5 Fremtidens straffegjennomføring

Denne stortingsmeldingen bygger videre på det humanistiske verdigrunnlaget som har ligget til grunn for straffegjennomføringen over lang tid. Samtidig foreslår meldingen en rekke endringer for å realisere dette verdigrunnlaget i møte med nye utviklingstrekk og samfunnsbetingelser. På den måten skal stortingsmeldingen stake ut kursen mot fremtidens straffegjennomføring.

Som for alle andre deler av offentlig sektor er det viktig å finne riktig balansepunkt mellom sentral styring og desentralisert ansvar i etatene. På den ene siden vil kriminalomsorgen og konfliktrådet selv ha best kunnskap om hvordan straffegjennomføringen bør iverksettes i de enkelte tilfellene, og det er alltid en risiko for at sentral detaljstyring vil kunne gi mindre effektiv ressursbruk.

Samtidig skal den sentrale styringen ivareta rettssikkerhet, likhet og likeverd i tjenestene og samordnet offentlig ressursbruk. Underliggende etater i straffesakskjeden hverken skal eller bør bestemme egne rammebetingelser, slik som budsjettrammer, finansieringssystem, organisatoriske grenser eller grunnleggende saksbehandlingsregler og regler for straffegjennomføringen. I tillegg påvirker de ulike virksomhetene i straffesakskjeden hverandre, og det er en viktig oppgave for departementet å vurdere konsekvensene av enkeltbeslutninger i en større helhet. Ettersom kriminalomsorgen og konfliktrådet er siste ledd i straffesakskjeden blir disse konsekvensene særlig viktige. For eksempel vil endringer i regelverket om straffeansvar og straffereaksjoner og prioriteringer i politi og påtalemyndighet påvirke i betydelig grad oppgavene og arbeidsmengden for kriminalomsorgen og konfliktrådene.

I sum skal den statlige styringen legge større vekt på tydelige mål, resultater og effekter enn på ressursinnsats, enkelttiltak og aktiviteter. Kriminalomsorgen og konfliktrådet må kunne holdes ansvarlig for oppnådde resultater, utvikle et kunnskapsgrunnlag om virkningene av egen virksomhet og være i stand til å forbedre resultatene gjennom kompetanseutvikling, styring og ledelse. Begge etatene må planlegge for ulike scenarioer for straffegjennomføringen, ikke minst for kriminalitetsutviklingen. Det faktiske omfanget av lovbrudd har betydelige konsekvenser for kapasitetsbehovet over lenger tid. Siden statens virkemidler er generelle, vil de kunne påvirke mange av de utviklingstrekkene og utfordringene som stortingsmeldingen omtaler.

5.1 Kunnskapsbasert styring og kontroll

Straffereaksjoner for lovbrudd er blant de mest inngripende tiltak som staten kan iverksette overfor enkeltpersoner og aktører, og for den enkelte kan idømmelse av straffansvar ha store konsekvenser. Det er grunnleggende å sikre god politisk styring med straffegjennomføringen, rettssikkerhet og likebehandling av ulike grupper og en straffegjennomføring som reduserer tilbakefallet til ny kriminalitet. Det krever kunnskapsbasert styring og kontroll av straffegjennomføringen som kriminalomsorgen og konfliktrådene forvalter. Justis- og beredskapsdepartementet etatsstyrer Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) og Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk).

Organisasjonsstrukturen i kriminalomsorgen har tre administrative nivåer: direktorat, regioner og lokalt nivå. Kriminalomsorgsdirektoratet har den faglige og administrative ledelsen av kriminalomsorgen. Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS er direkte underlagt direktoratet. Regionalt nivå består av fem regionadministrasjoner som har ansvaret for straffegjennomføringen innenfor regionens grenser og skal sikre effektiv og helhetlig ressursutnyttelse og samarbeid med andre regioner. Det lokale nivået består av 29 fengsler, 11 friomsorgskontor, 4 enheter med fengsel og friomsorgskontorer og 2 senter for narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) som har ansvaret for den daglige driften av sin enhet.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

En viktig organisasjonsutvikling for kriminalomsorgen har vært å skape bedre sammenhenger mellom fengsler og friomsorgskontorene. Kriminalomsorgen har etablert fire forsøk med sammenslåtte organisatoriske enheter for straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet. Formålet er å fremme en sømløs kriminalomsorg med en mer målrettet progresjon under straffegjennomføringen. KRUS følgeevaluerer forsøkene for å støtte organisasjonsutviklingen og bidra til læring underveis i de fire prosjektene.

Det er et tilsynsråd med kriminalomsorgen i hver av de fem regionene. Tilsynsrådet fører tilsyn med fengsler og friomsorgskontorer og ser til at behandlingen av domfelte og innsatte skjer i samsvar med gjeldende rett. Kjernen i tilsynsrådets arbeid er å undersøke forholdene for innsatte og domfelte i kriminalomsorgens enheter. Tilsynsrådet kan føre tilsyn ved alle sider av straffegjennomføringen som faller inn under kriminalomsorgens ansvarsområde.

Konfliktrådet har to organisatoriske nivåer. Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) er konfliktrådets sentrale administrasjon, og det har ansvaret for faglig utvikling og ulike administrative oppgaver. I tillegg består konfliktrådet av tolv lokale konfliktråd.

Regjeringens vurdering

I 2020 fremmet regjeringen forslag om ny organisering av kriminalomsorgen med to nivåer uten regioner, jf. Prop. 143 L (2019–2020). Etter forslaget skulle den lokale strukturen bestå av tolv straffegjennomføringsenheter med ansvar for straffegjennomføring både i fengsel og i samfunnet. Forslaget om en tonivåmodell oppnådde ikke flertall på Stortinget. Regjeringen mener forslaget ville gitt en bedre og mer effektiv kriminalomsorg. Formålet med omorganiseringen var å øke kvaliteten i kriminalomsorgen gjennom et styrket lokalt nivå, en mer helhetlig straffegjennomføring, gi økt rettssikkerhet og likebehandling samt en tydeligere etatsledelse. Omorganiseringen ble anslått å frigjøre rundt 50 millioner kroner årlig, som skulle tilføres kriminalomsorgen lokalt for å stimulere til økt tjenestekvalitet. Regjeringen forholder seg til flertallet og vil legge gjeldende lovs rammer for organisering til grunn for fremtidens kriminalomsorg. Kriminalomsorgsdirektoratet vil vurdere en fremtidig hensiktsmessig organisasjonsstruktur innenfor en trenivåmodell.

Kriminalomsorgen er en etat med vide fullmakter til å utøve makt over enkeltpersoner på vegne av fellesskapet og må være gjenstand for betryggende innsyn og kontroll. For å styrke tilsynet med kriminalomsorgen har regjeringen derfor sendt på høring forslag til nye regler om tilsynsråd for kriminalomsorgen. I tråd med anbefalingene i utredningen fra professor Eivind Smith foreslår departementet at det etableres ett tilsynsråd med hele landet som arbeidsfelt og med medlemmer fra hele landet. Dette vil kunne styrke tilsynet med kriminalomsorgen sammenlignet med dagens ordning med regionale tilsynsråd. Forslaget innebærer videre at arbeidsområdet for tilsynsrådet skal begrenses til å omfatte fengslene. I dag inngår både fengslene og friomsorgskontorene i tilsynsrådets arbeidsområde. Som i dag skal tilsynsrådet fungere som et ombud, uten myndighet til å treffe rettslig bindende beslutninger om innsatte eller fengslene. Bemerkninger kan tas opp fortløpende med kriminalomsorgen eller annen relevant myndighet, men tilsynsrådet skal etter forslaget levere årsrapport til departementet. Det foreslås å lovfeste at tilsynsrådet skal være uavhengig i sitt arbeid. Departementet arbeider nå med oppfølgingen av høringen.

Kriminalomsorgen er underlagt styring av Justis- og beredskapsdepartementet. Gjennom forvaltningssamarbeidet med velferdstjenestene er det også utstrakt dialog mellom kriminalomsorgen og velferdstjenestene, både på departements- og direktoratsnivå. For å styrke kunnskapsgrunnlaget for etatsstyringen og dialogen med velferdstjenestene vil departementet utvikle statistikkgrunnlaget for å kunne følge saker gjennom hele straffesakskjeden. Et bedre statistikkgrunnlag vil styrke langtidsplanleggingen i kriminalomsorgen. Departementet vil også etablere en ny indikator for deltakelse i arbeid og utdanning etter løslatelse. Denne indikatoren vil utfylle bildet av måloppnåelsen i kriminalomsorgen og legge bedre til rette for dialogen med partene i forvaltningssamarbeidet om felles måloppnåelse. Samtidig gir indikatorer kun en beskrivelse av situasjonen etter løslatelse, ikke en direkte forklaring på svakheter og styrker ved forvaltningssamarbeidet. Det innebærer at tolkningen av utvikling over tid må settes inn i en kontekst og ta hensyn til eventuelle usikkerheter ved indikatoren.

Etter regjeringens vurdering påligger det staten et grunnleggende ansvar for å utvikle kunnskap om effektene for samfunnet og den enkelte av ulike straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer. Straffereaksjoner for lovbrudd er blant de mest inngripende tiltak staten kan iverksette mot sine egne borgere. Regjeringen vil derfor videreutvikle forskningsgrunnlaget om effektene ulike straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer i kriminalomsorgen har på tilbakefall til ny kriminalitet og ulike livsløpsutfall, slik som deltakelse i utdanning og arbeidsmarkedet. Dette kunnskapsgrunnlaget vil utfylle bildet av måloppnåelsen i kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidet og legge et bedre grunnlag for etatsstyringen og dialogen med partene i forvaltningssamarbeidet. Det er forskningsmetodisk krevende, men likevel mulig i mange sammenhenger å isolere effekten av ulike straffereaksjoner fra alle andre årsaksfaktorer. For eksempel gjennomfører Oslo Economics, i samarbeid med UiO og Frischsenteret, et forskningsoppdrag for departementet om barn og unge som begår kriminelle handlinger og effektene ulike straffereaksjoner har på sannsynligheten for tilbakefall til ny kriminalitet, deltakelse i arbeidslivet og utdanning. Slike effektstudier forutsetter tilstrekkelig tilgang på data fra straffesakskjeden, og regjeringen vil vurdere mulighetene for å kunne utlevere data fra straffesakskjeden til forskningsformål.

Regjeringen vil:

• utvikle statistikkgrunnlaget for straffesakskjeden for å kunne følge saker gjennom hele straffesakskjeden og legge dette til grunn for etatsstyringen av kriminalomsorgen og konfliktrådet og langtidsplanlegging av straffegjennomføringen.

• etablere ny indikator for deltakelse i arbeid og utdanning etter løslatelse som del av kunnskapsgrunnlaget for etatsstyringen av kriminalomsorgen og dialogen med partene i forvaltningssamarbeidet.

• videreutvikle forskningsgrunnlaget om effektene ulike typer straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer i kriminalomsorgen har for tilbakefall til ny kriminalitet og ulike livsløpsutfall, herunder deltakelse i utdanning og arbeid.

5.2 Straffereaksjoner, straffegjennomføringsformer og mekling

En straffereaksjon er den strafferettslige avgjørelsen som er rettskraftig avgjort enten av domstol eller påtalemyndighet. Straffegjennomføringen administreres av kriminalomsorgen eller konfliktrådene. Det er flere utviklingstrekk som denne stortingsmeldingen har som utgangspunkt for å foreslå tiltak knyttet til straffereaksjoner, straffegjennomføringsformer og meklingsordningen i konfliktrådet.

Det har vært en økning i antallet domfelte som gjennomfører straff i samfunnet. Økningen kom særlig frem til 2014 og har deretter vært relativt stabil. Det har spesielt vært en økning i antallet som gjennomfører straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel, mens antallet som gjennomfører samfunnsstraff, er redusert over tid. I samme periode har det vært en reduksjon i antallet nyinnsettelser i fengsel. Dette innebærer at en stadig større andel gjennomfører straff i samfunnet. Det har skjedd flere andre endringer i bruken av ulike straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer de siste femten årene. Innføring av program mot ruspåvirket kjøring og narkotikaprogram med domstolskontroll er eksempler på gjennomføring av straff i samfunnet. Disse endringene medfører at flere personer som tidligere ville hatt straffegjennomføring i fengsel, nå i større grad gjennomfører straffen utenfor fengsel i samfunnet.

Et annet viktig utviklingstrekk i kriminalomsorgen har vært etableringen av ungdomsenheter for ungdommer under 18 år som blir idømt fengselsstraff. En evaluering slo fast at ungdomsenheten ved Bjørgvin fengsel i hovedsak oppfyller barnekonvensjonens grunnleggende krav og konkluderte med at ungdomsenheten og tverretatlig team burde bli et permanent tiltak.1 En senere rapport2 om ungdomsenhetene fra 2019 stiller imidlertid spørsmål ved hvorvidt barna og unge sikres godt nok de rettighetene de har etter barnekonvensjonen og gir uttrykk for at detaljkunnskapene om konvensjonen synes å være for dårlig kjent på flere nivåer i kriminalomsorgen. Kriminalomsorgsdirektoratet har i dag jevnlige oppfølgingsmøter med ungdomsenhetene hvor blant annet barns rettigheter i henhold til barnekonvensjonen er tema.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er relativt nye straffereaksjoner der unge lovbrytere mellom 15 og 18 år deltar i et tilrettelagt møte med berørte parter og forplikter seg til å følge en tiltaksplan i samarbeid med et tverrfaglig team. Begge straffereaksjonene administreres av konfliktrådet. Evalueringen fra Nordlandsforskning av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging fra 2019 peker på at rehabiliterende tiltak og gjenopprettende prosess i kombinasjon kan virke positivt for mange av ungdommene som har begått lovbrudd. Rapporten fremhever samtidig at det går for lang tid fra et lovbrudd begås, til straffereaksjonen iverksettes. Lang tid mellom lovbrudd og reaksjon øker risikoen for nye lovbrudd i perioden frem mot iverksettelse og for vilkårsbrudd under straffegjennomføringen. Evalueringen peker også på utfordringer knyttet til at straffereaksjonene er samtykkebasert, og at det flere steder ikke finnes tilstrekkelige statlige og kommunale hjelpetiltak gjennom forvaltningssamarbeid som kan inngå i ungdomsplanen.3

Et siste viktig utviklingstrekk er den betydelige nedgangen i antallet straffesaker som påtalemyndigheten overfører til mekling i konfliktråd. Siden 2016 har dette antallet gått ned med i underkant av 40 prosent. Av straffesakene som blir overført til konfliktråd, har andelen integritetskrenkende saker som seksuallovbrudd, vold og trusler økt de siste årene. Vold er det klart vanligste saksforholdet og har de siste årene stått for nesten 40 prosent av alle mottatte saker. Årsakene til utviklingen er sammensatte. Kriminalitetsbildet har endret seg betydelig siden starten av 2000-tallet. Det har vært en kraftig nedgang i anmeldelser av eiendomstyveri og eiendomsskade på henholdsvis 50 og 20 prosent. Det har i samme periode vært en økning i antall anmeldelser av vold og seksuallovbrudd, men fra et betydelig lavere utgangsnivå. Samtidig er saksutviklingen i konfliktrådet betinget av praksis og prioriteringer i politiet og påtalemyndighet. I en spørreundersøkelse av ansatte i politidistriktene uttrykker et flertall av politibetjenter og politijurister at de ser potensial for å overføre flere straffesaker til konfliktrådene.4 Sekretariatet for konfliktrådene har i en rapport undersøkt mulige årsaker til at saksantallet har blitt redusert over tid.5 I tillegg til endringer i kriminalitetsbildet og prioriteringer i politi og påtalemyndigheten, viser de til at innføringen av nye straffereaksjoner kan ha vært en medvirkende faktor. Det har vært en jevn økning i antallet straffereaksjoner om ungdomsstraff og ungdomsoppfølging i konfliktrådene siden innføringen i 2014 og frem til 2019. Økningen i antallet ungdomsreaksjoner har trolig bidratt til å «kamuflere» nedgangen i antallet ordinære straffesaker. Dette skyldes delvis at de nye sakene har krevd mye ressurser og oppmerksomhet, men det er også sannsynlig at påtalemyndigheten har ilagt ungdomsoppfølging i enkelte saker som hadde blitt overført til mekling i konfliktråd i tiden før de nye straffereaksjonene ble innført. Videre peker rapporten på at reduksjonen har vært størst i befolkningstette områder og at koronapandemien kan ha medført at saksantallet var spesielt lavt i 2020. Antallet sivile saker i konfliktrådene har ligget forholdsvis stabilt over lang tid på rundt 2000 saker i året. De fleste sakene dreier seg om konflikter i forbindelse med økonomi, nærmiljø og familie.

Internasjonal forskning tyder på at gjenopprettende prosess har positive effekter for å redusere tilbakefall for et bredt spekter av lovbrudd, og at også ofrene er tilfredse med hvordan lovbruddet er behandlet. Effekten for tilbakefall er trolig større for voldslovbrudd enn for vinningslovbrudd og for lovbrytere med en lang forhistorie med lovbrudd.6 Kartlegginger av gjenopprettende prosess i en norsk sammenheng tyder også på at ofrene er fornøyde med behandlingen og anbefaler ordningen for andre i tilsvarende situasjon.7 Det finnes imidlertid ikke effektstudier av gjenopprettende prosess som metode i en norsk sammenheng og som både omfatter gjerningsperson og ofre for kriminalitet.

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens vurdering bør hovedtrekkene ved dagens utforming av straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer videreføres, men det er behov for å gjøre justeringer på enkelte områder av straffegjennomføringen.

Etter regjeringens vurdering bør dagens regulering av bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter domslengde, gjennomføringstid og lovbruddskategori ligge fast etter de utvidelsene som fant sted i 2020. Etter dagens regulering kan straff gjennomføres i samfunnet med elektronisk kontroll hvis den ubetingede fengselsstraffen eller tid til løslatelse er inntil seks måneder. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll skal ikke innvilges for domfelte som er dømt for seksuallovbrudd eller for alvorlig eller gjentatt voldslovbrudd eller der vold er begått mot barn eller noen gjerningsperson bor eller bodde sammen med.

På den ene siden kan økt bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll bidra til å realisere nærhetsprinsippet i kriminalomsorgen i større grad enn tidligere. Nærhetsprinsippet innebærer at innsatte og domfelte så langt det er mulig, skal gjennomføre straffen i nærheten av hjemstedet. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll gjør det også mulig for domfelte å kunne beholde tilknytningen til arbeidslivet eller gjennomføre utdanning under straffegjennomføringen. En studie fra Norge viser at tilbakefallsraten til ny kriminalitet etter to år ble redusert med 15 prosent ved bruk av elektronisk kontroll.8 De positive virkningene på tilbakefall til ny kriminalitet er størst for lovbrytere som ikke tidligere har vært i fengsel eller nylig har vært arbeidsledige.

Samtidig vil utvidelser av vilkårene for straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter regjeringens vurdering kunne undergrave den allmennpreventive effekten fengselsstraff har mot at det begås alvorlige lovbrudd. Etter regjeringens mening er det derfor ikke ønskelig å øke bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll ved å endre på disse vilkårene. Regjeringen mener at kriminalomsorgen fortsatt bør vurdere om domfelte som er under 18 år eller er varig soningsudyktige, oppfyller vilkårene for å gjennomføre straffen utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Overføring til elektronisk kontroll kan for denne gruppen innvilges uavhengig av straffens lengde, hvor lenge det gjenstår til forventet løslatelse og type lovbrudd.

Med dette som utgangspunkt mener regjeringen samtidig det er behov for en gjennomgang av straffegjennomføringsformene som kriminalomsorgen forvalter, for å vurdere forenkling og effektivisering basert på domfeltes behov og risiko, blant annet for tilbakefall til ny kriminalitet. En slik gjennomgang bør sikre at det er et rimelig samsvar mellom alvorlighet av lovbruddet, risiko for tilbakefall til ny kriminalitet og kontrolltiltak ved utslusing på tvers av de ulike straffegjennomføringsformene i kriminalomsorgen. For eksempel er mulighetene for kontroll med forvaringsdømte på permisjoner og ute på prøveløslatelser svært begrenset. En slik gjennomgang bør også vurdere om straffegjennomføring med elektronisk kontroll og ulike digitale kontrolltiltak kan legge bedre til rette for straffegjennomføring i institusjon, sykehus eller samfunnet. Det overordnede målet for gjennomgangen skal være å redusere tilbakefall til ny kriminalitet og styrke samfunnsvernet etter løslatelse.

Departementet sendte høsten 2020 forslag til endringer i regelverket for straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging på høring, jf. ytterligere omtale i Meld. St. 34 (2020–2021). Sammen mot barne-, ungdoms- og gjengkriminalitet. Målet er å redusere tiden mellom lovbrudd og iverksatt reaksjon, ivareta ungdommens rettssikkerhet og rett til medvirkning og sikre god rehabilitering av den enkelte. Det er ønskelig at ungdomsstraff skal kunne kombineres med ubetinget fengsel. Det er også et mål å legge til rette for bedre ivaretakelse av fornærmede. I tillegg ble det foreslått å innføre elektronisk kontroll som alternativ til varetekt (varetektssurrogat) for personer mellom 15 og 18 år. Etter departementets vurdering vil en ordning med oppholdspåbud med elektronisk kontroll som varetektssurrogat medføre at siktede som er aktuelle for dette, kan unngå de negative konsekvensene ved et varetektsopphold i fengsel, herunder risiko for faktisk isolasjon, og gjennom dette unngå eller redusere skadevirkninger. Forslaget kan også lede til raskere iverksettelse av varetekt fordi i de tilfeller hvor siktede bryter oppholdspåbudet med elektronisk kontroll, vil påtalemyndigheten ha god dokumentasjon for at fengsel må benyttes. Departementet arbeider videre med forslagene, og det tas sikte på å fremlegge forslag til lovendringer i løpet av våren 2022.

Terskelen for å fengsle barn og unge som var under 18 år på handlingstidspunktet, skal etter regjeringens vurdering fortsatt være høy. I enkelte tilfeller vil imidlertid fengsling av mindreårige være særlig påkrevd. Regjeringen vil fortsette å følge utviklingen av kapasitetsbehovet i ungdomsenhetene. Det vises til omtale av tilbudet til denne gruppen i Meld. St. 34 (2020–2021). Sammen mot barne-, ungdoms- og gjengkriminalitet. Det kan være en utfordring at tilbudet som gis mindreårige innsatte, langt på vei bortfaller den dagen ungdommene fyller 18 år. Kriminalomsorgsdirektoratet har påbegynt arbeidet med en nasjonal plan for hvordan kriminalomsorgen skal tilrettelegge for unge i aldersgruppen 18–24 år ut fra deres behov. I revidert nasjonalbudsjett for 2021 har regjeringen foreslått å styrke kriminalomsorgen med 5 millioner kroner til etablering av ungdomsteam som vil gi unge voksne i aldersgruppen 18 til 24 år en forsterket oppfølging. Formålet med et slikt team vil være å gi unge som ved fylte 18 år blir overført fra ungdomsenhet til ordinært fengsel, en bedre tilrettelagt straffegjennomføring i tråd med deres behov.

Etter regjeringens vurdering er det behov for en forskningsbasert evaluering av effektene av meklingsordningen i konfliktrådene og bruken av gjenopprettende prosess og på dette grunnlaget vurdere endringer i konfliktrådene. Det har de siste årene vært en betydelig nedgang i antallet straffesaker som påtalemyndigheten overfører til mekling i konfliktråd. Videre har sakene som overføres til konfliktråd over tid endret karakter, fra enklere saker som for eksempel eiendomstyverier til mer komplekse saker som integritetskrenkelser. Dagens saker i konfliktrådene krever en annen tilnærming og kompetanse enn de mindre komplekse sakene som var vanligere før. Med riktig tilnærming og kompetanse vil gjenopprettende prosesser kunne benyttes i flere tilfeller enn i dag, men det må foregå på en måte som ivaretar fornærmede. Straffbare handlinger kan ha alvorlige, langvarige og i noen tilfeller uopprettelige konsekvenser for dem som rammes. På denne bakgrunn er det behov for en forskningsbasert evaluering av effektene både for gjerningsperson og ofre for å kunne vurdere potensialet og begrensningene av å bruke gjenopprettende prosess på nye områder.

Regjeringen vil:

• opprettholde dagens begrensninger for straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter domslengde, gjennomføringstid og lovbruddstyper

• gjennomgå straffegjennomføringsformene i kriminalomsorgen for å vurdere forenkling og effektivisering basert på domfeltes behov og risiko, herunder bruk av digitale kontrolltiltak

• evaluere effekten av meklingsordningen i konfliktrådene og gjenopprettende prosess, og på dette grunnlaget vurdere endringer i konfliktrådene

5.3 Varsling som ivaretar hensynet til ofre for kriminalitet

En av statens viktigste oppgaver er å beskytte sine innbyggere. Straffbare handlinger kan ha alvorlige, langvarige og uopprettelige konsekvenser for dem som rammes. Etter endt straffegjennomføring kan domfelte vende tilbake til et liv i frihet. For ofrene kan konsekvensene av den kriminelle handlingen vare livet ut. Det er grunnleggende at ofrene for kriminalitet får den oppmerksomheten og støtten de har behov for, slik at de kan komme videre i livet på best mulig måte.

Det er etablert en rekke ordninger for å ivareta ofrene for kriminalitet. Alle politidistrikter har nå et støttesenter for kriminalitetsutsatte. Personer som er utsatt for kriminelle handlinger som vold, seksuelle overgrep eller krenkelser, kan søke hjelp og veiledning ved sentrene. Statens barnehus, som nå er etablert 14 steder i landet, skal sikre at barn og andre sårbare personer som kan ha vært utsatt for vold og seksuelle overgrep, får en koordinert oppfølging. Det er den kommunale helse- og omsorgstjenesten og statlige spesialisthelsetjenesten som har ansvar ved behov for medisinsk undersøkelse og behandling. Blant annet er overgrepsmottakene døgnåpne lavterskeltilbud til personer som er utsatt for seksuelle overgrep eller vold. Mottakene tilbyr rådgivning og medisinsk hjelp, uavhengig av politianmeldelse. Kommunene skal sørge for et krisesentertilbud som skal kunne brukes av personer som er utsatt for vold eller trusler i nære relasjoner og som har behov for rådgivning eller et trygt og midlertidig botilbud. Kontoret for voldsoffererstatning behandler søknader om voldsoffererstatning.

Kriminalomsorgen har et visst ansvar for å gi informasjon om straffegjennomføringen. Det følger av straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen i noen tilfeller skal varsle fornærmede eller etterlatte om endringer i situasjonen for en domfelt. Nærmere bestemt gjelder dette varsel om tidspunktet for overføring fra fengsel til straffegjennomføring utenfor fengsel, om tidspunkt for frigang, permisjon eller straffavbrudd og for prøveløslatelse fra fengsel eller forvaring. I tillegg skal kriminalomsorgen i noen tilfeller varsle fornærmede eller etterlatte om at en domfelt unndrar seg straffegjennomføringen.

Regelverket er i stor grad utformet slik at varsling skal skje «[d]ersom det er av betydning for fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte å få kjennskap til tidspunktet». Denne utformingen innebærer at kriminalomsorgen på skjønnsmessig grunnlag skal vurdere hvilke behov fornærmede og etterlatte må antas å ha for å kunne forberede seg på at domfelte kan påtreffes utenfor fengsel. Regelverket legger ikke opp til at kriminalomsorgen på forhånd skal innhente en uttalelse fra fornærmede eller etterlatte, hverken om den endringen for domfelte som besluttes, eller om disse har behov for, eller ønsker, å bli varslet. Det er nedfelt i straffegjennomføringsloven at taushetsplikten ikke står i veien for at kriminalomsorgen varsler i samsvar med regelverket. Etter dagens regler kan det ikke gis varsel til andre enn politiet, fornærmede eller dennes etterlatte. Med etterlatte forstås avdødes ektefelle, samboer, barn eller foreldre. I situasjoner der det i utgangspunktet kan være aktuelt å varsle, inngår det i kriminalomsorgens praksis å vurdere om varsling vil kunne medføre en sikkerhetsmessig risiko for den domfelte.

I innspill til stortingsmeldingen har interesseorganisasjoner pekt på mangler ved regelverket for varsling. Blant annet er det fremhevet som urimelig at kriminalomsorgen skal foreta en skjønnsmessig vurdering av behovet for varsling uten å innhente uttalelse fra fornærmede.

Regjeringens vurdering

Mens domfelte etter endt straffegjennomføring kan vende tilbake til et liv i frihet, har straffbare handlinger i noen tilfeller uopprettelige og livsvarige konsekvenser for dem som er rammet. Det kan oppleves som svært belastende å møte den domfelte ute i samfunnet, særlig om man ikke er informert om at vedkommende er utenfor fengslet, og derfor er helt uforberedt på situasjonen. For fornærmede eller etterlatte vil det kunne være av stor betydning å motta varsel om status eller endringer i straffegjennomføringen. Samtidig er det i både samfunnets og domfeltes interesse at vedkommende rehabiliteres og tilpasser seg livet utenfor fengsel igjen, eventuelt gjennom progresjon i straffegjennomføringen. Utforming av regler om varsel til fornærmede og etterlatte reiser prinsipielle spørsmål om hvordan disse ulike hensynene til fornærmede og den domfeltes rehabilitering skal balanseres mot hverandre. Også hensyn til den domfeltes sikkerhet hører med i dette bildet.

I vårt samfunn er straff og straffegjennomføring primært et anliggende mellom offentlige myndigheter og den som straffeforfølges eller er dømt. Dette må ligge fast. Regjeringen ønsker imidlertid at hensynet til ofre for kriminalitet på dette området skal ivaretas bedre enn i dag. Regjeringen vil derfor gjennomføre et regelverksarbeid der hensynet til fornærmede og etterlatte vektlegges sterkere enn det som ligger i dagens regler. Mindre bør være overlatt til en skjønnsmessig vurdering i kriminalomsorgen, og fornærmede og etterlatte bør kunne få en mer aktiv rolle, eksempelvis ved at disse aktivt må uttrykke enten ønske om varsling eller at de reserverer seg mot varsling. Som på andre områder, bør mulighetene som digitalisering gir for kommunikasjon og forenkling utnyttes i innretningen av regelverket. I tillegg bør det vurderes om regelverket klarere enn i dag skal knytte varslingen til nærmere angitte typer lovbrudd hvor hensynet til varsling står særlig sterkt, slik som ved de groveste integritetskrenkelsene eller drap, og om kretsen av de fornærmede og etterlatte som varsles er avgrenset på en god måte. I arbeidet med stortingsmeldingen har interesseorganisasjoner blant annet påpekt at praktiseringen av regelverket om varsling ikke alltid synes enhetlig på tvers av organisatoriske enheter og nivåer av kriminalomsorgen. Mer presise regler vil kunne gi grunnlag for en mer effektiv og enhetlig praksis.

Et eget spørsmål er om regelverket skal pålegge kriminalomsorgen å invitere fornærmede og etterlatte til å uttale seg om ulike sider ved beslutninger som skal tas, slik som spørsmål om tidspunkt for permisjon eller løslatelse, og om utformingen av vilkårene for slike tiltak. Et slikt element ville være prinsipielt nytt sammenlignet med dagens ordning. For at dette skulle ha noe for seg, måtte det også være en forutsetning at kriminalomsorgen har en reell mulighet til å legge vekt på slike uttalelser. Beslutninger om straffegjennomføring må treffes på et helhetlig grunnlag og på basis av fagkompetansen som kriminalomsorgen har. Uttalelser fra fornærmede og pårørende vil kunne styrke grunnlaget for beslutninger, men bør hverken formelt eller reelt kunne «styre» de beslutninger som treffes. Prinsippet om at straffegjennomføring primært er et anliggende mellom offentlige myndigheter og den domfelte, må ligge fast.

Ett av spørsmålene under gjennomføring av fengselsstraff er i hvilket fengsel den domfelte skal gjennomføre straff. Kriminalomsorgen bygger på et prinsipp om at domfelte i størst mulig grad skal gjennomføre straffen i nærheten av eget hjemsted. Begrunnelsen for dette nærhetsprinsippet er særlig at denne lokaliseringen kan gjøre det lettere å tilpasse seg til livet utenfor fengsel når straffen er ferdig gjennomført. Samtidig er domfeltes hjemsted i noen tilfeller også fornærmedes eller etterlattes nærmiljø. De hensynene til tilknytning og tilbakeføring som ligger til grunn for nærhetsprinsippet, må likevel ivaretas videre i straffegjennomføringen.

Spørsmål om hvordan regelverket nærmere bestemt bør utformes, må utredes nærmere. De siste årene har det årlig vært i overkant av 7000 nyinnsettelser til fengselsdom. I underkant av 3000 av disse gjennomfører straff med elektronisk kontroll.9 Om lag 2000 av nyinnsettelsene gjelder seksuallovbrudd eller vold og mishandling. Det er lite realistisk, og antakelig heller ikke ønskelig, å skulle varsle ofre i alle saker. I arbeidet med nytt regelverk bør det legges vekt på å identifisere de situasjonene hvor behovet for varsling er størst, og formulere kvalitativt gode regler.

Regjeringen vil:

• gjennomføre et regelverksarbeid om varsling fra kriminalomsorgen der hensyn til fornærmede og etterlatte vektlegges sterkere enn det som ligger i dagens regler

5.4 Forvaltningssamarbeid og tilbakeføring til samfunnet

Kriminalomsorgen har ansvaret for straffegjennomføringen. Både rettslig og faktisk er det også kriminalomsorgen som står for mye av straffens innhold. Domfelte har aktivitetsplikt i form av arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, programmer eller andre tiltak. Det meste av aktiviseringen av innsatte består av arbeidsdrift og opplæring. Kriminalomsorgen har ansvar for arbeidsdriften, mens opplæring er et fylkeskommunalt ansvar. Kriminalomsorgen står også for programvirksomheten, som kan være undervisning, ferdighetstrening og strukturerte samtaler.

Samtidig har innsatte, med de begrensningene som følger av frihetsberøvelsen, rett på offentlige tjenester som resten av landets borgere, og det er de ordinære velferdstjenestene som skal sørge for å oppfylle rettighetene til innsatte. Av straffegjennomføringsloven § 4 fremgår det at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte får de tjenestene de har krav på, gjennom forvaltningssamarbeid. De ulike velferdstjenestene står dermed også i realiteten for en viktig del av straffens innhold. Total andel av alle fengselsdøgn med en eller annen form for aktivisering har variert rundt 80 prosent siden 2014.10

Behovet for velferdstjenester blant innsatte er vesentlig høyere enn for den generelle befolkningen. En undersøkelse fra 2014 basert på selvrapportering av symptomer fra innsatte tyder på at 73 prosent av de kartlagte kan ha personlighetsforstyrrelse, 42 prosent kan ha en angstlidelse, 12 prosent kan ha risikofaktorer for selvmord, og 4 prosent hadde tegn på en pågående psykose.11 En rekke studier viser at et betydelig flertall av innsatte har rusproblemer, både knyttet til narkotika, medikamenter og alkohol.12 En norsk studie viser at straffedømte generelt lever kortere enn ikke-straffedømte, spesielt hadde menn som er fengslet for narkotikalovbrudd og narkotikabruk, en høyere relativ dødelighetsrisiko.13 I 2015 viste en kartlegging at 66 prosent av de innsatte har høyeste utdanning på grunnskolenivå, mot 25 prosent i en demografisk sammenlignbar referansegruppe.14 Den samme kartleggingen viste at kun 36 prosent av de innsatte var i arbeid da de ble satt i fengsel, mens andelen for referansegruppen som var i arbeid, var på 82 prosent. At de innsatte har lav utdanning og svak tilknytning til arbeidsmarkedet, fører oftere til økonomiske problemer for dem, spesielt med å betjene kostbar gjeld (forbrukslån, private lån). Rundt 55 prosent av de innsatte sa at de ikke ville klare å betjene en uforutsett utgift på 10 000 kroner uten å måtte ta opp lån eller begå kriminalitet i året før de ble fengslet. Hele 81 prosent av referansegruppen ville klare å betjene en slik utgift, og de hadde i langt mindre grad gjeldstyper det er kostbart å betjene. Kartleggingen fant også at langt flere innsatte enn personer fra referansegruppen har et svakt sosialt nettverk av nære relasjoner. 14 prosent hadde ingen de kunne regne med ved personlige problemer, og 15 prosent manglet gode venner før innsettelse.

Effekten fengsel har for tilbakefall til ny kriminalitet og ulike livsløpsutfall, er svært komplisert, og dessuten er den forskningsmetodisk krevende å avdekke. Personer som settes i fengsel, har langt svakere sosioøkonomiske levekår enn den generelle befolkningen og dermed større statistisk risiko for eksempelvis arbeidsledighet og psykisk sykdom. Dessuten kan fengsel innebære forhold som i seg selv øker risikoen for psykisk sykdom og andre negative livsløpsutfall. Forskning som er i stand til å isolere effekten av fengsel, tyder imidlertid på at straffegjennomføring i norsk fengsel kan virke rehabiliterende for en stor gruppe domfelte, i motsetning til straffegjennomføringen i mange andre land. Fengsel kan redusere tilbakefall til ny kriminalitet og øke tilknytningen til arbeidsmarkedet, og det er grunn til å anta at denne effekten i stor grad avhenger av innholdet i straffegjennomføringen.15 Jo færre levekårsproblemer innsatte har, desto større er troen på et liv uten kriminalitet etter løslatelse. På en indeks for levekår på seks områder (arbeid, utdanning, bolig, økonomi, helse og sosial relasjoner) er det en klar sammenheng mellom antallet levekårsproblemer og innsattes tro på et liv uten kriminalitet etter løslatelse jf. figur 5.2.16

Forstørr bilde

Kilde: Revold, 2015.

Grunnleggende sett er det rehabiliterende innholdet i straffegjennomføringen et felles ansvar for kriminalomsorgen og velferdstjenestene, og det er potensial for å styrke forvaltningssamarbeidet med hensyn til digitalisering, tjenesteutvikling, kompetanse og effektivisering.

Behovskartlegging ved oppstart av straffegjennomføring er sentralt for å kunne gi domfelte et godt innhold i straffegjennomføringen og legge til rette for samarbeid med velferdstjenestene. BRIK-kartlegging er en kartlegging av domfeltes behov knyttet til bolig, utdanning, arbeid, helsehjelp, økonomi og andre forhold som har betydning for domfeltes tilbakeføring til samfunnet. En kartlegging fra 2020 viste at rundt 10 prosent av personer idømt samfunnsstraff og betinget eller ubetinget fengsel har fått en BRIK-kartlegging.17 Forskning fra andre land tyder på at den rehabiliterende effekten fengsel har for tilbakefall, henger sammen med om behovene til innsatte kartlegges og innholdet i straffegjennomføringen tilpasses den enkelte.18 Kriminalomsorgen har også en kritisk rolle med å legge til rette for at offentlig forvaltning når frem med sine ulike tjenester under straffegjennomføringen. Det er mange steder potensial for å benytte bemanning og lokaler i fengslene på en måte som legger bedre til rette for tilbudet av velferdstjenester, øker aktiviseringen av innsatte og reduserer forekomsten av isolasjon. De ansatte i kriminalomsorgen spiller også en viktig rolle for å motivere innsatte til å delta i arbeidsdriften og i ulike velferdstilbud.

En kartlegging fra 2020 estimerte at under 20 prosent av de innsatte i fengsel med antatt rusproblematikk får et særlig tilrettelagt behandlingstilbud.19 Kunnskapsgrunnlaget om det reelle behovet for og tilbudet av andre helse- og omsorgstjenester til innsatte er svakt. Det er tilbud om videregående opplæring i alle landets fengsler, som omfatter både studiespesialisering og yrkesfaglig opplæring. Arbeidsdriften legger til rette for praksis i yrkesfaglig videregående opplæring, og mange fengsler er godkjent som lærebedrift. Om lag 40 prosent av alle innsatte deltar i grunnopplæring tilbudt under straffegjennomføring i fengsel, noe som tilsvarte 7 750 personer i 2019, men det er mange med rett på opplæring som ikke deltar i utdanning. Forskning tyder på at over 65 prosent av alle innsatte har rett på opplæring.20 Deltakelse i utdanningstilbudet har falt de siste årene, trolig som følge av at de som nå gjennomfører straff i fengsel, har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet og lavere utdanning enn tidligere.21 Antallet NAV-veiledere i norske fengsler har siden 2014 utgjort i overkant av 20 årsverk fordelt på rundt 3600 innsatte i fengsel.22 En evaluering av et utvalg fengsler tyder på at innsatte mister tilgangen på arbeidsrettede og sosiale tjenester uten NAV-veiledere i fengsel, spesielt gjelder det tilgangen på arbeidsrettede tjenester.23 Kriminalomsorgen ivaretar langt på vei den sosialfaglige oppfølgingen av innsatte. Evalueringen viser at NAV-veileder til stede i fengselet har betydning for kvaliteten på tilbakeføringsarbeidet i fengsel og bidrar til et mer ressurseffektivt tilbakeføringsarbeid, for eksempel knyttet til vurderinger av arbeidsevne og kartlegging av behov for bistand og avklaring av ulike tjenester før løslatelse og i samarbeid med NAV lokalt. NAV-veileder i fengsel er imidlertid kun et bindeledd mellom innsattes lokale NAV-kontor og den innsatte. Det er den innsattes lokale NAV-kontor som har hovedansvaret for de tjenestene som den innsatte mottar, det vil si at ansvarsplasseringen ikke avhenger av hvor fengselet ligger. Det kan derfor være store geografiske avstander mellom den innsatte og ansvarlig NAV-kontor. NAV veiledere i fengsel bidrar til å bedre tilgjengeligheten mellom det enkelte NAV-kontor og den innsatte, men kan ikke erstatte den direkte dialogen med NAV-kontoret. Kunnskapsgrunnlaget om det reelle tilbudet av arbeidsrettet oppfølging og sosiale tjenester for innsatte generelt er imidlertid svakt.

Økt digitalisering av offentlige tjenester gir både muligheter og utfordringer for forvaltningssamarbeidet. På den ene siden vil økt digitalisering kunne gjøre det enklere for velferdstjenestene å oppfylle innsattes lovfestede rettigheter. Økt bruk av digitale tjenester vil både kunne forenkle og styrke samarbeidet, spesielt når det er store geografiske avstander mellom fengselet og innsattes hjemkommune. Kriminalomsorgen har ansvar for å øke den digitale tilgangen på importerte velferdstjenester, men har et digitalt etterslep det tar tid å dekke. På den annen side har ikke fengselsinnsatte generell tilgang til internett av sikkerhetsgrunner. Dagens digitale skoleløsning (Desktop For Skolen, DFS) har begrenset funksjonalitet og kan ikke brukes som plattform for høyere utdanning eller for andre velferdstjenester. I tillegg har innsatte behov for tjenester som ikke alltid kan ytes digitalt. Det er derfor viktig at digitalisering av offentlige tjenester tar hensyn til at fysisk tilstedeværelse i fengslene kan være nødvendig i noen situasjoner.

Tilbakeføring til samfunnet etter straffegjennomføring er også et felles ansvar for kriminalomsorgen og de ulike velferdstjenestene, spesielt kommunene. Risikoen for tilbakefall til ny kriminalitet er størst de første årene etter siktelsen. Rundt 75 prosent av alle siktede personer med tilbakefall til ny kriminalitet har tilbakefall i løpet av de to første årene etter siktelsen jf. figur 5.3.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2020, tabell 09424.

Situasjonen for løslatte innenfor sentrale levekårsområder tyder i sum på at det er behov for å styrke tilgangen på sentrale velferdstjenester, ikke minst for å redusere sannsynligheten for tilbakefall til ny kriminalitet. En kartlegging fra 2015 fant at omtrent 25 prosent av løslatte ikke hadde et sted å bo, rundt 60 prosent hadde ikke jobb eller studieplass etter løslatelse, og 40 prosent hadde ikke nok penger til å klare seg når de slipper ut av fengsel.24 Arbeid og inntekt eller ytelse for livsopphold er avgjørende faktorer for en vellykket tilbakeføring til samfunnet. Mange løslatte har betydelige gjeldsproblemer. I tillegg har mange løslatte fortsatt store utfordringer knyttet til psykiske lidelser og rusproblemer. I arbeidsmarkedet har fullført videregående opplæring stor betydning for sysselsetting. De siste ti årene har det vært en klar nedgang i andelen unge voksne som er sysselsatt eller under utdanning blant dem som ikke har fullført videregående opplæring. I 2019 var rundt 70 prosent av alle menn mellom 20 og 29 år med grunnskole som høyeste utdanningsnivå enten i arbeid eller utdanning, mens det tilsvarende tallet for de som hadde videregående opplæring, var i overkant av 90 prosent.25

Retten til å utøve tro og livssyn er også en grunnleggende rettighet for innsatte. Det er i dag fengselsprester fra Den norske kirke som i stor grad har ansvar for å legge til rette for religionsutøvelse i fengsler. Prestene tilbyr samtaler, arrangerer gudstjenester og andakter. Samtidig er det et økende etnisk, kulturelt og religiøst mangfold som preger hverdagen i norske fengsler. Omtrent hver tredje innsatt har utenlandsk statsborgerskap, hvorav mange fra katolske og muslimske land. Enheter i kriminalomsorgen rapporterer om utfordringer med å ivareta innsattes rettigheter knyttet til tros- og livssynstjenester (Prop. 120 L (2018–2019)). Den norske kirkes utgifter til fengselsprester inngår i grunnlaget for beregningen av tilskuddssatsen til tros- og livssynssamfunnene. Tros- og livssynssamfunn kan følgelig benytte tilskuddet til å dekke utgifter i forbindelse med tros- eller livssynstjenester i fengslene.

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens vurderinger bør importmodellen for forvaltningssamarbeid for tjenester under straffegjennomføring ligge fast. Historisk har importmodellen spilt en grunnleggende rolle for fremveksten av den moderne kriminalomsorgen. Ansvaret for utdanning ble overført til utdanningssektoren allerede i 1969, mens bibliotektjenesten og fengselshelsetjenesten ble overført i løpet av 1980-tallet. Prestetjenesten ble først overført i år 2000, og det ble inngått samarbeidsavtaler om sosiale tjenester på starten av 2000-tallet.26 Etter regjeringens vurdering har forvaltningssamarbeidet sikret et rehabiliterende innhold i straffegjennomføringen og dermed bedret mulighetene for tilbakeføring til samfunnet. Forvaltningssamarbeidet har også gitt økt transparens og rettssikkerhet for innsatte ved at andre etater og profesjoner har kommet inn i fengslene.

Domfelte har lovfestede rettigheter til sentrale velferdstjenester som alle andre innbyggere, men det er forskjeller i hvordan rettigheter, plikter og ansvar er regulert for de ulike velferdstjenestene. Det er de ordinære offentlige tjenestene som også har ansvaret for oppfølging etter løslatelse. Kriminalomsorgen skal sørge for at det er etablert kontakt med tjenestene i hjemkommunen i god tid før løslatelse og kort tid etter innkomst.

Etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester skal kommuner hvor det ligger fengsler ha tilbud om helse- og omsorgstjenester for innsatte. Fylkeskommunene skal tilby tannhelsetjenester til innsatte etter rundskriv IK28/89. De regionale helseforetakene har ansvar for å tilby spesialisthelsetjenester til innsatte i fengsel. Tilbudet til innsatte om grunnopplæring er særskilt regulert i opplæringsloven. Fylkeskommuner hvor det er lokalisert fengsler, har ansvar for å oppfylle retten til grunnopplæring. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden foreslår regjeringen å gi alle elever rett til opplæring inntil de har fullført og bestått videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse. I tillegg foreslår regjeringen en utvidet rett som gir voksne mulighet til å komme tilbake til videregående opplæring for å fullføre og bestå. Innsatte kan som resten av befolkningen søke opptak til høyere utdanning, men ansvaret for å legge til rette for den praktiske gjennomføringen ligger til kriminalomsorgen. I dette arbeidet må kriminalomsorgen forholde seg til det enkelte universitet eller høyskole. Ansvaret for å yte arbeids- og velferdstjenester ligger til det NAV-kontoret den innsatte er tilknyttet. Sosialtjenesteloven regulerer det kommunale ansvaret for tjenesteytingen ved opphold i institusjon, herunder fengsel. For de statlige, arbeidsrettede tjenester gjelder alminnelig ansvarsplassering, og ansvar for tjenester er ikke regulert særskilt. Det er inngått samarbeidsavtaler mellom kriminalomsorgen og Arbeids- og velferdsetaten.

Det er også forskjeller i finansieringen av de ulike velferdstjenestene. De frie inntektene til kommunene skal finansiere flere av tjenestene som tilbys de innsatte. En rekke ytelser finansieres også gjennom folketrygden, men retten til ytelser under straffegjennomføring er begrenset i folketrygdloven. Utover rammefinansieringen til kommunesektoren gir staten et øremerket tilskudd til kommuner og fylkeskommuner der det ligger fengsel, slik at de kan tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester og tannhelsetjenester til innsatte. Tilskuddet er basert på antall soningsplasser og type straffegjennomføring. Kommunene og fylkeskommunene må selv vurdere behovet for ytterligere midler utover det øremerkede tilskuddet for å ivareta sitt sørge-for-ansvar. Også for grunnopplæringen er det opprettet et øremerket tilskudd til fylkeskommunene som er fastsatt etter antall innsatte per fylke. Finansieringsansvaret for arbeids- og velferdstjenester er delt mellom kommunene og staten, og i tråd med den universelle reguleringen av arbeids- og velferdstjenester finnes ikke egne særskilte tilskuddsordninger rettet mot ulike målgrupper, heller ikke til innsatte og løslatte. Kommunale helse- og omsorgstjenester og tilbud om grunnopplæring er også i stor grad rammefinansierte velferdstjenester, og det er i liten grad opprettet egne ordninger for enkelte målgrupper. Det er likevel opprettet særskilte tilskudd for disse velferdstjenestene for innsatte fordi tjenestene må organiseres annerledes enn kommunens øvrige tilbud, noe som gir økte kostnader.

Generelt for offentlig finansiering av tjenester er det påpekt at øremerking kan føre til en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige handlingsplaner og øremerkede tilskudd. Øremerkede tilskudd kan føre til at kommuner nedprioriterer tjenester der de ville ha satt inn ekstra ressurser ved rammefinansiering av de samme midlene.27 Det kan være risiko for at kommunene ikke i tilstrekkelig grad tildeler nødvendige midler utover det øremerkede tilskuddet til helse- og omsorgstjenester, spesielt i mindre kommuner. Det er også risiko for at øremerkede tilskudd ikke er treffsikre for det reelle behovet for tjenester. Det øremerkede tilskuddet for grunnopplæring er budsjettstyrt etter antall innsatte i fylket, mens grunnopplæring for mange innsatte er en lovfestet rettighet. Det kan være en risiko for at opplæringstilbudet i regi av fylkeskommunen ikke finansieres i tråd med det reelle behovet for slike tjenester dersom satsen per innsatt er for lav. Samtidig kan en form for øremerking eller særskilt finansiering av velferdstjenester til innsatte være nødvendig. Innsatte har blant annet ikke samme muligheter til å oppsøke tjenestene som resten av befolkningen. Det betyr økte kostnader for kommunene som det er krevende å fordele gjennom ordinær rammefinansiering.

Foreliggende kunnskap om innsattes levekår tyder etter regjeringens vurdering på at det er overveiende sannsynlig at behovet for velferdstjenester blant innsatte og løslatte er høyere enn blant den generelle befolkningen. I tillegg har innsatte ikke de samme mulighetene til å oppsøke tjenestene som resten av befolkningen, og nødvendige sikkerhetstiltak i kriminalomsorgen vil måtte fortsette å legge begrensninger på den digitale tilgangen på slike tjenester for innsatte. Innsatte har også behov for tjenester som ikke nødvendigvis kan ytes digitalt. Samtidig er det kriminalomsorgens ansvar å legge til rette for at innsatte kan motta nødvendige tjenester, eksempelvis gjennom fremstilling av innsatte utenfor fengsel for å kunne motta offentlige tjenester.

Regjeringen mener det er behov for en gjennomgang av forvaltningssamarbeidet. Formålet med gjennomgangen er å skaffe bedre kunnskap om innsattes tjenestebehov og hvilke tjenester de i dag mottar, for deretter vurdere tiltak som kan sikre gode tjenester til innsatte og forbedre samordningen mellom kriminalomsorgen, samarbeidende etater og kommuner. På bakgrunn av kunnskapsinnhentingen, så skal regjeringen vurdere om det er behov for en gjennomgang av dagens samordning med velferdstjenestene, og om det er sider som bør justeres når det blant annet gjelder organisering, regulering og finansiering. En del av gjennomgangen bør være å vurdere et insentivsystem mellom kriminalomsorgen, spesialisthelsetjenesten og kommunene for å kunne gi personer som er innsatte eller domfelt, de riktige tjenestene til riktig tid.28 I lys av den viktige rollen som spesialisthelsetjenesten spiller for forvaltningssamarbeidet med kriminalomsorgen, blir dette ytterligere behandlet i kapittel 5.5.

En rekke frivillige og ideelle organisasjoner spiller også en viktig rolle for innholdet under straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse. Etter regjeringens vurdering bør frivillige og ideelle organisasjoner fortsatt spille en viktig rolle som tilbydere av tjenester som bidrar til aktivitet og sosialisering under straffegjennomføring, men det formelle ansvaret for forvaltningssamarbeidet må være tydelig plassert hos kriminalomsorgen og velferdstjenestene. Frivillige og ideelle organisasjoner som arbeider med tilbakeføring i samfunnet, skal være et supplement til det offentlige tilbudet, ikke en erstatning for det offentlige ansvaret. I tråd med regjeringens politikk for en sterk og uavhengig frivillig sektor skal det legges vekt på brede støtteordninger med åpne og resultatorienterte kriterier for tildelinger til frivillige og ideelle organisasjoner som arbeider med tilbakeføring til samfunnet, jf. Meld. St. 10 (2018–2019).

Regjeringen vektlegger i Granavolden-plattformen samarbeid med trossamfunnene, slik at mennesker under straffegjennomføring kan få tilbud om samtaler om åndelige og eksistensielle spørsmål. Som en forsøksordning skal det derfor legges til rette for et pilotprosjekt med livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen. Erfaringer fra andre land tilsier at et nært samarbeid mellom livssynsmedarbeidere fra ulike trosretninger kan forebygge radikalisering i fengslene. Ved å tilrettelegge for at flere tros- og livssynsgrupper får virke i fengslene på regelmessig basis, er det grunn til å tro at det vil skapes en bedre balanse mellom trosretningene og en motvekt mot ekstremistisk ideologi. En slik forsøksordning vil gi viktige erfaringer før det eventuelt fattes beslutning om mer permanente ordninger. Tiltaket er forankret i handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion samt i handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Det overordnede målet om rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet bør fortsatt ligge fast for kriminalomsorgen, forvaltningssamarbeidet og frivillige organisasjoner som arbeider med tilbakeføring. Samtidig er det etter regjeringens vurdering behov for å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om effektene av innholdet i straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse, i regi av enten kriminalomsorgen, velferdstjenestene eller frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil:

• skaffe bedre kunnskap om innsattes tjenestebehov og hvilke tjenester de i dag mottar, for deretter vurdere eventuelle tiltak som kan sikre gode tjenester til innsatte og forbedre samordningen mellom kriminalomsorgen, samarbeidende etater og kommuner

• legge vekt på brede støtteordninger med åpne og resultatorienterte kriterier for tildelinger til frivillige og ideelle organisasjoner som arbeider med tilbakeføring til samfunnet

• videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om effektene av innholdet i straffegjennomføringen og oppfølgingen etter løslatelse i regi av enten kriminalomsorgen, velferdstjenestene eller frivillige organisasjoner

5.5 Isolasjon og innsatte med psykiske lidelser

Innsatte i fengsel er berøvet friheten, men har for øvrig i behold de samme grunnleggende rettigheter som andre mennesker. Det følger av straffegjennomføringsloven § 17 første ledd jf. § 52 at innsatte som hovedregel skal ha adgang til fellesskap, arbeid, opplæring, programmer eller andre tiltak. Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte kan etter omstendighetene innebære et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Inngrep krever hjemmel i lov, og må forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Innsatte i varetekt kan være underlagt isolasjon besluttet av domstolene på grunnlag av straffeprosessloven § 186 a. Videre gir straffegjennomføringsloven § 37 regler om utelukkelse fra fellesskapet som et tiltak for å hindre skade eller sikre ro, orden og sikkerhet i fengslet og også en viss hjemmel for utelukkelse som følge av bygnings- eller bemanningsmessige forhold. Samme lov §§ 39 og 40 hjemler i noen grad utelukkelse som reaksjon på regelverksbrudd under fengselsoppholdet. I tillegg inneholder straffegjennomføringsloven § 45 c en midlertidig hjemmel for utelukkelse for å forhindre overføring av en allmennfarlig smittsom sykdom i fengsel. Forholdene i fengsel skal aldri innebære tortur eller annen nedverdigende eller umenneskelig behandling eller straff, jf. Grunnloven § 93 og EMK artikkel 3.

Også Mandelareglene og De europeiske fengselsreglene gir føringer for isolasjon og ivaretakelse av behovet for meningsfylt menneskelig kontakt. Disse føringene er ikke juridisk bindende i seg selv, men domstolene refererer i noen grad til dem i sin behandling av enkeltsaker. Mandela-reglene definerer det å tilbringe 22 timer i døgnet eller mer innelåst på cellen uten meningsfylt menneskelig kontakt, som isolasjon. Videre benytter Mandelareglene begrepet forlenget isolasjon, som betegner det å tilbringe 22 timer i døgnet eller mer innelåst på cellen uten meningsfylt menneskelig kontakt i mer enn 15 dager sammenhengende. Etter Mandelareglene skal isolasjon bare finne sted i ekstraordinære tilfeller som en siste utvei, for så kort tid som mulig og være gjenstand for uavhengig etterprøving. Forlenget isolasjon og tidsubestemt isolasjon skal unngås. De europeiske fengselsreglene slår blant annet fast at maksimum varighet for isolasjon, i betydningen fengsling i mer enn 22 timer per døgn uten meningsfylt menneskelig kontakt, skal nedfelles i lovgivningen. I noen tilfeller har norske domstoler konstatert at innsatte som er utelukket fra fellesskap med andre innsatte i 22 timer eller mer per døgn uten meningsfull menneskelig kontakt og aktivisering, er utsatt for såkalt faktisk isolasjon, og har tillagt dette betydning ved beregningen av varetektsfradrag eller i vurderingen av om en varetektsinnsatt fortsatt kan holdes fengslet.

En kartlegging av domfelte innsattes helseforhold fra 2014 basert på selvrapporterte symptomer tyder på at 92 prosent av de innsatte hadde symptomer på psykiske lidelser. Undersøkelsen tydet på at 73 prosent av de kartlagte kan ha personlighetsforstyrrelse, 42 prosent kan ha en angstlidelse, 12 prosent kan ha risikofaktorer for selvmord, og 4 prosent hadde tegn på en pågående psykose.29 Dette tyder på at forekomsten av psykiske lidelser er betydelig høyere blant domfelte i norske fengsler enn i den generelle befolkningen. Høsten 2018 rapporterte kriminalomsorgen at den antok at cirka 25 prosent av de innsatte på et gitt tidspunkt hadde behov for oppfølging og behandling for psykiske lidelser utover det som kriminalomsorgen har kompetanse til å håndtere. En viktig endring de siste årene som har stor betydning for både kriminalomsorgen og helsetjenesten, er at flere dømmes til psykisk helsevern og til tvungen omsorg. Antallet slike straffereaksjoner er lite sammenlignet med det totale antallet straffereaksjoner, men det har vært en økning i antallet domfelte til tvunget psykisk helsevern per 100 000 innbyggere fra 2,76 i 2013 til 4,56 i 2020.30 Dette innebærer at flere gjennomfører straff i helseinstitusjoner istedenfor i fengsel.

Psykiske lidelser kan gjøre det vanskelig å integrere innsatte i fengselsfellesskapet. Samtidig er det på det rene at isolasjon også kan forårsake og forverre eksisterende psykiske og fysiske lidelser. For noen kan skadevirkningene inntreffe umiddelbart, og risikoen for helsemessige skader øker i takt med varigheten av isolasjonen. Barn, unge og personer med alvorlige psykiske lidelser er blant dem som er særskilt utsatte for skadevirkninger av isolasjon.

Fellesskap viser i denne sammenheng til samvær mellom flere innsatte. Det foreligger ikke løpende statistikk for hvor mye fellesskap innsatte har hatt tilgang til, men det utarbeides statistikk om tilgang på fellesskap med andre innsatte i fengsler basert på dagsmålinger. I gjennomsnitt var det 5,1 innsatte per 100 innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå som hadde mindre enn 2 timer med fellesskap per døgn i 2020. Tilsvarende tall for 2015 var 9,1 innsatt per 100 innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Antallet innsatte med null timer fellesskap per døgn er imidlertid fortsatt på et høyt nivå. I 2020 og 2021 ble det nødvendig å utelukke innsatte også på grunn av koronapandemien. Det er usikkerhet knyttet til statistikken ettersom den er basert på dagsmålinger, men den gir likevel en pekepinn på omfanget av isolasjon i kriminalomsorgen. Tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet viser at en relativt liten andel innsatte utgjør en stor andel av utelukkelsene. I overkant av 1 prosent av avsluttede utelukkelser ble definert som lange (over 42 dager), men utgjorde nesten 40 prosent av totalt antall utelukkende døgn i fengsel.

Forstørr bilde

¹ Tallene er basert på et gjennomsnitt av dagsmålinger gjort ved utgangen av hvert tertial, med unntak for 2020 hvor perioden juni til desember består av månedlige tellinger.

Kilde: KDI, 2021.

Utviklingen de siste årene har vært ganske stabilt for gruppen med innsatte med mindre enn åtte timers fellesskap i døgnet, når det tas hensyn til endringer i totalt antall innsatte. I 2020 var det rundt 40,5 innsatte med mindre enn 8 timers fellesskap per 100 innsatte i fengsler med høyt sikkerhetsnivå, som vist i figur 5.5. Mellom 2017 og 2018 skjedde det en betydelig økning, mens det i perioden før hadde vært en forholdsvis stabil utvikling i innsatte med mindre enn 8 timers fellesskap i døgnet per 100 innsatte.

Forstørr bilde

¹ Tallene er basert på et gjennomsnitt av dagsmålinger gjort ved utgangen av hvert tertial, med unntak for 2020 hvor perioden juni til desember består av månedlige tellinger.

Kilde: KDI, 2021.

Regjeringens vurdering

Sivilombudsmannen og andre nasjonale og internasjonale organer har fremsatt kritikk overfor norske myndigheter for omfanget av isolasjon i fengsel. Regjeringen ser med stort alvor på de utfordringene som er påpekt vedrørende isolasjon i fengsel og eventuelle mangler ved tilgangen på til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det er et ansvar for kriminalomsorgen å sikre at forholdene under straffegjennomføring forebygger isolasjonsskader, herunder å legge til rette for aktivisering også av særlige sårbare grupper av innsatte, samt tilrettelegge for at helsetjenesten kan yte nødvendige helse- og omsorgstjenester. Både den kommunale helse- og omsorgtjenesten og spesialisthelsetjenesten må ivareta sitt sørge for ansvar overfor innsatte i fengsel.

I april 2020 behandlet Stortinget en særskilt melding fra Sivilombudsmannen om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (Dok 4:3 (2018–2019)). I meldingen påpekes det blant annet at omfanget av isolasjon i fengsel er stort, at lovgivningen om isolasjon er mangelfull, og at innsatte som isoleres, ikke følges godt nok opp av kriminalomsorgen og helsetjenesten. Sivilombudsmannen påpeker videre at de eksisterende ordningene for myndighetenes kontroll av isolasjonsbruk har store svakheter. Det mangler pålitelige data om omfanget av isolasjon i fengsel, og tilsynsrådene for kriminalomsorgen har ikke et tilstrekkelig klart mandat og tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å sikre et systematisk og jevnlig tilsyn. For å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet, anbefaler Sivilombudsmannen at tilsynsordningen styrkes ved å lovfeste et mandat som sikrer systematisk og jevnlig tilsyn i tråd med internasjonale menneskerettighetsstandarder. For kriminalomsorgen er en hensiktsmessig bygningsmasse og en riktig dimensjonert fengselskapasitet og bemanning vesentlige faktorer for å kunne motarbeide isolasjon.

På oppdrag fra Kriminalomsorgsdirektoratet leverte Oslo Economics i desember 2020 en rapport om isolasjonsreduserende tiltak i kriminalomsorgen. Rapporten påpeker at det sannsynligvis er behov for både bygningsmessige og organisatoriske endringer, nytt regelverk, og tilførsel av kompetanse og personalressurser for å realisere et mål om at innsatte normalt skal ha minst åtte timers fellesskap daglig, og å sikre minst to timer daglig meningsfylt menneskelig kontakt for alle innsatte i norske fengsler.

Det er iverksatt eller besluttet en lang rekke tiltak for å redusere problemet med isolasjon i fengsel. For det første er det gjennomført bygningsmessige tiltak som legger bedre til rette for fellesskap. Etableringen av det nye Agder fengsel med 300 plasser, fremskaffelse av nye lokaler som erstatning for deler av et utidsmessig Oslo fengsel og rehabilitering av Ullersmo og Ila fengsler er viktige elementer i denne satsingen. Med virkning fra 2020 er det videre opprettet en nasjonal forsterket fellesskapsavdeling ved Ila fengsel og forvaringsanstalt, med plasser for noen av de innsatte som har svakest forutsetninger for å fungere i et fengsel. Dette tiltaket gjennomføres i samarbeid mellom kriminalomsorgen og helsetjenesten. I 2021 etableres et nasjonalt ressursteam ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, og det er etablert aktivitetsteam ved flere enheter. Erfaringer med Ringerike fengsel og Romerike fengsel, avdeling Ullersmo, tyder på at aktivitetsteamene er gode tiltak for innsatte som er i risikogruppen for å bli utelukket.

Innenfor Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde følges anbefalingene fra Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon videre opp gjennom etablering av stedlige tjenester innen psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling i alle fengsler fra 2021, og gjennom revisjon av veilederen for fengselshelsetjenester. Sistnevnte innbefatter en vurdering av Sivilombudsmannens anbefaling om lovhjemmel for helsepersonells oppfølging av isolerte innsatte. Justis- og beredskapsdepartementet gjennomgår regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel, i lys av kritikken fra Sivilombudsmannen. Videre har departementet hatt på høring forslag om en ny rettslig regulering av tilsynsråd for kriminalomsorgen og gjennomgår nå høringsuttalelsene med sikte på å kunne fremme en lovproposisjon om dette, jf. nærmere omtale under kapittel 5.1.

Det nye IKT-systemet for kriminalomsorgen skal etter planen tas i bruk i 2022, jf. nærmere omtale under kapittel 6.2. Det nye systemet vil gjøre det enklere å holde oversikt over omfanget av isolasjon. Kriminalomsorgen jobber planmessig med å redusere isolasjon, blant annet ved å sørge for at dagsorden i fengslene skal innebære minst to timer med fellesskap hver dag for alle innsatte. Kriminalomsorgsdirektoratet har utarbeidet en «sjekkliste» til regionene basert på anbefalinger fra Sivilombudsmannens forebyggingsenhet, og det er opprettet en koordineringsgruppe i Kriminalomsorgsdirektoratet for å sikre at kriminalomsorgen arbeider aktivt med isolasjonsproblematikken. Tverrfaglige regionale isolasjonsteam følger opp de lokale enhetenes praktisering av regelverk og organisering av isolasjonsreduserende tiltak. Det er også utarbeidet brosjyrer om isolasjon til isolerte innsatte, pårørende, ansatte og advokater.

Arbeidet mot isolasjon i fengsel skal fortsette med uforminsket styrke, og innsatsen må fortsatt gå langs mange akser. Dagens norske kriminalomsorg er basert på at innsatte skal delta i aktiviteter og ha fellesskap, fordi det er dette som gir best utsikt til endring og rehabilitering.

Samtidig er det et betydelig antall innsatte som ikke fungerer i aktiviteter eller fellesskap sammen med andre. Årsakene til manglende fungering i fellesskap kan være forskjellige, herunder at den innsatte har en psykisk utviklingshemming eller en mental lidelse som han eller hun ikke får adekvat behandling for. I noen tilfeller er den innsatte psykotisk eller har en annen alvorlig mental lidelse som medfører at vedkommende ikke bør være i fengsel, men har behov for innleggelse i en psykiatrisk døgninstitusjon. Noen er i en tilstand hvor de hverken kan fungere i et fengsel eller blir vurdert av helsetjenesten til å kunne ha nytte av opphold i en psykiatrisk døgninstitusjon. Særlig er det grunn til oppmerksomhet om gruppen psykisk syke innsatte som vurderes ikke å være egnet for døgnbehandling i psykisk helsevern, men som det samtidig er krevende å få integrert i aktivitet og fellesskap i fengsel. Dagens situasjon er ikke bærekraftig og innebærer en risiko for at tilstanden for innsatte med alvorlige psykiske lidelser forverres. Tilgangen til helse- og omsorgstjenester er en del av de samlede soningsforholdene for innsatte med psykiske lidelser og er et felles ansvar for helse- og justismyndighetene. Utfordringene må ses i et samfunnsmessig og helhetlig perspektiv.

Det er behov for en grunnleggende gjennomtenkning av situasjonen for innsatte med helsemessige forhold som medfører at de ikke kan delta i en normal straffegjennomføring med aktivitet og fellesskap. Regjeringen vil derfor nedsette et offentlig utvalg for å utrede ulike modeller for samhandlingen mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten om oppfølging av innsatte med helsemessige forhold som vanskeliggjør en normal straffegjennomføring med aktivitet og fellesskap. Utredningen bør omfatte beskrivelser av dagens samarbeid og nye modeller for organisering, styring og ledelse på dette området. Ut fra oppgaven bør utvalget innrettes som et ekspertutvalg. Dagens ordning med forvaltningssamarbeid om innholdet i kriminalomsorgen er viktig for å sikre at helsetjenesten til innsatte utvikles i takt med helsetjenesten til resten av befolkningen. Det bør derfor være et premiss for utredningen at ordningen med et forvaltningssamarbeid med kriminalomsorgen ligger fast.

Regjeringen vil:

• fortsette arbeidet med å forebygge isolasjon og isolasjonsskader blant innsatte i fengsel

• nedsette et offentlig utvalg for å utrede ivaretakelsen av innsatte med helsemessige forhold som vanskeliggjør deltakelse i fengselsfellesskapet

5.6 Kompetanse i kriminalomsorgen

Kriminalomsorgens mål er store, ambisiøse og komplekse. De ansatte i kriminalomsorgen skal jobbe og legge til rette for rehabilitering og utvikling blant personer som i stor grad har levd under vanskelige levekår. Samtidig skal de ansatte i kriminalomsorgen ivareta sikkerheten i straffegjennomføringen for samfunnet, innsatte og ansatte. Arbeidet krever til tider maktanvendelse og bruk av tvang, men det skal utføres i tråd med menneskerettighetene, verdiene og reglene som ligger til grunn for kriminalomsorgen.

Kompetansen til de ansatte i kriminalomsorgen er det viktigste verktøyet for å virkeliggjøre disse verdiene og målene. Utviklingstrekk i straffesakskjeden fører til økt behov for kompetanse i kriminalomsorgen. Dette gjenspeiles i domfeltpopulasjonen, som blant annet i økende grad består av personer som er dømt for vold, mishandling og seksuallovbrudd. Personer som gjennomfører straff i fengsel, har lengre straffer enn tidligere, og en betydelig andel har rusproblemer og psykiske lidelser. Dette medfører at innsatte i fengsler er en mer krevende gruppe enn tidligere og trolig også vanskeligere å rehabilitere og tilbakeføre til samfunnet. Ansatte i kriminalomsorgen har den daglige kontakten med innsatte og spiller dermed en avgjørende rolle for innholdet i straffegjennomføringen.

Det er også nødvendig å utvikle kompetansen til de ansatte i kriminalomsorgen for å styrke forvaltningssamarbeidet. De ansatte i kriminalomsorgen skal ivareta sikkerheten i straffegjennomføringen, men også legge til rette for at de innsatte kan motta tjenester fra forvaltningssamarbeidspartnere. Eksempelvis er grunnleggende helsekompetanse hos ansatte en viktig forutsetning for å kunne få til et godt samarbeid med helsetjenestene. De må kunne arbeide kunnskapsbasert på linje med fengselsbetjentenes samarbeidspartnere. De daglige arbeidsoppgavene har en grad av kompleksitet som forutsetter videreutvikling av kompetanse og standarder for yrkesutøvelse.

Sammenlignet med mange andre land har Norge en omfattende grunnutdanning for fengselsbetjenter med høyt faglig nivå. Høyskolekandidatstudiet i straffegjennomføring har status som grunnutdanning for alle som skal arbeide som fengselsbetjenter. Utdanningen utgjør 120 studiepoeng og skal gi teoretiske kunnskaper, yrkesspesifikke ferdigheter og generell kompetanse til å utøve profesjonelt fengselsbetjentarbeid. Studiet består av to semestre på studiested og to semestre i opplæringsenheter i praksisfeltet. I opplæringsenhetene driver aspirantene vekselsvis ordinære studier og praksisstudier. Aspirantene skal ha praksis med ulike straffegjennomføringsformer og med straffegjennomføring i samfunnet.

Påbyggingsstudiet til bachelorgrad i straffegjennomføring består av 60 studiepoeng og er et samlingsbasert deltidsstudium over 2 år. I tillegg til å utdype kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse for yrkesutøvelsen skal aspirantene skrive en bacheloroppgave i straffegjennomføring. Bacheloroppgaven er et begrenset, selvstendig forskningsarbeid og skal være forankret i reelle faglige problemstillinger.

I dag er det Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS som tilbyr utdanning som fengselsbetjent. KRUS tilbyr også tilpassede etter- og videreutdanningstilbud for å sikre livslang læring for alle ansattegrupper i kriminalomsorgen. De valgfrie emnene i påbyggingsstudiet til bachelorgrad i straffegjennomføring tilbys også som enkeltemner på 15 studiepoeng og kan utformes i tråd med behovene i kriminalomsorgen. I 2021 tilbys eksempelvis enkeltemner i isolasjon, psykiske lidelser, veiledning og radikalisering samt i systematisk endringsarbeid og forebygging av tilbakefall til kriminalitet. Det tilbys også en rekke tilpassede kurs og konferanser uten studiepoeng for kriminalomsorgens ansatte og samarbeidspartnere, og rundt 2600 deltagere gjennomførte ulike kurs i 2019.

Høyere utdanninger skal være forskningsbasert, og KRUS driver derfor også forsknings- og utviklingsarbeid. KRUS utfører empirisk forankret forskning med utgangspunkt i straffegjennomføring for å utvikle kriminalomsorgens kunnskapsgrunnlag. KRUS har som mål å ha ansatte som er på høyde med andre sammenlignbare profesjonsutdanninger når det gjelder akademisk nivå og kompetanse, og det legges til rette for kompetanseutvikling og akademisk kvalifisering av tilsatte. KRUS satser på et utstrakt samarbeid med andre forskningsmiljøer både nasjonalt og internasjonalt. Gode samarbeidsprosjekter er en forutsetning for ekstern finansiering av FoU-virksomheten. En prioritert oppgave er å ha høy formidlingsaktivitet, både publiseringer i vitenskapelige tidsskrifter og populærvitenskapelig publisering.

Den faglige og administrative oppfølgingen av KRUS er lagt til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI). KRUS er innlemmet i universitets- og høyskolesektoren, men har i forskrifts form unntak for enkelte bestemmelser fra denne. KRUS er en høyskole med akkrediterte studietilbud, men har ikke institusjonsakkreditering som høyskole. Det betyr blant annet at KRUS må søke NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – for akkreditering av studietilbud på alle nivåer. NOKUT er et faglig uavhengig forvaltningsorgan som skal føre tilsyn med og akkreditere norsk utdanning

Norsk kriminalomsorg holder høy faglig kvalitet og nyter høy respekt i internasjonal sammenheng. Det er likevel avgjørende å videreutvikle grunnutdanningen og forsknings- og utviklingsvirksomheten for å bevare den faglige kvaliteten i fremtiden. Kriminalomsorgen skal som andre offentlige etater holdes ansvarlig for måloppnåelse, men de må også settes i stand til å forbedre resultatene gjennom blant annet kompetanseutvikling. I årene fremover er trolig behovet for å gjøre stadige justeringer av innholdet i utdanningstilbudet større – i tråd med endringer i kjennetegn på domfelte og langsiktige endringer i kriminalitetsbildet. Regjeringen vil derfor legge til rette for å videreutvikle utdanningstilbudet for kriminalomsorgen og forsknings- og utviklingsvirksomheten i regi av KRUS.

Stortinget har nylig behandlet forslag fra regjeringen om en endring i politiloven som skal sikre ansatte i politiet rett til full erstatning for skader som skjer under pålagt operativ trening, og som ikke dekkes etter yrkesskadeforsikringsloven, jf Prop 152 L (2020–2021). Samme problemstilling kan også gjelde for ansatte i kriminalomsorgen, som har et lignende behov for å trene realistisk og med bruk av fysisk makt. Kriminalomsorgens ansatte plikter å delta i instruksjoner og øvelser på fysisk maktutøvelse. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor til hensikt å sette ned en arbeidsgruppe etter mønster fra arbeidet med ordningen for ansatte i politiet for å se på lignende regelendringer rettet mot ansatte i kriminalomsorgen.

Regjeringen vil:

• videreutvikle grunnutdanning, etter- og videreutdanningstilbud og forsknings- og utviklingsvirksomheten i regi av Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS