3 Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer
Eksportkontrollen er hjemlet i følgende lov og forskrift:
Lov av 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi m.v.
Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester.
Forskriften utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver.
Begrepet «strategiske varer» er et fellesbegrep for hhv. forsvarsmateriell og flerbruksvarer, og er definert i eksportkontrolloven som «varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger». Teknologi omfatter også immateriell teknologi. I tillegg omfatter kontrollen tjenester for militære formål. Formidling av strategiske varer mellom to tredjeland er gjenstand for lisensplikt under visse omstendigheter.
I tillegg til varene som er beskrevet på listene, kan det utløses lisensplikt for enhver vare, uavhengig av listene, under nærmere gitte vilkår. Slike generalklausuler er kjent som «fang alt» eller «catch all».
Gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak er hjemlet i særskilte regelverk og står nærmere omtalt i kapittel 3.4.
3.1 Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven)
I Kgl. res. av 18. desember 1987 er Utenriksdepartementet gitt fullmakt til å utøve den fullmakt som i henhold til Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (heretter eksportkontrolloven) er tillagt Kongen. Utenriksdepartementet er med dette ansvarlig myndighet for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester.
Eksportkontrolloven gir hjemmel til å regulere utførsel av alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd. Tillatelse til utførsel gis av Utenriksdepartementet.
Loven forbyr handel, formidling eller bistand ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.
I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt og taushetsplikt. Loven angir også omfattende straffebestemmelser. I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det gitt grundig informasjon om loven.
3.2 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 omfatter regler for lisensplikten og tilhørende kontrolloppgaver for Utenriksdepartementet. På denne måten utgjør forskriften det operative hjemmelsverktøyet for Utenriksdepartementets gjennomføring av eksportkontroll.
Det ble redegjort grundig for arbeidet med forskriften i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2012–2013).
Kontrollistene er en del av eksportkontrollforskriften og angir varer og teknologi som er lisenspliktige. Listene retter seg mot henholdsvis forsvarsrelaterte varer (liste I) og flerbruksvarer (liste II). Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring. I praksis er listene forhandlet innenfor de multilaterale regimene som Norge er medlem i. EU har satt sammen listene fra de ulike regimene til to brukervennlige lister, og det er disse listene som benyttes i Norges regelverk. Liste I og liste II oppdateres løpende i tråd med endringer vedtatt i de enkelte eksportkontrollregimene, og som regel parallelt med at EU oppdaterer sine lister.
Forskriften gir også nærmere regler om gjennomføring av det EØS-relevante ICT-direktivet som retter seg mot enklere lisensiering av forsvarsrelaterte varer til mottakere innenfor EU/EØS og om sertifisering av foretak. Direktivet ble grundig omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).
Eksportkontrollforskriften gir videre visse unntak fra lisensplikten, samt bestemmelser om lisensplikt når det gjelder formidling mellom to tredjeland og for ikke-listede varer under nærmere angitte omstendigheter.
Dersom departementet kommer til at en vare, teknologi eller tjenesteytelse, som ikke er oppført på noen liste eller på annen måte er lisenspliktig etter eksportkontrollforskriften, skal underlegges lisensplikt iht «fang alt»-klausulene, er hensikten å kunne avslå eksport av særlige grunner: Forskriftens § 7 gjelder eksport 1) til militær bruk i områder underlagt våpenembargo samt til områder hvor det er krig, krig truer eller til land hvor det er borgerkrig; 2) som medfører uakseptabel risiko for bruk i et masseødeleggelsesvåpenprogram; eller 3) som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.
3.3 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell
Retningslinjene ble første gang publisert i 1992. I utenriksministerens pressemelding 28. februar 1992 het det bl.a. at «ved å offentliggjøre de nye retningslinjene, ønsker Regjeringen å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg under. Retningslinjene vil således medføre økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging».
Dette formålet har siden ligget fast. Regjeringen ønsker å legge til rette for at norske bedrifter sikres fortsatt tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet, herunder gjennom tydelige og langsiktige retningslinjer om Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell.
Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fra Norge baserer seg på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, og hvor det bl.a. heter at:
«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».
I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».
I 1997 sluttet et enstemmig Storting seg til en presisering om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».
Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt.
Retningslinjene gir nærmere bestemmelser om lisensieringen av forsvarsmateriell, om delleveranser, overføring av teknologi og produksjonsrettigheter samt tjenesteytelser for militære formål. I tillegg defineres to varekategorier og fire landgrupper.
Varekategori A omfatter alle typer våpen og ammunisjon, og varekategori B gjelder annet militært materiell og som ikke er våpen. Landgruppe 1 består av allierte, nordiske og særlig nærstående land, landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående Regjeringsbehandling, landgruppe 3 er land som bare kan få motta B-materiell og landgruppe 4 retter seg mot land som Norge ikke selger verken A- eller B-materiell til. I retningslinjene gis det også klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før lisens for våpen kan innvilges.
Det er redegjort grundig i tidligere meldinger om de norske bestrebelsene gjennom flere år for å oppnå en felles NATO-norm om sluttbrukererklæring, dvs. med reeksportklausul. Til tross for et aktivt arbeid, har det ikke vært mulig å få oppslutning om Norges initiativ. Denne regjeringen er opptatt av å hindre at norske våpen kommer på avveie. Det har så langt vi kjenner til heller ikke skjedd. Leveranser av våpen mellom NATO-land baserer seg på en grunnleggende tillit som innebærer at våpen som er anskaffet ikke blir reeksportert uten at det opprinnelige eksportlandet blir konsultert. I praksis har ikke reeksport fra allierte eller nærstående land vært problematisk. Regjeringen vil fortsatt arbeide på de aktuelle internasjonale arenaer for å fremme enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportforsikringer.
EUs åtte atferdskriterier har siden 2010 utgjort et eget vedlegg til retningslinjene (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene utdyper de vurderinger Utenriksdepartementet foretar når det gjelder en rekke politiske spørsmål jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010).
28. november 2014 offentliggjorde utenriksdepartementet oppdaterte retningslinjer, hvor de åtte Vedlegg A-kriteriene og de kriterier som følger av ATTs artikler 6 og 7 er innarbeidet direkte i retningslinjene. Resultatet er en konsolidert liste hvor de aktuelle hensyn og forbud fremgår på en tydelig og helhetlig måte. Den konsoliderte kriterielisten kommer i tillegg til og utdyper Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og presiseringen om menneskerettighetene i 1997. ATT omtales nærmere i meldingens kapittel 4.
De hensyn som var omfattet av en sjekkliste som departementet utarbeidet i samarbeid med SIPRI, og som ble oppsummert i syv konkrete hensyn er nå ivaretatt av den konsoliderte kriterieliste i retningslinjene av 28. november 2014. Sjekklisten støtter opp under EU-kriteriene 2 og 3 (K2 og K3 i den konsoliderte listen) når det gjelder forholdene knyttet til respekten for menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett i den endelige bestemmelsesstaten, samt når det gjelder den innenrikspolitiske situasjonen som følge av eksisterende motsetninger eller væpnede konflikter.
Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». Den konsoliderte listen har således konkretisert og synliggjort vurderingene som gjøres i departementet.
I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2014–2015) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene.
Den konsoliderte listen ble særlig omtalt i Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016).
Regjeringen er opptatt av at norsk næringsliv så langt som mulig skal ha de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter, og har derfor valgt å gjennomføre EUs standarder i norsk praksis. Regjeringen vil videreføre praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder fremtidig styrking av kriteriene og brukerveiledningen til kodeksen.
Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, foretas vurderinger og endelige beslutninger på nasjonalt plan. Beslutninger om å tillate en leveranse eller ikke, kan derfor være ulik mellom landene. For å fremme mest mulig lik forståelse og hindre at land undergraver hverandres beslutninger, utveksles det informasjon om avslag innenfor rammen av EUs adferdskodeks. Norge deltar i denne informasjonsutvekslingen.
Som andre land har Norge egne nasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser som spiller inn i tillegg til de internasjonale kriteriene.
Retningslinjene utgjør vedlegg 4 til denne meldingen.
Stortingets 1959-vedtak og intervenerende stater
Den pågående konflikten i Jemen har aktualisert vurderingen av forståelsen av «land hvor det er borgerkrig» jf. 1959-vedtaket. Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket innebærer at vi ikke tillater eksport av våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig. Praksis har vært at stater som intervenerer ettter samtykke fra et lands lovlige myndigheter, ikke anses omfattet av 1959-vedtaket.
Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell overhodet skal tillates til et land, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.
Anvendelse av den konsoliderte listen i forbindelse med eksport til land i Midt-Østen
Det er åpnet for eksport av A-materiell til Kuwait, De Forente Arabiske Emirater (FAE), Qatar og Oman. Videre er det åpnet for B-materiell, som er annet militært materiell og som ikke er våpen, til Saudi-Arabia. Eksporten av forsvarsmateriell fra Norge i 2016 til disse landene fremgår i meldingens kapittel 9.
Disse landene utgjør fremvoksende og potensielle markeder for norsk forsvarsindustri. Samtidig deltar landene i ulik grad i den saudisk-ledede koalisjonen som intervenerer i den væpnede konflikten i Jemen på oppfordring fra jemenittiske myndigheter. Høsten 2015 la Human Rights Watch og Amnesty International frem rapporter hvor det hevdes at det har foregått brudd på humanitærretten, bl.a. fra Saudi-Arabias side, i Jemen.
Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) fremla i januar 2016, og igjen i februar 2017, rapporter der det fremkommer sterk bekymring for de humanitære konsekvensene av konflikten og for brudd på humanitærretten. Det har ikke fremkommet påstander om koblinger til norsk utstyr eller ammunisjon, og Utenriksdepartementet har heller ingen annen informasjon om at materiell fra Norge er brukt i Jemen.
Et kjernespørsmål i denne forbindelse er om en eksport av en konkret leveranse til et land som deltar i koalisjonen kan innebære risiko som gjør at eksporten vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs våpenhandelsavtale (ATT), jf. kriterium 2 i Utenriksdepartementets retningslinjer, og at lisens således må nektes. Her følger Utenriksdepartementet vurderinger fra autoritativt hold (FN, Den internasjonale domstolen i Haag, Den internasjonale straffedomstolen o.l.). Utenriksdepartementet viderefører således en streng praktisering av eksportkontrollen overfor de nevnte landene, og med særlig årvåkenhet mot risiko for bruk i Jemen og brudd på humanitærretten.
Selv om materiell levert fra Norge ikke omfattes av FN-rapportene, ser vi alvorlig på påstander om brudd på humanitærretten. Departementet utviser betydelig årvåkenhet og gjør individuelle vurderinger av eksport til landene som deltar i intervensjonen i Jemen. Dette ga seg primo 2016 utslag i at Regjeringen midlertidig holdt tilbake utførsler av ammunisjon til De forente arabiske emirater. Tilbakeholdelsen var et uttrykk for en streng «føre var»-linje fra norsk side i lys av situasjonen i Jemen. Denne linjen ligger fast. Det har ikke vært grunnlag for å formelt trekke tilbake noen lisenser. En ny vurdering i den konkrete saken, førte i 2017 til at utførslene av ammunisjon til De forente arabiske emirater ble tillatt videreført.
3.4 Sanksjonsregimer og restriktive tiltak
FNs sikkerhetsråd kan med folkerettslig bindende virkning vedta sanksjoner mot stater, personer eller enheter. I tillegg vedtar også EUs råd restriktive tiltak overfor ulike stater, personer eller enheter. Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre Sikkerhetsrådets bindende vedtak, og etter en konkret vurdering kan Norge slutte opp om EU-tiltakene. Flere av sanksjons- og tiltaksregimene inneholder bestemmelser om våpenembargo.
For at FN-sanksjoner eller EU-tiltak skal være bindende for private rettssubjekter i Norge må de gjennomføres i norsk rett. Sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, gjennomføres i norsk rett som hovedregel ved forskrifter vedtatt med hjemmel i lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om gjennomføres ved forskrift gitt med hjemmel i lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomiske eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler.
Visse typer tiltak som er omfattet av FN-sanksjoner og/eller EU-tiltak gjennomføres med hjemmel i annen norsk lovgivning. Dette gjelder blant annet reiserestriksjoner, som er gjennomført i utlendingsregelverket og våpenembargoer, som dels er gjennomført med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen. Det er derfor bare i noen av sanksjons- og tiltaksforskriftene at våpenembargo uttrykkelig er nevnt.
I Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det gitt grundig informasjon om de enkelte sanksjonsregimer.
Oversikt over de til enhver tid gjeldende sanksjons- og tiltaksregimer er tilgjengelig på www.lovdata.no.
Særlig om Russland
Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territoriale integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet ble iverksatt 15. august 2014. Forskriften innebærer bl.a. forbud mot import og eksport av våpen og forsvarsmateriell fra og til Russland, forbud mot eksport av flerbruksvarer og -teknologi som kan være beregnet for militær bruk eller til militær mottaker, forbud mot handel mv. med russiske verdipapirer og pengemarkedsinstrumenter, samt begrensninger i eksporten av visse varer og tjenester til russisk oljeindustri. Ved slik eksport kreves forhåndstillatelse fra Utenriksdepartementet. Forskriften ble sist endret 25. mai 2016, og er på linje med EUs restriktive tiltak mot Russland.
Særlig om sanksjoner og tiltak mot Iran
I forbindelse med implementeringen av avtalen om Irans atomprogram opphevet Norge en rekke sanksjoner og tiltak mot landet i januar 2016, i tråd med vedtak fattet av FNs sikkerhetsråd og EU. Enkelte sanksjoner og tiltak mot Iran består fortsatt og gjennomføres i forskrift 9. februar 2007 nr 149 (sist endret 11.10.16). Dette gjelder bl.a. tiltak grunnet menneskerettighetssituasjonen i Iran, eksport av varer og teknologi til atomindustrien og missilindustrien, våpenembargo, samt tilknyttede listeføringer av personer og selskaper. For eksport av nukleære varer og teknologi til Iran skal det heretter søkes om forhåndstillatelse til eksport. Enkelte av disse søknadene må også godkjennes av FN før tillatelse kan gis.
I atomavtalen er det lagt inn en mekanisme som kan medføre at FN-sanksjonene gjeninnføres dersom Iran vesentlig misligholder sine forpliktelser.
Sanksjoner mot Nord-Korea
Forskriften vedrørende Nord-Korea er oppdatert flere ganger i 2016 og 2017 i lys av ytterligere innstramninger fra FNs sikkerhetsråd og EU. FN-sanksjonene forbyr bl.a. eksport til Nord-Korea av en rekke varer. Likeledes er det forbudt å kjøpe en rekke varer fra Nord-Korea, bl.a. gull og titanmalm. Sanksjonene rammer nord-koreanske skip og fly, og det er bl.a. forbudt for finansinstitusjoner å etablere nye joint ventures eller å opprettholde eller etablere nye forbindelser med nord-koreanske banker. Det er innført frystiltak og reiserestriksjoner mot en rekke personer og enheter som er forbundet med Nord-Koreas nukleære og ballistiske missilprogram.