1 Innledning og oppsummering

Fiskerinæringen har stor betydning for norsk økonomi og verdiskaping, bosetting og arbeidsplasser langs hele kysten.

Fisken tilhører fellesskapet i Norge, og regjeringen vil sikre nasjonal råderett og kontroll over fiskeressursene til det beste for dagens og fremtidige generasjoner. Regjeringen er opptatt av å sikre at kvotene fordeles på en forutsigbar og mer rettferdig måte som sikrer bredde og mangfold i fiskeflåten og flere helårlige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten.

Kvotesystemet regulerer fordeling av kvotegrunnlaget på ulike fartøygrupper og fartøy. Kvotesystemet er derfor regjeringens viktigste virkemiddel for hvordan fiskeriressursene utnyttes og fordeles.

Regjeringen vil forsterke og fornye distriktspolitikken. For regjeringen står det sentralt å ivareta de distriktspolitiske målsettingene i fiskerilovgivningen om arbeidsplasser, aktivitet og bosetting i kystsamfunn. Det vil regjeringen blant annet sikre ved at havressursloven, fiskesalgslagsloven og deltakerloven ligger fast og forblir viktige pilarer i norsk fiskeripolitikk. Tiltakene i meldingen skal bidra til å opprettholde en størrelsesmessig variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte.

Fiskerinæringen må forholde seg til mange usikre faktorer. Tilgjengelige ressurser er stadig i endring og kvotene varierer fra år til år. Regjeringen er opptatt av å gi fiskerinæringen så gode og forutsigbare rammebetingelser som mulig for at næringen skal kunne utvikle seg videre.

En mer rettferdig fordeling av fiskeressursene

Regjeringen ønsker å legge til rette for en mer rettferdig og forutsigbar kvotefordeling. Det foreslås derfor flere ulike tiltak som til sammen vil styrke kvotegrunnlaget for den minste flåten.

Det foreslås blant annet å gjeninnføre trålstigen for å fordele torskekvoten nord for 62 grader nord og sildestigen for å fordele kvoten på norsk vårgytende sild (nvg-sild).

Trålstigen og sildestigen er modeller for fordeling, der andelen til ulike grupper varierer med størrelsen på norske kvoter. Ved høyere kvotenivå av torsk i nord får for eksempel trålgruppen en høyere andel av totalkvoten, med lavere kvotenivå får fartøy som fisker med konvensjonelle redskap en høyere andel. Trålstigen og sildestigen ble etter vedtak i Stortinget erstattet fra 2021 med faste prosentsatser i fordelingen av norsk kvote. Regjeringen foreslår i meldingen å reversere denne beslutningen, ved å gjeninnføre trålstigen i lukkede torskefiskerier og sildestigen.

Det er åpne grupper i flere fiskerier. Dette gir mulighet for gode inntekter fra fiske også for fiskere som ikke har investert i tillatelse til å fiske i de lukkede gruppene. Åpen gruppe er også en viktig rekrutteringsarena. Åpen gruppes fiske etter torsk er 6,12 pst av nasjonal kvote. Regjeringen mener det er riktig at hele flåten bør bidra til den kvotemessige finansieringen av åpen gruppe. Regjeringen foreslår derfor at kvoten til åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62 grader nord trekkes fra toppen som en avsetning, før kvoten fordeles mellom trålgruppen og fartøy som fisker med konvensjonelle redskap. Det vil føre til at fartøy som fisker med konvensjonelle redskap får styrket sitt kvotegrunnlag i forhold til trålgruppen.

Den såkalte finnmarksmodellen har siden 2007 blitt lagt til grunn for kvotefordelingen i lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader nord. Siden 2007 og frem til i dag har det skjedd mindre endringer i denne kvotefordelingen. I lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader, er kvoten til gruppen under 11 meter redusert med 1,89 prosent. Regjeringen foreslår å styrke kvotegrunnlaget til lukket gruppe under 11 meter hjemmelslengde med 2 prosent fra lukket konvensjonell gruppe (lukket gruppe i kystfiskeflåten og den konvensjonelle havfiskeflåten). Dette vil bidra til å trygge mangfoldet og bredden i kystfiskeflåten.

Sammenslåingsordning for den minste kystflåten

Regjeringen vil sikre at den minste fartøygruppen i kystfiskeflåten (hjemmelslengde under 11 meter) fortsatt skal ha en spesiell rolle i kvotesystemet for å ivareta bosetting, bearbeiding og sysselsetting i kystdistriktene. Kvotesystemet er det avgjørende verktøyet for å gjøre dette mulig.

Denne gruppen har ikke hatt tilgang til strukturkvoteordningen, men fartøyeierne har kunnet benytte midlertidige samfiskeordninger som tillater at to kvoter av torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord blir fisket med ett fartøy. Stortinget har besluttet at samfiske mellom to fartøy med samme eier skal avvikles fra 2026.

For å gi den minste kystflåten gode rammevilkår som gir lønnsom utvikling, forutsigbarhet, fornying og gode inntektsmuligheter også for mannskap på to, foreslår regjeringen at det innføres en sammenslåingsordning som tillater at eiere av to fartøy kan slå sammen kvotegrunnlaget for to fartøy i fisket etter torsk, sei og hyse i nord og fiske den samlede kvoten på ett fartøy. Det sammenslåtte kvotegrunnlaget kan senere splittes opp og tilbakeføres til to fartøy i henhold til de opprinnelige fartøyenes identifikasjonsnummer. Dette er et tiltak som gir denne flåtegruppen gode rammevilkår og muligheter for økt produktivitetsvekst, og som legger til rette for bedret økonomi og sikkerhet.

Regjeringen er opptatt av at sammenslåingsordningen ikke skal føre til at for mange fartøy for raskt tas ut av fiske. Det vil derfor bli utarbeidet nærmere bestemmelser og krav til gjenværende og uttatt fartøy etter at Stortinget har vedtatt ordningen. Et slikt krav kan være et aktivitetskrav om fiske på andre arter enn torsk for å kunne benytte ordningen. Både hensynet til mulig økonomisk utvikling og medvirkning til å sikre sysselsetting og bosetning i kystsamfunnene skal være styrende for dette arbeidet.

Regjeringen mener en slik sammenslåingsordning vil imøtekomme den minste kystflåtens behov for gode og stabile rammebetingelser. Det vil imidlertid være uheldig dersom det over tid legges press på å utvide sammenslåingsordningen til at mer enn to kvoter skal kunne samles på ett fartøy.

Oppfølging av Riksrevisjonens rapport

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om sin undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget høsten 2020. Regjeringen er opptatt av at anmodningsvedtaket fra Stortinget og Riksrevisjonens anbefalinger skal følges opp i denne meldingen.

Riksrevisjonen påpeker at endringene i kvotesystemet har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten, men mener også at etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret på flere områder. Flere av regjeringens forslag ivaretar Riksrevisjonen anbefaling om tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene. Det vises til forslaget om at sjarkflåten (lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter) styrkes med 2 prosent av konvensjonell gruppes torskekvote. Åpen gruppe sikres bedre ved at den tilgodeses med en egen avsetning som tas fra nasjonal kvote i stedet for å inngå i konvensjonell gruppe i trålstigen, og konvensjonell gruppe styrkes ved at trålstigen gjeninnføres uten at åpen gruppe spiser av konvensjonell gruppes andel. Innføring av en sammenslåingsordning i stedet for samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader vil også bidra til å styrke sjarkflåten.

Riksrevisjonen anbefaler også at det bør vurderes tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen i kystflåten, noe regjeringen har fulgt opp gjennom sitt forslag om å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten.

Riksrevisjonen mener videre at flere endringer i kvotesystemet ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet. Regjeringen vil sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet i tråd med kravene som stilles for dette.

Riksrevisjonens rapport påpeker også at økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere. Riksrevisjonen anbefaler derfor departementet å «registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene, og å gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket». Regjeringen foreslår å nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere og komme med forslag om det bør opprettes en ordning for å registrere og offentliggjøre utviklingen av kvotepriser.

Avklaring av fordeling av strukturgevinsten

Strukturordninger i fiskeflåten har vært et sentralt virkemiddel for å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og slik sikre lønnsomhet for fiskerne og bærekraftig forvaltning av norske fiskeressurser. De to strukturkvoteordningene for kyst- og havfiskeflåten legger til rette for at fartøy kan øke kvotegrunnlaget gjennom tildeling av strukturkvoter samtidig som et annet fartøy tas ut av fiske og oppgir hele kvotegrunnlaget. Det gjelder en tidsbegrensning i begge strukturkvoteordningene som innebærer at de årlige strukturkvotene ikke kan retildeles i mer enn 20 eller 25 år.

Strukturkvoter utgjør rundt halvparten av kvotegrunnlaget i de fem viktigste fiskeriene. De første strukturkvotene vil utløpe i 2027. Det vil si at tidsbegrensningen vil utløpe for første gang for deler av strukturkvotegrunnlaget fra slutten av 2026, og at strukturgevinst da vil komme til fordeling fra 2027. Strukturgevinst brukes som en samlebetegnelse på kvotegrunnlag som fordeles som en følge av avkorting av kvote ved ordinær strukturering eller som en følge av at tidsbegrensningene i strukturkvoteordningene utløper.

Regjeringen vil sikre en forutsigbar strukturpolitikk, og det er derfor avgjørende at fordelingen av strukturgevinst avklares nå. Regjeringen har lyttet til næringen og valgt en løsning som kan skape ro og forutsigbarhet. Regjeringen foreslår derfor en modell der strukturgevinsten som oppstår når tidsbegrensede strukturkvoter utløper, skal fordeles med full effekt til grunnkvoter, og halv effekt til gjenværende strukturkvoter (modell X). Regjeringen mener at dette er i tråd med presmissene som ble lagt til grunn da någjeldende tidsbegrensning ble innført i 2007.

Forutsigbar gruppeinndeling

For regjeringen er det viktig at bredden og mangfoldet i kystfiskeflåten trygges. Dette skal blant annet skje basert på tilstrekkelig kvotegrunnlag for både de små, mellomstore og store fiskefartøyene.

Regjeringen foreslår å videreføre gjeldende gruppeinndeling av kvotegrunnlaget i kystfiskeflåten i fire hjemmelslengdegrupper, henholdsvis under 11 meter (13 meter for makrell), 11-15 meter, 15-21 meter og over 21 meter. En videreføring av dagens gruppeinndeling etter hjemmelslengde vil gi aktørene større forutsigbarhet for framtidig drift og dessuten spare forvaltning og næring for betydelig usikkerhet knyttet til en eventuell overgang til ny gruppeinndeling. Denne gruppeinndelingen legges til grunn både ved den årlige kvotefastsettelsen og i strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten.

Regjeringen vil imidlertid se nærmere på de faktiske størrelsesbegrensningene som gjelder for kystfiskefartøy med kvotegrunnlag innenfor de ulike hjemmelslengdegruppene. På den ene siden er det viktig at fartøy har en faktisk størrelse som står i forhold til kvotegrunnlaget. Samtidig skal flåten gis en viss fleksibilitet til å utvikle seg og tilpasse seg ny teknologi, både ut fra økonomiske grunner og av hensyn til klima, og for å sikre at råstoffet blir tatt hånd om på en god måte som kan tilrettelegge for bearbeiding. Regjeringen foreslår derfor at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal vurdere lasteromsbegrensninger og hvordan legge til rette for en fartøyutforming med redusert klimaavtrykk, og som bedre kan sikre ivaretakelse av råstoffet.

Regjeringen ønsker å beholde ringnot og pelagisk trål, samt torsketrål og seitrål som selvstendige grupper i havfiskeflåten.

Økt bearbeiding i sjømatindustrien

Regjeringen vil sikre en variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte som bidrar til at fisken gir økt aktivitet, større verdiskaping og flere helårlige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten. Det er et mål for regjeringen å øke bearbeidingen av sjømat i Norge, og å sikre at fangst- og landingsmønsteret fra fiskeflåten i størst mulig grad tar hensyn til industriens behov for stabil tilgang på råstoff.

Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden. Kvotesystemet kan også påvirke råstoffkvaliteten. Innretningen av kvotesystemet har dermed innvirkning på sjømatindustriens muligheter til å drive med lønnsom bearbeiding av sjømat og til å skape helårige og trygge arbeidsplasser. Det er derfor naturlig at meldingen også omtaler regjeringens oppfølging av Ekspertutvalget for grønn verdiskaping og økt bearbeiding i sjømatindustrien (Bearbeidingsutvalget) som leverte sin rapport 8. mars 2022.

Bearbeidingsutvalget foreslo 32 tiltak for grønn omstilling og økt bearbeiding av bærekraftige sjømatprodukter i Norge. Tiltakene spenner over hele sjømatverdikjeden, fra fangstleddet, gjennom førstehåndsomsetning, til utdanning, innovasjon, markedsføring og eksport. Seks av tiltakene kan knyttes til kvotesystemet.

I meldingen vurderes utvalgets forslag til tiltak som kan knyttes til kvotesystemet. Meldingen følger også opp enkelte av utvalgets forslag til tiltak om førstehåndsomsetningen av fisk. Det legges blant annet opp til å vurdere endringer i ferskfiskordningen og å anmode fiskesalgslagene om å sørge for mer konkurranse om råstoffet på markedsplassen. Regjeringen vil også at det gjennomføres en etterkontroll av fiskesalslagslova for å vurdere om loven praktiseres i tråd med formålet.

Grønn omstilling i fiskeflåten

Norsk villfanget fisk har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med andre animalske proteinkilder. Samtidig må utslippene fra fiskeflåten som fra annen innenriks sjøfart reduseres i årene fremover om en skal nå regjeringens ambisiøse mål om å halvere utslippene innen 2030. Den generelle teknologiutviklingen bidrar også til mer energieffektive fiskefartøy gjennom blant annet forbedret motordrift/propellbruk, fartøyutforming og kombinasjonsdrift mellom batteri og marin diesel.

Fiskeflåten har per i dag få reelle muligheter til rask grønn omstilling, men regjeringen vil sikre ordninger som legger til rette for grønn omstilling av fiskeflåten samt videreføre kompensasjonsordningen for CO₂-avgiften i fiskeflåten.

Som nevnt over foreslår Regjeringen i meldingen at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som blant annet skal vurdere hvordan det kan legges til rette for en fartøyutforming med lavere klimaavtrykk.

Styrket vern av kysttorsk og havdeling

I 2023 er det innført tiltak for å styrke vern av kysttorsk og havdeling for alle fartøy over 21 meter etter torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper nord for 62° N. Målet er å få ned beskatningen av kysttorsk, og samtidig bidra til å redusere areal- og redskapskonflikter mellom fartøygruppene ved at de større fartøyene må fiske lengre ut fra kysten. Dette innebærer også at den mindre kystflåten prioriteres i kystnære områder. Samtidig er det tatt hensyn til landindustriens behov for god tilgang på råstoff. Regjeringen mener dette må ses i sammenheng med andre tiltak som forslås i denne meldingen for mer rettferdig fordeling og å trygge bosetning og aktivitet i kystsamfunnene. Det innføres ytterligere tiltak for kysttorsk i 2024 og 2025, som tar sikte på å forbedre bærekraften og langtidsutbyttet av bestanden.

Ressursrente i fiskeriene

Fisken i havet er i utgangspunktet en knapp ressurs som hører til felleskapet, som fiskeren høster på felleskapets vegne. Det er en potensiell og realisert grunnrente i fiskeriene. Grunnrenten er den ekstra avkastningen som kan oppstå ved utnyttelse av begrensede naturressurser. Noe av denne grunnrenten tas ut i form av et omfattende reguleringsregime og noe gjennom eksisterende avgifter på førstehåndsomsetningen. Kvotesystemet har imidlertid blitt effektivisert, særlig som følge av strukturtilpassingen som har skjedd. Mye av disse effektiviseringsgevinstene er reflektert i økte kvoteverdier. Konsekvensen av at ressursrenten ikke beskattes er derfor at denne kapitaliseres gjennom kvotepris på fisketillatelser. Noe av grunnrenten forsvinner ut av sektoren med aktører som selger seg ut, samtidig som gjelden i de gjenværende fiskeriselskapene øker. Regjeringen foreslår at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapingen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene. Dette kan ses på som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen mener at det er viktig at ressursrenten kommer lokalsamfunnene til gode. På den bakgrunn vil regjeringen i dagens situasjon ikke foreslå å innføre ressursrenteskatt.