3 Mer inkluderende praksis

Barn og unge har ulike forutsetninger og lærer på ulike måter. Noen trenger mer tilrettelegging enn andre. Behov for tilrettelegging kan oppstå tidlig i et barns liv, eller det kan komme senere. Behovene kan være av kort eller lang varighet. Noen barn vil trenge varig og omfattende tilrettelegging. Regjeringen er opptatt av at barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging skal få den hjelpen de trenger raskt når behovene oppstår, og at de skal få hjelp av fagpersoner med relevant kompetanse. Regjeringen vil derfor gjennomføre en rekke tiltak for å få kompetansen nærmere barna og elevene. Regjeringen vil også styrke kunnskapsgrunnlaget om inkludering og hvordan vi kan få til bedre tilpassede tilbud for barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging.

Barnehagene og skolene må, sammen med støttesystemene, kunne håndtere mangfoldet i barnegruppene og gi et godt tilpasset og inkluderende tilbud til alle barn og elever.

3.1 Mange barn og unge får ikke det pedagogiske tilbudet de trenger

Mange barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging får ikke det pedagogiske tilbudet de trenger i barnehage og skole. For mange får hjelpen for sent eller ikke i det hele tatt. Barneombudet skriver i rapporten Uten mål og mening? om elever som tilbringer skolehverdagen med å steke vafler, og som kommer hjem etter endt skoleår med tom perm. Elever forteller at de opplever en mangelfull forståelse for de behovene de har, og at undervisningen enten er for vanskelig eller for lett. For mange av barna og elevene som trenger særskilt tilrettelegging, blir fulgt opp av assistenter uten relevant fagkompetanse. Mange av elevene blir også møtt med for lave forventninger til hva de kan lære. Flere elever som blir tatt ut av klassen fordi de ikke kan følge den ordinære opplæringen, mener at de blir hengende enda lenger etter, og at de blir ekskludert fra klassefellesskapet.1

I det felles nasjonale tilsynet for 2014–17 fant man blant annet at om lag 40 prosent av skolene som ble kontrollert, ikke hadde en tilfredsstillende fremgangsmåte for å sikre at lærerne vurderer om elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen gjennom tilpasset opplæring.2

Samarbeidet mellom de ulike hjelpetjenestene fungerer heller ikke alltid som det bør. Flere elever og foreldre har beskrevet at de opplever seg som kasteballer i et system der de stadig møter nye dører, og der tilbudene ikke ses i sammenheng.3 Se nærmere omtale av det tverrfaglige samarbeidet i kapittel 6.

Som det fremkommer av figur 3.1, øker andelen som får et spesialpedagogisk tilbud utover i barnehage- og grunnskoleløpet. Det kan være ulike grunner til dette, men tallene kan indikere at hjelpen ofte kommer for sent. Samtidig viser figuren at det er en nedgang i andelen elever som får spesialundervisning i første klasse, sammenlignet med andelen femåringer som får spesialpedagogisk hjelp i barnehagen. Det er også en markant lavere andel elever som får spesialundervisning i Vg1 sammenlignet med de siste årene på barneskolen og på ungdomsskolen. Dette tyder på at det er dårlig sammenheng i det spesialpedagogiske tilbudet i overgangene i utdanningsløpet. Se kapittel 2 for omtale av overganger i utdanningsløpet.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (Basil og GSI) og VIGO

3.2 Et bedre tilbud til barn med behov for særskilt tilrettelegging

3.2.1 Nordahl-rapporten – Inkluderende fellesskap for barn og unge

I rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge fra ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging (Nordahl-gruppen) slås det fast at dagens system for spesialpedagogisk tilbud i barnehage og skole er ekskluderende og lite funksjonelt. Nordahl-gruppen mener at systemet med individuelle rettigheter til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak i praksis fører til at mange barn ikke får godt nok innpass i fellesskapet, og til at de får hjelp for sent og dårligere læringsutbytte. Det er få insentiver til å legge til rette for at barn med behov for særskilt tilrettelegging får et inkluderende og tilpasset tilbud i den ordinære barnegruppen.

Nordahl-gruppen er opptatt av at elevenes og foreldrenes stemme i for liten grad blir hørt. Rapporten viser blant annet til elever som forteller til Barneombudet at de ikke medvirker til egen læring.4 Elevene opplever sjelden å medvirke i valget om å ha spesialundervisning eller når og hvordan undervisningen skal gjennomføres. Nordahl-gruppen understreker at også barn i barnehagen bør få medvirke i sin egen hverdag, noe de for ofte ikke får muligheten til.5

Nordahl-gruppen foreslår derfor at det etableres et nytt helhetlig system for inkluderende og tilpasset pedagogisk praksis i barnehage og skole. Se boks 3.2. En viktig forutsetning for det nye systemet er at lærere får god støtte og veiledning. Gruppen foreslår derfor at det etableres støttestrukturer i den enkelte barnehage og skole, en pedagogisk veiledningstjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner og et nasjonalt/regionalt spesialpedagogisk system.

Med det nye systemet og tilstrekkelig med kompetanse hos lærerne mener Nordahl-gruppen at det ikke er nødvendig å videreføre retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Ved å fjerne disse individuelle rettighetene, mener Nordahl-gruppen at vi kan frigjøre ressurser og kompetanse som i dag brukes til å utarbeide sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak. Disse ressursene bør heller brukes nærmere barna i barnehage og skole.

Delte meninger om Nordahl-gruppens forslag

Kunnskapsdepartementet fikk mange høringssvar til Nordahl-rapporten. Hovedinntrykket er at det er bred enighet om utfordringene som Nordahl-gruppen beskriver. Det er imidlertid delte meninger om Nordahl-gruppens analyser og forslag til tiltak. Det er likevel bred enighet om flere av forslagene, som:

• at alle bør jobbe mer med holdninger til praktiseringen av inkludering

• at barn må involveres og lyttes til i mye større grad

• at hjelpen må gis av kvalifisert personale

• at spesialpedagogisk kompetanse bør styrkes i barnehage og skole, og inkluderes i lærerutdanningene

• at det bør være mer forskning på området

• at tverrfaglig samarbeid må styrkes

De fleste er negative til å ta bort retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Flere mener at å fjerne denne retten vil svekke rettssikkerheten til barn og unge. Mange av de som er mot forslaget, mener også at PP-tjenesten må fortsette arbeidet med sakkyndige vurderinger, og at staten, gjennom Statped, må opprettholde spisskompetanse på noen vanskeområder. Mange mener likevel at det er behov for at byråkratiet forenkles.

Mange av de som i utgangspunktet er positive til Nordahl-gruppens forslag til et nytt system og til å fjerne de individuelle rettighetene, mener i stor grad at forslaget må utredes mer.

3.2.2 Forslag fra Stoltenberg-utvalget om en støttemodell med tre nivåer

Stoltenberg-utvalget mener at Nordahl-gruppen «peker på viktige svakheter ved dagens system for spesialundervisning».6 Utvalget mener likevel at «det er en betydelig risiko forbundet med å oppheve elevers individuelle rett til spesialundervisning». Utvalget skriver:

Det å ha enkeltvedtak om spesialundervisning er i seg selv ikke negativt for elever eller et uttrykk for at skolen har mislyktes med tilpasset opplæring. Det vil trolig alltid finnes elever som vil ha behov for mer eller mindre omfattende tilpasninger av den ordinære undervisningen og der spesialundervisning er nødvendig for at elevene skal få et tilpasset opplæringstilbud. Det er heller ikke negativt i seg selv at flere gutter enn jenter mottar spesialundervisning. Dette kan gjenspeile et reelt større behov blant gutter enn blant jenter […] Utvalget mener dessuten at skolene, selv på lengre sikt, ikke vil ha tilstrekkelig kompetanse til å ha det fulle ansvaret for å gjennomføre sakkyndige vurderinger av behovet for spesialundervisning. Det vil fortsatt være behov for særskilt kompetanse utenfor skolen for å gjøre sakkyndige vurderinger som ivaretar rettssikkerheten til elevene.

Stoltenberg-utvalget mener det grunnleggende problemet som står i veien for å realisere prinsippet om tidlig innsats, er manglende kompetanse i skolen når det gjelder å tilpasse opplæringen til alle elever. Utvalget mener det er nødvendig at regelverket blir mer helhetlig enn det er i dag, og at det angir hvilket støttesystem skolene skal tilby alle elever. Utvalget mener bestemmelsene i regelverket om tilpasset opplæring, intensiv opplæring og spesialundervisning bør styrkes. De anbefaler at det innføres et lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer:

• støttenivå 1: tilpasset støtte i ordinær undervisning

• støttenivå 2: intensiv opplæring i kortere perioder

• støttenivå 3: spesialundervisning etter sakkyndig vurdering

Utgangspunktet for støttemodellen er at alle elever skal ha opplæring innenfor rammen av den ordinære undervisningen etter læreplanverket. Elever som har behov for ekstra støtte for å oppnå læreplanmålene, skal i første omgang ha tilpasset støtte innenfor ordinær undervisning sammen med de andre elevene.

Stoltenberg-utvalget anbefaler å innføre et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder eller spesialundervisning i skolen utløser rett til hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene som omfattes av vedtaket.

Videre anbefaler Stoltenberg-utvalget å innføre en plikt om at hver grunnskole skal ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn.

Høringssvar til Stoltenberg-utvalgets forslag

Det er relativt få av høringsinstansene til Stoltenberg-utvalget som har uttalt seg om forslaget om å innføre lovkrav om at alle skoler skal en støttemodell med tre nivåer. Av de som har uttalt seg, støtter de fleste forslaget. Noen av de som i utgangspunktet er for, understreker imidlertid at noen elever vil ha behov for spesialundervisning med en gang. Det er derfor viktig at lovkravet ikke innebærer at disse elevene ikke får det tilbudet de trenger når de trenger det. De som er imot forslaget, begrunner i stor grad dette med at de mener at støttemodellen gjelder allerede i dag. De kommenterer i liten grad at utvalgets forslag går lenger enn dagens ordning. I dag er kravet om intensivopplæring begrenset til 1.–4. trinn, og det gjelder bare ferdigheter i lesing, skriving og regning.

Av de få som har uttalt seg om Stoltenberg-utvalgets forslag om at enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp i barnehagen eller spesialundervisning i skolen skal utløse rett til hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene, støtter flertallet forslaget. Av de som er for, er det noen som sier at kravet om kompetanse bør gjelde i 100 prosent av timene og ikke 80 prosent.

Det er også få som har uttalt seg om forslaget om å innføre en plikt om at hver grunnskole skal ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn. Blant de som har uttalt seg om dette forslaget, er det et lite flertall mot forslaget.

3.2.3 Regjeringens vurdering

Regjeringen mener at dagens regelverk i hovedsak er godt egnet til å sikre alle barn et godt pedagogisk og tilrettelagt tilbud i barnehage og skole. Regelverket innebærer et system på tre nivåer.

Det ordinære pedagogiske tilbudet for alle

Barnehagen skal ifølge rammeplanen tilpasse det allmennpedagogiske tilbudet etter barnas behov og forutsetninger. Det følger av opplæringsloven at opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs behov med sikte på best mulig utbytte. Kravet om tilpasset opplæring gjelder for all opplæring gjennom hele grunnopplæringen, og det gjelder for alle elever uansett hvilke forutsetninger de har for å lære. Alle barn har rett til et godt barnehage- og skolemiljø. Regjeringen er opptatt av at barna får den hjelpen de trenger, raskt. Det forutsetter et godt samarbeid med andre tjenester og at kompetansen er nær barna og elevene i et inkluderende fellesskap. Se figur 3.2.

Ekstra tiltak i det ordinære pedagogiske tilbudet

Enkelte barn og elever har behov for ekstra støtte i kortere eller lengre perioder. Regelverket gir stor fleksibilitet for tilrettelegging innenfor det ordinære tilbudet. Barnehagen skal ifølge rammeplanen tilpasse tilbudet slik at disse barna får den tilretteleggingen de trenger. Opplæringsloven stiller krav om at skolen skal sørge for at elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning, raskt får egnet intensiv opplæring. Bestemmelsen trådte i kraft høsten 2018 og gjelder for 1.–4. trinn. Intensiv opplæring er en form for ordinær tilpasset opplæring, der det ikke stilles særskilte saksbehandlingskrav. Målet er å unngå tidkrevende saksbehandling og gi rask oppfølging til elever som trenger det. Barnehagen og skolen skal legge til rette for at barn og elever med stort læringspotensial får et tilpasset tilbud, se nærmere omtale i punkt 3.3 under.

Særskilte tiltak

Barn som ikke har begynt på skolen, har rett til spesialpedagogisk hjelp hvis de trenger det. Retten gjelder uansett om de går i barnehage eller ikke, men det kan være vanskeligere å fange opp utfordringer hos barn som ikke går i barnehage. Elever som ikke har, eller som ikke kan få, tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Denne retten gjelder for hele grunnopplæringen. Elever i grunnskolen og i videregående opplæring med annet morsmål enn norsk og samisk, har rett til særskilt språkopplæring. Det er også viktig at barnehagene har kompetanse om minoritetsspråklige barns språkutvikling. Se nærmere omtale av særskilt språkopplæring i kapittel 5.

Selv om regelverket legger til rette for et system som gir et godt og tilpasset tilbud til alle barn og elever, er det en utfordring at det for ofte ikke praktiseres etter intensjonen, slik som blant annet Stoltenberg-utvalget og Nordahl-gruppen viser.

Nordahl-rapporten viser at retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning i en del tilfeller kan gjennomføres på en slik måte at barn og unge får et dårligere opplæringstilbud enn hvis de hadde fulgt et løp med ordinær tilpasset opplæring. Dette er bekymringsfullt og tilsier at praksis må endres.

Spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning er ment å fungere som et sikkerhetsnett for barn og elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av det ordinære tilbudet. Regjeringen mener det ikke er grunnlag for å fjerne retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Det vil blant annet være noen barn som har omfattende behov for tilpasninger, for eksempel unntak fra læreplanene, og som vil ha behov for særskilte vurderinger og vedtak. Samtidig må praksis være i tråd med regelverket slik det er tenkt å virke.

Nordahl-gruppens forslag er bygd på en forutsetning om å skape et helhetlig system med god kompetanse nær barna og elevene. Regjeringen er enig i at kompetansen må være der barna og elevene er. Vi vil derfor innføre en rekke tiltak som skal bidra til at barn med behov for særskilt tilrettelegging i større grad møter fagpersoner med relevant kompetanse. Dette gjelder særlig tiltak for PP-tjenesten i kapittel 4, kompetansetiltak i kapittel 5, tiltak for bedre tverrfaglig samarbeid i kapittel 6 og endringer for Statped i kapittel 7.

Regjeringen vil følge med på utviklingen i det pedagogiske tilbudet og vurdere behovet for endringer på sikt, herunder endringer i regelverket. Regjeringen vil innhente erfaringer fra kommuner som ønsker å endre praksis, med det formål å få til et bedre tilpasset og inkluderende tilbud for alle barn og elever, og vi vil skaffe mer kunnskap gjennom forskning. Vi ønsker også å sette i gang piloter som kan gi erfaringer med, og kunnskap om, hvordan vi kan forbedre det spesialpedagogiske systemet og få et godt, tilpasset og inkluderende tilbud til alle, jf. omtale i 3.5.1. Vi vil videre evaluere omleggingen av Statped. Se nærmere omtale i kapittel 7. Regjeringen vil også følge med på hvordan bestemmelsen om intensiv opplæring for 1.–4. trinn fungerer, og om det er behov for mer veiledning om hvordan denne plikten kan følges opp. Vi vil i lys av de erfaringene vi gjør med dagens ordning, vurdere å utvide ordningen til flere trinn.

Tilsyn er et virkemiddel for å følge med på om regelverket blir fulgt, og kan, sammen med veiledning, bidra til at praksis er i tråd med regelverket. Departementet vil i samarbeid med Utdanningsdirektoratet, vurdere hvordan det statlige tilsynet og veiledningen best mulig kan fange opp utfordringer med å gi et godt tilpasset og inkluderende tilbud, inkludert spesialpedagogiske tiltak.

Departementet vil be Utdanningsdirektoratet se til at regelverket for fritak i fag blir riktig forstått og fulgt opp i kommunene, og at foreldrene får nødvendig veiledning og informasjon. I forbindelse med oppfølgingen av opplæringslovutvalgets rapport, vil departementet vurdere om der er behov for å justere lovverket på dette området og legge saken frem for Stortinget på egnet måte. Dette blir omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Kunnskapsdepartementet som svar på et anmodningsvedtak fra Stortinget.

3.3 Barn og elever med stort læringspotensial

Om lag 10–15 prosent av elevene har stort læringspotensial, mens 2–3 prosent har ekstraordinært læringspotensial. Barn og elever med stort læringspotensial er en sammensatt gruppe som trenger ulike former for tilpasset opplæring. Noen barn er høyt presterende, men opplever at de ikke får tilstrekkelige faglige utfordringer, og kan derfor få dårligere mestringsfølelse og motivasjon. Andre barn kan være vanskelige å identifisere fordi de ikke presterer så godt, samtidig som de har et urealisert potensial for læring. Barn med høyt læringspotensial kan ha ulike former for lærevansker og sosiale utfordringer. Noen av konsekvensene for elevene kan være at de ikke fullfører skolen og/eller at de får ulike feildiagnoser.7

Heller ikke denne gruppen får alltid den tilretteleggingen de trenger for å utnytte sitt potensial. I Utdanningsdirektoratets spørring til Skole-Norge høsten 2019 svarer 69 prosent av kommunene at de ikke har planer og strategier for barn og elever med stort læringspotensial. Flere skoleeiere og skoleledere mener dessuten at skolene ikke tilpasser opplæringen til denne gruppen i stor nok grad.

Barnehagen skal legge til rette for at barn får et variert, tilrettelagt og tilpasset tilbud, inkludert barn med stort læringspotensial. Barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi det enkelte barn utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter. Skolene har plikt til å gi tilpasset opplæring ut fra elevenes evner og forutsetninger. Det innebærer også å tilpasse tilbudet til elever med stort læringspotensial.

Når det gjelder den individuelle retten til spesialundervisning i skolen, står det i lovpremissene til opplæringsloven at «[e]levar som har føresetnader for å lære raskare og meir enn gjennomsnittet, har ikkje rettar etter kapittel 5 i lovutkastet». I forbindelse med oppfølging av utredningene fra opplæringslovutvalget og Lied-utvalget vil regjeringen vurdere om vi bør foreslå endringer i loven for denne elevgruppen.

Utdanningsdirektoratet har oppdatert sin veileder om tilrettelegging for barn og elever med stort læringspotensial. Hensikten med veilederen er å synliggjøre hvordan barnehagen og skolen kan tilrettelegge for denne gruppen. Veilederen omfatter blant annet tidlig skolestart, tilpasset opplæring, omdisponering av timer og pedagogisk og organisatorisk differensiering. I tillegg har Utdanningsdirektoratet utarbeidet et rundskriv om forsering i fag og av nivåer, og de har utviklet en nettbasert ressursbank for tilpasset opplæring. Utdanningsdirektoratet utvikler også en e-læringsmodul for at lærere i skolen og ansatte i PP-tjenesten skal få bedre kompetanse i å tilrettelegge for elever med stort læringspotensial. Innholdet i e-læringsmodulen skal være ferdig våren 2020.

Det er også etablert flere talentsentre i realfag for elever med stort læringspotensial på ulike steder i Norge.

3.4 Universell utforming

Det er grunnleggende for inkludering i barnehager og skoler at alle har lik tilgang til fellesarenaer, læremidler og andre virkemidler i det pedagogiske tilbudet. Universell utforming i barnehagen og skolen handler om mange ulike forhold: bygningsmasse, uteområde, pedagogikk og digitale læremidler og læringsressurser. Universell utforming er spesielt viktig for enkeltbarn, men løsninger som er universelt utformet, gir også økt kvalitet for alle som bruker barnehager og skoler. Likestillings- og diskrimineringsloven stiller krav til universell utforming av IKT i barnehage, grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning. Kravene gjelder for alle nettløsninger rettet mot foreldre, barn i barnehage og elever og studenter, for eksempel nettsider, apper, læringsplattformer og digitale læremidler. Alle nye IKT-løsninger skal være universelt utformet etter gjeldende forskrift. Det samme gjelder for alle eksisterende IKT-løsninger fra 1. januar 2021. Plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter, stiller krav til universell utforming i forbindelse med planlegging og oppføring av nye, og ved rehabilitering av gamle, barnehager og skoler.

Det finnes ingen nasjonal oversikt over status for universell utforming av barnehage- og skolebygg, og ulike kartlegginger som er gjennomført, spriker i resultatene. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) arbeider med å få til en kartlegging av grunnskolene. En slik kartlegging kan være til hjelp for at kommuner kan planlegge, prioritere og beslutte oppgradering. Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å gå i dialog med Bufdir og KS om å veilede barnehage- og skoleeiere om universell utforming av barnehage- og skolebygg. Utdanningsdirektoratet og Bufdir skal også samarbeide om andre mulige tiltak for å bedre universell utforming av barnehage- og skolebygg.

3.5 Behov for et godt kunnskapsgrunnlag

Lærere, ledere og eiere trenger informasjon om blant annet læringsresultater, læringsmiljøet og kompetansen til de ansatte for å videreutvikle tilbudet til det beste for barna i barnehage og skole. Det er viktig at den hjelpen som blir gitt til barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging, er basert på kunnskap om hva som virker. Hvis ikke kan tiltakene virke mot sin hensikt.

For å kunne iverksette nødvendige tiltak trenger nasjonale myndigheter kunnskap om tilstanden i og organiseringen av barnehager, skoler og støttesystemene og om effektene av ulike virkemidler. Nasjonale myndigheter kan også ha behov for kunnskap om enkelte barnehager og skoler som grunnlag for tilsyn, styring og forvaltning.

3.5.1 Piloter for mer inkluderende praksis

Regjeringen mener det er viktig å prøve ut ulike måter å endre praksis i barnehager og skoler på. Vi ønsker å sette i gang piloter som kan gi erfaringer med hvordan vi kan forbedre det spesialpedagogiske systemet og få et godt, tilpasset og inkluderende tilbud til alle. Erfaringene fra disse pilotene kan danne grunnlag for lokale endringer over hele landet, men også ny nasjonal politikk, inkludert regelverksendringer hvis det viser seg nødvendig.

Utdanningsdirektoratet har høsten 2019 tildelt tre mill. kroner fordelt på fem kommuner som ønsker å prøve ut tiltak som kan føre til mer inkludering og bedre tilpasset pedagogisk praksis, enten gjennom det ordinære tilbudet eller i form av spesialpedagogiske tiltak. Disse fem kommunene er Vanylven, Steinkjer, Lillehammer, Rælingen og et samarbeid mellom Dovre og Sel, jf. boks 3.9. Utdanningsdirektoratet har også lyst ut to mill. kroner til forskere som skal følge kommunene som deltar i pilotutprøvingen. Pilotprosjektene skal ferdigstilles i 2022.

Utdanningsdirektoratet har videre fått i oppdrag å lyse ut forskningsmidler til systematisk utprøving av konkrete modeller for å få bedre tilpasset pedagogisk tilbud og for å styrke tilbudet til barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Forskningsprosjektene skal undersøke modellenes effekt på barns og elevers trivsel, utvikling, læring, oppvekst- og læringsmiljø og/eller inkludering i barnehager og skoler. Formålet med prosjektene er å gi solid kunnskap som kan benyttes i fremtidig politikkutvikling. Prosjektene skal ferdigstilles i 2023.

Opplæringsloven gir hjemmel for å gjøre avvik fra regelverket for tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Pilotene som gjelder skolen, kan derfor også inkludere forsøk med unntak fra enkelte deler av regelverket, så lenge de er forsvarlige og elevenes grunnleggende rettigheter er ivaretatt. Barnehageloven har ingen tilsvarende hjemmel for å gjøre forsøk. Regjeringen mener det kan være nyttig å innhente erfaringer fra barnehagefeltet, og at det også bør være adgang til å kunne gjøre forsøk med unntak fra regelverket i barnehageloven. Vi tar derfor sikte på å foreslå å innføre en hjemmel for å kunne gjøre forsøk også i barnehageloven.

Regjeringen ønsker å følge med på om tiltakene vi setter i gang, og om det lokale og regionale utviklingsarbeidet, fører til bedre inkluderende praksis i barnehager og skoler. Som et ledd i dette, vil vi etter om lag fem år be European Agency for Special Needs and Inclusive Education om å gjennomføre en ekstern gjennomgang av inkludering i norske barnehager og skoler.

3.5.2 Senter for forskning på spesialpedagogikk og inkludering

Det er behov for et solid kunnskapsgrunnlag om hva som kjennetegner inkluderende barnehager og skoler, hva som er gode tiltak for ulike grupper og hva som er gode måter å organisere tjenestene på. Spesialpedagogisk forskning av høy kvalitet er dessuten en forutsetning for at universiteter og høyskoler skal kunne utdanne gode spesialpedagoger.

Rapporten Spesialpedagogisk forskning i Norge fra NIFU i 2013 pekte på variabel kvalitet på den spesialpedagogiske forskningen.8 Innspill til denne meldingen tyder på at vi har mange av de samme problemene innenfor forskningsfeltet i dag. Mange undersøkelser er metodisk svake og ikke kvalitetssikret i internasjonale tidsskrifter. På mange områder er det dessuten store kunnskapsbehov.

Det er behov for mer kunnskap om hvordan lærerne kan jobbe for at alle barn kan utnytte sitt potensial og oppleve mestring. Det er behov for mer forskning på hvordan lærerne best kan hjelpe elever med store lærevansker til å lære å lese og regne, og hva man kan gjøre med elever som ikke trives i klasserommet. Det er også behov for mer forskning om små og sårbare grupper, om årsaker til kjønnsforskjeller i barnas utvikling og læring i barnehage og skole og om hvordan PP-tjenesten jobber.

For å styrke forskningen på spesialpedagogikk vil regjeringen opprette et senter for forskning på spesialpedagogikk og inkludering. Senteret vil få i oppgave å forske både på små og sårbare grupper og på mer generelle spesialpedagogiske problemstillinger. Senteret skal samarbeide med andre forskningsmiljøer både nasjonalt og internasjonalt. Forskningsrådet vil få i oppdrag å lyse ut senteret. Den direkte statlige finansieringen av senteret får en varighet på fem år, med mulighet til forlengelse i ytterligere fem år, etter en evaluering midtveis.

Utdanningsdirektoratet har ansvaret for å utvikle kunnskapsgrunnlaget på hele barnehage- og grunnopplæringsfeltet, inkludert det spesialpedagogiske området. Utdanningsdirektoratet må styrke arbeidet med et godt kunnskapsgrunnlag om inkludering og spesialpedagogikk, herunder forskning på små og sårbare grupper og spesialpedagogikk på det samiske området. Regjeringen vil tilføre Utdanningsdirektoratet ekstra midler til dette formålet.

3.5.3 Bedre data- og statistikkgrunnlag for barnehage og skole

Hovedvekten av data Utdanningsdirektoratet samler inn, er på barnehage- og skolenivå, men de samler også inn data fra nasjonale prøver om hver enkelt elev. Elevdata gjør det mulig å utvikle blant annet skolebidragsindikatorer. Skolebidragsindikatorene for grunnskolen tar hensyn til at skoler har ulikt elevgrunnlag, og gir informasjon om skolens bidrag til elevenes læring, slik det måles på nasjonale prøver og eksamen.

Nordahl-gruppen foreslår i sin rapport at Statistisk sentralbyrå (SSB) skal registrere data på individnivå for barnehage og skole. De begrunner forslaget blant annet med at det brukes store summer på spesialpedagogiske tiltak uten at vi vet noe om hvordan barna og elevene med behov for særskilt tilrettelegging klarer seg i utdanningssystemet og senere i arbeidslivet. De fleste høringsuttalelsene til rapporten støtter dette forslaget.

Stoltenberg-utvalget foreslår et nytt kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring, inkludert et nasjonalt register for forløpsdata i barnehage og grunnopplæring. Forløpsdata vil si at det samles inn opplysninger over tidsperioder for hver person. Utvalget foreslår at forløpsdataregisteret skal inneholde eksisterende data på individnivå om barn i barnehage og skole, i tillegg til nye kilder til kunnskap om elevers kognitive, sosiale og emosjonelle utvikling. Utvalget argumenterer for at data på individnivå blant annet kan gi oss bedre kunnskap om barnehagenes og skolenes bidrag til elevenes læring, om årsaker til manglende gjennomføring i videregående opplæring og om fravær.

Dersom vi hadde data som følger barna i barnehagen og i skoleårene i forkant av de første nasjonale prøvene på femte trinn, ville vi blant annet kunne vite mer om betydningen av barnehage og skole. Vi ville også fått kunnskap om hva som kjennetegner barn som ikke går i barnehage, og barn som får hjemmeundervisning, og hvordan det går med dem.

En rekke av høringsuttalelsene til Stoltenberg-utvalget er kritiske til forslaget, blant annet av hensyn til personvern. Det gjelder blant annet Datatilsynet. Samtidig er det en del som støtter forslaget og mener det er behov for mer kunnskap om barns og elevers utvikling. Mange mener forslaget er for dårlig begrunnet, og at det må utredes bedre i en egen prosess.

Regjeringen er enig med Nordahl-gruppen og Stoltenberg-utvalget i at det er behov for bedre kunnskap om barnehager og grunnopplæringen for å gi barn og elever et best mulig pedagogisk tilbud. Regjeringen mener at å samle inn så omfattende data på individnivå i en nasjonal database som utvalgene foreslår, er et for stort personverninngrep som vi ikke vet konsekvensene av. Regjeringen støtter derfor ikke forslagene til Nordahl-gruppen og Stoltenberg-utvalget. Vi vil utrede nærmere mulige løsninger for å få bedre statistikk og data om barnehage og skole der hensynet til personvern blir ivaretatt på en god måte.

3.6 Regjeringens tiltak og forventninger

Regjeringen vil

• vurdere å utvide bestemmelsen om intensiv opplæring i lesing, skriving og regning for 1.–4. trinn til flere trinn

• vurdere hvordan det statlige tilsynet og den statlige veiledningen bedre kan bidra til at barn og elever får et godt tilpasset og inkluderende tilbud

• vurdere å foreslå endringer i opplæringsloven for elever med stort læringspotensial i oppfølgingen av innstillingene fra opplæringslovutvalget og Lied-utvalget

• bedre veiledningen om universell utforming av barnehage- og skolebygg

• innhente mer kunnskap gjennom piloter og styrke forskningen for å få til mer inkluderende praksis

• opprette et senter for forskning på spesialpedagogikk og inkludering

• utrede mulige løsninger for å få bedre statistikk og data om barnehage og skole der hensynet til personvern blir ivaretatt på en god måte

Regjeringen forventer

• at kommuner, fylkeskommuner og barnehage- og skoleeiere arbeider strukturert og målrettet for å forbedre det pedagogiske tilbudet til barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging, inkludert barn og elever med stort læringspotensial

• at barn blir hørt i alle saker som angår dem