5 Kompetanse i barnehager og skoler og i støttesystemene

Regjeringen vil at alle barnehagebarn og elever skal møte kvalifiserte lærere som har høy og relevant kompetanse, som er omsorgsfulle og støttende og som legger til rette for trivsel og læring.

Vi trenger lærere i barnehage og skole som stadig utvikler sin pedagogiske praksis for å møte barns ulike forutsetninger og behov. Barnehagen og skolen skal være et sted der de ansatte individuelt og sammen har mulighet til å utvikle seg faglig. For barn med behov for særskilt tilrettelegging er det nødvendig med god tilgang til spesialpedagogisk kompetanse. Spesialpedagogisk kompetanse kommer også alle barn og elever til gode.

Det er behov for økt kompetanse i barnehager og skoler og i støttesystemene i å fange opp og følge opp barn med behov for særskilt tilrettelegging, i å tilpasse det pedagogiske tilbudet og opplæringen til hvert enkelt barn innenfor fellesskapet, og i tverrfaglig samarbeid for å nå målet om en mer inkluderende praksis. Regjeringen vil at kompetansen skal være der hvor barna og elevene er. Det skal vi få til, både ved å videreutvikle kompetansen til de ansatte i kommunene og ved å utnytte den samlede kompetansen i systemet bedre.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) må også få bedre praksisnær kompetanse for å kunne være en god rådgiver for barnehager og skoler, jf. kapittel 4. Samtidig er det behov for at PP-tjenesten utvikler sin kompetanse for å styrke kvaliteten på sakkyndige vurderinger.

Regjeringen har allerede satt i gang en rekke tiltak for å heve kompetansen til lærere i barnehager og skoler, og vil videreføre og styrke de generelle kompetansehevingstiltakene. Regjeringen vil styrke læreres kompetanse i hvordan de kan tilrettelegge barnehage- og skolehverdagen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Regjeringen vil igangsette en stor og varig kompetansesatsing for å sikre nødvendig spesialpedagogisk kompetanse og kompetanse om inkluderende praksis i kommuner og fylkeskommuner, med særlig vekt på PP-tjenesten. Vi vil se denne satsingen i sammenheng med de eksisterende ordningene for kompetanseutvikling i barnehage og skole.

5.1 Gode rammer

Læreryrket er et av samfunnets viktigste yrker. En lærer kan utgjøre en forskjell for barn og unge, være med på å skape gode relasjoner og å gi fremtidens medborgere et godt grunnlag. Å være lærer kan også oppleves som en ensom jobb. Det kan være utfordrende å ha ansvar for at alle barn med ulike forutsetninger og behov skal oppleve læring, utvikling og mestring i fellesskapet hver eneste dag. Den enkelte lærer i barnehage og skole skal ikke ha dette ansvaret alene. I barnehager og skoler med god kvalitet arbeider alle lærere, ledere og andre ansatte med dette ansvaret i fellesskap. Staten bidrar ved å legge til rette for at kompetansen til lærerne i barnehage og skole ivaretas gjennom grunnutdanningene og gjennom etter- og videreutdanning. I tillegg må staten bidra til at kommuner, fylkeskommuner, barnehager og skoler får gode rammer for å bygge profesjonelle, lærende fellesskap og et lag rundt barnet og eleven.

Kommuner og fylkeskommuner må sørge for at kompetente fagpersoner utenfor barnehagen og klasserommet bidrar med å tilrettelegge tilbudet for barn som trenger det. Det er også avgjørende at de ansatte i kommunen og fylkeskommunen så vel som eierne har kompetanse innenfor ledelse og organisasjonsutvikling. Å utvikle profesjonelle og lærende fellesskap på alle nivåer krever ledere som kan analysere behov, velge riktige tiltak for kompetanseutvikling og sørge for gode samarbeidsrutiner og god delingskultur mellom nivåene.

Skolefritidsordningen (SFO) har ikke de samme kravene til kompetanse som barnehage og skole. Men også dette tilbudet er avhengig av god tilrettelegging og inkluderende praksis hvis det skal kunne bidra positivt i barnets hverdag. Det er derfor viktig at kommunene sørger for at de ansatte i SFO har god nok kompetanse. Dette omtales nærmere i kapittel 8.

5.2 Barnehagene trenger flere barnehagelærere

Barnehagepersonalet må ha nødvendig pedagogisk kompetanse til å kunne følge opp det enkelte barn og til å kunne innfri rammeplanens intensjoner og krav. Blant de ansatte er barnehagelærere den gruppen som er spesielt utdannet til å kunne ivareta barnehagens oppgaver, og de er derfor helt sentrale i barnehagens virksomhet. Barnehagelæreren har kunnskap om hvordan barnehagene kan tilrettelegge for et stimulerende miljø som støtter opp om barns lyst til å leke, utforske, lære og mestre. Rammeplan for barnehagen beskriver barnehagelæreren som nøkkelpersonen for å iverksette, lede, veilede og følge opp det pedagogiske arbeidet.

Forskning viser at barnehagelærere bidrar til et bedre læringsmiljø, bedre relasjoner mellom barn og ansatte og bedre relasjoner barna imellom.1 Flere barnehagelærere i barnehagen vil kunne bidra til at flere barn blir inkludert i leken og får oppleve vennskap, og at barn som av ulike grunner trenger ekstra oppmerksomhet og støtte, får tidlig og god oppfølging.

Nær en tredjedel av de ansatte i barnehagene har verken høyere utdanning eller fagarbeiderutdanning. Utdanningsdirektoratets spørring til Barnehage-Norge i 2017 viser at styrere i barnehagene oppgir mangel på kompetanse i personalgruppen som et av de største hindrene for å kunne gi et godt tilbud til barn med behov for særskilt tilrettelegging innenfor det allmennpedagogiske tilbudet.2 Flere ansatte med rett kompetanse i barnehagene er nødvendig for å kunne sikre at alle barn får et systematisk pedagogisk tilbud.

Fra og med august 2018 ble pedagognormen skjerpet for å sikre tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek, læring og utvikling. Kravet innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per fjorten barn over tre år. Kravet tilsvarer at om lag 43 prosent av de ansatte i barnehagene skal være barnehagelærere. Betegnelsen «pedagogisk leder», slik den er brukt i lov og forskrift, omfatter alle som oppfyller kompetansekravet i barnehageloven § 17 a. Alle barnehagelærere teller derfor med i beregningen, uavhengig av om de har stillingskode som pedagogisk leder eller ikke. Samtidig som det ble innført en skjerpet pedagognorm, ble det også innført en bemanningsnorm med krav om at det skal være minst én voksen per tre barn under tre år og én voksen per seks barn over tre år. Sammen legger de to normene grunnlaget for bedre kvalitet i barnehagene.

Fremskrivninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at det på landsbasis allerede i 2020 vil være et overskudd på om lag 1 000 barnehagelærere gitt dagens pedagognorm. Overskuddet av barnehagelærere er ventet å øke betydelig i perioden frem til 2040. Det er dermed rom for å øke antallet barnehagelærere i barnehagen i årene som kommer. Regjeringen vil på sikt skjerpe kravet til pedagogisk bemanning i barnehagene ytterligere til tilsvarende minimum 50 prosent. Et skjerpet krav er viktig for at vi skal kunne utnytte det kommende overskuddet av barnehagelærere til å forbedre kvaliteten i barnehagesektoren.

5.3 Tydeliggjøre og styrke regelverket om kompetanse

5.3.1 Formell kompetanse for gjennomføring av spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning

På bakgrunn av problembeskrivelsen i kapittel 3 mener regjeringen at det er nødvendig å tydeliggjøre deler av regelverket om spesialpedagogisk kompetanse i barnehagen og skolen. Barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging skal få tilbudet de har krav på, til rett tid og få oppfølging av ansatte med relevant fagkompetanse. Vi vil særlig se på bruken av assistenter og på kompetansekrav for de som gjennomfører spesialpedagogiske tiltak og spesialundervisning.

Regjeringen viser i den sammenheng til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 900 av 13. juni 2017 har bedt regjeringen «i samråd med sektoren se til at alle skoler skal ha tilgang på lærere med fordypning innenfor spesialpedagogikk». I vedtak nr. 901 av samme dato ber Stortinget regjeringen «sikre at alle elever med behov for spesialundervisning får rett til opplæring av fagpersoner med godkjent relevant utdanning». I vedtak nr. 903 av samme dato ber Stortinget regjeringen «om å legge frem en plan for at alle elever med behov for spesialundervisning, får opplæring av fagpersoner med pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse».

Ansatte som gir spesialpedagogisk hjelp bør som hovedregel ha formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse. I barnehageloven er det ikke stilt eksplisitte kompetansekrav til ansatte som skal gi spesialpedagogisk hjelp. Hvilken kompetanse den som skal gi hjelpen bør ha, skal ifølge loven utredes og tas stilling til i den sakkyndige vurderingen fra PP–tjenesten. I skolen gjelder de samme kravene til pedagogisk og faglig kompetanse for ansatte som gir spesialundervisning, som for ansatte som gir ordinær undervisning.

Likevel peker flere utredninger på at det i for stor grad benyttes assistenter uten formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i spesialundervisningen, eller til å gi spesialpedagogisk hjelp i barnehagen. Dette tyder på at regelverket ikke alltid praktiseres slik det skal, og at praksis for bruk av ukvalifiserte assistenter bør strammes inn. Dette står ikke i motsetning til at andre relevante yrkesgrupper enn pedagoger har en viktig rolle i barnehage, skole og SFO. Se nærmere omtale i kapittel 6 om laget rundt barna og elevene.

Regjeringen mener at det bør presiseres i barnehageloven at ansatte som gir spesialpedagogisk hjelp som hovedregel skal ha formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse. Vi mener også at PP-tjenestens sakkyndige vurdering bør ta stilling til, og presisere nærmere, hvilken kompetanse ansatte i skolen som skal gjennomføre spesialundervisningen skal ha.

Det kan se ut som om flertallet av alle barnehager og skoler har ansatte med minst 30 studiepoeng i spesialpedagogikk. I en undersøkelse fra 2018 svarer 72 prosent av styrerne i barnehagene at de har én til to ansatte med 30 studiepoeng i spesialpedagogikk. Om lag halvparten oppgir at de har ansatte med mer utdanning i spesialpedagogikk.3 I en tilsvarende undersøkelse i grunnskolen og videregående skole fra 2017, svarer de fleste skolelederne at de har minst én lærer med 30 eller 60 studiepoeng i spesialpedagogikk. Over halvparten oppgir at de har lærere med 120 studiepoeng.4

Regjeringen vil vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til spesialpedagogisk kompetanse. Dette er viktig for at alle barn skal bli oppdaget tidlig hvis de trenger hjelp, få god tilrettelegging eller tilpasset opplæring og bli inkludert i fellesskapet.

Lovutvalget for opplæringsloven vil legge frem forslag til ny opplæringslov i desember 2019. Regjeringen vil vurdere mulige regelverksendringer i opplæringsloven i lys av utvalgets forslag, før lovforslag sendes på høring.

5.3.2 Kompetanse i norsk som andrespråk

Elever i grunnskolen og i videregående opplæring med annet morsmål enn norsk og samisk har rett på særskilt språkopplæring, det vil si særskilt norskopplæring og om nødvendig morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. I forbindelse med vedtak om særskilt språkopplæring, og opphør av dette, skal skoleeier kartlegge elevens norskferdigheter. Skoleåret 2018/19 har 42 633 elever i grunnskolen vedtak om særskilt norskopplæring. Vi har ikke tall på nasjonalt nivå over antall elever i videregående skole med slik opplæring.

For å kunne kartlegge minoritetsspråklige elever og gi særskilt norskopplæring av høy kvalitet trenger skolene lærere med kompetanse i norsk som andrespråk. Mange skoler mangler lærere med denne kompetansen.5 Det er viktig at kommunene og fylkeskommunene arbeider systematisk for å bygge denne kompetansen.

I dag er 18 prosent av barn i barnehage minoritetsspråklige.6 Det er derfor viktig at barnehagene har kompetanse om minoritetsspråklige barns språkutvikling og flerkulturell kompetanse.

På lang sikt bør det være et mål at alle lærere som underviser i særskilt norsk skal ha formell kompetanse i norsk som andrespråk. På kort sikt vil regjeringen vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til kompetanse i norsk som andrespråk. På dette området er mangelen på kompetanse større enn på det spesialpedagogiske området.

5.4 Lærerutdanningene

Flere har søkt seg til barnehagelærerutdanningen de senere årene. I 2019 hadde den 4 542 førstevalgssøkere. Det er en økning på 6,8 prosent fra 2018. Stadig flere har også søkt seg til lærerutdanningene for å undervise i skolen. Tallet på førstevalgssøkere til grunnskolelærerutdanning, lektorutdanning og fag- og yrkesfaglærerutdanning har økt fra drøye 5 000 i 2010 til omtrent 9 000 i 2019. Det har også vært flere søkere til praktisk-pedagogisk utdanning (PPU).

Kilde: Samordna opptak

Innføringen av ny masterutdanning for lærere i grunnskolen vil på sikt styrke lærernes fagkompetanse, i tillegg til deres kompetanse innenfor temaer som tilpasset opplæring, tidlig innsats og inkludering. I grunnutdanningen for lærere legges det nå mer vekt på kunnskap om disse temaene enn tidligere, og i fagfornyelsen i skolen og rammeplanen for barnehagen fra 2017 blir også disse temaene aktualisert.

Regjeringen forventer at lærerutdanningene ivaretar temaene tilpasset opplæring, tidlig innsats og inkludering på en god måte gjennom oppfølgingen av den nasjonale strategien for kvalitet og samarbeid i lærerutdanningene Lærerutdanning 2025 og strategiene Kompetanse for fremtidens barnehage, Kompetanse for kvalitet og Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen. Staten skal følge opp lærerutdanningene gjennom samarbeid med universitets- og høyskolerådet (UHR-LU), nasjonalt forum for lærerutdanning og profesjonsutvikling (NFLP) og andre samarbeidsfora knyttet til de nasjonale strategiene. Oppfølgingen vil også skje gjennom arbeidet til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) med å fremme kvaliteten i lærerutdanningene og eventuelle tilsyn fra NOKUTs side.

5.4.1 Endringer i barnehagelærerutdanningen

Ny barnehagelærerutdanning (BLU) startet opp høsten 2013. Kunnskapsdepartementet oppnevnte en følgegruppe som har fulgt iverksettingen av den nye utdanningen frem til 2017. Gjennom årlige rapporter har følgegruppen pekt på faktorer som har hindret vellykket implementering, slik som manglende ressurser og behov for å tydeliggjøre pedagogikkfagets rolle.7

I 2017 oppnevnte Kunnskapsdepartementet en ekspertgruppe som skulle sammenstille et kunnskapsgrunnlag om barnehagelærerrollen, som ett av flere tiltak for å styrke innholdet i barnehagen.8 Formålet med arbeidet var å tydeliggjøre hvordan rollen utøves i det pedagogiske arbeidet med barna, og i ledelse og veiledning av andre ansatte i barnehagen. Gruppen har også gitt råd og anbefalinger om hvordan profesjonen og utdanningen kan videreutvikles for å sikre høy kvalitet i fremtidens barnehager. Ekspertgruppen hevder blant annet at barnehagelærerutdanningens kvalitet er betydelig svekket etter innføring av reformen, og trekker frem mange av de samme utfordringene som følgegruppen peker på. Ekspertgruppen mener at pedagogikkfaget er pulverisert og at fagenes posisjon som vitenskapsfag er lite ivaretatt. Samlet mener de at utdanningens akademiske tyngde er blitt svekket. I tillegg er ekspertgruppen bekymret over den lave inntakskvaliteten i BLU, og de mener karakteren tre i norsk bør settes som opptakskrav.9

Regjeringen vil ha en helhetlig gjennomgang av rammeplanen for barnehagelærerutdanningen i lys av anbefalingene fra følgegruppen og ekspertgruppen. Regjeringen vil derfor nedsette en ekstern gruppe som skal foreslå konkrete endringer i rammeplanen for barnehagelærerutdanningen.

5.5 Spesialpedagogikk i lærerutdanningene og egne spesialpedagogiske utdanninger

Alle barn skal få like muligheter til et forsvarlig pedagogisk tilbud i barnehage og skole. For barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging er det spesielt viktig å møte lærere med rett kompetanse. Flere ekspertgrupper og utvalg peker på at det er behov for mer spesialpedagogisk kompetanse i barnehager og skoler, og at lærerutdanningene i større grad må vektlegge spesialpedagogiske emner som forebygging og tilpasset opplæring.10 Flere av disse temaene står i dag i forskrift om rammeplaner for disse utdanningene, men det er opp til hver enkelt lærerutdanningsinstitusjon hvordan og hvor mye de vektlegges. I TALIS Starting Strong Survey 2018 svarer over en fjerdedel av de barnehageansatte i Norge at de trenger mer kunnskap om barn med rett til spesialpedagogisk hjelp og oppfølging av barn med særlige behov.11 I TALIS Teaching and Learning International Survey 2018 svarer hver sjette lærer at de har stort behov for å bedre sin kunnskap om undervisning av elever med særlige opplæringsbehov. Hver femte rektor oppgir at mangel på lærere med slik kompetanse i stor grad hindrer skolen i å gi god undervisning.12

Til sammen tilbyr åtte universiteter og høyskoler (UH-institusjoner) i dag spesialpedagogikk som bachelorstudium og/ eller masterstudium. I tillegg tilbyr flere UH-institusjoner spesialpedagogikk som valgfag i grunnskolelærerutdanningene på masternivå og som videreutdanning for lærere. Studietilbudene har ulik organisering, ulikt innhold og ulike krav til praksis, blant annet fordi de skal dekke ulike behov i sektoren. Det finnes i dag ingen felles retningslinjer for de spesialpedagogiske utdanningene. Hvilken institusjon man studerer spesialpedagogikk ved, er dermed avgjørende for hva slags læringsutbytte kandidatene sitter igjen med etter endt utdanning. De spesialpedagogiske fagmiljøene har selv gitt uttrykk for at det er behov for overordnede, nasjonale rammer for utdanningene, med muligheter for egen profilering.

Det finnes ingen egen faggruppe for spesialpedagogikk i tilknytning til Universitets- og høyskolerådet, slik det er for andre fagområder. Dette er etter flere fagmiljøers mening uheldig. De gir uttrykk for at det bør være et nasjonalt miljø som ivaretar og sørger for konsistent høy kvalitet på alle spesialpedagogiske utdanninger i Norge. Et slikt nasjonalt miljø vil kunne være en god dialogpartner for statlige myndigheter.

Regjeringen forventer at UH-institusjonene tar et overordnet ansvar for å tilrettelegge for samarbeid mellom spesialpedagogutdanningene, mellom allmennpedagogikken og det spesialpedagogiske feltet og mellom UH-institusjoner og barnehager/skoler, for å sikre at utdanningene ivaretar barnehagers og skolers kompetansebehov. UH-institusjonene som i dag tilbyr spesialpedagogikk som bachelorstudium og/eller masterstudium har nylig etablert et nettverk for å fremme samarbeid om felles retningslinjer og utvikling av utdanningene. Regjeringen støtter dette initiativet og vil følge med på nettverkets arbeid fremover.

Studenter som tar bachelorutdanning i spesialpedagogikk, oppnår i dag ikke undervisningskompetanse. Tilbakemeldinger fra skoler viser at det har blitt mer krevende for spesialpedagoger å få tilsetting i skolen, blant annet fordi kommunene og skolene er opptatt av å oppfylle de særskilte kompetansekravene i norsk, matematikk og engelsk, jf. 5.6.2. Regjeringen vil derfor vurdere om en mastergrad i spesialpedagogikk med integrert undervisningsfag kan gi undervisningskompetanse for tilsetting i skolen. Regjeringen vil også, i samarbeid med partene i sektor, vurdere behovet for egne stillingshjemler i barnehagen og skolen for spesialpedagoger uten undervisningskompetanse.

Nært samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole er spesielt avgjørende for barn som har behov for særskilt tilrettelegging og spesialundervisning. Stoltenberg-utvalget vektlegger hvor viktig det er å sikre kontinuitet i barns læring, og at skolen må bygge videre på erfaringer fra barnehagen. Utvalget foreslår å utvikle en integrert lærerutdanning for lærere i barnehage og grunnskole. Av høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget, støtter flertallet forslaget. Dette forslaget bør utredes videre. BLU er per i dag ikke et mastergradsstudium, men barnehagelærere kan bygge på med videreutdanningstilbud som kan inngå i en mastergrad. Det bør derfor være mulig å etablere felles mastergradsstudier som parallelle løp for barnehage- og grunnskolelærere innenfor eksisterende ordninger for grunn- og videreutdanning.

5.6 Videreutdanning

5.6.1 Videreutdanning for barnehagelærere og styrere i barnehagen

Regjeringen satser på videreutdanningstilbud for barnehagelærere slik at flere barnehagelærere får økt kompetanse. For studieåret 2019/20 tilbys videreutdanning innenfor følgende fordypningsområder:

• læringsmiljø og pedagogisk ledelse

• naturfag og matematikk

• språkutvikling og språklæring

• veilederutdanning for praksislærere

• tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk

Siden 2016 har 3 142 barnehagelærere fått tilbud om videreutdanning.

Ansatte med annen treårig pedagogisk utdanning som vil kvalifisere seg for arbeid som pedagogisk leder i barnehagen, kan søke opptak til Tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk (TiB). Det har vært en økt interesse for dette tilbudet, noe som kan ha sammenheng med innskjerpingen av pedagognormen. 326 har fått tilbud om studieplass i TiB siden 2016. Regjeringen tar sikte på å sette i gang et kull med 35 studieplasser i TiB årlig til og med 2022, i tillegg til studieplasser som allerede tilbys.

Høyskoler og universiteter vil kunne tilby videreutdanning i totalt syv emner/fordypningsområder fra høsten 2020. To nye tilbud er planlagt i tråd med prioriteringene i denne meldingen: Spesialpedagogikk og Fysisk-motorisk utvikling og aktivitet i barnehagen. Regjeringen vil også videreføre tilbudet Barns språkutvikling og språklæring for å bidra til regjeringens mål om å styrke språkarbeidet i barnehagene.

Kilde: Utdanningsdirektoratet

Styrerutdanning

God ledelse er viktig for å kunne utvikle og sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. Barnehagestyreren har ansvar for at hvert enkelt barn får et inkluderende barnehagemiljø som støtter opp om en allsidig utvikling. Utviklingen mot større barnehager krever økt kunnskap om administrasjon og ledelse. Som pedagogisk samfunnsinstitusjon må barnehagen være i endring og utvikling. Siden 2011 har 2 954 styrere og assisterende styrere i barnehage fått tilbud om studieplass på styrerutdanningen. Styrerutdanningen videreføres. Fra høsten 2020 vil Utdanningsdirektoratet tilby om lag 350 studieplasser for 2020/21.

Kilde: Utdanningsdirektoratet

5.6.2 Videreutdanning for lærere og ledere i skolen

Regjeringen har de siste årene gjennomført en historisk satsing på videreutdanning av lærere og ledere i skolen. Siden 2014 har mer enn 34 000 lærere fått tilbud om videreutdanning med støtte fra staten. Antallet videreutdanningsplasser som tilbys lærere i skolen, har økt kraftig, jf. figur 5.4. Samlet i perioden 2014–2019 har regjeringen bevilget om lag åtte mrd. kroner til formålet. Denne satsingen er kanskje statens viktigste bidrag for å heve lærernes kompetanse, og på den måten bidra til mer tilpasset og bedre opplæring for alle elever.

Kilde: Utdanningsdirektoratet

De fleste lærere deltar på videreutdanning i norsk, matematikk og engelsk. Dette henger sammen med kravene til kompetanse i undervisningsfagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, matematikk og engelsk i grunnskolen, som vil gjelde alle fast ansatte lærere fra 1. august 2025:

• For undervisning på barnetrinnet er kravet 30 studiepoeng.

• På ungdomstrinnet er kravet 60 studiepoeng for undervisning.13

Stadig flere lærere har tilstrekkelig utdanning i undervisningsfagene sine, men det er fortsatt mange lærere som må ta videreutdanning for å nå de nye kompetansekravene, jf. figur 5.5.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Grunnskolenes informasjonssystem (GSI)

I Utdanningsdirektoratets spørring til Skole-Norge våren 2018 oppgir 83 prosent av kommunene at de har en plan eller en strategi for hvordan lærere skal oppfylle de nye kompetansekravene.14 Regjeringen er opptatt av at skoleeierne har en slik plan for hvordan skolene skal sikre kvalifiserte lærere i de fagene der det er kompetansekrav. Skoleeierne må også ha en plan for hvordan de vil sikre kompetanse innenfor temaer som begynneropplæring, digitalisering, inkludering, spesialundervisning o.a.

Skolelederutdanning

Gode skoler krever gode skoleledere. For å sikre at kompetanseutviklingen faktisk gir bedre opplæring for elevene i klasserommet, er det viktig å ha gode ledere som har kompetanse i å legge til rette for kollektiv profesjonsutvikling i kommunen og på den enkelte skole. Siden 2009 har mer enn 4 000 skoleledere deltatt i den nasjonale rektorutdanningen. Regjeringen har besluttet å fortsette satsingen ved å tilby om lag 500 studieplasser hvert år frem til 2025.

Fra høsten 2018 tilbys også modulbasert videreutdanning for skoleledere som har fullført rektorutdanningen. Målet er at skoleledere over hele landet skal få den samme muligheten som lærerne til å utvikle seg og sin kompetanse gjennom hele yrkeskarrieren. Som en oppfølging av Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen arbeider departementet med et lovforslag om å innføre en plikt for skoleeiere til å tilby utdanning i pedagogisk ledelse for nytilsatte rektorer. Forslaget ses i sammenheng med det pågående arbeidet i opplæringslovutvalget.

5.7 Desentraliserte ordninger for kompetanseutvikling i barnehage og skole

I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen lanserte regjeringen en ny modell for kompetanseutvikling som støtter opp om lokale myndigheters arbeid med og ansvar for kvalitetsutvikling i skolen. Gjennom den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling får kommunene og fylkeskommunene mulighet til å velge etterutdanningstiltak ut fra lokale behov. Dette blir gjort i nært samarbeid med andre skoleeiere i fylket eller regionen, lokale universiteter eller høyskoler, og fylkesmannen i fylket. Tiltakene i ordningen skal i hovedsak være skolebaserte.15 På den måten kan ordningen også bidra til å utvikle skolene som profesjonelle, lærende fellesskap. I 2019 bevilget regjeringen om lag 230 mill. kroner til formålet.

Spørringen til Skole-Norge våren 2019 viser at nesten samtlige skoler deltar i ordningen. De fleste kommuner opplever samarbeidet med fylkesmannen om etablering av ordningen som godt. I de fleste av kommunenes (88 prosent) og skolenes (83 prosent) planer for kompetanseutvikling er Lokalt arbeid med læreplan – fagfornyelsen et utviklingsområde.16

De fleste skoleledere og kommuner oppgir at de samarbeider med kompetansemiljøer ved lokale universiteter eller høyskoler når de skal identifisere utviklingsområder. 50 prosent av skoleeierne og 37 prosent av skolelederne oppgir at tiltakene som er iverksatt i samarbeid med universiteter og høyskoler, er skolebaserte.

Barnehagesektoren har i flere år hatt en ordning der fylkesmennene har tildelt midler til kompetanseutvikling og utviklingsarbeid lokalt. I den reviderte kompetansestrategien Kompetanse for fremtidens barnehage (2018–2022) ble dette videreutviklet til en ordning kalt regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage.17 I 2019 har regjeringen bevilget 140 mill. kroner til dette formålet. I 2020 foreslår regjeringen å bevilge om lag 190 mill. kroner til regional ordning for kompetanseutvikling. På samme måte som for den desentraliserte ordningen i skolesektoren er det etablert samarbeidsfora for barnehageeiere og UH-institusjonene i alle fylker som fylkesmennene leder og koordinerer. Tiltakene i denne ordningen skal også i hovedsak være barnehagebaserte kompetansetiltak.

For å sikre en god begynneropplæring og gode overganger, er det behov for at de ulike lærerne i barnehage og skole kjenner hverandres kompetanse og faglige arbeid, og at de samarbeider godt og ser kompetansebehov på tvers. På samme måte er det viktig for kommunen som barnehagemyndighet å ivareta dialogen mellom private og kommunale barnehager og skoler om felles utfordringer og felles innsats innenfor den regionale ordningen for kompetanseutvikling.

Regjeringen vil at kommuner, fylkeskommuner, private eiere, barnehager og skoler skal få handlingsrom til selv å drive kompetanseutvikling og kvalitetsutvikling og til å selv finne løsninger tilpasset lokale behov gjennom de desentraliserte ordningene. Eiere må selv vurdere hvordan de vil organisere kompetanseutvikling for alle sine ansatte.

Regjeringen vil ta initiativ til å samordne de desentraliserte ordningene for kompetanseutvikling for barnehage og skole. Vi vil også fortsette å styrke ordningene gjennom omprioriteringer etter hvert som nasjonale satsinger er avsluttet.

I tillegg vil vi vurdere om den nye varige kompetansesatsingen innenfor spesialpedagogikk og inkluderende praksis, som også skal omfatte PP-tjenesten, kan ses i sammenheng med de desentraliserte ordningene i barnehage og skole, jf. 5.8.

5.8 Styrke kompetansen i PP-tjenesten

Med endringene i Statped som omtales i kapittel 7, må kommuner og fylkeskommuner ha kompetanse til å ivareta de fleste behov for tilrettelegging uten bistand fra Statped. Slik er ikke situasjonen i alle kommuner og fylkeskommuner i dag. Det er nødvendig at kommuner og fylkeskommuner hver for seg eller i samarbeid opparbeider tilstrekkelig kompetanse, har planer og strukturer for vedlikehold av kompetanse og har utviklet et godt tverrfaglig samarbeid slik at de blir bedre i stand til å ivareta barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging.

Regjeringen vil forbedre det spesialpedagogiske støttesystemet for å sikre at barn får raskere og bedre hjelp, og at fagkompetansen kommer barna til gode. Fagpersoner med spesialpedagogisk og annen relevant kompetanse skal være mer til stede i barnehager og skoler for å støtte lærernes arbeid med å gi barn med behov for særskilt tilrettelegging et inkluderende og tilpasset tilbud.

Regjeringen vil styrke det tverrfaglige samarbeidet for å sikre et godt lag rundt barna og elevene, jf. kapittel 6. Samtidig er det viktig å styrke kompetansen til de ansatte i PP-tjenesten for at tjenesten skal bli bedre i stand til å bidra med forebyggende arbeid i barnehager og skoler, og for at den skal kunne gi bedre sakkyndige vurderinger.

Regjeringen vil bidra med et stort og varig kompetanseløft på det spesialpedagogiske området, med særlig vekt på PP-tjenesten. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å vurdere hvilke tiltak og ordninger som er nødvendige for å møte kompetansebehovet innenfor spesialpedagogikk og inkludering i kommuner og fylkeskommuner. Direktoratet skal vurdere om og eventuelt hvordan de allerede etablerte ordningene for desentraliserte kompetansetiltak kan inkludere kompetansebehovene på det spesialpedagogiske feltet, eller om det er mest hensiktsmessig å etablere egne ordninger.

I tråd med prinsippene for de desentraliserte ordningene for kompetanseutvikling i barnehager og skoler, er det en målsetting at kompetansetiltakene som retter seg mot PP-tjenesten også tar utgangspunkt i lokale vurderinger av kompetansebehov. Gjennom etablerte samarbeidsfora i alle fylker har kommuner og fylkeskommuner fått god mulighet til å analysere kompetansebehov og identifisere aktuelle kompetansetiltak sammen med lokale universiteter og høyskoler.

Kunnskapsdepartementet vil i dialog med KS involvere kommuner og fylkeskommuner i valg av tiltak for å øke kompetansen og muligheten til å gi et godt tilpasset og inkluderende tilbud til alle barn og elever. Kunnskapsdepartementet og KS inngikk i 2018 en ny samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling i barnehagen og grunnopplæringen. Avtalen skal sørge for at den nasjonale politikken blir realisert og konkretisert på regionalt og lokalt nivå. Den skal bidra til koordinert ressursinnsats, legge til rette for lokale løsninger og understøtte kommunesektorens ansvar og handlingsrom når det gjelder kompetanseheving. Med utgangspunkt i avtalen, vil departementet over en femårsperiode samarbeide med KS om å bygge kompetanse i barnehager, skoler og PP-tjenester/tverrfaglige støttesystemer. Kompetansebyggingen skal ha hovedvekt på at barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging skal få et godt tilpasset tilbud raskt. For at de skal kunne fanges opp og følges opp tidlig, må kompetansen være nær barna og elevene. Kompetansebyggingen må være basert på kartlagte kompetansebehov i kommuner og fylkeskommuner og ses i sammenheng med øvrige nasjonale, lokale og regionale kompetansetiltak. Samarbeidet vil også inkludere nettverk for utvikling og vedlikehold av kompetanse. Kompetansebyggingen vil ses i sammenheng med endringene i Statped.

Regjeringen vil også vurdere hvordan oppfølgingsordningen kan utvikles slik at den kan fange opp og følge opp kommuner og fylkeskommuner som har behov for å drive kvalitetsutvikling av egen organisasjon på det spesialpedagogiske feltet. Se 5.9.4 for nærmere beskrivelse av oppfølgingsordningen.

5.9 Andre kompetansetiltak

5.9.1 Veiledning av nyutdannede

Det er viktig å gi nyutdannede barnehagelærere og lærere en god overgang fra utdanning til yrke. Mange opplever et praksissjokk når de kommer ut i jobb som lærer i barnehage eller skole etter endt utdanning. Støtte til nyutdannede lærere kan være helt avgjørende for hvordan de opplever sitt første møte med lærerjobben.18 Tall fra SSB viser at rundt én av ti grunnskolelærere slutter i jobben sin i løpet av de første fem årene etter endt utdanning. Opplevelsen av manglende støtte trekkes ofte frem som hovedårsaken til at nyutdannede lærere forlater yrket.19

Funn fra TALIS 2018 viser at kun hver fjerde lærer med fem års erfaring eller mindre deltok i et introduksjonsprogram som nytilsatt i skolen, og kun hver sjette nyutdannede lærer har en veileder til å støtte seg. Regjeringen har derfor bevilget 60 mill. kroner til veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i grunnskolen for skoleåret 2019/20. Tilskuddet skal bidra til at skoleeierne ivaretar sitt ansvar for å ha veiledningsordninger lokalt. Målet er at nyutdannede lærere skal få veiledning av god kvalitet, slik at de får en god overgang, blir trygge og blir værende i yrket.

Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med organisasjoner for barnehage, skole og høyere utdanning utviklet et sett av prinsipper og forpliktelser for et likeverdig veiledningstilbud av god kvalitet som omfatter alle. Utdanningsdirektoratet har på bakgrunn av disse prinsippene utarbeidet en ny veileder som beskriver hva som kjennetegner gode veiledningsordninger, og hvor det gis eksempler på hvordan man kan etablere og videreutvikle veiledningsprogrammer lokalt.20

5.9.2 Lærerspesialister

Regjeringen mener det er viktig å beholde gode lærere i klasserommet. Fra skoleåret 2015/16 har regjeringen fått på plass en ordning for lærerspesialister en ny karrierevei for lærere. Ordningen skal bidra til at dyktige lærere opplever gode faglige utviklingsmuligheter slik at de ønsker å fortsette å undervise, og den skal bidra til å styrke det kollektive profesjonsfellesskapet og utvikling av skolen som lærende organisasjon.

Evalueringen av de to første årene med utprøving viser at både lærerne og rektorene er positive til ordningen. Rektorene gir uttrykk for at lærerspesialistene har bidratt til en bedre kultur for læring på hele skolen.21

Våren 2019 utvidet regjeringen rammene for ordningen slik at om lag 1 200, dobbelt så mange som året før, kan godkjennes som lærerspesialist. 254 av søkerne har våren 2019 søkt om å bli lærerspesialist i begynneropplæring, og 110 lærere har søkt om videreutdanning som lærerspesialist i begynneropplæring. Disse lærerne vil bli en viktig støtte til kompetanseutviklingen på sine skoler. Regjeringen foreslår å trappe opp satsingen på lærerspesialistordningen til 200 mill. kroner i 2020. Midlene skal blant annet bidra til å øke antallet lærerspesialister til 1 500 fra høsten 2020.

Stoltenberg-utvalget22 foreslår å innføre en plikt for hver skole til å ha en lærerspesialist i begynneropplæring. Av de som har uttalt seg om dette forslaget, er et lite flertall mot forslaget. Departementet støtter utvalgets vurdering av verdien av lærerspesialister på dette området, men mener det er lite realistisk at alle skoler kan oppfylle et slikt krav, samtidig som de skal oppfylle kompetansekravene i utvalgte fag innen 2025.

Regjeringens mål er at alle skoler skal ha tilgang på lærerspesialist i begynneropplæring. Regjeringen vil derfor innføre en plikt for kommunene til å sørge for at alle skoler skal ha tilgang på lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn innen 2025. Det innebærer at alle kommuner skal kunne stille en lærerspesialist til disposisjon for sine skoler, og at små kommuner kan samarbeide om denne funksjonen. Dette vil bidra til god kompetanse i begynneropplæring i alle skoler, samtidig som det tar hensyn til forskjeller i skole- og kommunestørrelse rundt omkring i landet.

5.9.3 Barne- og ungdomsarbeidere og assistenter i barnehage

Andelen ansatte med fagbrev i barnehage har gradvis økt de siste årene. I grunnbemanningen i barnehage i 2018 var 20 prosent barne- og ungdomsarbeidere. Denne gruppen har en verdifull kompetanse for arbeid i barnehage. Det er derfor ønskelig at flere barne- og ungdomsarbeidere tar jobb i barnehage, og at ansatte som mangler formell kompetanse i arbeid med barn, tar fagbrevet.

I kompetansestrategien for barnehagen (2018–2022) er det fire ulike kompetansetiltak for barne- og ungdomsarbeidere og assistenter i barnehage:

• Arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) er et tilbud til assistenter og barne- og ungdomsarbeidere som ønsker å utdanne seg til barnehagelærere. ABLU er organisert som en deltidsutdanning over fire år, og det er et tett samarbeid mellom utdanningsinstitusjon og praksisfelt.

• Fagbrev gjennom praksiskandidatordningen retter seg mot assistenter med lang erfaring og gjør det mulig å ta fagbrevet i barne- og ungdomsarbeiderfaget med praksis fra egen arbeidsplass.

• Fagskoleutdanning i oppvekstfag for barnehageansatte er en videreutdanning for barne- og ungdomsarbeidere og assistenter med minimum fem års erfaring fra arbeid med barn. Fagskoleutdanningen gir mulighet for økt kompetanse innenfor tre fordypningsområder: barn med særskilte behov, arbeid med språk, flerspråklighet og flerkulturell kompetanse og arbeid med de yngste barna (0–3) i barnehagen.

• Barnehagefaglig grunnkompetanse er et tiltak som retter seg mot assistenter uten fagbrev og som mangler barnehagefaglig kompetanse. Det er barnehageeiers ansvar å sørge for at alle ansatte uten kompetanse og erfaring fra barnehage får en innføring i barnehagens samfunnsmandat, ansvar og innhold. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utvikle nasjonale rammer for tiltaket innen 2022.

5.9.4 Oppfølgingsordningen for kommuner med svake resultater

Barn og ungdom skal møte kompetente lærere og gode skoler der de bor. Det er store forskjeller mellom kommuner og mellom skoler internt i kommuner, jf. kapittel 2. Regjeringens mål er at elevenes bosted ikke skal avgjøre hvor godt de lykkes i skolen. Derfor er det etablert en nedre grense for skolekvalitet og en egen oppfølgingsordning som skal bidra til å løfte kvaliteten på de kommunene som er under grensen. Kommunene identifiseres gjennom et indikatorsett.

Siden høsten 2017 har totalt 68 kommuner og 210 skoler vært med i ordningen. De identifiserte kommunene velger tiltak for kvalitetsutvikling i dialog med fylkesmannen i eget fylke.

Omtrent halvparten av kommunene i ordningen har bedt om bistand fra det nasjonale tilbudet Veilederkorpset. Gjennom dette tilbudet mottar kommunene veiledning fra erfarne skoleledere og skoleeiere fra hele landet som bistår kommunene i å identifisere konkrete utfordringer og veileder i utviklingsarbeidet både på kommune- og skolenivå. For noen av kommunene inngår også barnehage i det lokale tiltaket. Øvrige kommuner i ordningen har iverksatt andre tiltak i dialog og samarbeid med fylkesmannen, gjerne knyttet til lokale tiltak i den desentraliserte ordningen.

Utdanningsdirektoratet rapporterer at ordningen oppfattes som god støtte til kvalitetsutvikling i kommuner med svake resultater over tid. Skoleledere og eiere som mottar veiledning fra Veilederkorpset, gir tilbakemeldinger om at dette er et verdifullt bidrag til deres lokale arbeid med kvalitetsutvikling. Flere veiledere i Veilederkorpset fremhever dette som en god anledning til å få brukt og utviklet kompetanse fra eget arbeid til inspirasjon og nytte for andre.

Regjeringen vil videreutvikle oppfølgingsordningen, for å sikre at flere kommuner og skoler som trenger det, kan få støtte. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å komme med forslag til hvordan oppfølgingsordningen kan videreutvikles.

Tilbudet fra Veilederkorpset skal utvides med ett år. Regjeringen mener også det er behov for å utvikle oppfølgingsordningen for å fange opp og følge opp kommuner og fylkeskommuner som trenger støtte til å utvikle bedre inkluderende fellesskap og gi godt tilpassede tilbud og støtte til å utvikle kvaliteten innenfor det spesialpedagogiske feltet i egen organisasjon.

Regjeringen vil derfor vurdere om PP-tjenesten kan inkluderes i tilbudet, eventuelt om det kan være aktuelt med et tilsvarende tilbud også rettet spesielt mot PP-tjenesten.

5.10 Regjeringens tiltak og forventninger

Regjeringen vil

• over tid skjerpe forskriftskravet til pedagogisk bemanning i barnehagen til minst én pedagogisk leder per seks barn under tre år og én pedagogisk leder per tolv barn over tre år (50 prosent barnehagelærere)

• foreslå å presisere i barnehageloven at ansatte som gir spesialpedagogisk hjelp, som hovedregel skal ha formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse

• tydeliggjøre og stramme inn regelverket for bruk av assistenter som gir spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og spesialundervisning i skolen

• foreslå å presisere i opplæringsloven at den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hvilken kompetanse de som skal gjennomføre spesialundervisningen skal ha

• vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til spesialpedagogisk kompetanse

• vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til kompetanse i norsk som andrespråk

• nedsette en ekstern gruppe som skal foreslå konkrete endringer i rammeplanen for barnehagelærerutdanningen

• følge med på det frivillige nettverket av UH-institusjoner som tilbyr spesialpedagogiske utdanninger for å fremme samarbeid om felles retningslinjer og utvikling av utdanningene

• vurdere om en mastergrad i spesialpedagogikk med integrert undervisningsfag kan gi undervisningskompetanse for tilsetting i skolen

• i samarbeid med partene i sektor vurdere behovet for egne stillingshjemler i barnehagen og skolen for spesialpedagoger uten undervisningskompetanse

• i dialog med sektoren vurdere behovet for et tilbud innenfor spesialpedagogikk på mastergradsnivå som felles utdanningsløp for barnehage- og grunnskolelærere

• utvikle videreutdanningstilbud i spesialpedagogikk og fysisk-motorisk utvikling og aktivitet for barnehagelærere

• vurdere å innføre en plikt for skoleeiere til å tilby utdanning i pedagogisk ledelse for nytilsatte rektorer

• samordne de desentraliserte kompetanseordningene for kompetanseutvikling for barnehage og skole for mer helhet og bedre sammenheng

• vurdere om kompetansesatsingen på det spesialpedagogiske feltet, inkludert PP-tjenesten, kan bli en del av eller ses i sammenheng med de desentraliserte ordningene for kompetanseutvikling

• igangsette en varig kompetansesatsing på det spesialpedagogiske feltet, i samarbeid med KS, for kommuner og fylkeskommuner

• innføre en plikt for kommunene til å sørge for at alle skoler skal ha tilgang på lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn innen 2025

Regjeringen forventer

• at kommunen og barnehage- og skoleeiere sørger for at barnehagene og skolene har den kompetansen som er nødvendig for å gi alle barn et godt pedagogisk og inkluderende tilbud

• at eiere, skoleledere og barnehagestyrere arbeider systematisk med kompetanseutvikling og utviklingsarbeid

• at lærerutdanningene ivaretar temaene tilpasset opplæring, tidlig innsats og inkludering på en god måte

• at universitetene og høyskolene tar et overordnet ansvar for å tilrettelegge for samarbeid mellom spesialpedagogutdanningene og mellom det allmennpedagogiske og det spesialpedagogiske feltet