4 Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) er en viktig del av laget rundt barna og elevene og skal bidra til at barna og elevene får den hjelpen de trenger, når de trenger den.

Regjeringen vil at PP-tjenesten skal være mer til stede i barnehager og skoler, slik at den i større grad kan bidra til å forebygge vansker og tilpasse tilbudene til mangfoldet i barne- og elevgruppen. En PP-tjeneste som arbeider tettere på barna og elevene, kan bidra til bedre kvalitet både på det ordinære og det spesialpedagogiske tilbudet. Regjeringen vil også styrke kompetansen til de ansatte i PP-tjenesten, slik at tjenesten blir bedre til å støtte barnehager og skoler og samtidig videreutvikle kvaliteten på det sakkyndige arbeidet.

4.1 Balanse mellom sakkyndighetsarbeid og forebyggende arbeid

PP-tjenesten har to hovedoppgaver. Den skal både bistå barnehager og skoler i arbeidet med å tilrettelegge tilbudet for barn med særlige behov og utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det.1 Sistnevnte oppgave innebærer å utrede barnets eller elevens forutsetninger for og utbytte av å delta i det ordinære tilbudet og å anbefale tilrettelegginger og tiltak som vil gi barnet eller eleven et forsvarlig tilbud. Regjeringen er opptatt av at PP-tjenestene skal finne en riktig balanse mellom de to oppgavene, og at den skal se oppgavene i sammenheng.

Nordahl-rapporten peker på at opp mot 80 prosent av arbeidstiden til de ansatte i PP-tjenesten kan gå med til å utarbeide sakkyndige vurderinger, og at det ofte er lang saksbehandlingstid.2 Utvalget mener sakkyndighetsarbeidet dermed går på bekostning av tid de ansatte kunne ha brukt til å arbeide forebyggende i barnehager og skoler. Dette bildet støttes av flere andre rapporter.3 Mye tyder på at PP-tjenestenes kapasitet mange steder begrenser muligheten til å være til stede i barnehager og skoler.

Flere av de som har gitt høringsuttalelser, er enige i Nordahl-rapportens beskrivelse, og mange er positive til at tjenesten skal komme nærmere praksisfeltet. Andre kjenner seg ikke igjen i at det er for stor avstand fra det arbeidet PP-tjenesten utfører, til den daglige praksisen i barnehage og skole. Flere mener også at fremstillingen av sakkyndighetsarbeidet er unyansert. Flere peker på at det er nødvendig å tydeliggjøre forventningene til PP-tjenestens arbeid.

Mye tyder på at det har vært en positiv utvikling i mange PP-tjenester de siste årene. Flere av tjenestene bruker nå opp mot 50 prosent av arbeidstiden på å arbeide forebyggende sammen med de ansatte i barnehager og skoler.4 Halvparten av lederne i grunnskolen mener at skolen har fått hjelp av PP-tjenesten til organisasjons- og kompetanseutvikling det siste skoleåret.5

Arbeidet med sakkyndige vurderinger står ikke i motsetning til forebyggende arbeid i barnehager og skoler. Tvert imot er disse arbeidsoppgavene gjensidig avhengige og forsterker og påvirker hverandre.6 Arbeid med å utrede et enkeltbarns eller en enkeltelevs behov virker inn på barnehagens eller skolens helhetlige arbeid, og motsatt. Tiltak som vil hjelpe ett barn, vil også kunne heve kvaliteten på tilbudet til flere av de andre barna.

Regjeringen vil at PP-tjenesten skal være mer til stede i barnehager og skoler og arbeide forebyggende og med tidlig innsats. Ved at PP-tjenesten arbeider tett på barna og elevene, vil den kunne utarbeide gode sakkyndige vurderinger og bidra til å tilrettelegge for enkeltbarn og -elever i praksis. Det vil også kunne styrke barnehagenes og skolenes evne til å tilpasse det ordinære tilbudet til mangfoldet av barn og elever. Det kan føre til at flere får tidligere hjelp, og til at det blir færre henvisninger. Det totale behovet for sakkyndige vurderinger kan dermed gå ned.

Et tettere samarbeid mellom PP-tjenesten og barnehager og skoler kan også bedre arbeidet med å følge opp barna eller elevene som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. PP-tjenesten kan bidra til å vurdere kvaliteten på tiltakene og eventuelt foreslå justeringer. Det er viktig at barnehager og skoler vurderer behovet for enkeltvedtak fortløpende, slik at barn og elever ikke ender opp med et særskilt tilbud unødvendig lenge.

I dag skal PP-tjenesten utarbeide sakkyndig vurdering ved 13 forhold etter barnehageloven og opplæringsloven. De to mest kjente forholdene er spørsmål om spesialpedagogisk hjelp og spørsmål om spesialundervisning. Regjeringen mener det er nødvendig at PP-tjenesten, som uavhengig instans, vurderer behov for spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Vi vil derfor opprettholde kravene som gjelder disse, jf. kapittel 3. Regjeringen vil imidlertid vurdere å endre kravet til sakkyndig vurdering i enkelte andre forhold, slik at vurderingen kun er påkrevd når det er nødvendig for sakens opplysning. Det vil si at barnehagen og skolen i samråd med foreldrene kan gjøre vedtak uten en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten dersom de har godt nok grunnlag for det. Eksempler på slike forhold kan være vedtak om utsatt skolestart, om utvidet opplæringstid eller om tegnspråkopplæring. Ved at PP-tjenesten får redusert kravene til sakkyndige vurderinger, kan den få mer tid til å arbeide forebyggende. I denne vurderingen vil vi se til forslag fra opplæringslovutvalget, som overleverer sin rapport i desember 2019.

4.1.1 PP-tjenestens oppgaver skal bli tydeligere

Regjeringen vil gjøre det enda tydeligere i barnehageloven og opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats før en vanske oppstår, i tillegg til å være sakkyndig instans der loven krever det. Vi vil også presisere i lovverket hvilke tjenester PP-tjenesten skal levere, og krav til kvalitet på disse. Formålet med presiseringene er at det skal være tydeligere hvordan PP-tjenesten skal bidra til å forebygge vansker og forbedre praksis i barnehagen og skolen, slik at det pedagogiske tilbudet ivaretar barns og elevers ulike forutsetninger og behov. Samarbeidet med barnehager og skoler omfatter både det systematiske og det helhetlige arbeidet for inkludering i barnehager og skoler og arbeidet for å følge opp enkeltvedtak slik at barn og elever får den hjelpen de trenger. Utdanningsdirektoratet har fått tilbakemeldinger om at kvalitetskriteriene for PP-tjenesten er godt kjent og mye i bruk, jf. boks 4.3. Regjeringen vil ta utgangspunkt i disse kriteriene når kravene til kvalitet skal utredes videre.

Regjeringen vil vurdere eventuelle forslag fra opplæringslovutvalget på dette området før lovforslagene sendes på høring.

4.2 Bedre sakkyndige vurderinger av behov for spesialpedagogiske tiltak

Barn og elever som er henvist til PP-tjenesten for å få utredet behov for spesialpedagogiske tiltak, har krav på å få utarbeidet en sakkyndig vurdering innen rimelig tid. Den sakkyndige vurderingen skal gi grunnlag for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning eller for å tilpasse det ordinære tilbudet slik at barnets behov ivaretas der. Den sakkyndige vurderingen skal uansett være til praktisk nytte for barnehagen og skolen når de tilrettelegger tilbudet. Den sakkyndige vurderingen skal følges opp med nye vurderinger underveis i utdanningsløpet, slik at det sikres at barnet eller eleven har nytte av tilretteleggingen, og at det vurderes om de med vedtak om spesialpedagogiske tiltak etter hvert kan ivaretas innenfor det ordinære tilbudet.

Mye tyder på at kvaliteten på de sakkyndige vurderingene er varierende. En stor andel skoleledere i grunnskolen mener at PP-tjenestens sakkyndige vurderinger har vært nyttige, og at de har gitt de opplysningene de trengte for å skrive enkeltvedtak. I enkelte vurderinger har ikke PP-tjenesten gitt tydelige nok anbefalinger om innhold og omfang eller om hvordan skolen skal organisere opplæringen for å ivareta elevens individuelle behov.7 Samtidig viser undersøkelser at det varierer hvor lang tid det tar fra en bekymring rundt et barn eller en elev blir fanget opp, til det foreligger en sakkyndig vurdering.8

Barneombudets undersøkelse av elever med spesialundervisning i grunnskolen viser at PP-tjenesten bare snakket med skolen og foreldrene, ikke med eleven selv, i forbindelse med flere av de sakkyndige vurderingene. De fleste elevene Barneombudet har snakket med, opplever ikke at de får medvirke i egen skolehverdag. I forrige skoleår hadde kun en tredjedel av lederne i grunnskolen rutiner for å involvere elevene som får spesialundervisning, i planleggingen av undervisningen.9

Lang saksbehandlingstid og manglende kvalitet på sakkyndighetsarbeidet kan føre til at barna og elevene ikke alltid får den hjelpen de trenger. Regjeringen mener at tidlig innsats er avgjørende, og at det er viktig at det enkelte barnet eller den enkelte eleven får et tilrettelagt tilbud selv om ikke den sakkyndige vurderingen er ferdig. PP-tjenesten må bidra med god dialog med barnehagen og skolen mens utredningen pågår.

PP-tjenesten skal vurdere hvordan barna og elevene kan få et forsvarlig tilbud. Det er bare mulig dersom barnet eller eleven får mulighet til å fortelle hvordan han eller hun har det, og hva han eller hun trenger hjelp til. Regjeringen legger til grunn at barnet eller eleven skal få informasjon og anledning til å uttale seg før det blir tatt noen videre avgjørelser.10

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å gjennomgå veilederen om spesialpedagogisk hjelp og veilederen om spesialundervisning på direktoratets nettsider. Formålet er at veilederne skal bli tydeligere på hvordan PP-tjenesten kan bidra til bedre inkluderende pedagogisk praksis, til at barn og elever ikke unødig tas ut av felleskapet og til at innholdet i sakkyndige vurderinger ikke blir unødvendig omfattende.

4.3 Forutsetninger for gode PP-tjenester

4.3.1 Kompetanse i PP-tjenesten

Kommunen og fylkeskommunen har ansvar for at PP-tjenesten har den nødvendige kompetansen til å utføre arbeidsoppgavene etter barnehageloven og opplæringsloven. Flere kommuner sikrer dette ved å etablere nettverk og interkommunale samarbeid.

Kompetansen til de fagansatte i PP-tjenesten ble kartlagt i 2013. Kartleggingen viste at kompetansen var mangelfull innenfor områder som regelverk, rammeplanarbeid, vurdering og læreplanarbeid.11 En stor andel ansatte og ledere har etter denne kartleggingen tatt videreutdanning ved universiteter og høyskoler innenfor den nasjonale satsingen SEVU-PPT12 (2013–2018). Målet med satsingen har vært å styrke kompetansen blant ansatte i PP-tjenesten og å øke oppmerksomheten om hvordan PP-tjenesten skal arbeide med organisasjons- og kompetanseutvikling i barnehager og skoler. Evalueringen viser at betydelig flere ledere og fagansatte i PP-tjenesten har videreutdanning som følge av satsingen. Andelen med høyere utdanning innenfor pedagogikk eller spesialpedagogikk har økt. Andelen ansatte med profesjonsutdanning i psykologi har derimot gått ned siden 2013 og er nå på et lavt nivå.13

Regjeringen vil styrke kompetansen i PP-tjenesten gjennom det helhetlige kompetanseløftet som er omtalt i kapittel 5.

4.3.2 Samarbeid

PP-tjenesten er en viktig del av laget rundt barnet og eleven og samarbeider med mange tjenester og profesjoner, jf. kapittel 6. På lokalt nivå kan PP-tjenesten blant annet samarbeide med helsetjenesten, fysioterapitjenesten og barneverntjenesten. På statlig nivå kan den samarbeide med Statped eller spesialisthelsetjenesten (barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) eller habilitering for barn og unge (HABU)).

De ansatte i PP-tjenesten har opplysningsplikt til barneverntjenesten, og de skal varsle dersom de er bekymret for blant annet alvorlig omsorgssvikt og alvorlige atferdsvansker.14 Ungdom som ikke er i opplæring eller arbeid, skal bli fanget opp gjennom det tette samarbeidet PP-tjenesten skal ha med oppfølgingstjenesten (OT). OT arbeider med og for ungdom som har rett til videregående opplæring, til og med det året de fyller 21 år.15 Når PP-tjenesten samarbeider med andre instanser om et barn, skal det foreligge informert samtykke til slikt samarbeid fra foreldrene eller fra barnet selv etter at han/hun har fylt 16 år.

PP-tjenesten må både etablere et tett og nært samarbeid med barnehagene, skolene og de nærliggende tjenestene og ha rutiner for dette arbeidet. Når barna og elevene blir utredet, er PP-tjenesten et viktig bindeledd mellom barnehager og skoler på den ene siden og andre hjelpetjenester og profesjoner på den andre. PP-tjenesten trenger å drøfte utredningene tidlig med barnehager, skoler og de omkringliggende tjenestene. De må også ha samtaler med barnet eller eleven og foreldrene. I arbeidet kan PP-tjenesten ha behov for å supplere sin egen kartlegging med kartlegginger fra barnehage og/eller skole og eventuelle andre utredninger. Et bredt informasjonsgrunnlag vil gi PP-tjenesten best mulig grunnlag for å vurdere hva som er til barnets beste.

PP-tjenestens forebyggende arbeid i barnehage og skole er avhengig av at eiere, ledere og lærere anerkjenner og etterspør kompetansen deres.16 Samtidig må PP-tjenesten aktivt tilby sine tjenester. Regjeringen er opptatt av at PP-tjenesten skal samarbeide tett med barnehagene og skolene. Det vil gjøre tjenesten mer tilgjengelig og bidra til at tjenesten blir kjent med barna og elevene og med miljøet de befinner seg i. PP-tjenesten må ha kompetanse om det praktiske pedagogiske arbeidet i barnehage og skole for å kunne gi god veiledning og støtte til de ansatte. Hvis PP-tjenesten arbeider tettere på barnehager og skoler, vil det kunne bidra til å styrke denne kompetansen. Samtidig skal PP-tjenesten være en uavhengig instans overfor barnehager, skoler og barnehage- og skoleeiere. Det krever høy bevissthet og god rolleforståelse både i PP-tjenesten og blant de andre aktørene.

4.3.3 Organisering og ledelse

Det er ingen krav til hvordan kommunene og fylkeskommunene organiserer PP-tjenesten, men tjenesten må være i stand til å ivareta lovpålagte oppgaver. PP-tjenestene varierer mye i størrelse og organisering, noe som bidrar til ulik oppfølging av barn og unge.17 Noen steder kan tjenesten være plassert i en enhet eller etat sammen med barnehager og skoler. Andre steder er den plassert sammen med helse- og omsorgstjenester, i en oppvekstetat eller sammen med andre tjenester for barn og unge.

Hvordan kommunen og fylkeskommunen styrer PP-tjenesten, og hva de forventer, har mye å si for om PP-tjenesten fungerer godt. Det er viktig med en tydelig ledelse som legger til rette for at PP-tjenesten kan være tett på barnehagene og skolene. I Utdanningsdirektoratets spørring til ledere i grunnskolen høsten 2017 svarte bare rundt halvparten at kommunen det siste året har gitt retning og innhold til arbeidet med elever med behov for særskilt tilrettelegging.18

4.3.4 Støttemateriell og veiledningsressurser

PP-tjenesten må få tilgang til støttemateriell og veiledningsressurser som kan støtte utviklingsarbeidet deres. Utdanningsdirektoratet og Statped må samarbeide om å utvikle materiell og ressurser på det spesialpedagogiske området.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle et eget verktøy for PP-tjenesten som skal være til støtte i kvalitetsutviklingsarbeidet. Verktøyet vil inneholde en modul om inkludering.

Digitalisering og digitale verktøy gir gode muligheter til å tilrettelegge tilbudet på en bedre måte for barn og elever som har behov for særskilt tilrettelegging. Utdanningsdirektoratet og Statped skal bidra ved å utvikle digitale verktøy og gjøre dem tilgjengelige for kommuner og fylkeskommuner. PP-tjenesten må holde seg oppdatert på den teknologiske utviklingen og de verktøyene som er tilgjengelige, slik at den kan veilede barnehager og skoler i bruken.

4.4 PP-tjenestens adgang til å henvise til BUP og HABU

PP-tjenesten har et utstrakt samarbeid med spesialisthelsetjenesten, særlig habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP).

Dersom PP-tjenesten ikke har ansatt psykolog, så har ikke tjenesten adgang til å henvise direkte til BUP eller HABU. Det er vanligvis leger som henviser pasienter til spesialisthelsetjenesten. Det betyr at barnet også må vurderes av fastlege, eventuelt psykolog.

Flere tidligere utvalg har foreslått at PP-tjenesten bør få «selvstendig henvisningsrett» til BUP og HABU for å sikre god sammenheng mellom tjenester som ytes av PP-tjenesten og BUP og HABU.19 Forslaget fikk støtte av flertallet av høringsuttalelsene til rapportene fra utvalgene.

I 2013 ble det etablert et prøveprosjekt i utvalgte kommuner, der leder i PP-tjenesten fikk adgang til å skrive henvisninger til BUP og HABU. Prosjektet pågikk ut 2014. I evalueringen av forsøksordningen ble det konkludert med at den faglige tyngden i utredningene utført av PP-tjenesten, utgjør et tilstrekkelig grunnlag for å gi tjenesten adgang til å henvise til BUP og HABU. I evalueringen fremkom det også at det er rimelig grunn til å anta at forsøksordningen oppnådde den tilsiktede intensjonen om bedre og raskere tjenester for barn og unge som trenger hjelp fra de ulike tjenestene.20

4.4.1 Regjeringens vurdering

Regjeringen har som mål at alle barn og unge skal få hjelp så raskt som mulig når et behov oppstår. De positive resultatene fra prøveordningen med å gi PP-tjenesten adgang til å henvise til BUP og HABU gir grunn til å vurdere om en slik adgang bør fremgå av regelverket. Ved å gi PP-tjenesten adgang til å henvise direkte til BUP og HABU kan dette redusere fastlegens arbeidsbelastning, og også kunne føre til raskere hjelp. Det er imidlertid viktig at fastlegens medisinfaglige koordineringsansvar for barnet ivaretas, og at andre relevante aktører er koblet på. Selv om ikke fastlegen selv henviser, vil det være viktig at fastlegen og andre relevante aktører får informasjon om henvisninger som gjelder barnet. Derfor kan det også være hensiktsmessig å vurdere andre løsninger for bedre samarbeid om henvisning mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten.

Regjeringen vil se spørsmålet om PP-tjenestens adgang til å henvise i sammenheng med øvrige tiltak i meldingen for bedre tverrfaglig samarbeid og kompetanseheving av PP-tjenesten, jf. kapittel 5 og 6. Regjeringen foreslår blant annet et kompetanseløft rettet mot det lokale støttesystemet, og vi vil utrede muligheten for en ny støttetjeneste. Utredningen skal blant annet se på hvordan PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan samordnes bedre eller eventuelt slås sammen. Vår vurdering av spørsmålet om henvisningsadgang for PP-tjenesten vil også ses i sammenheng med pakkeforløp for psykisk helse og rus. Pakkeforløpene gir konkrete anbefalinger for å bidra til gode og koordinerte henvisninger.

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt et oppdrag til Helsedirektoratet om å se på samarbeidsløsninger mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten før og ved henvisning. Formålet med oppdraget er bedre rutiner for tidlig avklaring av hjelpebehov hos barn og unge for å sikre at barn, unge og familier med psykiske problemer/lidelser får rask og riktig helsehjelp på riktig nivå. Målet er at henvisningene skal være så godt avklart i samarbeid mellom nivåene, at avslag i BUP normalt ikke forekommer.

4.5 Regjeringens tiltak og forventninger

Regjeringen vil

• vurdere å endre kravet til sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten i enkelte forhold slik at barnehagen og skolen kan gjøre vedtak i samråd med foreldrene, dersom saken er godt nok opplyst for å kunne fatte et forsvarlig vedtak

• presisere i barnehageloven og opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats

• presisere i lovene hvilke krav til kvalitet som gjelder for tjenestene PP-tjenesten skal levere

• vurdere om PP-tjenesten bør kunne henvise direkte til BUP og HABU og om slik henvisning får betydning for regler om finansiering av helsetjenester

Regjeringen forventer

• at PP-tjenesten har eller skaffer seg kompetanse på alle vanlige spesialpedagogiske fagområder, slik at den kan støtte barnehager og skoler i arbeidet med å gi godt tilpassede og inkluderende tilbud

• at PP-tjenesten tar med barna, elevene og foreldrene på råd, slik at de kan påvirke hva slags tilbud de får

• at PP-tjenesten bidrar til at barnehager og skoler kontinuerlig vurderer om, når og hvordan barn og elever som har vedtak om spesialpedagogiske tiltak, får et tilfredsstillende tilbud