4 FNs avtale om handel med konvensjonelle våpen (ATT)

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Målsettingen med avtalen er å etablere internasjonale standarder for internasjonal handel med konvensjonelle våpen og å forhindre ulovlig handel med slike våpen, bl.a. med sikte på å bidra til fred, sikkerhet og stabilitet og å redusere menneskelige lidelser. Norge anser derfor at ATT har et bredere fokus enn ren handelsregulering. Avtalen forhindrer ikke statsparter fra å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.

Norge ratifiserte ATT 12. februar 2014. Avtalen trådte i kraft 24. desember 2014 etter at 50 stater hadde deponert sine ratifikasjonsdokumenter. 130 stater har hittil undertegnet avtalen, mens 92 har ratifisert eller sluttet seg til den og er statsparter til ATT.

Det første statspartsmøtet fant sted i Mexico 24.–28. august 2015. Statspartsmøtet lyktes i å vedta nødvendige forutsetninger for våpenhandelsavtalens iverksetting og videre gjennomføring. Det ble vedtatt prosedyreregler som gjør det mulig å fatte beslutninger ved votering (2/3 flertall i substansspørsmål og simpelt flertall for prosessuelle spørsmål). Prosedyrereglene inneholder også bestemmelser som sikrer at sivilsamfunnet etter anmodning kan delta i møter. Videre ble det vedtatt at ATTs sekretariat med tre personer vil bli lokalisert i Genève.

Det andre statspartsmøtet i Genève 22.–26. august 2016 bidro til avklaring av vedtekter for et fond til frivillig støtte for implementering av ATTs bestemmelser i enkeltland, og for nye arbeidsgrupper som ble vedtatt opprettet. Format for rapportering fra ATTs medlemsland stod også høyt på agendaen. Utnevnelse av fungerende sekretariatsleder Dumisani Dladla (Sør Afrika) som permanent sjef for ATT-sekretariatet i Genève ble godkjent, og nytt presidentskap (Finland) ble valgt.

Det tredje statspartsmøtet fant sted i Genève 11.–15. september 2017. Møtet besluttet å videreføre arbeidsgruppene under vedtatte mandater. Japan ble enstemmig valgt som nytt presidentskap.

Det er lavere oppslutning om avtalen i Afrika og Asia enn i øvrige verdensdeler. Fra norsk side vil man fortsette å arbeide for størst mulig tilslutning blant alle stater, og oppfordre stater som har undertegnet om å ratifisere så snart som mulig. Videre vil det være viktig å bidra til at flest mulig av statspartene oppfyller sine rapporteringsforpliktelser iht. avtalen.

For statspartene innebærer FNs våpenhandelsavtale at de skal rapportere om hvordan man har iverksatt avtalens bestemmelser. Statspartene skal legge frem en årlig rapport om faktisk eksport og import av konvensjonelle våpen. Det er ingen forpliktelse i avtalen om at årlige rapporter skal være offentlig tilgjengelige, men fra norsk side tilstrebes størst mulig grad av transparens omkring våpentransaksjoner.

4.1 Gjennomføring av ATT i norsk eksportkontroll

Utenriksdepartementet har inkludert de forbud og prinsipper som følger av avtalens artikkel 6 og 7 som del av de konsoliderte vurderingskriteriene i Utenriksdepartementets retningslinjer for behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell. På denne måten er norsk etterlevelse av avtalen når det gjelder eksportkontroll forankret i regelverket. Det ble redegjort grundig om dette arbeidet i Meld. St. 8 (2014–2015). Norge samarbeider med EU for å understøtte implementeringen av avtalen ved å gi assistanse til ATT-land som ønsker det. Norge støtter også sikring og destruksjon av våpenlagre og ammunisjon gjennom Norsk Folkehjelp i flere land.

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 36 (2015–2016), jf Innst. 54 S (2016–2017), ba Stortinget (vedtak nr. 59) «Regjeringen utrede hvorvidt innholdet i ATT-avtalens artikler 6 og 7 kan innpasses i norsk lov eller forskrift, slik at det får en sterkere juridisk forankring og ikke bare gjenspeiles i departementets egne retningslinjer».

Artikkel 6 omfatter overførsler som er forbudt etter avtalen, herunder overførsler som vil medføre brudd på sanksjoner og våpenembargo vedtatt av FNs sikkerhetsråd. Videre retter forbudet seg mot overførsler som eksportørstaten har kunnskap om at vil kunne bli brukt til å begå folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser. Eksport skal også tilfredsstille kravene som stilles til krigføringsmidler i den humanitære folkeretten.

Artikkel 7 omhandler betingelser og kriterier. Det forutsettes at eksportørstaten gjør en forhåndsvurdering av mulige konsekvenser for fred og sikkerhet og mulige brudd på internasjonale menneskerettigheter, internasjonal humanitærrett, internasjonale regler om terrorisme og om transnasjonal organisert kriminalitet. Hvis det er overveiende sannsynlig at slike negative konsekvenser kan inntreffe, skal eksporttillatelse ikke gis. Eksportørstaten skal også ta hensyn til risikoen for at våpeneksporten kan bli brukt til å gjennomføre alvorlig kjønnsbasert vold eller vold mot kvinner og barn.

Artiklene er vedlagt retningslinjene (meldingens vedlegg 4).

Spørsmålet om norsk gjennomføring ble vurdert før norsk tilslutning til ATT, og inngikk i Prop. 186 S (2012–2013) til Stortinget om samtykke til ratifikasjon. Her heter det at gjennomføring av avtalen ikke krever lov- eller forskriftsendringer. Den sentrale forpliktelsen for Norge er at bestemmelsene i ATT, ikke minst artiklene 6 og 7, faktisk overholdes. Dette er reflektert i traktatens ordlyd, eksempelvis artikkel 6 nr. 1: «En statspart skal ikke tillate overføring av konvensjonelle våpen omfattet av artikkel 2 nr. 1 eller av varer omfattet av artikkel 3 eller 4 dersom overføringen vil innebære at partene bryter sine forpliktelser i henhold til vedtak gjort av FNs sikkerhetsråd etter kapittel VII i FN-pakten, særlig om våpenembargoer».

I Innst. 200 S (2015–2016) vedrørende Meld. St. 8 (2015–2016) om eksporten av forsvarsmateriell i 2014, ble Prop. 186 S omtalt. ATT inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede er omfattet av den norske eksportkontrollen. Det er blant annet en betydelig overlapping mellom EUs adferdskriterier og ATTs eksportkontrollrelevante artikler 6 og 7.

Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet i tråd med Prop. 186 S, punkt 4 en nøye gjennomgang av det samlede regelverk på området og vurderte mulig harmonisering mellom ulike deler av regelverket og avtalen. Resultatet av denne gjennomgangen var at artiklene 6 og 7 og de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport ble innarbeidet i en konsolidert kriterieliste i retningslinjene. De reviderte retningslinjene ble publisert 28. november 2014, som nærmere beskrevet i kapittel 3.3.

ATT er en bindende traktat som Norge har forpliktet seg til. Norsk juridisk teori og rettspraksis tilsier at det ikke er av rettslig betydning for forvaltningens kompetanse at ATT-artiklene inngår i Utenriksdepartementets retningslinjer fremfor i lov eller forskrift. Med mindre noe annet er ettertrykkelig vedtatt i lov eller forskrift, er forvaltningen forpliktet til å følge de folkerettslige forpliktelsene som Norge har inngått og således er bundet av. Av særlig betydning er at «regler som setter krav til eller begrenser vedtakets innhold, kan finnes både i den aktuelle kompetanseregelen, i andre skrevne bestemmelser av høyere rang i folkerettslige regler Norge er bundet av og i ulovfestede krav til innholdet i forvaltningsvedtaket»1. Videre følger av rettspraksis at «forvaltningen må generelt utøve sin kompetanse innenfor rammene av de begrensninger som følger av annen lovgivning».

For forvaltningens kompetanse vil det ikke utgjøre noen juridisk forskjell å innlemme ATT artikkel 6 og 7 i lov eller forskrift, fremfor å forankre disse i retningslinjene. En utenforstående tredjepart vil heller ikke få noen sterkere rett til å påklage et vedtak. Det er således ikke nødvendig, hverken fra et nasjonalt eller folkerettslig ståsted, å foreta endringer i et veletablert og innarbeidet regelverk.

Regjeringen legger stor vekt på at industrien har et mest mulig tydelig, gjenkjennbart og forutsigbart regelverk når det gjelder rammebetingelsene den må innrette seg under. Retningslinjene medfører økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging. Dersom man skulle flytte ATT artiklene 6 og 7 til lov eller forskrift, vil dette medføre et mer fragmentert og uoversiktlig regelverk. En slik oppsplitting av retningslinjenes konsoliderte kriterieliste vil fremstå som en svakere lovteknisk løsning.

Den konsoliderte kriterielisten ble tatt godt imot både fra politisk hold og fra sivile organisasjoner da den ble innarbeidet i retningslinjene i november 2014. Ved å ha alle vedtak, prinsipper og kriterier samlet i retningslinjene, sikrer man at lisenssøknader blir underlagt en streng, helhetlig og forutsigbar behandling. Alle kriterier blir vurdert på en likeverdig måte. Dette er en linje som Regjeringen ønsker å videreføre.