6 Laget rundt barna og elevene

Regjeringen vil at alle barn og unge blir sett og får den hjelpen de trenger når de trenger den. Det innebærer at kompetansen bør være så nær barna som mulig. Vi vil bygge et lag rundt barna og elevene som blant annet inkluderer lærere, spesialpedagogiske ressurser, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Regjeringen vil også styrke samarbeidet mellom foreldre, barnehage, skole, skolefritidsordning (SFO) og andre offentlige tjenester.

Dette kapitlet handler om tverrfaglig samarbeid mellom ulike tjenester og mellom ulike yrkesgrupper internt i den enkelte barnehage og skole. Der ikke annet presiseres, inkluderer vi begge formene for tverrfaglig samarbeid i begrepet.

6.1 Mål for tverrfaglig samarbeid

Staten må sørge for gode rammebetingelser for å gjøre det tverrfaglige samarbeidet lettere. Regjeringen foreslår i dette kapitlet både juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidler. Vi vil likevel understreke at det er i kommunene det viktigste arbeidet skjer. Godt tverrfaglig samarbeid handler om at ulike fagmiljøer arbeider sammen og ser tilbudene til barn og unge i sammenheng. De ansatte i tjenestene må snakke godt sammen. Barnas behov må være utgangspunktet for samarbeidet. Kommuneledelsen har en sentral rolle i arbeidet med å skape en kultur for samarbeid og felles engasjement for barns utvikling i hele kommunen som organisasjon. De tiltakene som staten bidrar med, skal støtte opp under det arbeidet som må skje i kommunene.

Noen barn og familiene deres kan ha behov som gjør det nødvendig å være i kontakt med flere fagpersoner, i ulike tjenester og sektorer. Se figur 6.1. Når barna har behov for et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, skal barna og deres foreldre slippe å ta ansvar for å koordinere samarbeidet.

Kilde: Basert på figur utarbeidet av 0–24-samarbeidet (https://0-24-samarbeidet.no/dokumenter/)

Regjeringen mener at kompetansen og virkemidlene som ulike tjenester og yrkesgrupper besitter, skal være så nær barn og unge som mulig. De ansatte i barnehage, skole og SFO må være oppmerksomme på barn og unges familiesituasjon. Sammen med andre tjenester må de bidra til at foreldre får god veiledning og oppfølging, og at barnet og foreldrene involveres for å finne gode løsninger. Dette er nærmere omtalt i regjeringens strategi for foreldrestøtte (2018–2021) Trygge foreldre – trygge barn og i Prop. 121 S (2018–2019) Opptrappingsplan for barn og unges psykiske helse (2019–2024).

Barn og unge kan av ulike grunner ha behov for ekstra støtte og oppfølging i kortere eller lengre perioder. Det kan være utfordringer i barnehage- og skolemiljøet, barn og unge som har problemer på grunn av dårlig fysisk eller psykisk helse, lærevansker eller språkutfordringer. Barn og unge kan ha en vanskelig livssituasjon på grunn av utfordringer i familien som fattigdom, vanskelig bosituasjon, helseproblemer, rus, vold eller omsorgssvikt. Noen barn og unge har erfaringer fra krig eller fra tid på flukt.

Dette er utfordringer som har betydning for barnas læring og utvikling og for deres samhandling med andre i barnehage, skole og SFO. Ofte opptrer disse utfordringene sammen, og de kan ikke løses hver for seg. Dette krever ekstra tilrettelegging og tidlig samordnet innsats fra ulike sektorer, forvaltningsnivåer, tjenester og profesjoner. Godt tverrfaglig samarbeid er en viktig forutsetning for å skape et miljø der alle inkluderes og opplever fellesskap og mestring, og det vil kunne forebygge at problemer utvikler seg, eller at de blir større enn nødvendig.

Samtidig vet vi at mangel på samarbeid er en utfordring.1 Manglende samarbeid kan føre til at viktig og nødvendig informasjon ikke kommer frem til dem som trenger den, og at barn ikke får den hjelpen de har behov for i tide, eller ikke i det hele tatt. I NOU 2017: 12 Svikt og svik. Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt pekes det på hvilke alvorlige utfall dårlig samordning og samarbeid mellom tjenester kan ha. Utvalget skriver:

Det kan være flere årsaker til at samarbeid og samordning i saker der barn blir utsatt for vold og seksuelle overgrep, kan være utfordrende. Utvalget har sett eksempler på at dette kan handle om at informasjonsdeling mellom tjenestene vanskeliggjøres, blant annet fordi det er ulike oppfatninger av regelverket for taushetsplikt, opplysningsplikt og avvergeplikt og at tjenestene ikke kjenner godt nok til hverandres arbeidsområder. Det er også en rekke strukturelle utfordringer på flere nivå som vanskeliggjør samarbeid og samordning.2

Behovet for bedre tverrfaglig samarbeid har fått bred omtale i blant annet Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen, Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen og Meld. St. 19 (2018–2019) Folkehelsemeldinga. Gode liv i eit trygt samfunn. Betydningen av tverrfaglig samarbeid fremheves også i NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp (Stoltenberg-utvalget), i rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge (Nordahl-rapporten) og av mange som har sendt høringsuttalelser til disse rapportene.

Det pågår allerede mye arbeid og forskning og mange satsinger for å bedre det tverrfaglige samarbeidet. Ett eksempel er 0–24-samarbeidet, som er et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet med underliggende etater. Målet er å fremme mer samordnede tjenester og helhetlig innsats for utsatte barn og unge under 24 år og deres familier. 0–24-samarbeidet handler blant annet om å kunne utnytte dagens ressurser bedre gjennom tettere tverrfaglig samarbeid mellom tjenestene.

Et annet eksempel er forskningsprosjektet Et lag rundt eleven. Målet med prosjektet er å dokumentere effekter av systematisk satsing på tverrfaglig kompetanse. Forskerne undersøker blant annet hvordan tverrfaglig samarbeid kan styrke læringsmiljøet og arbeidet med tidlig innsats. Sluttrapportene skal leveres i juni 2020.

Regjeringen har også startet arbeidet med en likeverdsreform som har som mål å gjøre livet og hverdagen enklere for barn med behov for sammensatte tjenester og deres familier. Det innebærer at disse familiene skal motta sammenhengende og gode tjenester. De skal få være sjefer i eget liv og ha en meningsfull hverdag, og pårørende skal oppleve ivaretakelse og inkludering. Reformen vil særlig sikre at familier, søsken og pårørende til barn med behov for sammensatte tjenester får like muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse. Familier som venter barn med behov for sammensatte tjenester, er også inkludert i reformen. Likeverdsreformen berører en rekke samfunnsområder og består av mange tiltak under flere departementer. Regjeringen tar sikte på å legge frem en sak for Stortinget våren 2021, hvor det gis en helhetlig fremstilling av reformen.

Videre har regjeringen startet arbeidet med BarnUnge21-strategien. Strategien skal danne grunnlaget for Norges forsknings- og innovasjonsaktiviteter om og for utsatte barn og unge i det 21. århundre. Målet er å få mer kunnskap om hvordan marginalisering og utenforskap kan forhindres, og hvilke tiltak som kan bidra til at barn og unge får en god oppvekst, til tross for utfordrende oppvekstvilkår. Strategien vil være sektorovergripende. Barne- og familiedepartementet (BFD) har nedsatt en strategigruppe med medlemmer fra blant annet utdanning, barnevern, politi, folkehelse og forskningsinstitusjoner. Strategigruppen skal legge frem forslaget til BarnUnge21-strategi for BFD høsten 2020.

Regjeringen vil bygge videre på arbeidet som er igangsatt. Bedre samordning av statlige virkemidler for å understøtte lokalt utviklingsarbeid vil øke kommunens muligheter for å lykkes med å gi et tidlig og helhetlig tjenestetilbud til utsatte barn og unge og deres familier. Det forutsetter at departementer og direktorater utformer og innretter virkemidlene med utgangspunkt i hva kommunene trenger for å kunne møte barn og unges behov.

6.2 Variasjon i kvaliteten på og organiseringen av tverrfaglig samarbeid

Kommunen har ansvar for en rekke velferdstjenester som er viktige for at alle barn og unge får en god oppvekst. Kommunen/fylkeskommunen har ansvar for blant annet barnehager, skoler og SFO, PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Det er stor variasjon mellom kommuner i hvordan de organiserer tverrfaglig samarbeid mellom tjenester og mellom ulike yrkesgrupper internt i den enkelte barnehage og skole.3 Mange kommuner arbeider strukturert og målrettet for å styrke det tverrfaglige samarbeidet. I Utdanningsdirektoratets spørring til Skole-Norge 2019 oppgir for eksempel 72 prosent av skoleeierne at kommunen har utviklet felles rutiner for å sikre at alle forholder seg til en riktig og omforent forståelse av reglene om taushetsplikt.4 I dette kapitlet har vi med flere eksempler på hvordan kommuner arbeider for å bedre det tverrfaglige samarbeidet – til inspirasjon for andre kommuner.

Samtidig er det godt dokumentert at tverrfaglig samarbeid ofte fungerer for dårlig. Det kan være uklart hvem som skal koordinere oppfølgingen av tiltak for barn og unge som mottar tjenester fra flere instanser. Når de ulike sektorene ikke ser oppfølgingen av barn og unge med utfordringer i en helhet, kan barn og familier oppleve å bli kasteballer i systemet.5 I dag er det i praksis ofte foreldrene som må koordinere samarbeidet mellom tjenestene.

Dette kan igjen føre til at utfordringer blir oversett og tiltak ikke settes i gang tidlig nok. Mangelfullt samarbeid har særlig konsekvenser for barn med langvarige og sammensatte utfordringer og deres familier.

6.3 Barna selv blir for lite inkludert i samarbeidet

Barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem. Barns mening skal bli vektlagt i tråd med barnets alder og modenhet, og barns mening har en unik betydning uavhengig av andres meninger og oppfatninger på barnets vegne.

NOU 2017: 12 Svikt og svik. Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt viser at «[d]et at man ikke snakket med barna, eller at man ikke snakket med dem på en god nok måte, gikk igjen som en svikt i sakene utvalget så på».6 Utvalget foreslår flere tiltak for å gi barna større mulighet til å medvirke, blant annet å gi de ansatte i tjenestene opplæring i hvordan de kan samtale med barn og legge til rette for barns medvirkning. Utvalget foreslår også å utvikle rutiner som sikrer at barna tas med i samtaler og får mulighet til å medvirke, i møte med alle tjenester. Regjeringen vurderer for tiden forslagene fra utvalget.

I oppfølgingen av Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) har Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utviklet det interaktive digitale verktøyet SNAKKE. Hensikten er at ulike faggrupper som arbeider med barn, får økt sin kompetanse gjennom opplæring i enkle prinsipper for samtaler med barn om vanskelige temaer.

6.4 For lite samarbeid om barnas samlede oppvekst- og læringsmiljø

Barnehagen, skolen og SFO må være i stand til å ivareta og inkludere alle barn. Alt kan ikke forebygges; det vil til enhver tid være barn som har ulike utfordringer. Men arbeid med å skape et miljø der alle inkluderes og opplever fellesskap og mestring, vil kunne forebygge at problemer utvikler seg, eller at de blir større enn nødvendig.

I for mange tilfeller er det tverrfaglige samarbeidet kun rettet mot enkeltindivider og handler for lite om å styrke barnas samlede oppvekst- og læringsmiljø.7 Dette henger blant annet sammen med at flere tjenester har klare vilkår for å gi hjelp, og disse vilkårene er relatert til hvilket behov det enkelte barn har. Før hjelpen kan starte opp, er det ofte krav om prosesser i form av henvisning/melding, utredning og vedtak. Det er mange grunner til at det stilles slike vilkår for at tjenestene skal gi hjelp til barn og familier. Samtidig kan dette føre til at tjenestene ikke prioriterer å samarbeide for å forebygge utfordringer. Det er også en fare for at tjenestene i for stor grad samarbeider bare når det er nødvendig for å ivareta oppgaver innenfor eget ansvarsområde, og ikke med utgangspunkt i barnas behov for helhetlig hjelp.

Ifølge forskrift for helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal tjenesten samarbeide med skolene om tiltak som fremmer godt psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elever. Undersøkelser tyder imidlertid på at samarbeidet mellom lærere og personalet ved helsestasjons- og skolehelsetjenesten først og fremst er rettet mot enkeltelever og ikke mot læringsmiljøet ved skolen generelt eller i bestemte skoleklasser.8

Når alle barn skal inkluderes i fellesskapet og det skal bygges sterke lag rundt barna, kan ikke arbeidet bare rettes mot det enkelte individ. Tidlig innsats forutsetter at tjenestene samarbeider om å forebygge utfordringer og hjelper hverandre med å identifisere barn med utfordringer. Da er det nødvendig at tjenestene, og profesjonene innad i den enkelte barnehage og skole, også samarbeider før det er behov for å utrede vedtak om hjelpetiltak for enkeltbarn. Samarbeid er også viktig i forbindelse med overganger i utdanningsløpet, fra barnehage til grunnskole/SFO og til videregående opplæring. Se nærmere omtale av overganger i utdanningsløpet i kapittel 2.

6.5 Forslag fra Stoltenberg-utvalget og Nordahl-gruppen om tverrfaglig samarbeid

Stoltenberg-utvalget løfter frem barnehagen og skolen som viktige arenaer for tverrfaglig samarbeid. Utvalget drøfter muligheten for å lovfeste krav om tverrfaglige team i barnehagene og på skolene. De understreker at kommunene må plassere ledelsesansvaret for tverrfaglig samarbeid et entydig sted i kommunen. Utvalget anbefaler å «innføre krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven for å sikre systemrettet arbeid med det psykososiale miljøet i alle barnehager og skoler, og støtte til det enkelte barns læring og utvikling». De mener at et slikt krav bør kombineres med å oppheve de detaljerte bestemmelsene i særlovgivningen om bestemte oppgaver, funksjoner og tjenester i de ulike kommunale sektorene. Flere offentlige utvalg har lignende forslag om å gi kommunen plikt til å sørge for koordinerte tjenester, blant annet NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem og NOU 2016: 16 Ny barnevernslov.

De fleste som har sendt høringssvar til Stoltenberg-utvalget, løfter frem at det er viktig å arbeide for å få til et bedre tverrfaglig samarbeid. Men mange uttaler seg likevel ikke om det konkrete forslaget til Stoltenberg-utvalget på dette området. Flere uttaler seg kun om enkeltelementer i forslaget.

I Nordahl-rapporten blir det foreslått å etablere en pedagogisk veiledningstjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner som skal samarbeide tett med andre tjenester som blant annet helsestasjons- og skolehelsetjenesten og barnevernet. Mange av de som har sendt høringssvar til rapporten, er positive til dette forslaget. De er særlig positive til at tjenesten skal komme tettere på barn og unge, og at den skal få en tydelig tverrfaglig profil. Enkelte trekker frem nødvendigheten av kompetansekrav og bemanningsnorm for ansatte i veiledningstjenesten.

Andre er uenige eller skeptiske til forslaget. De begrunner det med at det er viktig at PP-tjenesten har en sentral rolle som sakkyndig instans, at fagmiljøet i PP-tjenesten kan bli fragmentert dersom tjenesten organiseres ute i barnehager og skoler, og at tjenesten i dag kan komme med et verdifullt «utenfra-blikk» på barnehager og skoler.

Flere av høringsuttalelsene etterlyser et mer tverrfaglig perspektiv i rapporten der helse- og livsmestring blir vektlagt i større grad. Flere organisasjoner etterlyser konkret omtale av ulike yrkesgrupper i skolen.

6.5.1 Regjeringens vurdering

Regjeringen har vurdert forslagene over fra Stoltenberg-utvalget og Nordahl-gruppen. Vi er enige i at det er behov for å styrke samarbeidet mellom ulike tjenester og mellom ulike profesjoner internt i barnehager og skoler. Forslagene fra Stoltenberg-utvalget og Nordahl-gruppen vil innebære omfattende endringer. Regjeringen vil derfor sette i gang piloter som kan gi bedre kunnskap om hvordan dagens tilbud i barnehage og skole kan forbedres slik at alle barn får et godt, tilpasset og inkluderende tilbud. Pilotene omfatter også utprøving av bedre tverrfaglig samarbeid. Se nærmere omtale i kapittel 3. Erfaringene fra disse pilotene kan danne grunnlag for lokale endringer over hele landet, men også for ny nasjonal politikk.

Regjeringen mener det på sikt kan være aktuelt å foreslå et nytt lokalt støttesystem. Regjeringen vil derfor utrede muligheten for en ny støttetjeneste. Et lokalt støttesystem kan bestå av for eksempel PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Barnehage, skole og støttesystemet skal samarbeide om å yte tjenester til barn og unge med ulike behov. Utredningen skal blant annet se på hvordan PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan samordnes bedre eller eventuelt slås sammen. Relevante aktører vil bli involvert i utredningen.

6.6 Behov for bedre og tydeligere regelverk

Kommuneledelsen har det helhetlige ansvaret for å samordne innsatsen til de kommunale tjenestene overfor barn og unge. Eksempelboksene i dette kapitlet viser at flere kommuner arbeider strukturert og målrettet for å styrke det tverrfaglige samarbeidet. Regjeringen er samtidig kjent med at bestemmelser i regelverket i mange tilfeller kan være til hinder for godt samarbeid. Vi vil likevel understreke at regelverket bare er en del av et større bilde. Arbeidet med å skape en god samarbeidskultur i tjenestene i både kommune, fylkeskommune og stat er det aller viktigste.

Hindringer i regelverket som trekkes frem, er blant annet:

• Dagens regelverk legger i for stor grad opp til at tjenestene bare samarbeider når det er nødvendig for å løse egne oppgaver. Barn som trenger hjelp, må ofte tilpasse seg de rammene som gjelder for den enkelte tjeneste.

• Det kan ofte være uklart hvem som har hovedansvaret i en sak, og hvem som skal sørge for at det samlede tilbudet til barnet blir koordinert. Dette fører til at tjenestetilbudet blir fragmentert, og det øker risikoen for ansvarsfraskrivelse.

• Det er uklart hvem som skal avgjøre ansvarsdelingen mellom ulike tjenester når det oppstår uenighet om hvem som skal gjøre hva.

• Dagens regelverk gjelder hovedsakelig samarbeid i enkeltsaker. Det stilles få krav til at tjenestene samarbeider for å utvikle mer helhetlige tjenestetilbud for barn på tvers av sektorgrensene, for eksempel tverrfaglig innsats for å styrke oppvekst- og læringsmiljø i skole og barnehage.

Direktoratene i 0–24-samarbeidet anbefaler i rapporten Samarbeid til barn og unges beste flere regelverksendringer for å styrke samarbeidet mellom tjenestene.9 De viser at bestemmelsene i regelverket knyttet til samarbeid er ulike mellom de ulike tjenestene. Alle tjenester har heller ikke bestemmelser om samarbeid, som for eksempel SFO, og plikt til samarbeid er ikke omtalt i barnehageloven. Direktoratene anbefaler primært å utarbeide felles bestemmelser om samarbeid i en ny felles lov. Sekundært anbefaler de å gjøre bestemmelsene om samarbeid mest mulig like i de ulike tjenestene gjennom en harmonisering av sektorlovene.

Regjeringen mener at harmonisering av sektorlovene kan sikre at de ulike tjenestene får tydeligere samarbeidsplikter. Det er en fordel at samarbeidspliktene følger av de lovene som de ulike tjenestene forholder seg til i sitt daglige virke.

I tillegg til å harmonisere sektorlovene vil vi også vurdere regelverksendringer som bedre sikrer at barn og unge opplever tjenestetilbudet som helhetlig og koordinert. Dette krever at noen tar et overordnet ansvar for samordning, og det må være tydelig hvem som har ansvaret for å koordinere tiltak når barn og unge trenger hjelp fra flere instanser. Dette er vesentlig for å hindre at barn og unge med behov for sammensatte tjenester blir kasteballer mellom etater og tjenester. Det finnes bestemmelser om koordinering av tjenester innenfor enkelte sektorer. Det er likevel ingen tydelig regulering av koordineringsansvar og hvem som skal sørge for helhetlige tjenester til barn og unge, uavhengig av om tjenestene er kommunale, fylkeskommunale eller statlige.

Regjeringen vil derfor sende på høring et forslag til lov- og forskriftsendringer i sektorregelverkene som skal sikre bedre koordinerte tjenester og styrke samarbeidet rundt barn og unge.

For å sikre en omforent forståelse av regelverket, og for å sikre at regelverket er godt kjent i tjenestene, ønsker vi å utarbeide en felles veileder på tvers av sektorene etter at lov- og forskriftsendringene er vedtatt. Veilederen skal omhandle samarbeid mellom de som yter tjenester til barn og unge.

Regjeringen vil evaluere regelverksendringene for samarbeid, med den hensikt å vurdere om endringene fører til bedre samarbeid og koordinerte tjenester for barn og unge. Dersom reglene ikke har den ønskede effekten, vil regjeringen se på andre mulige tiltak, inkludert vurdere om reglene bør samles i en felles samarbeidslov.

6.7 De gode løsningene må utvikles i kommunene

Regjeringen mener at det er behov for å tydeliggjøre forpliktelsene til tverrfaglig samarbeid for tjenestene på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Regjeringen vil likevel understreke at det er kommunene som har ansvar for mange av tjenestene, og at det derfor er kommunene som er sentrale for å få til reelle endringer for å få til bedre samarbeid. Regjeringen forventer derfor at alle kommuner arbeider målrettet for en felles kultur for samarbeid på tvers av tjenestene og profesjonene.

Kommunene må ha frihet til, innenfor det handlingsrommet som lovverket gir, å ta stilling til hvordan samarbeidet bør organiseres, hvilke roller og hvilket ansvar ulike tjenester bør ha og hvordan samhandlingen bør skje i praksis. De gode løsningene må utvikles med utgangspunkt i de ressursene, den kompetansen og de virkemidlene som finnes lokalt.

Statlige myndigheters rolle vil i et slikt perspektiv være å stimulere til, og legge til rette for, gode lokale utviklingsprosesser og sørge for at kommunene får tilgang på oppdatert kunnskap og faglig støtte til å ta i bruk kunnskap. Det kan for eksempel være støtte til å implementere ulike typer av lavterskeltilbud og samhandlingsmodeller. I tillegg til de pedagogiske virkemidlene, må staten bidra til at de juridiske og økonomiske virkemidlene er godt koordinert og samordnet, og at de gir rom for å finne gode lokale løsninger.

Mange kommuner har satt i gang utviklingsprosjekter der hensikten er å legge til rette for lavterskeltilbud og å samordne tjenester til barn og unge. Det betyr at det allerede finnes gode modeller for hvordan dette kan gjøres. En del av utviklingsarbeidet som pågår, er initiert av nasjonale myndigheter, for eksempel gjennom nasjonale satsinger eller statlige tilskuddsordninger. Direktoratene har hver for seg en rekke ulike virkemidler for å stimulere og understøtte kommunenes arbeid med å etablere bedre tverrfaglig samarbeid om utsatte barn og unge. Til tross for at direktoratenes virkemidler ofte har samme eller overlappende formål, er de i liten grad samordnet.

0–24-samarbeidet har i 2019 startet opp prosjektet Bedre tverrsektorielt samarbeid (BTS), som ser på de pedagogiske virkemidlene som ligger i direktoratene og KS i dag, og hvordan disse kan samordnes bedre. Med pedagogiske virkemidler menes faglige støtte- og veiledningsressurser som har som formål å øke kompetansen i tjenestene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i forvaltningen og tjenesteproduksjonen.

De pedagogiske virkemidlene utvikles gjerne sektorvis fra statlig side. Selv om de har samme formål, kan de bli overlappende eller konkurrerende og gi ulike signaler. Dette kan bidra til å opprettholde eller forsterke samarbeidsutfordringene mellom tjenestene. Det er begrenset kunnskap om hvordan ulike pedagogiske virkemidler tas i bruk og implementeres, og i hvilken grad de bidrar til å styrke samarbeidet om utsatte barn og unge. De samarbeidende direktoratene skal gjennom BTS-prosjektet undersøke om eksisterende pedagogiske virkemidler er tilpasset tjenestenes/kommunenes behov, og hvordan disse kan videreutvikles for å understøtte arbeid for bedre tverrfaglig samarbeid. Prosjektet skal vurdere tiltak for økt samordning, tilgjengelighet og tilpasning av virkemidlene for tverrfaglig samarbeid for utsatte barn og unge og deres familier. Arbeidet skal være ferdig innen utgangen av 2020.

6.8 Andre yrkesgruppers rolle i barnehage, skole og SFO

Kompetansekrav for lærere i barnehage og skole er regulert i lovverket. De fleste lærerne i grunnskolen har høy formell utdanning og er ansatt i faste stillinger. Både myndigheter og samfunnet for øvrig har høye forventninger til lærerne. Barnehagelærere er den yrkesgruppen som utdannes spesielt for å sørge for at barna får et godt barnehagetilbud. Regjeringen har tydelige forventninger til barnehagelærerne og stiller et minstekrav til andelen pedagoger i barnehagene. Det er ikke stilt kompetansekrav i opplæringsloven for ansatte i SFO, men opplæringsloven sier at rektor til vanlig skal være leder når SFO er knyttet til skolen. Se nærmere omtale i kapittel 5 og 8.

En kunnskapsoversikt fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) fra 2014 viser at situasjonen er annerledes for flere av de andre yrkesgruppene som jobber i skolen, ikke minst for sosialfaglige utdanninger som barnevernspedagog, sosionom og vernepleier (såkalte BSV-utdanninger).10 Disse yrkesgruppenes rolle i barnehage og skole er ikke omtalt i lov eller forskrift. Det innebærer at de jobber både som ufaglærte og som assistenter, noe som igjen kan bety at kompetansen deres ikke utnyttes på best mulig måte. De har ofte dårligere ansettelsesforhold enn lærerne og enn om de hadde vært ansatt i andre tjenester som faglærte.11

Til tross for uklare roller og mangel på forankring i lovverket, viser kunnskapsoversikten fra 2014 at antall personer med utdanning som barnevernspedagog, sosionom eller vernepleier i skolen økte jevnt de siste årene før rapporten ble lagt frem. Det vil antakelig i mange skoler være opp til den enkelte å finne sin plass og sine oppgaver, «til dels kanskje også med elementer av motstand fra andre yrkesgrupper og ledelsen, som er usikre på hva de egentlig kan bidra med».12

Kunnskapsoversikten fra AFI tilsier at skolene og elevene vil ha nytte av flere yrkesgrupper. Det forutsetter imidlertid at skolene er godt kjent med kompetansen i personalet og har en plan for hvordan den kan utnyttes til det beste for elevene.

Det er lite forskning på tverrfaglig samarbeid i og med barnehagene. Andelen ansatte med fagbrev i barnehagene har økt gradvis de siste årene. I grunnbemanningen i barnehagene i 2018 var 20 prosent barne- og ungdomsarbeidere. Denne gruppen har en verdifull kompetanse for arbeid i barnehage.13 Det er derfor ønskelig at flere barne- og ungdomsarbeidere tar jobb i barnehage, og at ansatte som mangler formell kompetanse om arbeid med barn, tar fagbrevet. Se også omtale i kapittel 5.

Andre yrkesgrupper i barnehagen og skolen kan også bidra til å bedre samarbeidet med andre tjenester.

Kunnskapsdepartementet vil derfor be Utdanningsdirektoratet om å kartlegge dagens situasjon for andre ansatte enn pedagogisk personale i barnehage, skole og SFO. Kartleggingen skal bygge på eksisterende kartlegginger og innhente ny kunnskap der det er behov. Kartleggingen skal belyse hvordan kompetansen til de ulike yrkesgruppene brukes internt i barnehage, skole og SFO, og hvordan de ulike yrkesgruppene bidrar i samarbeidet med øvrige tjenester. De private aktørenes roller vil belyses særskilt.

På bakgrunn av kartleggingen vil departementet be direktoratet om å vurdere hvilket ansvar og hvilke oppgaver ulike profesjoner bør ivareta i barnehage, skole og SFO, og foreslå tiltak for å styrke de ulike yrkesgruppenes situasjon i barnehage, skole og SFO. Arbeidet skal skje i samarbeid med andre relevante aktører.

Med utgangspunkt i ovennevnte arbeid vil regjeringen vurdere om, og eventuelt hvordan, andre yrkesgruppers ansvar og oppgaver bør reguleres nærmere, og/eller om gjennomgangen skal danne grunnlag for en veileder til kommunene. En veileder bør legge særlig vekt på samarbeid med andre tjenester.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er lovregulert. Regjeringen har styrket helsestasjons- og skolehelsetjenesten med om lag 1,3 mrd. kroner i perioden 2014–2019. Tall fra KOSTRA viser en økning i antall årsverk på i underkant av 1 000 fra 2014 til 2017.

Rekruttering av helsesykepleiere er likevel fortsatt en utfordring flere steder i landet. Det er et nasjonalt mål at det skal være god tilgang på høyere utdanning, som er i tråd med arbeidslivets behov og studentenes ønsker. For at universiteter og høyskoler skal kunne tilby flere studieplasser, er det for mange studier en forutsetning at det er tilgang på praksisplasser av høy kvalitet. I perioden 2009–19 er det bevilget midler til nye studieplasser som tilsvarer et økt årlig opptak på over 12 000 studenter. Regjeringen har særlig lagt vekt på behovet innenfor helse- og sosialfag, lærerutdanning, matematiske, naturvitenskapelige og teknologiske fag (MNT) og IKT. I tillegg har universitetene og høyskolene opprettet nye studietilbud og studieplasser gjennom omprioriteringer innenfor sine budsjetter.

6.9 Regjeringens tiltak og forventninger

Regjeringen vil

• utrede muligheten for en ny støttetjeneste som blant annet skal se på hvordan PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan samordnes bedre eller eventuelt slås sammen

• foreslå å harmonisere og styrke bestemmelsene om samarbeid for barn og unge i sektorlovene, herunder utrede regelverksendringer for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester til barn og unge

• se på hvordan de pedagogiske virkemidlene i direktoratene kan samordnes bedre gjennom prosjektet Bedre tverrsektorielt samarbeid (BTS)

• kartlegge situasjonen for andre yrkesgrupper i barnehage, skole og SFO og vurdere hvilket ansvar og hvilke oppgaver ulike profesjoner bør ivareta, samt foreslå tiltak for å styrke de ulike yrkesgruppenes situasjon i barnehage, skole og SFO

Regjeringen forventer

• at kommuner og fylkeskommuner arbeider målrettet for en felles kultur for samarbeid på tvers av tjenestene for å gi barn og unge som trenger det, et helhetlig tilbud