører vidtrekkende positive forpliktelser for statspartene, det vil si plikt til å foreta seg noe, som å tilby tjenester og ytelser, vedta lovgivning, legge til rette for full og produktiv sysselsetting, iverksette tiltak som er nødvendige for å forebygge, behandle og kontrollere sykdommer mv.

Det fremgår av konvensjonens artikkel 2 nr. 1 at de ovennevnte rettighetene som anerkjennes i konvensjonen, skal realiseres gradvis i størst mulig utstrekning innenfor de ressurser statsparten har til rådighet, også gjennom internasjonalt samarbeid. Det innebærer at disse bestemmelsene fastsetter målsettinger som statene skal arbeide for å realisere. Mange av målsettingene er i tillegg vage og relative, slik som «en tilfredsstillende levestandard» og «den høyest oppnåelige helsestandard».

Som det fremgår av kapittel 6.1, inneholder konvensjonen også en rekke mer konkrete og umiddelbare rettigheter, som blant annet kan utledes av forpliktelsen til å garantere at rettighetene som er anerkjent i konvensjonen blir utøvet uten diskriminering av noe slag, og plikten til å sikre retten til å danne og slutte seg til fagforeninger og å streike. Det overordnede bildet er imidlertid at konvensjonen medfører vage, positive forpliktelser for statene som kan gjennomføres over tid innenfor de ressurser de har til rådighet, og som derfor gir statene et betydelig rom for skjønn med hensyn til hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere rettighetene, og omfanget av disse.

I forarbeidene til menneskerettsloven ble det gitt uttrykk for følgende med hensyn til rettighetene i denne konvensjonen: «At noe betegnes som en rett i konvensjonen, innebærer ikke i seg selv at inkorporeringen vil gi en individuell rettighet som kan håndheves for domstolene. Det vil bero på en konkret tolkning av den enkelte konvensjonsbestemmelse i lys av § 2 hvor langt den rekker i å gi individuelle rettigheter.»

Dersom Norge slutter seg til individklageordningen til denne konvensjonen, vil imidlertid Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter kunne vurdere klager fra enkeltpersoner som hevder at de er offer for krenkelse av en hvilken som helst økonomisk, sosial eller kulturell rettighet som inngår i konvensjonen. Det innebærer at komiteen i en enkeltsak for eksempel vil kunne ta stilling til om Norge har krenket retten til den høyest oppnåelige helsestandard, det vil si om Norge har realisert denne rettigheten i størst mulig utstrekning innenfor de ressursene som er til rådighet.

Det er prinsipielle betenkeligheter forbundet med å gi komiteen kompetanse til å behandle individklagesaker som gjelder vage, målsettingspregede rettigheter som gir staten et betydelig rom for skjønn. Beslutninger om hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere disse rettighetene og hvilket omfang de bør ha, vil kunne påvirke fordelingen av fellesskapets goder. Valgene som tas, beror i stor grad på politiske og økonomiske vurderinger og prioriteringer som det vil være ulike meninger om, og som folkevalgte organer er nærmest til å ta stilling til. Hvordan rettighetene tolkes, kan få stor samfunnsmessig betydning, og styrking av rettighetene til én gruppe kan potensielt føre til svekkede rettigheter for andre grupper. I motsetning til folkevalgte organer kan Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ikke stilles til ansvar for sine beslutninger gjennom demokratiske prosesser.

Selv om komiteens uttalelser ikke er rettslig bindende, vil det det være en forventning om at uttalelsene i enkeltsaker følges opp. Uttalelsene vil kunne føre til økt rettsliggjøring og begrensninger i norske myndigheters handlingsrom dersom komiteen overprøver de nasjonale myndighetenes vurderinger og norske domstoler legger komiteens tolkninger til grunn. En klar forutsetning for å slutte seg til individklageordningen til denne konvensjonen må være at komiteen legger stor vekt på vurderingene som er gjort av de demokratisk valgte myndighetene, og viser tilbakeholdenhet i prøvingen slik at statene sikres en tilstrekkelig vid skjønnsmargin.

Bestemmelsen i artikkel 8 nr. 4 i den valgfrie protokollen innebærer at komiteen skal vurdere rimeligheten av tiltakene som staten har truffet i samsvar med konvensjonen, og i den forbindelse ta i betraktning at statene kan treffe et utvalg av mulige tiltak for å gjennomføre rettighetene i konvensjonen. Norge uttrykte imidlertid bekymring for at denne bestemmelsen ikke gjør det klart at statene har en vid skjønnsmargin.

Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har så langt bare realitetsbehandlet to individklagesaker. Det er derfor for tidlig å si om komiteens sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av individklager.

Komiteen har for tiden en klar overvekt av erfarne jurister med variert bakgrunn, herunder noen med dommererfaring. Med unntak av to medlemmer som er ansatt i statsforvaltningen, fremstår komiteen også som uavhengig. I kapittel 5.3.1 ovenfor redegjøres det imidlertid for enkelte generelle trekk ved sammensetningen, arbeidsmetodene og ressursene til FNs konvensjonsorganer, som tilsier at deres behandling av individklager ikke er like betryggende som saksbehandlingen ved norske domstoler eller Den europeiske menneskerettsdomstol. Én utfordring er at sekretariatet og komitémedlemmene som regel vil ha begrenset kunnskap om rettssystemet og samfunnsforholdene i Norge, selv om de har tilgang til mye informasjon i Norges periodiske rapporter. Det innebærer at det ikke er gitt at komiteen vil ha gode forutsetninger for å kunne vurdere om Norge har krenket en enkeltpersons rett til for eksempel den høyest oppnåelige helsestandard. Dessuten vil medlemmene av FNs konvensjonsorganer i varierende grad ha tid til å sette seg inn i sakene og delta aktivt i behandlingen av dem, ettersom de fleste av dem skjøtter vervet som komitémedlem i tillegg til en ordinær jobb. I praksis vil mye avhenge av sekretariatet, som har en meget vanskelig ressurssituasjon.

I kapittel 4.3 er det gitt en generell redegjørelse for saksbehandlingen til FNs konvensjonsorganer i individklagesaker. Kravet om kontradiksjon, det vil si retten til å inngi kommentarer til innspill fra den andre parten og eventuelle tredjeparter, synes å bli ivaretatt. I begge sakene komiteen har realitetsbehandlet så langt, har den imidlertid aktivt vist til sine generelle kommentarer som rettskilder, og statene har i liten grad hatt mulighet til å gi innspill til de generelle kommentarene.

I I.D.G.-saken anvendte komiteen en nokså dynamisk tolkningsmetode ved å oppstille prosessuelle forpliktelser uten klar forankring i konvensjonens ordlyd. Dette var imidlertid ikke en avgjørelse som gjaldt utpregede politiske spørsmål om ressursfordeling eller lignende. I López Rodríguez-saken uttalte komiteen at statene må kunne utøve et visst skjønn med hensyn til hvordan man mest hensiktsmessig skal anvende skatteinntekter med det formål å garantere konvensjonsrettighetene for alle, herunder sikre et minstenivå av stønad til alle individer og familier. Disse uttalelsene gir imidlertid ikke grunnlag for å trekke generelle slutninger med hensyn til komiteens tolkningsmetode, herunder om komiteen vil tilkjenne statene en vid skjønnsmargin i gjennomføringen av de vage og målsetningspregede konvensjonsbestemmelsene om retten til arbeid, en tilfredsstillende levestandard mv.

Det er også uklart hvor stor vekt norske domstoler vil tillegge uttalelser fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i individklagesaker mot Norge. Som det fremgår av kapittel 6.2 ovenfor, påberopes konvensjonen sjelden for norske domstoler, og Høyesterett har påpekt at bestemmelsene om retten til arbeid, gode arbeidsvilkår og tilfredsstillende levestandard «er etter sitt innhold svært ubestemte, og det kan reises spørsmål om hvor langt de gir rettigheter som kan håndheves ved søksmål for domstolene». I en senere dom fra 2015, der Høyesterett måtte ta stilling til om juridiske personer kunne påberope seg vern etter konvensjonen, ble det uttalt at «uttalelser fra FN-komiteer må generelt tillegges vekt ved tolkningen», men at «vekten avhenger blant annet av hvor klart vedkommende organ gir uttrykk for forståelsen av konvensjonen». Ut fra Høyesteretts samlede praksis om betydningen av uttalelser fra FNs konvensjonsorganer kan det ikke utelukkes at uttalelser fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter etter omstendighetene vil kunne bli tillagt nokså stor vekt. Det er også uklart hvordan andre rettshåndhevere, herunder nemnder og ombud, vil forholde seg til komiteens uttalelser i individklagesaker. Selv om de ikke er rettslig bindende, vil uttalelser i individklagesaker mot Norge trolig legge mer presise føringer på norsk rett og praksis enn komiteens generelle kommentarer og avsluttende merknader til Norges periodiske rapporter. Dette fordi behandling av individklagesaker har mye til felles med dømmende virksomhet, og uttalelsene vil være rettet mot konkrete saksforhold i Norge.

Ettersom konvensjonen er inkorporert i menneskerettsloven med forrang fremfor annen norsk lovgivning, kan det heller ikke utelukkes at uttalelser fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i individklagesaker mot Norge om krenkelse av sosiale og økonomiske rettigheter vil kunne gripe inn i grunnleggende politiske spørsmål og fremtvinge endringer i lovgivning og budsjetter dersom norske domstoler skulle legge avgjørende vekt på uttalelsene. Til sammenligning har ingen av de andre nordiske landene inkorporert denne konvensjonen med forrang fremfor annen lovgivning.

I lys av den foreliggende usikkerheten om konsekvensene ved norsk tilslutning til individklageordningen, blant annet på grunn av svært begrenset praksis fra Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i individklagesaker, vil regjeringen ikke nå fremme forslag om at Norge slutter seg til protokollen.