9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen mener at tiltakene i meldingen vil bidra til at barn og elever i barnehage, skole og skolefritidsordning (SFO) vil få et bedre tilpasset tilbud i et inkluderende fellesskap. Samlet vil tiltakene bringe kompetansen nærmere barna og elevene. I tillegg vil vi få mer kunnskap om hva som bidrar til god inkluderende praksis. Mange mål og tiltak i meldingen handler ikke om mer ressurser, men om holdninger, kultur, bedre samarbeid, og at vi må utnytte ressursene på en bedre måte. Det krever langsiktig og bevisst arbeid på alle nivåer for å få til en bedre og mer inkluderende praksis. Gjennom tidligere og bedre hjelp mener regjeringen at flere vil kunne fullføre og bestå videregående opplæring, og at flere vil komme ut i jobb. Dette vil på lang sikt kunne gi lavere kostnader og høyere inntekter til samfunnet.

Regjeringen mener det er viktig med en god balanse mellom statlig styring og lokal handlefrihet i statens samlede virkemiddelbruk overfor kommunesektoren på områdene barnehage og opplæring. I forbindelse med Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen, innførte vi en ny desentralisert kompetanseordning på skoleområdet. Denne ordningen gir kommuner og fylkeskommuner stor frihet til å benytte kompetanseutviklingsmidler i tråd med sine behov. Dette gjelder også regional ordning for kompetanseutvikling på barnehageområdet. Samtidig med desentralisert kompetanseordning innførte vi også oppfølgingsordningen som skal fange opp kommuner som ikke har god nok kvalitet på opplæringstilbudet. Denne ordningen innebærer at disse kommunene kan få hjelp fra staten, blant annet gjennom Veilederkorpset som tilbyr veiledning til skoleeiere og skoleledere som ønsker å styrke kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen. Regjeringen vil se arbeidet med kompetansebygging i kommuner og fylkeskommuner innenfor spesialpedagogikk og inkludering i sammenheng med disse eksisterende ordningene.

Kunnskapsgrunnlaget for denne meldingen viser at det er mangler ved barnehage- og opplæringstilbudet til de som trenger særskilt tilrettelegging. Det er også forskjeller mellom de enkelte barnehager og skoler og mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen varsler i meldingen en rekke tiltak som skal bidra til bedre kompetanse tettere på barna og elevene og en bedre praksis i barnehager og skoler. Vi er imidlertid avhengig av innsatsen i kommuner og fylkeskommuner for å få til et bedre pedagogisk tilbud for alle barn og elever, slik at praksis blir i tråd med kravene i regelverket for barnehager og opplæring. Regjeringen vil vurdere å foreslå regelverksendringer som tydeliggjør kravene til kommuner og fylkeskommuner. Det gjelder forslag om å:

• tydeliggjøre i barnehageloven og opplæringsloven at oppgavene til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) innebærer å arbeide forebyggende

• tydeliggjøre krav til kvalitet på tjenestene som PP-tjenesten skal levere

• tydeliggjøre formålet med SFO og innføre en nasjonal rammeplan for SFO med rom for lokale variasjoner

Disse forslagene er presiseringer av gjeldende rett, og endringer som ikke vil gi nye plikter eller oppgaver til kommuner og fylkeskommuner.

I tillegg vil regjeringen vurdere flere regelverksendringer og i den forbindelse også de økonomiske og administrative konsekvensene av endringene. Dette gjelder forslagene om å:

• presisere i barnehageloven at ansatte som gir spesialpedagogisk hjelp som hovedregel skal ha formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse

• tydeliggjøre og stramme inn regelverket for bruk av assistenter som gir spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning

• innføre en plikt for kommunene til å sørge for at alle skoler har tilgang på lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn innen 2025

• utvide bestemmelsen om intensiv opplæring for 1.–4. trinn til flere trinn

• innføre en oppfølgingsplikt som tydeliggjør at skolene må følge opp elever med høyt fravær i grunnskolen

• innføre en plikt for kommunen til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart for å identifisere barn som har behov for nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper

Alle forslagene til lovendringer i opplæringsloven vil vurderes nærmere i lys av opplæringslovutvalgets rapport som kommer i desember 2019. Målet for dette utvalgets arbeid er et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Når det gjelder forslaget om å innføre en oppfølgingsplikt, må ansvarsfordelingen mellom kommunen og private skoleeiere utredes nærmere i det videre arbeidet.

De økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget om å styrke og harmonisere bestemmelsene om samarbeid i sektorlovene (tverrfaglig samarbeid), vil utredes nærmere i arbeidet med høringsnotatet.

Statpeds mandat blir avgrenset, og det gir rom for å redusere størrelsen på virksomheten. Regjeringen legger opp til å redusere de årlige bevilgningene til drift av Statped med til sammen 150–200 mill. kroner over en periode på fem år. I denne perioden vil Kunnskapsdepartementet ha dialog med KS, slik at utviklingen av Statped og kompetansebygging i kommuner og fylkeskommuner blir sett i sammenheng. Statped skal styres direkte fra Kunnskapsdepartementet og ikke lenger fra Utdanningsdirektoratet. Økonomiske konsekvenser av dette tas innenfor gjeldende budsjetter.

Kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for barnehagetilbud og opplæring til alle barn og elever. Statped er en støttetjeneste for kommunene og fylkeskommunene og har ikke ansvar for tilbudet i barnehager og skoler. Endringene i Statped vil dermed ikke føre til at kommuner og fylkeskommuner får økt ansvar. Regjeringen vil at midlene som spares inn i Statped, skal brukes til å sette kommuner og fylkeskommuner bedre i stand til å ivareta sitt ansvar overfor det mangfoldet av barn og elever som er i barnehager og skoler. Endringene i bevilgningene vil bli foreslått i de ordinære budsjettene i årene som kommer.

De frigjorte midlene fra Statped vil i hovedsak gå til kompetansehevingstiltak rettet mot kommuner og fylkeskommuner, med særlig vekt på PP-tjenesten. Vi vil vurdere å bygge videre på og se disse kompetansetiltakene i sammenheng med de ordningene vi har for å støtte kommunal sektor i kompetansebygging: regional ordning for kompetanseutvikling på barnehageområdet, desentralisert ordning for kompetanseutvikling på opplæringsområdet, videreutdanningstilbudene og oppfølgingsordningen med Veilederkorps. Kunnskapsdepartementet og KS er enige om å samarbeide om å bygge kompetanse i kommuner og fylkeskommuner i takt med at endringene i Statped blir gjennomført. Kommuner og fylkeskommuner vil bli involvert i arbeidet.

Departementet vil også ha dialog med Utdanningsdirektoratet og Statped slik at grensegangen mellom deres oppgaver på det spesialpedagogiske området blir tydelig. Det vil gi grunnlag for å avklare hvor mye ressurser som skal flyttes over fra Statped til direktoratet, og når det skal skje. Det er også viktig å legge grunnlaget for et godt samarbeid mellom de to virksomhetene fremover. Enkelte oppgaver vil overføres fra Statped til Utdanningsdirektoratet, blant annet utviklingsoppgaver innenfor digitaliseringsområdet og håndtering av forskningsoppdrag innenfor spesialpedagogikk og inkluderende praksis. Flyttinger av midler i forbindelse med dette vil følges opp i de kommende budsjettene.

Statped skal ikke ha oppgaver innenfor forskning. Regjeringen vil opprette et nytt senter for forskning på det spesialpedagogiske området og på inkluderende praksis. Senteret vil finansieres innenfor Kunnskapsdepartements gjeldende budsjettrammer.

Regjeringen har satt av fem mill. kroner i 2019 til å gjennomføre piloter i noen kommuner for å få til en bedre inkluderende praksis i barnehager og skoler. I tillegg igangsettes forskning på totalt 30 mill. kroner fordelt over tre år, med systematisk utprøving av konkrete modeller. Prosjektene skal gi kunnskap og erfaringer som skal bidra til endringer i kommunene og legge grunnlaget for videre politikkutvikling. Midlene til prosjektene dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

Regjeringen vil fjerne økonomiske barrierer som hindrer barn fra familier med lav inntekt i å gå på SFO. Regjeringen har derfor i statsbudsjettet for 2020 foreslått å bevilge 58 mill. kroner (halvårseffekt) for å innføre inntektsgradert foreldrebetaling i SFO fra høsten 2020. Bevilgningen skal sikre at foreldrebetalingen for et heltidstilbud i SFO på 1.–2. trinn maksimalt skal utgjøre seks prosent av husholdningens samlede person- og kapitalinntekt. Regjeringen vil i kommende budsjetter vurdere ordninger med gratis opphold på SFO for barn av foreldre med lav inntekt.

Regjeringen ønsker å hjelpe familier med barn med behov for særskilt tilrettelegging som har en ekstra utgift gjennom foreldrebetalingen for SFO på 5.–7. trinn. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2020 foreslått å bevilge 21 mill. kroner (halvårseffekt) til gratis SFO for elever på 5.–7. trinn med behov for særskilt tilrettelegging.

Høsten 2017 bevilget Stortinget 172 mill. kroner til flere barnehagelærere, med helårseffekt på 424 mill. kroner i 2018. Gjeldende bevilgning har gitt rom for en opptrapping til om lag 43 prosent barnehagelærere i grunnbemanningen. En ytterligere skjerping av normen til 50 prosent vil kreve at kommunene gradvis blir kompensert for den videre opptrappingen. Departementet legger til grunn at innføring av 50 prosent barnehagelærere vil medføre et økt behov for bevilgninger til kommunene på om lag 500 mill. kroner. Departementet tar forbehold om at det skjerpede kravet vil innføres når det er budsjettmessig dekning for forslaget og tilgjengelige barnehagelærere.

Øvrige tiltak i meldingen har ikke budsjettmessige konsekvenser, eller de vil tas innenfor gjeldende budsjettrammer.