1 Innledning, perspektiver og sammendrag
Denne stortingsmeldingen bygger videre på det humanistiske verdigrunnlaget som har ligget til grunn for straffegjennomføringen over lang tid: Mennesker er likeverdige, har egenverdi og er i stand til å forandre seg. Samtidig har den enkelte rett til å ta egne valg og er ansvarlig for konsekvensene av de valgene som tas. Den domfelte skal i straffegjennomføringen anses som en aktør i sitt eget liv.
For å realisere det humanistiske verdigrunnlaget i den praktiske hverdagen er det over lang tid utviklet en rekke prinsipper for straffegjennomføring. Rettighetsprinsippet står helt sentralt i straffegjennomføringen: Fengselsstraff innebærer frihetsberøvelse, ikke tap av andre borgerrettigheter. Domfelte og innsatte har den samme rett til offentlige velferdstjenester som resten av landets borgere. Innholdet i straffegjennomføringen skal bygge på normalitetsprinsippet: Tilværelsen under straffegjennomføringen skal, så langt det er mulig, være lik tilværelsen ellers i samfunnet. Nærhetsprinsippet innebærer at domfelte i størst mulig grad skal gjennomføre straffen i nærheten av hjemstedet sitt. Formålet med dette er å legge til rette for kontakt med familie og nærmiljø under straffegjennomføring og styrke overgangen til samfunnet etter at straffen er gjennomført. Prinsippet om likebehandling innebærer at alle, uansett kjønn, alder, sosial bakgrunn, funksjonsevne, etnisitet, religion, livssyn, politisk syn, seksuell orientering eller andre personlige forhold, skal ha samme muligheter og behandles likt under gjennomføringen av straff.
Det humanistiske grunnsynet og de etablerte prinsippene for straffegjennomføring skal ligge fast. Denne meldingen foreslår en rekke endringer for å realisere dette verdigrunnlaget i møte med nye utviklingstrekk og samfunnsbetingelser. På denne måten staker stortingsmeldingen ut kursen mot fremtidens straffegjennomføring.
Imidlertid signaliserer stortingsmeldingen en ny prinsipiell tenkning som vektlegger sterkere hensynet til ofrene for kriminalitet. En av statens aller viktigste oppgaver er å beskytte sine innbyggere. Straffbare handlinger kan ha alvorlige, langvarige og i noen tilfeller uopprettelige konsekvenser for dem som rammes. Etter endt straffegjennomføring kan domfelte vende tilbake til et liv i frihet. For ofrene kan konsekvensene av den kriminelle handlingen oppleves som en straff som varer livet ut. På denne bakgrunnen mener regjeringen at ofrene for kriminalitet skal ivaretas bedre i straffegjennomføringen enn hva som er tilfellet i dag.
Stortingsmeldingen bygger videre på et forvaltningssamarbeid mellom kriminalomsorgen og andre offentlige tjenester for å sikre at domfelte og innsatte får oppfylt sine lovfestede rettigheter. Både de som er innsatte i fengsel, og de som gjennomfører straff i samfunnet, har like rettigheter til offentlige tjenester som resten av landets borgere, slik som helse- og omsorgstjenester, arbeids- og velferdstjenester og utdanning. Forvaltningssamarbeidet innebærer at det er de ordinære velferdstjenestene som skal yte offentlige tjenester til domfelte og innsatte. Kriminalomsorgen skal på sin side legge til rette for et samarbeid slik at offentlig forvaltning når frem med sine ulike tjenester. Stortingsmeldingen legger til grunn at det overordnede målet med forvaltningssamarbeidet fortsatt bør være å tilbakeføre domfelte til samfunnet og forhindre tilbakefall til ny kriminalitet. Forvaltningssamarbeidet kan spille en avgjørende rolle for det rehabiliterende innholdet i selve straffegjennomføringen.
Det er flere offentlige etater som har ansvaret for gjennomføring av straff. Kriminalomsorgen har ansvaret for straffegjennomføring for de fleste straffereaksjoner idømt av domstolene, slik som fengselsstraff og samfunnsstraff. Konfliktrådet har ansvar for de strafferettslige reaksjonene mekling i konfliktråd, oppfølging i konfliktråd, ungdomsoppfølging og ungdomsstraff. Stortingsmeldingen omhandler i all hovedsak kriminalomsorgen, men behandler på enkelte områder ansvaret til konfliktrådet.
1.1 Utvikling av kriminalomsorgen i regjeringsperioden
I løpet av regjeringsperioden har regjeringen gjort en rekke endringer i kriminalomsorgen for å tilpasse kapasiteten for straffegjennomføring til behovet, redusere soningskøen, styrke innholdet i straffegjennomføringen og redusere bruken av isolasjon i fengsel.
1.1.1 Kapasitetsutvidelser i straffegjennomføringen
Tiden fra pådømmelse av en straffesak til straffen er påbegynt, bør være så kort som mulig. Rask iverksettelse av rettskraftig idømt straff er viktig for at straffen skal ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt, men dette er også riktig av hensyn til ofrene for kriminalitet. Målet er at straffereaksjoner skal være påbegynt innen 60 dager etter at kriminalomsorgen har mottatt den rettskraftige dommen, med mindre det er gitt utsettelse. Dommer som ikke er iverksatt innen denne fristen, inngår i soningskøen.
Figur 1.1 Antall ubetingede dommer i soningskø, årsgjennomsnitt.
Kilde: KDI, 2021.
Over tid har det variert betydelig hvor lang soningskøen er. Frem til midten av 2010-tallet økte årsgjennomsnittet for antall dommer i kø til rundt 1000 ubetingede dommer, før det falt kraftig i årene etterpå. Som følge av koronapandemien iverksatte kriminalomsorgen en rekke smitteverntiltak i mars 2020, blant annet ble færre innkalt til straffegjennomføring. Smitteverntiltakene var nødvendige for å verne om liv og helse, men medførte samtidig at soningskøen økte kraftig gjennom 2020. Årsgjennomsnittet for soningskøen i 2020 endte på i overkant av 900 ubetingede dommer.
Den største kapasitetsutvidelsen i kriminalomsorgen er representert ved åpningen av nytt fengsel i Agder i 2020, med to avdelinger (Froland og Mandal) med til sammen 300 plasser med høyt sikkerhetsnivå. Etter nedleggelse av eldre fengsler i Arendal og Kristiansand, blir netto økning i kapasiteten for straffegjennomføring på 183 plasser. Regjeringen har også utvidet kapasiteten ved eksisterende fengsler. Det er opprettet 75 nye fengselsplasser med høyt sikkerhetsnivå ved eksisterende fengsler, herunder en ny ungdomsenhet på Østlandet (Eidsvoll, underlagt Romerike fengsel). I tillegg ble Romerike fengsel (Ullersmo avdeling) og Indre Østfold fengsel (Eidsberg avdeling) utvidet med henholdsvis 96 og 85 plasser for å erstatte avdeling A i Oslo fengsel. I sum førte dette til en kapasitetsøkning i straffegjennomføringen på ni fengselsplasser. Evje avdeling, tidligere en avdeling i Arendal fengsel, ble omgjort til en egen fengselsavdeling for kvinner, og den ble utvidet med 10 nye plasser med høyt sikkerhetsnivå. Dette er nå en avdeling i det nye Agder fengsel.
Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å tilpasse kapasiteten for straffegjennomføring til det faktiske behovet. Kapasiteten for straffegjennomføring i samfunnet med elektronisk kontroll (EK) er utvidet til totalt 500 plasser, og tidsrammen for i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å benytte EK er utvidet fra fire til seks måneder. Økt bruk av straffegjennomføring i samfunnet med elektronisk kontroll reduserer behovet for fengselsplasser. I 2019 ble derfor 247 fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå ved Bruvoll, Hassel, Sandefjord, Hof og Osterøy avviklet. Flere av disse fengslene hadde da et betydelig rehabiliteringsbehov. Ordningen med bøtetjeneste ble gjort landsdekkende i 2019. Bøtetjeneste innebærer at personer som ellers skulle gjennomført subsidiær straff i fengsel som følge av manglende betaling av en bot, gjennomfører en samfunnsnyttig tjeneste. Mellom 2018 og 2020 har ordningen frigjort om lag 50 fengselsplasser som ble benyttet til gjennomføring av subsidiær fengselsstraff for bøter. Videre er det gjennomført flere soningsoverføringer for utenlandske innsatte, slik at de gjennomfører straffen i hjemlandet. I perioden 2013–2019 utgjorde soningsoverføringene en gjennomsnittlig innsparing per år på omtrent 87 fengselsplasser.
I sum har disse endringene i kriminalomsorgen gitt bedre samsvar mellom det faktiske behovet for straffegjennomføring og kapasiteten i kriminalomsorgen. I sin tur har dette bidratt til å redusere soningskøen for ubetingede dommer, og det legger godt til rette for å kunne redusere soningskøen og komme tilbake til et lavt nivå etter at smitteverntiltakene mot koronapandemien er avviklet. Det skal dessuten forprosjekteres et nytt fengsel til erstatning for de resterende byggene ved Oslo fengsel, og det er bevilget midler for å starte arbeidet med å rehabilitere Ila fengsel og forvaringsanstalt.
1.1.2 Innhold i straffegjennomføringen og forvaltningssamarbeid
Gjennom å fornye og rehabilitere bygningsmassen i kriminalomsorgen blir det i praksis enklere å legge til rette for et godt innhold i straffegjennomføringen. Moderne fengselsbygg legger ikke minst bedre til rette for fellesskap blant innsatte, noe som også kan bidra til å redusere forekomsten av isolasjon. Nytt Agder fengsel markerer et viktig løft for innholdet i straffegjennomføringen. I tillegg er videreutvikling av aktivitetstilbudet for innsatte en høyt prioritert oppgave for kriminalomsorgen, slik som arbeidsdrift og utdanningstilbudet.
For å styrke forvaltningssamarbeidet har regjeringen lagt frem og fulgt opp Nasjonal strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff 2017–2021. Strategien skal legge til rette for bedre samordning mellom kriminalomsorgen, samarbeidende etater og kommuner. Målet er å redusere tilbakefall til ny kriminalitet og gi bedre integrering i samfunnet etter straffegjennomføring. Sentralt i strategien er arbeid med å revidere regelverk, avtaler og rutiner som avklarer ansvar og behov for informasjon om domfelte og tiltak for bedre tilgang til helse- og omsorgstjenester, bolig, opplæring og arbeids- og velferdstjenester. Departementene er representert i Tilbakeføringsutvalget og skal bidra til god informasjonsflyt mellom sektorene og være en arena for samordning av oppdrag til underliggende etater som har betydning for tilbakeføring til samfunnet.
Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å styrke helse- og omsorgstilbudet til innsatte. For å styrke tilbudet om kommunale helse- og omsorgstjenester og tannhelsetjenester til innsatte er midlene som tildeles kommuner og fylkeskommuner med fengsel økt. En viktig utvikling er etableringen av stedlige spesialisthelsetjenester innen psykisk helsevern (PHV) og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) i alle fengsler. I tillegg har regjeringen sørget for å etablere et landsdekkende behandlingstilbud for innsatte som er dømt for seksuallovbrudd. Behandlingstilbudet er frivillig og rettet mot innsatte med størst risiko for tilbakefall til ny kriminalitet.
I tillegg til å styrke det generelle helsetjenestetilbudet til innsatte med rusproblemer, er det også etablert tre nye rusenheter i kriminalomsorgen, som følge av bevilgninger til Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020). Den samlede kapasiteten i kriminalomsorgen utgjør nå 18 rusmestringsenheter og stifinnerenheter ved 17 fengsler. Disse enhetene skal gi innsatte med rusproblemer et tilpasset innhold, rusbehandling i fengsel og legge til rette for overføring til behandling i døgninstitusjon i spesialisthelsetjenesten eller til videre behandling etter løslatelse. Som del av opptrappingsplanen er også Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) utvidet til et landsdekkende tilbud fra 2016. ND er en alternativ straffereaksjon til ubetinget fengsel for personer med rusproblemer som begår narkotikarelatert kriminalitet, og skal inneholde tverrfaglige tjenester knyttet til rusbehandling, opplæring, arbeid og bolig. Behovet for avrusningstiltak ved innsettelse i fengsel er betydelig, og som del av opptrappingsplanen for rusfeltet startet regjeringen i 2019 pilotering av en modell der avrusning gjennomføres inne i fengslet av helsepersonell. I 2021 vil en permanent avrusningsenhet opprettes ved Bjørgvin fengsel.
Det er etablert en nasjonal forsterket fellesskapsavdeling ved Ila fengsel og forvaringsanstalt, med seks plasser for noen av de innsatte det knytter seg størst utfordringer til. Fellesskapsavdelingen skal bidra til å forebygge og hindre langvarig isolasjon for innsatte med alvorlige psykiske lidelser og vil være bemannet med personell fra kriminalomsorgen og helsetjenestene. Det er etablert aktivitetsteam ved flere enheter med høy forekomst av isolasjon. Regjeringen har også sørget for at det ble etablert et ressursteam ved Bergen fengsel i 2020 for innsatte med psykiske lidelser og særskilte behov.
1.1.3 Straffegjennomføring for særskilte grupper
I tråd med prinsippet om likebehandling skal alle grupper innsatte ha samme muligheter. Det er et grunnleggende mål at tallmessig mindre grupper ikke skal komme systematisk dårligere ut enn majoritetsgruppen av innsatte.
Terskelen for å plassere barn og ungdom mellom 15 og 18 år i fengsel er høy i Norge, og andre reaksjonsformer tas i bruk så langt det er mulig. Fengsel benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Det vil imidlertid være tilfeller der unge under 18 år må i fengsel. Dette vil særlig gjelde unge som har begått meget alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Regjeringen har utvidet kapasiteten i kriminalomsorgen for å kunne tilpasse innholdet i straffegjennomføringen for denne gruppen. Det er etablert en ungdomsenhet ved Romerike fengsel, som et landsdekkende tilbud for mindreårige innsatte (15–18 år) som innsettes i varetekt eller er dømt for alvorlig kriminalitet. Det er også etablert tre midlertidige plasser ved Indre Østfold fengsel, hvor mindreårige innsatte gis et tilpasset tilbud.
Unge mellom 18–24 år er en gruppe med en høy andel tilbakefall til ny kriminalitet, og ofte velger de å selvisolere seg under straffegjennomføring. Spesielt kan overgangen for mindreårige som gjennomfører fengselsstraff bli stor den dagen de fyller 18 år, ettersom de da blir underlagt de samme rammene som andre innsatte i straffegjennomføringen. I revidert nasjonalbudsjett for 2021 har regjeringen foreslått å styrke kriminalomsorgen med 5 millioner kroner til etablering av ungdomsteam som vil gi unge voksne i aldersgruppen 18 til 24 år en forsterket oppfølging. Formålet med et slikt team er å gi unge som ved fylte 18 år blir overført fra ungdomsenhet til ordinært fengsel en bedre tilrettelagt straffegjennomføring i tråd med deres behov. Styrkingen er en del av en satsing mot barne-, ungdoms- og gjengkriminalitet som også går til å styrke konfliktrådet og politiet.
Kvinner skal så langt det er mulig, gjennomføre fengselsopphold i egne fengsler eller i fengselsavdelinger tilrettelagt for kvinner. I de tilfellene der kvinner sitter i varetekt eller gjennomfører straff i samme fengsel som menn, tilstreber kriminalomsorgen at det skal skje i avdelinger tilrettelagt for kvinner, atskilt fra menn. Fengsler som har egne kvinneavdelinger, skal legge til rette for kvinners behov, besøk og ha tilrettelagte uteområder. Arbeid, skole og fritidsaktiviteter for kvinner skal så langt mulig skje atskilt fra mannlige innsatte.
For å sikre kvinner likeverdige forhold under straffegjennomføringen har regjeringen etablert 86 nye fengselsplasser hvor kvinner er atskilt fra menn. I kriminalomsorgen er det nå en rekke fengsler eller fengselsplasser kun for kvinner: Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt (45 plasser), Ravneberget (40 plasser), Telemark fengsel, Kragerø avdeling (18 plasser) og Agder fengsel, Evje avdeling (30 plasser). I tillegg er det etablert særskilt tilrettelagte avdelinger for kvinner ved flere fengsler med høyt sikkerhetsnivå (Trondheim, Stavanger, Bergen og Kongsvinger), og tilrettelagte boenheter eller særskilte plasser for kvinner i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Både Ungdomsenhet øst og Ungdomsenhet vest mottar også kvinnelige mindreårige innsatte. Regjeringen har i 2021 oppnevnt et utvalg som skal lage en ny utredning om kvinners helse og helse i et kjønnsperspektiv. Kvinner i fengsel er nevnt særskilt i utvalgets mandat.
Ettersom det er få kvinnelige innsatte, vil det alltid være vanskeligere å ivareta både prinsippet om å gjennomføre straff i nærheten av hjemstedet (nærhetsprinsippet) og prinsippet om at kvinner og menn skal være atskilt i egne fengsler eller avdelinger. Kriminalomsorgen må balansere nærhetsprinsippet og politiets behov i varetektstiden på den ene siden og et innhold i straffegjennomføringen særlig tilrettelagt for kvinner på den andre.
Regjeringen vil fortsette arbeidet med å sikre likeverdig forhold og tilbud under straffegjennomføringen. Ved alle enheter som både tar imot kvinnelige og mannlige innsatte er det etablert kvinneansvarlige for å ivareta kvinners behov under straffegjennomføringen. Regjeringen har innført et rusfaglig tilbud for kvinnelige innsatte i Trondheim og Bergen fengsler. I 2021 skal det etableres et ressursteam ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt for å forebygge og hindre langvarig isolasjon blant kvinnelige innsatte med alvorlige psykiske lidelser. Det tilbys flere målrettede tiltak for kvinner i fengsel, herunder et prosjekt der Oslo krisesenter samarbeider med Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt for kvinner i fengsel som er utsatt for vold i nære relasjoner. Som del av strategien Trygge foreldre – trygge barn. Regjeringens strategi for foreldrestøtte (2018–2021), har Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS fått i oppdrag å utvikle et program for mødre i fengsel, som er planlagt ferdigstilt våren 2021.
1.2 Utviklingstrekk og utfordringer
En grunnleggende samfunnsoppgave for kriminalomsorgen er å redusere tilbakefall og forebygge ny kriminalitet. Andelen siktede personer med tilbakefall til ny kriminalitet i løpet av fem år etter siktelse har falt svakt siden starten av 2010-tallet, jf. figur 1.2. Av dem som ble siktet for et lovbrudd i 2014, ble i overkant av 42 prosent siktet for et nytt lovbrudd innen 2019. Av alle som blir siktet for nye lovbrudd, er det særlig stort tilbakefall til lovbruddstypene rusmiddellovbrudd, trafikkovertredelser og vold og mishandling.
Figur 1.2 Prosentandel siktede personer med tilbakefall til ny kriminalitet i løpet av fem år, fordelt på lovbruddstypen ved tilbakefallet.
Kilde: SSB 2021, tabell 09426.
Sammenligninger mellom nordiske land viser at andelen løslatte som innen to år idømmes en ny ubetinget fengselsstraff eller straffegjennomføring i samfunnet, ligger på rundt 20 prosent i Norge og Island, mens de andre nordiske landene ligger på rundt 35 prosent.1 Det er usikkerhet knyttet til sammenligninger av tilbakefall mellom land. Dette skyldes at det er forskjeller i lovverk og praksis landene imellom, og i tillegg har metoden for å måle tilbakefall betydning for resultatet.2 Forskning dokumenterer imidlertid at effekten av fengselsstraff slik den gjennomføres i Norge, virker rehabiliterende for en stor gruppe innsatte, i motsetning til hva som er tilfellet i mange andre land.3
Samtidig har det blitt en mer krevende gruppe innsatte i fengsel, og det er grunn til å forvente at det kan bli vanskeligere å redusere tilbakefallet i fremtiden. Noen av endringene er at en større andel av innsatte er dømt for alvorlige lovbrudd, slik som seksuallovbrudd og vold og mishandling. Gjennomsnittsalderen for innsatte øker, og det er færre unge som fengsles nå enn tidligere. Fengselsstraffene har generelt blitt lengre de siste ti årene. Det henger sammen med at strafferammene for enkelte alvorlige lovbrudd har økt de senere årene, blant annet for seksuallovbrudd, voldslovbrudd og terrorlovbrudd. Det har også vært en tydelig økning i antallet som gjennomfører forvaringsdom uten tidsbestemt lengde på straffen, og det er i dag en betydelig andel innsatte i fengsel som har psykiske lidelser og rusproblemer. En viktig endring de siste årene som har stor betydning for både kriminalomsorgen og helsetjenesten, er at stadig flere dømmes til psykisk helsevern og til tvungen omsorg. Dette innebærer at stadig flere gjennomfører straff i helseinstitusjon istedenfor i fengsel.
Mange innsatte i norske fengsler er mer isolert enn det som er ønskelig i seg selv, men også ut fra målet om rehabilitering og tilbakeføring til et liv uten kriminalitet. Forekomsten av isolasjon har vært gjenstand for kritikk fra flere nasjonale og internasjonale organer. I 2020 behandlet Stortinget en særskilt melding fra Sivilombudsmannen om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (Dok 4:3 (2018–2019)). I meldingen påpekes det blant annet at omfanget av isolasjon i fengsel er stort, at lovgivningen om isolasjon er mangelfull, og at innsatte som isoleres ikke følges godt nok opp av kriminalomsorgen og helsetjenesten.
Sivilombudsmannen påpeker videre at de eksisterende ordningene for myndighetenes kontroll av isolasjonsbruk har store svakheter. Det mangler pålitelige data om omfanget av isolasjon i fengsel, og tilsynsrådene for kriminalomsorgen har ikke et tilstrekkelig klart mandat og tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å sikre et systematisk og jevnlig tilsyn. For å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet, anbefaler Sivilombudsmannen at tilsynsordningen styrkes ved å lovfeste et mandat som sikrer systematisk og jevnlig tilsyn i tråd med internasjonale menneskerettighetsstandarder.
Det er et ansvar for kriminalomsorgen å sikre at forholdene under straffegjennomføring forebygger isolasjonsskader, herunder å legge til rette for aktivisering også av særlige sårbare grupper av innsatte, samt tilrettelegge for at helsetjenesten kan yte nødvendige helse- og omsorgstjenester. Både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten må ivareta sitt sørge for ansvar overfor innsatte i fengsel.
Isolasjon kan medføre skade, og personer som allerede har psykiske lidelser, er særlig sårbare for å utvikle slike isolasjonsskader. Samtidig opplever kriminalomsorgen at det er mange innsatte i fengsel som har psykiske lidelser som ikke i tilstrekkelig grad er utredet og behandlet av helsetjenesten. Det er en utfordring å legge til rette for at innsatte med store helseutfordringer kan delta i et ordinært fengselsfellesskap. Forekomsten av psykiske lidelser kan både bidra til isolasjon for enkelte innsatte, samtidig som isolasjon kan fremkalle eller forsterke eksisterende psykisk uhelse. Utfordringene med isolasjon og psykisk helse hos innsatte er komplekse og et felles ansvar for kriminalomsorgen og helsetjenestene.
Fengsler kan være en arena for radikalisering. Noen innsatte har sårbarhetsfaktorer som kan gjøre dem særlig utsatte for ulike typer påvirkning. Per april 2021 var i overkant av ti personer siktet, tiltalt eller domfelt for kriminalitet relatert til terror eller hatkriminalitet i Norge. Blant disse er det både innsatte med høyreekstreme og ekstreme islamistiske sympatier. I tillegg er det knyttet bekymring om radikalisering til en tilnærmet like stor gruppe innsatte.
Innsatte i denne gruppen skal ikke få anledning til å danne egne nettverk i fengslene, bidra til å radikalisere andre eller gruppere seg slik at de utgjør en maktfaktor overfor andre. Kriminalomsorgen har derfor iverksatt en rekke tiltak for å forebygge og håndtere radikalisering og voldelig ekstremisme. For å styrke kapasiteten i kriminalomsorgen er det blant annet etablert en ordning med radikaliseringskoordinatorer i regionene, radikaliseringskontakter i de enkelte enhetene og ulike utdanningstilbud for ansatte. Innsatte i målgruppen tilbys en egen mentorordning. I tillegg utreder blant annet Kriminalomsorgsdirektoratet bruk av spesialiserte risikovurderingsverktøy for å vurdere hvorvidt enkeltindivider representerer en reell terrortrussel.
Dessuten er tilbudet under straffegjennomføringen til denne gruppen innsatte styrket. Det skal etableres et pilotprosjekt med livssynsteam med representanter for ulike tros- og livssynssamfunn som sammen skal møte innsattes tros- og livssynsbehov. På grunnlag av erfaringene skal det vurderes å opprette en permanent ordning for tros- og livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen. Rekrutteringen vil være basert på en nøye seleksjon av aktuelle kandidater etter kvalifikasjoner og egnethet. Tiltaket om en forsøksordning er forankret i handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion samt i handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Det arbeides også med å utvikle nye metoder for å kunne bruke gjenopprettende prosess overfor innsatte og domfelte i denne gruppen.
Det er imidlertid en utfordring å sikre varig reintegrering til samfunnet for terrordømte. Det er behov for mer kunnskap om effektive tiltak mot radikalisering under straffegjennomføring og om hvordan myndighetene best kan legge til rette for at terrordømte går bort fra intensjonen om å benytte vold, eventuelt oppfordre andre til å bruke vold, for å oppnå målene sine. Det er også behov for mer kunnskap om risikovurderinger, både for tidligere terrordømte og andre radikaliserte. Som for andre innsatte forutsetter en vellykket tilbakeføring til samfunnet for denne gruppen koordinert innsats mellom politiet, kriminalomsorgen og de ulike velferdstjenestene gjennom forvaltningssamarbeidet. Innsatsen forutsetter også en tett dialog med politiet og PST om nye trusler og virkemidler.
1.3 Fremtidens straffegjennomføring
Som for andre deler av offentlig sektor, er det viktig å finne et riktig balansepunkt mellom sentral styring og desentralisert ansvar i kriminalomsorgen og i konfliktrådet. På den ene siden kan det være etaten lokalt som har de beste forutsetningene for å vurdere hvordan straffegjennomføringen bør skje i det enkelte tilfellet. Sentral detaljstyring av straffegjennomføringen kan medføre mindre effektiv ressursbruk. Samtidig skal den sentrale styringen sikre rettssikkerhet, likhet og likeverd i tjenestene, i tillegg til en samordnet og effektiv offentlig ressursbruk. For å kunne stake ut kursen for fremtidens straffegjennomføring mener regjeringen det er behov for endringer innenfor flere områder av straffegjennomføringen.
For det første er det behov for å forbedre grunnlaget for kunnskapsbasert styring og kontroll av straffegjennomføringen. Straffereaksjoner er blant de mest inngripende tiltak staten kan iverksette overfor innbyggerne. Det er grunnleggende å styrke kunnskapsgrunnlaget for styringen av straffegjennomføringen, herunder sikre rettssikkerhet og likebehandling av ulike grupper, og å videreutvikle det rehabiliterende innholdet i straffegjennomføringen.
For det andre er det nødvendig å videreutvikle og tilpasse straffereaksjoner, straffegjennomføringsformer og meklingsordningen i tråd med kriminalitetsbildet og teknologiske løsninger. Begrensningene for bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter gjennomføringstid og lovbruddstyper bør ligge fast, men de ulike straffegjennomføringsformene bør gjennomgås for å vurdere forenkling og effektivisering basert på domfeltes behov og risiko. Blant annet bør det sikres et rimelig samsvar mellom hvor alvorlig lovbruddet er, risiko for tilbakefall til ny kriminalitet og kontrolltiltak ved utslusing fra ulike straffegjennomføringsformer. Det er også behov for å evaluere effekten av straffereaksjoner og meklingsordningen i konfliktrådet i lys av endringer i blant annet kriminalitetsbildet.
For det tredje signaliserer denne stortingsmeldingen en sterkere vektlegging av hensynet til ofrene for kriminalitet. Etter regjeringens vurdering bør samfunnet ivareta ofrene for kriminalitet bedre enn i dag og legge større vekt på hensynet til dem. Det er behov for et nytt regelverk for kriminalomsorgens varsling til fornærmede og etterlatte. Etter endt straffegjennomføring kan domfelte vende tilbake til et liv i frihet, mens ofrene for kriminalitet i noen tilfeller må leve med uopprettelige konsekvenser av kriminelle handlinger livet ut.
Prinsippet om forvaltningssamarbeid mellom kriminalomsorgen og velferdstjenestene bør ligge fast. Det er likevel behov for å videreutvikle samarbeidet og tydeliggjøre ansvaret for de ulike partene i dette samarbeidet. Kriminalomsorgen bør rendyrke rollen som ansvarlig for straffegjennomføring og tilrettelegger for forvaltningssamarbeid. Ansvaret for offentlige tjenester og viktige bidrag til innholdet i straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse bør ligge hos de kommunale og statlige velferdstjenestene. Tilbudet av velferdstjenester spiller en avgjørende rolle for rehabilitering av innsatte og en vellykket tilbakeføring til samfunnet. Et godt samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kriminalomsorgen kan også bidra til å redusere bruken av isolasjon i fengsel for enkelte innsatte med psykiske lidelser og rusproblemer. En rekke frivillige og ideelle organisasjoner spiller en viktig rolle for innholdet under straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse. En slik rolle bør disse organisasjonene fortsette å spille i straffegjennomføringen. Samtidig skal frivillige og ideelle organisasjoner være et supplement til det offentlige tilbudet, ikke en erstatning for det offentlige ansvaret.
I tillegg er det behov for å videreutvikle kompetansen til de ansatte i kriminalomsorgen. Blant annet tilsier endringer i kriminalitetsbildet og en mer krevende innsattepopulasjon enn tidligere at utdanningstilbudet bør videreutvikles. Siden utdanningstilbudet skal være forskningsbasert, er det også avgjørende å videreutvikle forskningsgrunnlaget for kriminalomsorgen.
For å kunne utforme konkrete løsninger for fremtidens kriminalomsorg og straffegjennomføring innenfor disse områdene er det nødvendig å utvikle et bedre kunnskapsgrunnlag. Stortingsmeldingen foreslår derfor en rekke utredninger og evalueringer for å utvikle et slikt kunnskapsgrunnlag. På enkelte områder er det allerede et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å utforme konkrete løsninger. Sammen gir disse områdene retning for fremtidens kriminalomsorg og straffegjennomføring. For å kunne implementere disse endringene på en god måte er tilstrekkelig bemanning og moderne fengselsbygg avgjørende faktorer. Flere av forslagene som stortingsmeldingen fremmer skal bidra til en mer effektiv ressursbruk i kriminalomsorgen og konfliktrådet.
Med det som utgangspunkt peker denne stortingsmeldingen på følgende endringer for å forbedre straffegjennomføringen i årene fremover:
Utvikle statistikkgrunnlaget for straffesakskjeden for å kunne følge saker gjennom hele straffesakskjeden og legge dette til grunn for etatsstyringen av kriminalomsorgen og konfliktrådet og langtidsplanlegging av straffegjennomføringen
Etablere ny indikator for deltakelse i arbeid og utdanning etter løslatelse som del av kunnskapsgrunnlaget for etatsstyringen av kriminalomsorgen og dialogen med partene i forvaltningssamarbeidet
Videreutvikle forskningsgrunnlaget om effektene ulike typer straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer i kriminalomsorgen har for tilbakefall til ny kriminalitet og ulike livsløpsutfall, herunder deltakelse i utdanning og arbeid
Opprettholde dagens begrensninger for straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter domslengde, gjennomføringstid og lovbruddstyper
Gjennomgå straffegjennomføringsformene i kriminalomsorgen for å vurdere forenkling og effektivisering basert på domfeltes behov og risiko, herunder bruk av digitale kontrolltiltak
Evaluere effekten av meklingsordningen i konfliktrådene og gjenopprettende prosess, og på dette grunnlaget vurdere endringer i konfliktrådene
Gjennomføre et regelverksarbeid om varsling fra kriminalomsorgen der hensyn til fornærmede og etterlatte vektlegges sterkere enn det som ligger i dagens regler
Skaffe bedre kunnskap om innsattes tjenestebehov og hvilke tjenester de i dag mottar, for deretter vurdere eventuelle tiltak som kan sikre gode tjenester til innsatte og forbedre samordningen mellom kriminalomsorgen, samarbeidende etater og kommuner
Legge vekt på brede støtteordninger med åpne og resultatorienterte kriterier for tildelinger til frivillige og ideelle organisasjoner som arbeider med tilbakeføring til samfunnet
Videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om effektene av innholdet i straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse i regi av enten kriminalomsorgen, velferdstjenestene eller frivillige organisasjoner
Fortsette arbeidet med å forebygge isolasjon og isolasjonsskader blant innsatte i fengsel
Nedsette et offentlig utvalg for å utrede ivaretakelsen av innsatte med helsemessige forhold som vanskeliggjør deltakelse i fengselsfellesskapet
Videreutvikle grunnutdanning, etter- og videreutdanningstilbud og forsknings- og utviklingsvirksomheten i regi av Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS
Legge til grunn at alle forslagene fremmet i meldingen dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer
1.4 Innspill til arbeidet med stortingsmeldingen
Under arbeidet med stortingsmeldingen er det mottatt innspill fra Kriminalomsorgsdirektoratet, andre fagorganer og ulike organisasjoner.
Vinteren og våren 2021 ble det avholdt innspillsmøter med aktører tilknyttet kriminalomsorgens virksomhet. På grunn av koronapandemien ble møtene avholdt digitalt. Den 17. februar 2021 var det møte mellom Justis- og beredskapsdepartementet og fagorganisasjonene og det sentrale hovedverneombudet. Fra fagorganisasjonenes side deltok Akademikerne, Kriminalomsorgens Yrkesforbund, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og UNIO. Deretter ble det 25. februar og 11. mars 2021 avholdt møter med ulike interesseorganisasjoner. Her deltok Advokatforeningen, For Fangers Pårørende, Frelsesarmeen, Juridisk rådgivning for kvinner, JussBuss, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Musikk i fengsel og frihet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Retretten, Røde Kors, Røverhuset, Rådet for psykisk helse, Sammen for livet, Sivilombudsmannen, Stiftelsen CRUX, Stine Sofies Stiftelse, Vardeteateret og Wayback.
Formålet med møtene var å få innspill til løsninger på sentrale utfordringer i kriminalomsorgen og straffegjennomføringen. Foruten møtene, fikk aktørene anledning til å sende inn skriftlige innspill. Noen aktører hadde kun anledning til å gi skriftlig innspill. Både de muntlige og de skriftlige innspillene har vært svært nyttige i arbeidet med stortingsmeldingen.
Forut for møtene ble følgende momenter vektlagt av departementet som utgangspunkt for innspillene:
Innhold i straffegjennomføringen
Fysiske forhold i straffegjennomføringen
Innsatte med psykiske lidelser i fengsel og forekomst av isolasjon
Samarbeid mellom kriminalomsorgen og velferdstjenestene, både under og etter straffegjennomføring
Samarbeid med sivil sektor og frivillige organisasjoner
Ivaretakelse av interessene og hensynet til pårørende og etterlatte
De ulike organisasjonene var positive til at det legges frem en stortingsmelding, og støttet i hovedsak disse momentene som utgangspunkt for meldingen. I tillegg ble det supplert med ytterligere momenter, blant annet ressurssituasjonen i kriminalomsorgen og sårbare gruppers situasjon. Noen innspill gjelder regelverksendringer, mens andre er mer rettet mot prioritering av ressurser. De ulike innspillene omfatter en mengde temaer og forslag knyttet til straffegjennomføringen.