6 Implementering og effektiv bruk av ressursene

6.1 Utvikling i kriminalomsorgens budsjett

Kriminalomsorgen er styrket på flere områder i løpet av regjeringsperioden. Bevilgningene siden 2013 har økt nominelt med om lag 1,3 milliarder kroner. Denne økningen dekker lønns- og prisjustering, økte pensjonsutgifter og nye tiltak som er iverksatt i perioden. Regjeringen innførte Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) i 2015. Reformen gir statlige virksomheter insentiver til å gjennomføre tiltak for å bli mer effektive og innebærer at 0,5 prosent av virksomhetenes driftsutgifter årlig overføres til fellesskapet. Disse gevinstene skaper handlingsrom som kan fordeles til politisk prioriterte områder, som også omfatter kriminalomsorgen.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

Det er utfordrende å sammenligne budsjettinformasjon på tvers av land, da budsjettene kan utarbeides ulikt og inneholde ulik informasjon. Det er også store forskjeller i pris- og lønnsnivå. Europarådet utarbeider en årlig sammenstilling knyttet til kriminalomsorg for alle medlemsstater, som også inneholder en sammenligning av budsjettinformasjon.1 Denne sammenstillingen viser at Norge er blant medlemslandene i Europarådet som har de høyeste utgiftene per innsatt. Dette kan forstås som en indikasjon på at vi i Norge benytter relativt mye midler per innsatt, sett i forhold til andre land, selv om det ikke kan sammenlignes direkte.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021b.

I Norge har driftsutgifter per fengselsplass økt jevnt de siste årene, slik det fremkommer i figur 6.2. I 2014 var utgiftene på 977 000 kr. per plass på høyt sikkerhetsnivå og 609 000 kr. på lavt sikkerhetsnivå, mens tilsvarende utgifter i 2020 var på 1 161 000 kr. og 728 000 kr. Dette tilsvarer en økning på cirka 20 prosent for fengselsplasser på begge sikkerhetsnivåene.

6.1.1 Bemanning og lønnskostnader

Det er bemanningsintensivt å drifte et fengsel, dette kommer klart frem ved at 69 prosent av kriminalomsorgens utgifter i 2020 besto av lønnskostnader, mens 31 prosent var driftskostnader.

Sammenligninger av bemanning på tvers av land er utfordrende, ettersom målemetode kan variere på tvers av landene. Europarådet lager imidlertid en årlig sammenstilling av fengselspopulasjonen i alle medlemsstatene.2 Her fremkommer det at Norge sammenlignet med andre sammenlignbare land har få innsatte per ansatt, som vist i figur 6.3.

Forstørr bilde

Kilde: Aebi, 2020.

Resultatene fra en rapport som sammenligner kriminalomsorgen i Norden, viste at Norge i 2017 hadde det laveste antallet ansatte i kriminalomsorgens sentraladministrasjon sett i forhold til innsatte, med 6 ansatte per 100 innsatte. Videre hadde Norge det høyeste antallet ansatte ved friomsorgskontorene sett i forhold til antall aktive saker ved kontoret, med 19 ansatte per 100 saker. Antallet ansatte i fengsel var 102 per 100 innsatte og var nest høyest etter Sverige.3

De siste årene har det vært en nedgang i antall innsatte i norske fengsler. Det har også vært en reduksjon i antall årsverk i kriminalomsorgen. Ettersom reduksjonen i antall innsatte har vært større enn reduksjonen i antall ansatte, har bemanningstettheten4 i fengsler økt fra 1,12 ansatte per innsatt i 2013 til 1,19 i 2019, som vist i figur 6.4.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

Samtidig kan antall innsatte variere i perioder, og bemanningen må derfor også vurderes ut fra antallet plasser som er tilgjengelige på et gitt tidspunkt (kapasiteten). Kapasiteten kan i liten grad endres på bakgrunn av kortsiktige endringer i antall innsatte, men ved en utvikling mot mer varige endringer vil det medføre behov for å endre på antallet plasser og dermed også på bemanningen. Antall ansatte i forhold til antall plasser har blitt noe redusert de siste årene.

Kriminalomsorgen har i denne perioden lagt ned fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå, og etablert nye plasser med høyt sikkerhetsnivå og Ungdomsenhet øst. Dette er plasser som har høyere bemanningsfaktor enn fengslene som er avviklet. Dette er også plasser hvor behovet for kompetanse er stort. Utviklingen med en mer krevende fengselspopulasjon har skapt et økende behov for kompetent og fast personale i fengslene. Det har derfor vært en målsetting å øke bruken av faste ansatte, samt redusere bruken av timelønnede og personell uten relevant utdanning. I 2020 var det 121 flere faste årsverk ansatt i fengslene, sammenlignet med i 2014. I tilsvarende periode har det vært en reduksjon på om lag 300 årsverk utført av timelønnede vikarer. Dette innebærer at det totalt sett har vært en bemanningsreduksjon i perioden.

Tilstrekkelig og kompetent personell er avgjørende for tjenestetilbudet kriminalomsorgen kan gi til innsatte. Et vesentlig trekk ved norsk kriminalomsorg er at de ansatte skal delta i aktiviteter og fellesskapet i avdelingene for å bygge tillit mellom betjentene og den innsatte og motivere for et fremtidig liv uten kriminalitet. Aktivisering er et av de viktigste helsefremmende og forebyggende tiltakene som kan iverksettes, og er blant annet sentralt for å redusere isolasjonsskader og gi de innsatte opplevelse av mening. Aktivisering er viktig også for å unngå uønskede hendelser under varetekt og straffegjennomføring, herunder vold og trusler mot ansatte og medinnsatte. Dette krever kompetanse, og utviklingen mot flere faste ansatte og færre timebetalte er dermed en ønsket utvikling. Timelønnede årsverk og tilkallingsvikarer brukes også for å dekke opp sykefravær. En reduksjon i antallet timebetalte ansatte kan medføre at sykefraværet i mindre grad blir dekket opp av vikarer.

Utskiftning av ansatte, ofte omtalt som turnover, brukes gjerne som en indikator for å si noe om hvordan ansatte har det på jobb. Dersom det er en høy frivillig turnover på en arbeidsplass, som vil si at ansatte hadde en reell mulighet til å fortsette i arbeidsforholdet da de sluttet, er det grunn til å tro at jobbtilfredsheten blant de ansatte er lavere enn dersom det er en lav turnover. Høy turnover kan også ha store kostnader for arbeidsgiver knyttet til rekruttering, opplæring og tap av kompetanse.

Det finnes imidlertid ingen internasjonalt avtalt statistisk definisjon på utskiftning av ansatte eller turnover. Blant de landene som har offisiell statistikk på området, bruker noen betegnelsen turnover som en felles betegnelse på ulike mål for endringer i arbeidsstokken i en virksomhet, mens andre bruker det som betegnelse på ett av disse målene.5 SSB har ikke noen løpende statistikk om turnover, men KS publiserer tall på turnover i kommunal forvaltning, som viser at turnover i 2019–2020 var på 12,2 prosent.

Forstørr bilde

¹ Tallet viser andelen fast ansatte fengselsbetjenter som jobbet i kriminalomsorgen et gitt år, men ikke året etter, som andel av fast ansatte betjenter i det gitte året.

Kilde: KDI 2021.

For fast ansatte fengselsbetjenter har det de siste årene vært en turnover på i overkant av 6 prosent, men med et noe høyere tall for 2018–2019. Det vil alltid være turnover i en virksomhet, og noe utskiftning kan også anses som gunstig for både den enkelte arbeidstaker og for virksomheten. Likevel er høy turnover kostbart, og utskiftningene kan påvirke de innsatte og kvaliteten i tjenesten negativt. Turnover i kriminalomsorgen kan imidlertid ikke karakteriseres som høy, sett opp mot andre yrker og næringer, og har også holdt seg relativt stabil over tid.

6.1.2 Driftsutgifter og bygg

De statlige fengselseiendommene ble i 2009 innlemmet i den statlige husleieordningen under Statsbygg, som dermed overtok forvaltnings- og vedlikeholdsansvaret for alle statlig eide fengsler. Husleie til Statsbygg utgjør en stadig økende del av kriminalomsorgens kostnader, og omfatter nesten to tredjedeler av driftsutgiftene. De midlene som kriminalomsorgen har til rådighet etter at utgifter til energi samt kost og dagpenger til de innsatte er dekket, er derfor redusert siden 2009.

Økte husleiekostnader skyldes gjennomføring av en rekke store og små byggeprosjekter i kriminalomsorgen. Erfaringene fra byggingen av nye Agder fengsel viser imidlertid at nye fengsler både kan ivareta kriminalomsorgens krav til fremtidsrettede fengsler og samtidig bygges vesentlig raskere og billigere enn før. Fengslet ble tatt i bruk om lag tre år etter at startbevilgningen ble vedtatt av Stortinget, og er det første fengslet som bygges fullt ut etter Funksjons- og arealveileder for fengselsbygg.

Det er Statsbygg som forvalter planverk for prioritering av vedlikehold, i dialog med kriminalomsorgen. Til tross for at Statsbygg i perioden 2013–2019 har brukt over 1,3 milliarder kroner på vedlikehold av fengselsbygg, er det fortsatt et stort vedlikeholdsetterslep. Det er store variasjoner i den bygningstekniske tilstanden mellom fengslene i Norge. Vedlikeholdsbehovet eller det såkalte vedlikeholdsetterslepet for bygningsmassen ble estimert til 3,77 milliarder kroner i 2018.6 Mange enheter i kriminalomsorgen har i dag en virksomhet som ikke er tilpasset hensynet til effektiv fengselsdrift, fleksibilitet i bruken av personalet, evne til å gi et variert tilbud, progresjonsplanlegging og de ansattes og innsattes sikkerhet og arbeidsmiljø. Regjeringen har satset på rehabilitering og nybygg av fengsler. Når de igangsatte rehabiliteringene og byggeprosjektene er gjennomført, vil det medføre en betydelig reduksjon i vedlikeholdsetterslepet. Totalt sett vil dette bedre sikkerheten, mens de innsatte vil få bedre helsetilbud, bedre muligheter for å få besøk fra sine pårørende og bedre fasiliteter for fellesskap og aktivisering, noe som er vesentlig for å motvirke kriminalomsorgens utfordring med isolasjon.

6.2 Effektivisering og innovasjon

I Meld. St. 24 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 poengteres det at vi nå går inn i en periode hvor inntektene på statsbudsjettet forventes å vokse mindre, mens utgiftene til pensjoner, helse og omsorg fortsetter å vokse i takt med en økende andel eldre.7 Dette krever at offentlig sektor må bruke ressursene mer effektivt fremover. Samtidig skal kriminalomsorgen realisere det grunnleggende målet om redusert tilbakefall til ny kriminalitet. En god kriminalomsorg er samfunnsøkonomisk lønnsomt på sikt.

Dette betyr at effektivisering og det å ta i bruk nye og innovative løsninger vil være helt sentralt for å opprettholde og forbedre kvaliteten i tjenestene. Offentlig sektor må jobbe smartere, mer målrettet og systematisk med innovasjon for å møte utfordringene som kommer i fremtiden. En innovativ tilnærming åpner for å tenke nytt og er blant regjeringens hovedstrategier for økt bærekraft. De mulige gevinstene av innovasjon er store, for eksempel ved økt digitalisering. Regjeringen vil at offentlig sektor skal utnytte mulighetene digitalisering og ny teknologi gir for innovasjon.8 Regjeringen har utarbeidet en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor, herunder for kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidspartnere. Hensikten med strategien er å understøtte digital transformasjon i hver enkelt virksomhet og i offentlig sektor som helhet.9

Regjeringen innførte i 2015 avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen), som stiller krav til alle offentlige virksomheter om å effektivisere driften gjennom et årlig kutt i driftsrammen. Reformen er et viktig steg i arbeidet med å redusere byråkrati og skaffe nødvendig rom for politiske prioriteringer. Reformen har bidratt til å frigjøre midler som kan prioriteres til nye tiltak i staten, herunder også innenfor kriminalomsorgen.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet Oslo Economics sammen med Agenda Kaupang en analyse av driftssituasjonen i kriminalomsorgen med vekt på konsekvenser av regjeringens ABE-reform.10 Rapporten fant store forskjeller i hvordan driftssituasjonen for fengslene har utviklet seg. I perioden 2014–2017 hadde 50 prosent av fengslene hatt en reduksjon i driftsutgiftene per fengselsplass. Friomsorgskontorene hadde derimot hatt en økning i totale driftsutgifter og antall årsverk, men hadde samtidig fått nye oppgaver i forbindelse med straffegjennomføring med elektronisk kontroll og narkotikaprogram med domstolskontroll. Analysen påpekte at det ikke er utarbeidet en tiltaks- og effektiviseringsplan for etaten samlet eller på regionalt nivå knyttet til reformen. Rapportens samlede vurdering var at reformen i analyseperioden 2014–2017 ikke hadde hatt vesentlige konsekvenser for sikkerhet og tjenestetilbud i kriminalomsorgen, samt at ytterligere effektiviseringspotensial lå i hvordan kriminalomsorgen som helhet er organisert.

Kriminalomsorgen har gjennomført en rekke andre effektiviseringstiltak i løpet av regjeringsperioden, som for eksempel:

• administrativ sammenslåing av enheter under felles ledelse, men hvor lokaliseringen er beholdt

• en effektivisering av arbeidsprosesser og fjerning av tidstyver, blant annet ved en rekke digitaliseringstiltak, som pust- og bevegelsessystem og digital selvbetjening, samt igangsatt utarbeidelse av et nytt etatssystem (KODA – Kriminalomsorgens Datasystem)

• å nytte ansatte i kriminalomsorgens transporttjeneste, som primært utfører transport av varetektsinnsatte til avlasting for politiet, til transport av domfelte ved ledig kapasitet.

• økt felles bruk av administrative stillingsressurser mellom enhetene

• reduksjon i administrative årsverk og lederårsverk i regionadministrasjonene og i enhetene

I 2021 skal det fremskaffes mer kunnskap om ressurssituasjonen i kriminalomsorgen. En ressursgjennomgang skal gi mer informasjon om forholdet mellom oppgaver og ressursbruk. Det er også ønskelig å identifisere tiltak som potensielt kan bidra til å skape økonomisk handlingsrom i virksomhetene. Dersom det er mulig, skal ressursgjennomgangen omfatte eventuelle ulikheter i ressursbruk mellom enheter og/eller regioner. Videre skal den kartlegge endringer i ressursbruk, ressurstilgang og oppgaver over tid.

Kriminalomsorgen skal legge til rette for at nye digitale arbeidsmetoder tas i bruk for å bidra til kvalitativt bedre straffegjennomføring og en mer effektiv ressursbruk. Kriminalomsorgen jobber derfor mot overordnede digitaliseringsmål om å forenkle, forbedre og fornye. Det bygges en digital teknologisk infrastruktur slik at nye og moderne digitale løsninger kan implementeres på en sikker og brukervennlig måte.

Digitalisering har, og vil ha, stor betydning for kriminalomsorgens virksomhet. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll er ett eksempel som viser hvordan relativt enkle digitale løsninger har endret hele grunnlaget for plassering av domfelte og flyttet om lag halvparten av alle nyinnsettelser fra fengsel og til straffegjennomføring i eget hjem. Det er igangsatt flere store og overordnede digitaliseringsprosjekter i kriminalomsorgen, og i tillegg innført ulike digitale løsninger for innsatte, domfelte, ansatte, pårørende og samfunnet for øvrig.

Et av de større digitaliseringsprosjektene i kriminalomsorgen er innføring av et nytt fagsystem (KODA). Det er tidligere antatt at det nye systemet kan være i funksjon fra 2021. Arbeidet med dette har imidlertid ikke gått så raskt som ønskelig. Det ligger nå an til at innføringen av det nye systemet først vil starte i løpet av 2022. Innføringen vil måtte gå over noe tid. Det nye fagsystemet skal inneholde all relevant informasjon knyttet til den domfelte og innsatte gjennom hele straffegjennomføringen. Hovedformålet med å iverksette et nytt fagsystem er blant annet å sørge for en enhetlig kriminalomsorg der straffegjennomføring kan planlegges, styres og gjennomføres helhetlig fra begynnelse til slutt. Dette vil kunne effektivisere kriminalomsorgens arbeidsoppgaver og ressursbruk, fremskaffe bedre datakvalitet, som igjen kan gi bedre styrings- og beslutningsinformasjon.

Det er et stort potensial for å videreutvikle flere digitale løsninger som vil fremme både effektivitet og kvalitet. Dette kan dreie seg om løsninger særlig rettet mot dialogen med domfelte som gjennomfører straff i samfunnet, som samtaleverktøy og app-funksjoner på mobiltelefon, til å effektivisere kontrolltiltak i fengsel, som brev- og telefonkontroll, samt videreutvikle en løsning for elektronisk besøk. Digitalisering kan bidra til styrket samarbeid på tvers av enheter og mellom direktorat og enheter, samt bidra til en sømløs kriminalomsorg til det beste for den domfelte. Samtidig skal ikke digitale hjelpemidler og kontrolltiltak benyttes som en erstatning for menneskelig kontakt og samhandling, men brukes som et supplement for å frigjøre tid til kriminalomsorgsfaglige oppgaver som ansatte best løser i dialog med domfelte.