5 Hensyn som inngår i vurderingen av om Norge bør slutte seg til nye individklageordninger
5.1 Innledning
I dette kapittelet redegjøres det for sentrale hensyn som det vil bli lagt vekt på i vurderingen av om Norge bør slutte seg til nye individklageordninger.
I kapitlene 6.9, 7.9 og 8.9 foretas det konkrete vurderinger av om Norge bør slutte seg til individklageordningene til henholdsvis konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, basert på disse hensynene.
5.2 Vil tilslutning styrke individenes rettsstilling?
Menneskerettighetene er meget godt beskyttet i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Ikke minst har Norge et særdeles godt utbygd velferdssamfunn som realiserer de økonomiske og sosiale rettighetene på et høyt nivå, også for barn og personer med nedsatt funksjonsevne. Det fremgår av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i konvensjoner som er bindende for Norge. I motsetning til mange andre land, inkludert de nordiske, har Norge også inkorporert flere av FNs kjernekonvensjoner i norsk rett med forrang fremfor annen lovgivning. Dette gjelder blant annet konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen, og innebærer at andre lovbestemmelser kan bli satt til side dersom de anses å være i strid med bestemmelser i disse konvensjonene.
Norge er også en sentral støttespiller for menneskerettighetsarbeidet i FN, både politisk og økonomisk, og følger lojalt opp sine forpliktelser. Blant annet inngir Norge periodiske rapporter til konvensjonsorganene til fastsatt tid om tiltak som er truffet for å oppfylle konvensjonsforpliktelsene, i motsetning til veldig mange andre land. Statenes periodiske rapporter og konvensjonsorganenes behandling av disse er den viktigste overvåkningsmekanismen til FNs menneskerettskonvensjoner. Dette er den eneste mekanismen som i prinsippet gjelder for samtlige parter, omfatter alle konvensjonsforpliktelsene og er åpen og inkluderende. Norge bidrar også aktivt til å styrke menneskerettighetene i andre land i samsvar med Meld. St. 10 (2014–2015) Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken.
Som det fremgår av kapittel 3.2 ovenfor, har Norge et godt utbygget system for å sikre at menneskerettighetsforpliktelsene gjennomføres. Blant annet kan enkeltvedtak som er truffet av forvaltningen, påklages til et overordnet forvaltningsorgan med påstand om at det er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, og det endelige vedtaket kan klages inn for domstolene med Høyesterett som siste instans.
Dersom Norge slutter seg til nye individklageordninger til FNs kjernekonvensjoner, vil enkeltpersoner i tillegg kunne klage Norge inn for det aktuelle konvensjonsorganet med påstand om at de er blitt utsatt for krenkelse av en eller flere rettigheter i konvensjonen.
Norsk tilslutning innebærer ikke i seg selv en styrking av individenes materielle rettigheter, da individklageordningene bare gir en klagerett og ingen nye menneskerettigheter.
Rettsstillingen til dem som eventuelt benytter seg av klageadgangen, kan likevel bli styrket. Slike enkeltsaker kan igjen bidra til å styrke den generelle gjennomføringen av den aktuelle konvensjonen i Norge. I hvor stor grad det vil skje, vil imidlertid bero på en rekke usikkerhetsfaktorer som
i hvilken utstrekning individklageretten blir benyttet
om klager på vegne av barn og behandlingen av disse ivaretar hensynet til barnets beste
om klagene fører fram
om norske utøvende og eventuelt også lovgivende myndigheter aksepterer konvensjonsorganets synspunkter, og om de i så fall anser det nødvendig eller hensiktsmessig å treffe individuelle eller generelle tiltak som følge av dette; det vil særlig bero på om konvensjonsorganets saksbehandling og tolkning anses forsvarlig og om synspunktene har betydning ut over den aktuelle saken
hvilken vekt domstolene legger på konvensjonsorganets synspunkter, anbefalinger og forslag; det vil blant annet kunne bero på hva slags type uttalelse det er snakk om og i hvilken grad den er forankret i konvensjonsteksten.
Disse forholdene er omtalt i kapittel 3.1, 3.2, 4.2, 4.5 og 4.6 ovenfor.
5.3 Er konvensjonsorganets sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode egnet til å sikre en forsvarlig behandling av individklager?
5.3.1 Sammensetning, arbeidsmetoder og ressurser
En forsvarlig behandling av individklagesaker forutsetter at konvensjonsorganene har solid juridisk kompetanse og at medlemmene er uavhengige, det vil si at de ikke representerer partsinteresser. I tillegg er det viktig at konvensjonsorganenes saksbehandling tilfredsstiller grunnleggende krav til rettssikkerhet og kontradiksjon, at saksbehandlingstiden ikke er for lang, at klager som ikke oppfyller vilkårene for realitetsbehandling, avvises, og at konvensjonsorganene gir velfunderte begrunnelser for sine synspunkter i saker som realitetsbehandles.
I det følgende redegjøres det for enkelte trekk ved sammensetningen, arbeidsmetodene og ressursene til FNs konvensjonsorganer, som tilsier at deres behandling av individklager ikke er like betryggende som behandlingen ved norske domstoler eller Den europeiske menneskerettsdomstol.
I motsetning til den europeiske menneskerettskonvensjon oppstiller ikke FNs menneskerettskonvensjoner krav om at medlemmene i konvensjonsorganene skal ha juridisk kompetanse. Mens samtlige medlemmer i Menneskerettskomiteen i dag har juridisk bakgrunn, er andelen jurister til dels betydelig lavere i de øvrige komiteene, og bare et fåtall har dommererfaring. Behandling av individklagesaker har mye til felles med dømmende virksomhet, og kan by på krevende juridiske tolkningsspørsmål. FNs konvensjonsorganer bør derfor ha en klar overvekt av godt kvalifiserte jurister.
Det er også flere forhold knyttet til nominasjon og valg av medlemmer til FNs konvensjonsorganer som kan medføre at kandidatene som blir valgt, ikke nødvendigvis er godt kvalifiserte for denne oppgaven. Ettersom vervet som medlem av et konvensjonsorgan er ulønnet, og samtidig stadig mer krevende fordi saksmengden øker, vil det kunne være vanskelig å finne fram til egnede kandidater med variert bakgrunn. Dessuten er det ikke etablert internasjonale mekanismer for å kartlegge kandidatenes kompetanse og egnethet gjennom intervjuer mv. I tillegg er det en omfattende bruk av stemmebytteavtaler mellom statene, og ikke uvanlig at politiske og andre hensyn tillegges større vekt enn konvensjonsorganenes sammensetning og kandidatenes kompetanse og egnethet.
Uavhengigheten til medlemmene i FNs konvensjonsorganer er heller ikke like godt sikret som for dommerne i norske domstoler og Den europeiske menneskerettsdomstol. Det fremgår riktignok av konvensjonene at de skal tjenestegjøre i personlig egenskap, og konvensjonsorganene har i tillegg innført retningslinjer som innebærer at medlemmene ikke skal delta i behandlingen av saker mot hjemstaten. Flere av medlemmene er imidlertid ansatt i statsforvaltningen eller i organisasjoner som kan ha interesse i sakenes utfall, og fremstår derfor ikke nødvendigvis som uavhengige. Adgangen til gjenvalg kan også påvirke komitémedlemmenes stemmegivning i enkeltsaker.
Fordi de fleste av medlemmene av konvensjonsorganene skjøtter dette vervet i tillegg til en ordinær jobb, vil de i varierende grad ha tid til å sette seg inn i sakene og delta aktivt i behandlingen av dem. Behandlingen av individklager kommer i tillegg til vurderingen av statenes periodiske rapporter og andre oppgaver. Den stadig økende saksmengden forsterker dette problemet. I praksis vil mye avhenge av kapasiteten til sekretariatet ved kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter, som har en meget vanskelig ressurssituasjon, og konvensjonsorganets rapportør eller arbeidsgruppe for individklagesaker, som ikke nødvendigvis består av jurister.
En annen utfordring er at sekretariatet og komitémedlemmene som regel vil ha begrenset kunnskap om rettssystemet og samfunnsforholdene i statene som er innklaget i individklagesakene. Dette i motsetning til nasjonale domstoler, men også Den europeiske menneskerettsdomstol. I Den europeiske menneskerettsdomstol er det én dommer for hver stat som er part i konvensjonen, og den nasjonale dommeren deltar i behandlingen av alle saker mot hjemstaten som ikke blir avvist eller avgjort på grunnlag av etablert praksis.
Sammen med andre nærstående land arbeider Norge aktivt internasjonalt for å sette søkelys på konvensjonsorganenes sammensetning og arbeidsmåte i forbindelse med individklagesaker. Utenriksdepartementet tok initiativ til to seminarer i 2015 der representanter for stater, konvensjonsorganene, sekretariatet og sivilt samfunn deltok. Disse har vært nyttige for å identifisere utfordringer og fremme dialog mellom de involverte aktørene. Dialogen har blitt videreført i ulike fora i 2016.
5.3.2 Tolkningsmetode
Dersom konvensjonsorganene anlegger en tolkning som går utover det som følger av den folkerettslige metoden, vil det svekke deres legitimitet. Reglene for traktattolkning er omtalt i kapittel 2.2.3 ovenfor. Utgangspunktet er at en konvensjon eller annen folkerettslig avtale skal tolkes i samsvar med den vanlige betydning som må tillegges konvensjonens ord og uttrykk i deres kontekst og i lys av konvensjonens gjenstand og formål. En utbredt statspraksis vil også være et moment i tolkningen av hva statene har forpliktet seg til.
Dynamisk tolkning
Det er på det rene at FNs konvensjonsorganer, i likhet med Den europeiske menneskerettsdomstol, anvender en såkalt dynamisk tolkningsmetode. For det første tolkes konvensjonene i lys av forholdene på tidspunktet for tolkningen. For det andre anvender konvensjonsorganene i sin tolkning et prinsipp om at rettighetene må være effektive. Begge deler medfører at tolkningen av menneskerettskonvensjonene utvikler seg over tid. Konvensjonene kan dermed bli tolket på måter som ikke kunne forutses da de ble inngått.
Innenfor rammen av prinsippene for traktattolkning, er det til en viss grad nødvendig at tolkningen av menneskerettskonvensjonene tilpasses til samfunnsutviklingen. Et eksempel på dette er at kriminalisering av seksuell omgang mellom personer av samme kjønn tidligere ble ansett som et akseptabelt inngrep i retten til respekt for privat- og familieliv, mens det ikke lenger er tilfelle i dag. Dersom menneskerettskonvensjoner tolkes uten hensyn til samfunnsutviklingen, vil de etter hvert ikke fungere like effektivt, og rettighetene vil i mindre grad frestmå som aktkuele og universelle.
Samtidig er det visse betenkeligheter ved dynamisk tolkning som tilsier at konvensjonsorganene bør vise tilbakeholdenhet når det gjelder utvikling av konvensjonenes innhold. Dynamisk tolkning gjør rettsanvendelsen usikker, medfører at man ikke uten videre kan innrette seg etter tidligere praksis og innebærer ofte at myndighetenes handlingsrom innsnevres. I tillegg reiser tolkningsmetoden spørsmål om forholdet til statssuverenitetsprinsippet, dersom statene gjennom en utvidende tolkning påføres forpliktelser utover det som ble lagt til grunn da de ble part i konvensjonen.
Statenes skjønnsmargin
Statenes skjønnsmargin handler om hvor langt konvensjonsorganene går i å overprøve om konvensjonen er etterlevd av statene, det vil si hvor langt konvensjonsorganene går i å erstatte nasjonale myndigheters vurderinger med sine egne. Skjønnsmarginen kan både omfatte hva slags tiltak som kan eller skal iverksettes, og hvor omfattende tiltakene kan eller skal være. Jo snevrere skjønnsmargin statene tilkjennes, desto mer inngående foretar konvensjonsorganet en selvstendig vurdering av saken. Statenes skjønnsmargin er begrunnet i demokratihensyn og i hensynet til at det er de nasjonale myndighetene som er nærmest til å vurdere lokale behov og forhold.
Hvor vid skjønnsmargin statene tilkjennes av de ulike konvensjonsorganene, er med på å bestemme statenes handlingsrom.
Konvensjonsorganene skal ikke opptre som fjerdeinstans
Konvensjonsorganenes oppgave i individklagesaker er å vurdere om den innklagede staten har krenket klagerens rettigheter som fastsatt i den aktuelle konvensjonen. Konvensjonsorganene skal ikke opptre som såkalt «fjerdeinstans». Det vil si at de ikke skal overprøve nasjonale domstolers vurdering av fakta og bevis i den konkrete saken og tolkning og anvendelse av nasjonal rett, med mindre den nasjonale domstolens bevisvurderinger og rettsanvendelse åpenbart er vilkårlig eller utgjør en rettsfornektelse som medfører en konvensjonskrenkelse. Selv om flere av FNs konvensjonsorganer har lagt dette til grunn, er det eksempler på at konvensjonsorganer har foretatt vurderinger som har karakter av fjerdeinstansbehandling. Ett eksempel er Menneskerettskomiteens uttalelse i saken Spakmo mot Norge fra 19991. Klageren var to dager på rad blitt anholdt og holdt i arrest av politiet etter å ha utført rivningsarbeider som bråket. Med åtte mot seks stemmer anså Menneskerettskomiteen at konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 9 nr. 1 om rett til personlig frihet var krenket, fordi arrestasjonen i åtte timer den andre dagen ikke var nødvendig. Komiteens flertall vurderte det samme faktum som Høyesterett og anså at det forelå en konvensjonskrenkelse. Mindretallet dissenterte under henvisning til at komiteen ikke skal opptre som fjerdeinstans.
I kapitlene 6.4, 7.4 og 8.4 redegjøres det for sammensetningen og tolkningsmetoden til henholdsvis Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, Barnekomiteen og Komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.
5.4 Egner konvensjonens bestemmelser seg for internasjonal individklagebehandling?
Et annet sentralt hensyn som inngår i vurderingen, er om bestemmelsene i den aktuelle konvensjonen egner seg for internasjonal prøving i individklagesaker. Det beror blant annet på hvilken type forpliktelser konvensjonen etablerer, hvor klart og konkret forpliktelsene er utformet og om de skal etterleves umiddelbart eller kan gjennomføres over tid.
Statenes forpliktelser etter menneskerettskonvensjonene kan inndeles i to kategorier: Forpliktelser som innebærer at statene ikke skal gripe inn overfor enkeltindivider (gjerne omtalt som negative forpliktelser eller passivitetsplikter) og forpliktelser som går ut på at statene skal foreta seg noe (positive forpliktelser eller aktivitetsplikter). De sivile rettighetene – eller frihetene – slik som forbudet mot tortur og retten til ytringsfrihet, medfører i hovedsak negative forpliktelser for statene som skal etterleves umiddelbart, mens de økonomiske og sosiale rettighetene – slik som retten til sosial trygghet og retten til den høyest oppnåelig helsestandard – i hovedsak medfører positive forpliktelser som skal gjennomføres over tid.
Dersom en klagesak gjelder manglende etterlevelse av en negativ forpliktelse, vil konvensjonsorganet måtte ta stilling til om staten har foretatt et inngrep i klagerens rettigheter, og om inngrepet i så fall var lovlig og nødvendig. Det gir i de fleste tilfeller relativt enkelt håndterlige bevis- og vurderingstemaer for konvensjonsorganene.
Dersom en klagesak gjelder manglende gjennomføring av en positiv forpliktelse, vil konvensjonsorganet måtte ta stilling til om det foreligger en konvensjonsstridig unnlatelse. Dersom de positive forpliktelsene er tilstrekkelig klare og konkrete og skal gjennomføres umiddelbart, vil de ikke være mindre egnet for internasjonal prøving i individklagesaker enn negative forpliktelser. Det stiller seg imidlertid annerledes dersom forpliktelsene er vage eller til og med målsetningspregede, og skal gjennomføres over tid innenfor rammen av tilgjengelige ressurser, slik tilfellet er for en god del av de økonomiske og sosiale rettighetene. Slike bestemmelser gir statene et betydelig rom for skjønn med hensyn til hva slags type tiltak som skal iverksettes og omfanget av disse, og egner seg derfor i utgangspunktet dårlig for en internasjonal individklageordning.
Det vil kunne være svært vanskelig å fastslå om for eksempel retten til den høyest oppnåelige helsestandard er krenket i en enkeltsak. I tillegg til juridisk kompetanse kan det fordre helsefaglig kompetanse og god oversikt over den innklagede statens ressurssituasjon, utfordringer og samlede tiltak på det aktuelle området, som konvensjonsorganet ikke besitter. Konvensjonsorganets uttalelser vil potensielt kunne føre til svekket handlingsrom for regjeringen og Stortinget, ved å legge føringer for politiske prioriteringer og ressursbruk som det vil være ulike meninger om og som folkevalgte organer er nærmest til å ta stilling til. Dersom uttalelsen for eksempel fører til at det foretas en omprioritering på helsebudsjettet for å forbedre helsetilbudet til klageren og andre pasienter som er i en tilsvarende situasjon, vil det potensielt kunne føre til en svekkelse av helsetjenestene til andre pasienter.
I kapitlene 6.1, 7.1 og 8.1 redegjøres det for hovedinnholdet i henholdsvis konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, og hvilke typer bestemmelser de inneholder.
5.5 Vil tilslutning medføre økt rettsliggjøring og begrense myndighetenes handlingsrom?
Et sentralt spørsmål er i hvilken grad norsk tilslutning til de nye individklageordningene vil medføre økt rettsliggjøring og begrense myndighetenes handlingsrom. Dette henger nært sammen med spørsmålet om konvensjonenes bestemmelser egner seg for internasjonal individklagebehandling (kapittel 5.5) og om konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av individklager (kapittel 5.4).
Begrepet «rettsliggjøring» har flere betydninger. I denne meldingen brukes begrepet i den betydning at forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes kompetanseområde, forskyves til rettslige håndhevingsorganer, og begrenser politiske organers handlingsrom tilsvarende.
Rettsliggjøring har vært et tema i den offentlige debatten over lengre tid, særlig i kjølvannet av Makt- og demokratiutredningen2 og under Stortingets behandling av grunnlovsforslagene om menneskerettigheter våren 2014.
Debatten arter seg noe ulikt hva gjelder nasjonal eller internasjonal regelutvikling, og tilslutning til nye menneskerettighetsinstrumenter reiser særegne problemstillinger. Det må i dag sies å være bred enighet om at internasjonaliseringen av retten gjennom konvensjoner og internasjonale overvåkningsorganer, har ført til en viss maktforskyvning både fra folkevalgte politikere til domstoler og fra nasjonale myndigheter til internasjonale organer. Uenigheten dreier seg hovedsakelig om denne rettsliggjøringen må ses på som en styrking av demokratiet, eller om den innebærer en utfordring for flertallsstyret. Beskyttelse av minoriteter og individers rettigheter er også en sentral del av en demokratisk rettsstat, og internasjonale konvensjonsorganer kan bidra til dette.
I motsetning til Den europeiske menneskerettsdomstol er FNs konvensjonsorganer ikke domstoler, og deres uttalelser er ikke rettslig bindende. Tilslutning til de nye individklageordningene vil derfor ikke i seg selv medføre begrensninger i nasjonale myndigheters handlingsrom. Dersom konvensjonsorganenes tolkning legges til grunn av nasjonale domstoler, vil det imidlertid kunne føre til at handlingsrommet begrenses.
I hvilken grad tilslutning til individklageordningene indirekte vil kunne føre til begrensninger i nasjonale myndigheters handlingsrom, vil bero både på hvordan bestemmelsene er utformet – særlig i hvilken utstrekning de åpner for skjønn, hvor langt konvensjonsorganene går i å tolke rettighetene dynamisk og overprøve de nasjonale myndighetenes vurderinger, og hvor stor vekt nasjonale domstoler legger på konvensjonsorganenes uttalelser.
Erfaringene med de internasjonale konvensjonsorganene på menneskerettsområdet viser at disse ofte benytter en dynamisk og rettsskapende tolkningsstil som i noen tilfeller går ut over det som følger av den folkerettslige metoden. Eksempler på dette er at tolkningen ikke i tilstrekkelig grad er forankret i konvensjonens ordlyd eller at konvensjonsorganene ikke har sett hen til en utbredt statspraksis av relevans for tolkningen. Ut fra Høyesteretts praksis kan det ikke utelukkes at konvensjonsorganenes uttalelser i individklagesaker mot Norge vil bli tillagt nokså stor vekt. Disse uttalelsene vil trolig legge mer presise føringer på norsk rett og praksis enn konvensjonsorganenes generelle kommentarer og avsluttende merknader til Norges periodiske rapporter. Dette fordi behandling av individklagesaker har mye til felles med dømmende virksomhet, og uttalelsene vil være rettet mot konkrete saksforhold i Norge.
Innholdet i menneskerettskonvensjoner blir ofte kompromisspreget for å oppnå konsensus blant statene. Mange bestemmelser om økonomiske og sosiale rettigheter er vage og målsetningspregede, og pålegger samtidig statene positive forpliktelser til å tilby tjenester eller ytelser. Det gjelder for eksempel retten til en tilfredsstillende levestandard og retten til sosial trygghet som – i likhet med andre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne – skal realiseres over tid innenfor rammen av tilgjengelige ressurser. Som det fremgår av kapittel 5.5 ovenfor, gir slike bestemmelser statene et betydelig rom for skjønn med hensyn til hvilken type tiltak som skal iverksettes for å gjennomføre forpliktelsene og omfanget av disse. Beslutninger om realisering av sosiale og økonomiske rettigheter påvirker statens fordeling av fellesskapets goder, og treffes av folkevalgte organer. Valgene som tas, beror i stor grad på politiske og økonomiske vurderinger og prioriteringer.
I motsetning til folkevalgte organer kan ikke medlemmene i internasjonale konvensjonsorganer og dommere i nasjonale domstoler stilles til ansvar for sine beslutninger gjennom demokratiske prosesser. Internasjonale konvensjonsorganer har dessuten ikke like god innsikt i norske forhold som nasjonale domstoler, og har derfor dårligere forutsetninger for å kunne vurdere hvilke tiltak som egner seg best for å realisere rettighetene i den enkelte staten.
Bestemmelser som etablerer vage, positive forpliktelser som skal gjennomføres over tid innenfor rammen av tilgjengelige ressurser, egner seg derfor i utgangspunktet dårlig for internasjonale individklageordninger.
En klar forutsetning for å akseptere at slike bestemmelser gjøres til gjenstand for en internasjonal individklageordning, bør derfor være at konvensjonsorganet legger stor vekt på vurderingene som er gjort av de demokratisk valgte myndighetene, og viser tilbakeholdenhet i prøvingen, slik at statene sikres en tilstrekkelig vid skjønnsmargin.