8 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
Gjennom nasjonal eksportkontroll tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett. De multilaterale eksportkontrollregimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å støtte opp under de multilaterale ikke-spredningsavtalene, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder kontroll med varer og teknologi som kan anvendes i utvikling, produksjon og bruk av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler til slike våpen.
Teknologisk utvikling og fremvoksende spredningstrusler har ført til at eksportkontroll har fått en økende betydning. FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540. Også EU baserer seg på regimenes kontrollister i enkelte forordninger om restriktive tiltak.
I Meld. St. 49 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort for avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC).
Håndvåpen og merking og sporing
I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig for det internasjonale arbeidet med kontroll med håndvåpen og lette våpen, samt om arbeidet for en internasjonalt bindende avtale om merking og sporing.
I Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013) ble det gjort nøye rede for merkings- og sporingssystemene som gjennomføres av hhv. Nammo-konsernet og Kongsberg-gruppen.
Initiativet for spredningssikkerhet – Proliferation Security Initiative (PSI)
Proliferation Security Initiative (PSI) ble etablert 2003 som en respons på faren for at visse stater og ikke-statlige aktører skal kunne tilegne seg og bruke MØV. PSI er et internasjonalt samarbeid for å forberede og i praksis kunne avskjære handel med og transport av MØV, relatert teknologi og kunnskap, og kan ses på som et supplement til deltagerlandenes arbeid med eksportkontroll nasjonalt og internasjonalt.
PSI støtter opp om arbeidet med ikke-spredningsavtalen (NPT), Biologivåpenkonvensjonen (BTWC) og Kjemivåpenkonvensjonen (CWC). PSI har per i dag 105 deltakerland som har sluttet seg til samarbeidet ved å godta prinsippene som ligger til grunn. Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter som består av 21 land. Politikk og operative tiltak utvikles av denne gruppen, det samme gjelder analyser, prosedyrer, øvelser og planer for involvering av de øvrige deltakerlandene. Møtene går på rotasjonsbasis, og Norge var sist vertskap for et internasjonalt arrangement i 2006.
På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet, men engasjementet har et bredt nedslagsfelt og krever deltakelse fra en rekke departement og underliggende etater. De mest sentrale deltakerne er Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, PST, E-tjenesten og Tolldirektoratet.
Norge ledet i 2015 det innledende arbeidet med å gjennomgå grunnlagsdokumenter og forslag som alle PSI-deltakerland kan benytte seg av. Arbeidet fortsetter i 2017–18 med å identifisere nye områder der det trengs grunnlagsdokumenter og å finne måter for effektivt å kommunisere dokumentene til alle deltagerland.
USA har en sentral rolle i PSI-samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen, og å planlegge møter, øvelser o.l.
Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCOC)
Haag-kodeksen (HCOC) er politisk bindende, og et resultat av det internasjonale samfunnets arbeid for å regulere spredning av ballistiske missiler gjennom åpenhet og tillitsskapende tiltak. Kodeksen ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Med den hittil siste tilslutningen fra India i juni 2016 har nå 138 stater sluttet seg til kodeksen. Ved å tilslutte seg HCOC, påtar statene seg på frivillig grunnlag til å følge kodeksen og utstede forhåndsnotifikasjoner om relevante utskytninger og testflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Videre forutsettes det at statene årlig legger frem en deklarasjon om sin praksis innenfor kodeksens virkeområde.
Aktivitetene på Andøya rakettskytefelt innebærer at Norge rutinemessig notifiserer utskytninger som et tillitsskapende tiltak.
Østerrike virker som eksekutivsekretariat og koordinerer informasjonsutvekslingen innenfor HCOC. De årlige møtene finner sted i Wien under roterende formannskap. Polen overtok formannskapet i HCOC etter Khazakstan for perioden 2017–2018. EU har finansiert en egen hjemmeside for sekretariatet (www.hcoc.at).
HCOC ble i sin tid forhandlet utenfor FN, men kodeksen er knyttet til FN gjennom flere resolusjoner vedtatt av FNs generalforsamlinger siden 2002.
St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009), Meld. St. 21 (2009–2010) og Meld. St. 8 (2012–2013) redegjorde for andre ikke-spredningstiltak.
8.1 Det multilaterale samarbeidet om eksportkontroll
Som et bidrag til gjennomføringen av de internasjonale avtalene om ikke-spredning av MØV, samarbeider en rekke leverandørland innenfor fem eksportkontrollregimer om felles varelister og retningslinjer.
Zangger-komiteen (ZC) og Nuclear Suppliers Group (NSG) retter seg mot å hindre spredning av kjernefysiske våpen, Australiagruppen (AG) gjelder substanser og utstyr for kjemiske og biologiske våpen, Missile Technology Control Regime (MTCR) omfatter varer og teknologi som kan anvendes i bæresystemer for MØV, og Wassenaar-samarbeidet (WA) er rettet mot konvensjonelle våpen og militært utstyr, samt høyteknologiske flerbruksvarer som ikke er dekket av de MØV-rettede eksportkontrollregimene.
De multilaterale eksportkontrollregimene samt HCOC og PSI, støtter opp under og bidrar til å operasjonalisere de multilaterale avtalene som forbyr kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen og fremmer ansvarlighet når det gjelder leveranser av strategiske varer og teknologi. Nye spredningstrusler og teknologisk utvikling har ført til at eksportkontrollen har fått en økende anerkjennelse og betydning, bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i enkelte sanksjonsregimer og i forbindelse med resolusjon 1540 om tiltak for å hindre spredning av MØV.
Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollister og retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. Det utveksles omfattende informasjon innenfor rammen av de enkelte regimene, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader. Arbeidet innenfor regimene ivaretas av flere ekspertgrupper som møtes regelmessig og som rapporterer til de årlige plenumsmøtene. Alle beslutninger fattes på grunnlag av konsensus i plenum.
Den raske teknologiske utviklingen innenfor sivil sektor, samt informasjon om at flere land forsøker å anskaffe MØV og leveringsmidler for slike våpen og utfordringen knyttet til ikke-statlige aktører i denne sammenheng, har medført at aktivitetene i regimene har økt betydelig i de senere årene.
Norge ledet missilkontrollregimet MTCR i 1992–1993 og i 2014–15. Under de norske formannskapene ble det oppnådd enighet om å styrke regimet. På plenumsmøtet i Oslo i 1992 vedtok medlemslandene nye kontrollparametre for ballistiske missiler, som ledet til at MTCR siden den gang har omfattet også kjemiske og biologiske stridshoder i tillegg til kjernefysiske stridshoder. Dette vedtaket, omtalt som «the Oslo Guidelines» i MTCR, innebar en vesentlig styrking av kontrollen med bæremidler for masseødeleggelsesvåpen. Under det norske formannskapet i 2014–2015 ble bl.a. MTCRs dialog med ikke-medlemmer og relevante internasjonale organisasjoner vesentlig styrket. Norge ledet også det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG i 2005–2006. Norge lyktes med å styrke regimets utadrettede dialog samt å styrke NSGs retningslinjer bl.a. når det gjaldt bestemmelser knyttet til å avbryte kjernefysiske leveranser når særlige forhold gjorde seg gjeldende. I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig om arbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.
Norge bidro også betydelig til etableringen av Wassenaar-samarbeidet (WA) i 1996. Det er redegjort nærmere for WA nedenfor.
Wassenaar-samarbeidet
Wassenaar-samarbeidet (WA) er rettet mot kontroll med konvensjonelle våpen og tilhørende militære varer og teknologi, samt strategiske flerbruksvarer. Varer som er beskrevet på WAs lister utgjør hoveddelen av de kontrollerte varene som eksporteres fra Norge.
WA er det eneste regimet som har et fast og profesjonelt sekretariat. Sekretariatet er lokalisert i Wien.
I 2016 fant særskilte forhandlinger sted med sikte på å videreutvikle og styrke samarbeidet. Slike forhandlinger finner sted ca. hvert femte år, og utgjør en viktig anledning for å vurdere om regimet fungerer som forutsatt, samt drøfte hvordan formålet med regimet eventuelt kan oppnås på en bedre måte. Basert på et felles norsk/mexikansk forslag, ble det enighet om å styrke retningslinjene for kontroll med formidling av våpen mellom tredjeland. Videre ble det enighet om å styrke retningslinjene for håndhevelse av særlig sensitive flerbruksvarer.
Et gjennomgående tema innenfor WA er knyttet til rammene for utveksling av informasjon om landenes eksport og om avslag på eksport. Fra norsk side er det lagt vekt på å oppnå enighet om styrket rapportering om medlemslands eksport og større åpenhet.
Det foregår omfattende og løpende forhandlinger innenfor rammen av en teknisk ekspertgruppe og en konsultativ arbeidsgruppe med sikte på å holde samarbeidet relevant og effektivt. Arbeidsgruppene rapporterer til og legger frem anbefalinger til det årlige plenumsmøtet, som fatter alle vedtak ved konsensus.
WA har etablert en kontrolliste for militære varer og en for flerbruksvarer. Listene er komplekse, og krever løpende forhandlinger og arbeid for å holde tritt med teknologisk utvikling. Forhandlingene strekker seg totalt over flere uker i året, og departementet deltar aktivt i arbeidet med egne tekniske eksperter. For norske eksportbedrifter er WA av stor betydning, og det er således viktig at departementet har god kompetanse og innsikt på dette området.
Når det gjelder WAs flerbruksliste, er norske bedrifter særlig berørt av kontrollen knyttet til offshore og undervannsteknologi, undervannsfarkoster, sonarer, seismisk utstyr, gyroer og visse typer kameraer. I tillegg kommer en rekke høyteknologiske deler og komponenter. De sivile varene som omfattes av flerbrukslisten har viktige militære og sikkerhetsmessige anvendelsesmuligheter, enten som selvstendige systemer, som deler og sub-systemer i våpen og militært utstyr, eller i fremstillingen av slikt utstyr.
Kontroll med cyber-teknologi utgjør et helt nytt teknologisk konsept, og forhandlinger om en målrettet og tydelig kontrolltekst har vært krevende. I 2016 og 2017 drøftes kontroll av overvåkningsteknologi, herunder særlig kommunikasjonsovervåkning og programvare for å trenge inn i kommunikasjonssystemer («Intrusion Software Technology»). Det pågår også et arbeid for å styrke kontrollen med bakkestasjoner.
For tiden er kontrollen med systemer som kan detektere ubemannede luftfarkoster (UAV), herunder akustiske metoder, gjenstand for forhandlinger. Også kontrollparametre knyttet til militære skip, hydrofoner og optiske våpensikter drøftes med sikte på å oppdatere kontrollparametrene i WAs lister.
Det finner sted et årlig ekspertmøte om lisensiering- og håndhevelse (LEOM), der landene deler erfaringer og informasjon om egen gjennomføring av WA-relevant eksportkontroll. LEOM tar for seg operative og praktiske temaer knyttet til gjennomføring av WA-relatert eksportkontroll på nasjonalt plan. Eksperter fra lisensieringsapparater, tollvesen og informasjonseksperter fra medlemslandene deltar i dette arbeidet. Norge ledet LEOM i 2015 og 2016.