4 Enkelte sammenligninger med andre nordiske land

4.1 Innledning

I et europeisk perspektiv har Norge et lavt antall innsatte i forhold til befolkningen. I 2020 var gjennomsnittet i Europa 124 innsatte per 100 000 i befolkningen, mens tilsvarende tall for Norge var 58,8.1 Likevel har Norge lenge vært det landet i Norden med høyest antall innsatte i forhold til befolkningen, men forholdstallet har falt kraftig etter 2016. Finland har også hatt en tydelig nedgang i antall innsatte i forhold til befolkningen i løpet av 2010-tallet. Danmark og Sverige opplevde en nedgang på 2010-tallet, men antallet per 100 000 innbyggere har økt de siste 2 årene, og i 2020 hadde de det høyeste antallet blant de nordiske landene.

Forstørr bilde

¹ Fra 2008 til 2016 er måletidspunktet 1. september, fra og med 2018 er måletidspunktet 31. januar. Det er derfor ikke tall for 2017. Det ble ikke rapportert inn tall fra Island i 2015.

Kilde: Aebi, 2020.

Sammensetningen av fengselsbefolkningen i Norge har endret seg tydelig i løpet av denne perioden, spesielt har det vært en økning i andelen innsatte dømt for seksuallovbrudd. For de andre nordiske landene har derimot andelen innsatte som er dømt for seksuallovbrudd ligget relativt stabilt i den samme perioden. I 2020 utgjorde seksuallovbruddsdømte 25 prosent av innsatte i norske fengsler, ifølge tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet, som fremkommer i figur 4.2.

Forstørr bilde

Kilde: KDI – Nordisk Statistikk 2019.

4.2 Strafferammer og gjennomføring av straff i de nordiske landene

Som på mange andre områder er det klare likhetstrekk mellom de nordiske landene når det gjelder straff og straffegjennomføringen. Likhetstrekkene gjenspeiler et felles verdigrunnlag i tilnærmingen til kriminalitet.

Strafferammer

Alle de nordiske landene har fengselsstraff som reaksjon på alvorlige forbrytelser. Hvor lang fengselsstraff som kan idømmes, er litt ulikt formulert. I Norge er strafferammen regulert i det enkelte straffebud. Den øvre strafferammen er fengsel inntil 30 år for folkemord, forbrytelse mot menneskeheten, grove terrorhandlinger og enkelte andre av de mest alvorlige lovbruddene etter straffeloven kapittel 16 og 18. For en del andre av de alvorligste straffbare handlingene, slik som grov voldtekt, er strafferammen fengsel inntil 21 år. For øvrig er strafferammen for voldtekt 10 år, men 15 år dersom voldtekten gjelder samleie mv. For noen straffbare forhold angir loven også en minstestraff. For voldtekt med strafferamme på 15 år angir loven en minstestraff på 3 år. Videre kan man i Norge for noen typer forbrytelser dømmes til forvaring. Forvaring innebærer at det fastsettes en tidsramme og samtidig en minstetid. Etter begjæring fra påtalemyndigheten kan retten ved dom forlenge den fastsatte tidsrammen med inntil fem år om gangen.

Både Danmark, Sverige og Finland har i prinsippet livstidsstraff. Idømmelse av livstidsstraff innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at den domfelte sitter i fengsel resten av sitt liv.

I Danmark skal en tidsbegrenset fengselsstraff som hovedregel ikke overstige 16 år. Men enkelte straffebud gir hjemmel for å idømme en lengre straff. I så fall er maksimalstraffen 20 år.2 Den øvre strafferammen for voldtekt er i Danmark åtte år, men tolv år hvis det er snakk om samleie med et barn under tolv år, eller hvis voldtekten har hatt en særlig farlig karakter, eller der det for øvrig foreligger særlig skjerpende omstendigheter.3 For drap kan det idømmes livstidsstraff, og minstestraffen er fem år.4

I Sverige kan en tidsbegrenset fengselsstraff i utgangspunktet ikke overstige ti år, men også her kan det enkelte straffebud angi en høyere strafferamme. Hvis det følger av det aktuelle straffebudet at det kan idømmes livstidsstraff eller fengsel i mer enn 10 år, eller det idømmes straff for flere lovbrudd, kan det idømmes fengsel i inntil 18 år.5 Det samme er tilfellet når det er snakk om forhøyelse av straff når det er begått nye grove lovbrudd etter en rettskraftig dom. I Sverige er strafferammen for voldtekt seks år, med en minstetid på to år. For grov voldtekt og grov voldtekt mot barn er strafferammen ti år og minstetiden fem år. For drap er strafferammen ti år og minstetiden seks år. Hvis drapet klassifiseres som mord, kan det etter loven idømmes livstidsstraff og minstetiden er ti år.

I Finland kan man dømmes til fengsel i 15 år når det sammenlegges straff for flere forhold, selv om maksimal tid for en tidsbegrenset fengselsstraff i utgangspunktet er 12 år. Strafferammen for voldtekt er fengsel i seks år, med en minstetid på ett år. For grov voldtekt og grov voldtekt av barn er strafferammen ti år og minstetiden to år. Finland har tre ulike betegnelser for forbrytelser mot liv; mord, drap og drap under formildende omstendigheter. Ved mord kan det idømmes livstidsstraff. For de øvrige kategoriene idømmes det tidsbestemt straff.

Kriminell lavalder og straff overfor barn og unge

I både Norge, Danmark, Sverige og Finland er den kriminelle lavalderen 15 år. I tillegg har landene særskilte regler om straff for unge lovbrytere, herunder om at ung alder skal ses som en formildende omstendighet ved utmåling av straff.6

I Norge kan barn under 18 år idømmes ubetinget fengselsstraff bare når det er særlig påkrevd. Fengselsstraff kan ikke overstige 15 år selv om strafferammen for det aktuelle lovbruddet er høyere.7 I Danmark kan barn under 18 år ikke dømmes til livstidsstraff.8 I Sverige skal barn under 18 år bare helt unntaksvis dømmes til fengselsstraff. Ungdom mellom 15 og 18 år dømmes til «sluten ungdomsvård» som gjennomføres i særskilte ungdomshjem underlagt Statens institutionsstyrelse (SiS). Videre kan unge under 21 år i Sverige ikke dømmes til fengsel i mer enn 10 år, eventuelt inntil 14 år dersom det straffbare forholdet kan medføre fengsel på lengre tid eller livstidsstraff, eller dersom det skal utmåles straff for flere lovbrudd.9 Frihetsstraff for forhold begått før fylte 18 år skal i mange tilfeller fastsettes i form av lukket ungdomsomsorg.10 I Finland skal det som hovedregel ikke idømmes ubetinget fengsel for forhold begått før fylte 18 år.11 Det er dessuten utviklet egne straffereaksjoner overfor barn og unge.

Landene har også andre tiltak enn formell straff som kan anvendes overfor barn og ungdom som begår kriminalitet, typisk er pålegg om opphold i døgninstitusjon. I Norge og Danmark kan det treffes vedtak om påtaleunnlatelse med vilkår, for eksempel om gjennomføring av reaksjonen ungdomsoppfølging.12 I Sverige kan barn under 15 år pålegges tiltak etter socialtjänstlagen og lag med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Generelt kan det under etterforskning av straffbare forhold i mange tilfeller være aktuelt å benytte tvangsinngrep i form av pågripelse, varetektsfengsling mv. Også lovgivningen om slike straffeprosessuelle inngrep inneholder særskilt regulering om anvendelse overfor barn. For eksempel oppstilles det i Danmark skjerpede krav til prosessen ved anvendelse av straffeprosessuelle inngrep overfor barn under 15 år.13 I Sverige stilles det blant annet krav til etterforskningstidens lengde ved fengsling av ungdom som ikke har fylt 18 år.14

I Norge er det opprettet 2 ungdomsenheter i fengsel for barn mellom 15 og 18 år. Organisatorisk ligger disse enhetene under et ordinært fengsel, men er fysisk atskilt fra resten av fengslet. Innsatte og domfelte defineres i Norge som voksne etter at de har fylt 18 år, og plasseres da i ordinære fengsler. I Danmark skal varetektsfengslede og domfelte under 18 år i hovedsak innsettes i sikrede institusjoner underlagt den kommunale sosialtjenesten. Unge domfelte gjennomfører som utgangspunkt varetekt og straff i egne ungdomsavdelinger ved åpne eller lukkede fengsler. I Sverige blir alle under 21 år definert som unge og kan få tilrettelagt oppfølging i egne enheter frem til fylte 24 år.

Innhold i straffegjennomføringen

I alle de nordiske landene er arbeidsdriften et viktig element i straffegjennomføringen. I svensk kriminalomsorg jobber arbeidsdriften for private og statlige aktører, f.eks. vaskeridrift for hoteller og i dansk kriminalomsorg benyttes det i betydelig grad private bedrifter i arbeidsdriften. I norsk kriminalomsorg er det lagt særlig vekt på at arbeidsdriften skal være en læringsarena for den enkelte innsatte, og den er ofte forankret i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Videre er opplæringen som gis til innsatte i fengsel, en del av det ordinære opplæringstilbudet, og det er fylkeskommunene som har ansvaret for å gi opplæringen (opplæringsloven § 13-2 a). Hvilke tilbud som gis, vil derfor variere, men det gis opplæring både i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Alle de nordiske landene har i tillegg en form for programvirksomhet. Dette kan være undervisning, ferdighetstrening og strukturerte samtaler som organiseres av kriminalomsorgen. Foruten programmer gjennomføres det forberedende og forsterkende aktiviteter til behandlingsprogrammer. For Norges vedkommende ble en ordning med akkreditering for spesifikke programmer med virkning fra 2016 erstattet av et nytt kvalitetssikringssystem i regi av Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS.

De nordiske landene har mange felles løsninger for å sikre god progresjon i straffegjennomføringen og trygg tilbakeføring til samfunnet. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel (EK) benyttes i alle de nordiske landene, men det er forskjeller med hensyn til hvordan disse ordningene er utformet. I Finland er gjennomføring av hele straffen med elektronisk kontroll en straffereaksjon som idømmes av retten. Som delgjennomføring kan tiltaket besluttes administrativt, slik som i de øvrige landene. Alle de nordiske landene har som hovedregel en grense på maksimalt seks måneder for å kunne gjennomføre hele straffen med elektronisk kontroll.

Gjenopprettende prosess

De nordiske landene har regler om gjennomføring av en gjenopprettende prosess i straffesaker, men med ulike modeller og varierende grad av implementering. I likhet med Norge har Finland lang erfaring med et nasjonalt tilbud basert på frivillige meklere. Danmark har det siste tiåret etablert et nasjonalt tilbud med inspirasjon fra de norske konfliktrådene. I Sverige er tilbudet et kommunalt ansvar. Statistikken er ikke umiddelbart sammenlignbar på tvers av landegrenser, men Finland har det markant høyeste antallet mottatte saker.

I Finland kan mekling i straffesaker/gjenopprettende prosess dateres tilbake til 1983. Landet har et nasjonalt statlig finansiert tilbud basert på ulike tjenesteleverandører. Ordningen ble lovfestet i 2006,15 og det finske sosial- og helsedepartementet (Social- och hälsovårdministeriet) har det overordnede ansvaret. Instituttet for helse og velferd (THL)16 har siden 2016 hatt ansvar for godkjenning av de som skal levere meklingstjenesten, koordinering, opplæring og utviklingsoppgaver. Det er 18 tjenesteleverandører (11 kommuner og 7 frivillige organisasjoner), med i alt 100 ansatte og omlag 1200 frivillige meklere. I 2019 ble det mottatt nesten 13 500 nye saker, hvorav de fleste er straffesaker. Den største sakskategorien var vold (56 prosent).

Sverige har hatt mekling i straffesaker/gjenopprettende prosess siden 1987. Det Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har gjennom flere perioder hatt i oppdrag å støtte, samordne og utrede mekling for unge lovovertredere.17 Ordningen ble lovregulert fra 2002 (medlingslagen).18 Fra 2008 skal alle kommuner tilby mekling til unge gjerningspersoner under 21 år. Den enkelte kommune bestemmer hvordan tilbudet organiseres, blant annet om det benyttes frivillige eller ansatte som meklere. Mekleren er vanligvis en ansatt i sosialtjenesten, men det kan også være frivillige. Socialstyrelsen kan støtte kommunene med kunnskap.19

Danmark har hatt mekling i straffesaker og gjenopprettende prosess siden midten av 1990-tallet. Ordningen ble lovfestet i 2009 ved «lov om konfliktråd i anledning af en strafbar handling».20 Ordningen er organisert som en del av politiet, med Rigspolitiet som ansvarlig for konfliktrådsordningen. Det er også opprettet et sekretariat under avdelingen for Nationalt Forebyggelsescenter (NFC). Meklerne er sivile personer som rekrutteres til meklingsoppgaven for fem år. De enkelte politidistriktene henviser egnede saker. Vold utgjør en stor andel av sakene (27 prosent i 2020).

4.3 Isolasjon i fengsel

Etter straffegjennomføringsloven § 17 første ledd skal innsatte som gjennomfører straff i norske fengsler, så langt det er praktisk mulig, ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, programmer eller andre tiltak og i fritiden. Innenfor det som følger av restriksjoner besluttet av domstolene på grunnlag av straffeprosessloven, gjelder det samme for varetektsinnsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 52. Straffegjennomføringsloven § 37 gir hjemmel for i en del tilfeller å utelukke innsatte fra fengselsfellesskapet, herunder dersom dette er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet, eller dersom akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig. Etter samme lov §§ 39 og 40 kan kriminalomsorgen i noen grad også beslutte utelukkelse fra fellesskapet som en reaksjon på regelbrudd. Straffegjennomføringsloven kapittel 3 A inneholder dessuten en midlertidig hjemmel for å utelukke innsatte fra fellesskapet for å forebygge smitte av covid-19.21

Etter den danske straffuldbyrdelseslov § 63 kan innsatte utelukkes fra fellesskap. Dette er et fremadrettet og forebyggende inngrep overfor den innsatte for å unngå en nåværende og fremtidig atferd. Utelukkelse etter bestemmelsen skiller seg fra innbringelse i straffecelle (straffuldbyrdelsesloven § 68), som er er en sanksjon for noe som allerede har skjedd. Utelukkelse fra fellesskapet etter straffuldbyrdelseslovens § 63 kan være aktuelt blant annet på grunn av voldelig atferd eller fare for rømning.

Bekendtgørelse om indsattes adgang til fællesskab m.m. med andre indsatte i kriminalforsorgens institutioner (fællesskabsbekendtgørelsen) gir utfyllende regler. Dette regelverket setter begrensninger for hvor lang innlåsingsperioden kan være, og klokkeslett for når fengslet kan settes i nattstilling. I lukkede fengsler kan innlåsingen ikke vare lenger enn 12 timer mellom klokka 20 og klokka 9.22 I åpne fengsler kan innlåsingen vare fra klokka 21 til klokka 8 hvis det ut fra ordens- og sikkerhetsmessige forhold er hensiktsmessig og forsvarlig.23 Varetektsinnsatte kan være underlagt domstolsbesluttede restriksjoner etter retsplejeloven. For øvrig gjelder fællesskabsbekendtgørelsen med noen unntak også for varetektsinnsatte. Det er dessuten gitt egne regler om isolasjon under koronapandemien.24

Etter den svenske fängelselagen skal domsinnsatte som hovedregel ta del i fellesskapet.25 En innsatt kan likevel holdes atskilt fra andre innsatte av nærmere angitte grunner, blant annet dersom dette er nødvendig for å opprettholde orden og sikkerhet i fengslet.26 I likhet med Danmark har Sverige regler som setter begrensninger for hvor lang tid innlåsingsperioden kan være, og for når fengslet kan settes i nattstilling. Innsatte i anstalter i sikkerhetsklasse 1 og 2 kan låses inn på cellen mellom klokka 19 og klokka 8, men ikke lenger enn 12 timer per døgn. Innsatte i anstalter i sikkerhetsklasse 3 kan låses inn på sine avdelinger mellom klokka 21 og klokka 8, men ikke lenger enn 10 timer per døgn.27 For innsatte i varetekt er situasjonen noe annerledes, men hovedregelen er også her at de varetektsinnsatte skal kunne omgås andre innsatte.28

Ved utelukkelse fra fengselsfellesskapet vil den innsatte fortsatt ha kontakt med ansatte. Tiltaket trenger således ikke å innebære isolasjon. Samtidig kan kontakt med andre innsatte ha kvaliteter som ikke realiseres i kontakt med ansatte. I praksis vil utelukkelse fra fellesskapet også innebære en større risiko for at den innsatte blir isolert. Fravær av meningsfylt kontakt med andre kan innebære en stor belastning for den enkelte og medføre isolasjonsskader.

Europarådets torturovervåkingskomité (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman og Degrading Treatment or Punishment – CPT) er etablert under Europarådets konvensjon for forebygging av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. CPT består av uavhengige og upartiske eksperter med ulik faglig bakgrunn. Medlemmene deltar som enkeltpersoner, det vil si ikke som representanter for et land. Komiteen foretar periodiske besøk til medlemslandene (normalt en gang hvert fjerde år), med inspeksjon av fengsler og andre institusjoner hvor det er mennesker som er fratatt friheten. CPT er ikke et etterforskende organ, men skal bidra til å forebygge tortur og andre typer mishandling. Etter hvert periodiske besøk utarbeider CPT en rapport med redegjørelse for observasjoner, merknader og anbefalinger til det aktuelle landet.

CPTs foreløpig siste besøk til Norge fant sted våren 2018. I rapporten fra besøket har CPT blant annet tatt opp at innsatte som ikke var underlagt restriksjoner etter straffeprosessloven og heller ikke ble ansett å utgjøre en sikkerhetsrisiko, i noen tilfeller var innelåst på cellen 22–23 timer per døgn uten tilbud om meningsfylte aktiviteter, og at enkelte innsatte i praksis har vært isolert i flere år. Sverige fikk i rapport fra 2015 kritikk for utstrakt isolasjon for varetektsinnsatte (i häkte), herunder for at det ikke var nevneverdige forbedringer på området etter 24 år med dialog om disse utfordringene. CPT hadde et nytt besøk til Sverige i januar 2021, men rapport fra dette besøket foreligger ikke ennå. Danmark har tidligere fått kritikk for praksis med isolasjon av varetektsinnsatte, men senere rapporter tyder på at det er oppnådd forbedring på dette området. Finland har i en rapport fra mai 2021 fått kritikk blant annet for forholdene for varetektsinnsatte med restriksjoner og andre segregerte innsatte, hvorav noen satt inntil 21–23 timer innelåst i cellen per døgn uten meningsfylte aktiviteter tilpasset deres behov.

4.4 Forvaltningssamarbeid om velferdstjenester

Kriminalomsorgen i de nordiske landene bygger på modell som gir innsatte samme rettigheter til sentrale velferdstjenester som andre innbyggere. Det er imidlertid forskjeller mellom landene i organiseringen av velferdstilbudet til de innsatte. Den norske kriminalomsorgen bygger på en modell med forvaltningssamarbeid (importmodell) som innebærer at det er de etatene som ordinært yter velferdstjenester som helse, utdanning og sosiale tjenester, som skal yte tilsvarende tjenester til fengselsinnsatte. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at de innsatte kan motta slike tjenester.

Danmark har i større grad en blandingsmodell for helsetjenester. Spesialisthelsetjenesten for innsatte er en importert tjeneste. En stor del av primærhelsetjenestene utføres av ordinære tjenester, men fengslene har også ansatt helsepersonell selv. I rusbehandlingsavdelingene er helsepersonalet ansatt i de kommunale helsetjenestene. I Sverige er helsetjenestene i stor grad en importert tjeneste til fengslene og følger normalitetsprinsippet som i Norge. I tillegg har alle fengsler og varetektsfengsler minst en sykepleier tilsatt av kriminalomsorgen. I Finland er Institutet för hälsa och välfärd ansvarlig for helsetjenestene i fengsler. Helsetjenesten er statlig finansiert og instituttet ligger innenfor Social- och hälsovårdsministeriets forvaltningsområde. Helsetjenesten anses ofte å være en særomsorg for innsatte. I tillegg har Finland et eget psykiatrisk sykehus for innsatte.

Finland følger i stor grad en importmodell for utdanningstilbudet. Opplæringen blir gitt av lærere som er ansatt ved eksterne utdanningsinstitusjoner. Fengslene tilbyr for det meste yrkesfaglige utdanninger, og fengslenes arbeidsdrift fungerer som læringsmiljø for yrkesopplæringen. I åpne fengsler kan en innsatt gis frigang for studier utenfor fengslet. Etter løslatelse har personen alltid mulighet til å fortsette med en utdanning som er påbegynt i fengsel. Danmark følger i større grad en selvforsyningsmodell. Hoveddelen av opplæringen i fengslene gis av heltidsansatte lærere i den danske kriminalforsorgen, men det er også enkelte lokalt ansatte timelærere. Innsatte kan i noen tilfeller følge opplæring utenfor fengslene om de oppfyller kravene for frigang. Sverige følger også en variant av selvforsyningsmodellen. Innsatte har rett til voksenopplæring. Det finnes læringssentre ved hver institusjon med lærere ansatt i kriminalomsorgen. Samtidig følger opplæringen nasjonalt regelverk og er gjenstand for nasjonalt tilsyn som resten av det svenske skolesystemet.

4.5 Utdanning og kompetanse i kriminalomsorgen

Fengselsbetjenter utgjør den største profesjonsgruppen i kriminalomsorgen. Grunnutdanningen er på høgskolenivå, noe som er unikt i europeisk sammenheng, hvor fengselsbetjentutdanning i hovedsak blir organisert som kortere etatsutdanninger.29 Både dansk og svensk grunnutdanning i kriminalomsorgen er organisert som kortere etatsutdanninger uten tilknytning til det ordinære utdanningssystemet.

Det er ulike årsaker til at de europeiske landene har forskjellig utdanningsprofil. En av dem er ulike historiske tradisjoner for yrkesutdanninger og organiseringen av straffegjennomføring.30 Videre kan fengselsbetjentrollen være utformet litt forskjellig. Norsk straffegjennomføringslov forutsetter at det utøves betydelig skjønn i ordinær avdelingstjeneste, og oppmerksomheten er i stor grad rettet mot dynamisk sikkerhet, se nærmere omtale under punkt 2.2. Som kontaktbetjent skal fengselsbetjentene være i tett dialog med innsatte, og de skal motivere for endringsarbeid. De ansatte i kriminalomsorgen skal ivareta sikkerheten i straffegjennomføringen, men også legge til rette for forvaltningssamarbeid og må kunne arbeide kunnskapsbasert på linje med samarbeidspartnere fra velferdstjenestene – som i hovedsak har bachelorutdanninger på høgskolenivå eller høyere utdanningsnivå. Sammenlignet med de profesjonsgruppene som fengselsbetjentene skal samarbeide med, er fortsatt grunnutdanningen til fengselsbetjenter på et lavere utdanningsnivå.