5 Fordeling av strukturgevinst

Det har over tid vært ulike ordninger for effektivisering og kapasitetstilpasning i norsk fiskerinæring. Ordningene har som formål å bidra til å tilpasse kapasiteten i kystflåten bedre til ressursgrunnlaget. Videre skal de legge til rette for en mer lønnsom fiskerinæring, gi større muligheter for fornying av flåten og bidra til å skape attraktive arbeidsplasser. Det har samtidig vært tverrpolitisk enighet om å legge til rette for et spredt og variert eierskap i næringen.

Strukturordninger i fiskeflåten har vært et sentralt virkemiddel for å oppnå en bærekraftig forvaltning av norske fiskeressurser. Sammen med adgangsbegrensninger og fiskerireguleringer har innføringen av strukturordninger bidratt til å redusere antall fartøy og øke lønnsomheten i den lukkede norske fiskeflåten.

Dagens strukturkvoteordninger er frivillige ordninger som innebærer at et rederi kan øke et fartøys kvotegrunnlag som følge av at et annet fartøy tas ut av fiske, slik at kvotegrunnlaget samles på førstnevnte fartøy. Flere fartøyeiere kan gå sammen om en slik transaksjon og fordele kvotegrunnlaget mellom sine fartøy.

Det gjelder en rekke vilkår for bruk av strukturkvoteordningene: Ett fartøy må tas ut av fiske, slettes i merkeregisteret og det må oppgi hele sitt kvotegrunnlag, struktureringen må skje innad i relevant gruppe, deler av kvotegrunnlaget blir i noen grupper avkortet og omfordelt til øvrige fartøy i gruppen, og det er satt tak på hvor mange strukturkvoter et fartøy kan tildeles. Kvotetaket beregnes med utgangspunkt i såkalte kvotefaktorer som er knyttet enten til grunnkvoter eller strukturkvoter. Dette vil i meldingen omtales som kvotefaktorer som tilhører enten grunnkvoter eller strukturkvoter, selv om det i pelagiske fiskerier som ringnot og pelagisk trål er snakk om såkalte «basistonn».

Av begrensningene i strukturkvoteordningen er tidsbegrensningen blant de mer betydningsfulle. Da forhåndsfastsatt tidsbegrensning ble gjeninnført i 2007, ble det argumentert for at dette ville motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Tidsbegrensningen har også hatt som intensjon å være uttrykk for at fiskeressursene tilhører fellesskapet.

En strukturkvote tildeles for ett år av gangen, og kan tildeles i inntil 20 år. Strukturkvoter som ble tildelt første gang før 2007 kan tildeles i inntil 25 år regnet fra og med 2008. De første strukturkvotene vil utløpe ved utgangen av 2026, og strukturgevinst vil komme til fordeling fra 2027. Deretter vil strukturkvoter utløpe de påfølgende årene etter hvert som tidsbegrensningene for strukturkvotene inntreffer. Majoriteten av strukturkvotene utløper i 2032, men også i 2027 utløper en stor andel av strukturkvotene.

Tidsbegrensningens umiddelbare funksjon er således at strukturkvotene som er tildelt fartøyet faller bort. Samtidig oppstår det en strukturgevinst som tilsvarer de kvotefaktorer som faller bort, og som staten kan fordele. Strukturgevinst er et samlebegrep for kvotegrunnlag som kan fordeles etter at tilsvarende kvotegrunnlag har mistet sin fartøytilknytting av bestemte årsaker. Strukturgevinst oppstår både ved avkorting av kvotegrunnlag i forbindelse med ordinær strukturering og når tidsbegrensningene på 20/25 år i strukturkvoteordningene utløper. Drøftingen i dette kapittelet gjelder hvordan strukturgevinsten fra utløpte tidsbegrensninger på 20/25 år skal fordeles.

Strukturkvoter utgjør i dag rundt halvparten av kvotegrunnlaget i de fem viktigste kommersielle fiskeriene. Det øvrige kvotegrunnlaget utgjøres av såkalte grunnkvoter som ikke har vært strukturert. Grunnkvoter er kvoter som tildeles årlig, men er uten tidsbegrensning på 20/25 år.

Utløpet av strukturkvoter kan innebære store endringer i kvoter og driftsgrunnlag for enkeltrederier som berøres. De samlede verdiene fra strukturkvotene som utløper representerer verdier på i størrelsesorden 70 mrd. kroner. Alle kvoter er tildelt vederlagsfritt av staten. Dette er imidlertid ikke til hinder for at private parter kan avtale kvotepriser seg i mellom i forbindelse med salg av fartøy for fortsatt drift eller splitting av fisketillatelser mellom rederier.

5.1 Bakgrunn for strukturkvoteordningen

Gjeldende tidsbegrensninger i strukturkvoteordningene ble foreslått av Stoltenberg II-regjeringen i St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten (Strukturkvotemeldingen). Her begrunner regjeringen sitt standpunkt slik:

Dette vil medvirke til å realisere regjeringens mål om en fiskeripolitikk som bidrar til en rettferdig fordeling av ressursene, blant annet fordi en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen vil motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Videre mener regjeringen at det vil være en styrke for næringen at en gjennom dette forslaget legger til rette for å opprettholde en variert eierskapsstruktur, og at fiskeripolitikken dermed legger til rette for å ta vare på de lokalt forankrede fiskebåtrederiene.

Forslaget vil legge til rette for en fiskeflåte som bidrar til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten, i samsvar med deltakerlovens formål om å øke lønnsomhet og verdiskaping i næringen og gjennom dette å trygge bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene, og legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

At tidsbegrensingen skal føre til en mer rettferdig fordeling av ressursene i næringen handler om hvordan strukturgevinsten fordeles når tidsbegrensningen utløper. I Strukturkvotemeldingen fra 2007 er det forutsatt at strukturgevinsten blir fordelt innad i fartøygruppen etter utløpet av tidsperioden. En intensjon med tidsbegrensingen var med andre ord at effektiviseringen skulle komme flere til gode, ikke bare fartøyene som på et gitt tidspunkt var i posisjon til å gjøre slike investeringer.

På side 62 i strukturkvotemeldingen heter det:

En stabil fordeling mellom fartøygruppene er derfor også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt. Strukturering må skje innenfor forutsigbare, langsiktige rammer for kvotefordelingen, og strukturgevinsten må tilfalle fartøyene i den aktuelle gruppen. Bare da vil den enkelte næringsutøver på forsvarlig vis kunne vurdere sine alternative muligheter.

På side 84 heter det:

Standpunktet om at kvotefordelingen mellom gruppene ligger fast, og at strukturgevinsten derfor tilfaller de gjenværende fartøy i samme reguleringsgruppe, legges fortsatt til grunn.

På side 102 heter det:

For det andre må det presiseres at det ikke vil bli slik at det samlede kvotegrunnlaget for den som blir tildelt strukturkvote, som består av grunnkvote pluss strukturkvote, vil falle bort etter utløpet av den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen. Grunnkvoten består. Grunnkvoten vil faktisk også øke – alle andre forhold like – som følge av refordelingen i gruppen av den samlede strukturkvoteandelen etter utløpet av tildelingsperioden.

I den påfølgende behandlingen på Stortinget stilte regjeringspartiene (Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk venstreparti) seg bak regjeringens forslag. Høyre (H), Fremskrittspartiet (FrP), Kristelig folkeparti (KrF) og Venstre (V) ønsket ikke tidsbegrensede kvoter.

19. juni 2015 satte regjeringen Solberg ned et utvalg som blant annet skulle komme med en vurdering av hvordan spørsmålet om forhåndsfastsatt tidsbegrensning av strukturkvoter skulle behandles. Utvalget la 14. desember 2016 frem NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem der flertallet foreslo at gjeldende strukturkvoter burde konverteres i forbindelse med at tidsbegrensningen ble fjernet. I kvotemelding 1 foreslo Solbergregjeringen at fartøy kunne gis mulighet til å søke om konvertering av strukturkvoter til kvotefaktorer med 15 års lengre varighet enn pålydende tidsbegrensning. Konvertering ble foreslått å være frivillig. Deler av strukturgevinsten ved konvertering ble foreslått at skulle fordeles innenfor de fartøygruppene det gjelder. Det ble foreslått at 20 pst. av strukturgevinsten som oppstår ved konvertering av strukturkvoter skulle tilføres en kvotebeholdning. Andelene i denne kvotebeholdningen skulle leies ut innenfor de fartøygrupper som hadde bidratt til kvoteandeler til kvotebeholdningen. Provenyet fra en slik utleie skulle tilfalle staten. Provenyet ble nøkternt estimert til å utgjøre om lag 100 mill. kroner.

Kvotemelding 1 ble lagt frem for Stortinget den 21. juni 2019 og behandlet den 7. mai 2020. Det ble bestemt at det ikke skulle etableres en statlig kvotebeholdning, og at tidsbegrensningen i strukturkvoteordningen ikke skulle forlenges.

5.1.1 Strukturgrad i ulike fartøygrupper

Graden av strukturering varierer mellom fartøy, fartøygrupper og på tvers av de ulike fiskeriene. Strukturgraden er andelen relevante kvotefaktorer knyttet til strukturkvoter. Per november 2022 hadde 509 av de 839 fartøyene som hadde adgang til å strukturere benyttet seg av strukturkvoteordningen. Dette gjaldt 127 av 158 fartøy i havfiskeflåten og 382 av 681 fartøy i kystfiskeflåten. Tabell 5.1 gir en oversikt over variasjonen i strukturgraden mellom sentrale fartøygrupper som fisker på de fem viktigste artene i norske fiskerier; torsk, sei, hyse, makrell og nvg-sild, i 20221.

Første kolonne viser hvor stor andel av norsk kvote som fordeles til det aktuelle lukkede fiskeriet i 2022 (disponibel kvote for lukkede fiskerier i prosent av norsk kvote).

Av andre kolonne fremgår de viktigste fartøygruppene i det aktuelle lukkede fiskeriet.

Tredje kolonne viser hvor stor del av disponibel kvote, i prosent, som fordeles den aktuelle fartøygruppen (avrundet).

Fjerde kolonne angir strukturgraden til fartøygruppen, det vil si hvor stor del av totalt kvotegrunnlag som strukturkvoter utgjør i den enkelte gruppen. Denne variabelen er ikke et fullgodt mål på struktureringen, som følge av avkorting og tidligere strukturering uten bruk av strukturkvoteordninger (eksempelvis kondemnering).

Femte kolonne viser den samlede strukturgraden for det lukkede fiskeriet. Dette er summen av produktene «andel til fartøygruppa» (kolonne 3) multiplisert med «strukturgrad» (kolonne 4).

Tabellen viser at strukturgraden i pelagiske fiskerier er lavere enn i bunnfiskeriene. Dette skyldes særlig en lav strukturgrad i ringnot, der mange fartøy ble tatt ut før innføringen av strukturkvoteordningen, og at de høyt strukturerte pelagiske trålgruppene har en liten andel av disponibel kvote.

De fem siste kolonnene viser hvor stor andel av strukturkvotene som utløper i enkelte år eller perioder, mellom 2026 og 2032.

De fleste strukturkvotene vil utløpe på samme tid – i hovedsak i 2032 og i 2027 – som følge av tidsbegrensningen som ble innført fra 2008 og på hhv. 25 år for strukturkvoter tildelt første gang før 2007 og 20 år for nye strukturkvoter fra 2007.

I havfiskeflåten og kystfiskeflåten vil mer enn henholdsvis 75 og 60 pst. av strukturkvotene utløpe i perioden 2026–2032. I fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62º N vil mer enn 95 pst. av strukturkvotene til havfiskeflåten utløpe i denne perioden.

Kolonnen for 2026 illustrerer at det ikke ble tildelt nye strukturkvoter andre halvår 2007 (etter strukturpausen ble opphevet) innen lukket gruppe konvensjonell kyst i nord og kystmakrellgruppen (både garn/snøre og not). Videre illustrerer tabellen at 2032 er toneangivende for utløp av tidsbegrensningene i havfiskeflåten, som har sammenheng med konverterte enhetskvoter eller strukturering som skjedde før strukturstoppen. Også for de fleste kystfartøygruppene i tabellen finner man at en overvekt av strukturkvoter utløper i 2032, men her er utløpet i 2027 nesten like stort for mange grupper.

5.2 Høringsforslag

I regjeringens tiltredelseserklæring ble det varslet at det skulle fremmes en ny melding der blant annet fordeling av strukturgevinst skulle avklares. Den 6. juli 2022 sendte Nærings- og fiskeridepartementet et notat om fordeling av strukturgevinst fra utløpte strukturkvoter på høring2. I høringsnotatet ble det skissert tre modeller for fordeling av strukturgevinst til fiskeflåten når tidsbegrensningen utløper, i tillegg til flere alternative løsninger hvor strukturgevinsten ble delvis fordelt til andre formål. Høringsinstansene ble også oppfordret til å vurdere andre modeller. Majoriteten av høringsinstansene tar til orde for å fordele strukturgevinsten til gruppene som har hatt tilgang til strukturkvoteordningen. Ingen høringsinstanser støttet forslaget om en fordeling av strukturgevinst etter modell 1. Dette var den modellen som ble vedtatt i Stortinget ved behandling av kvotemelding 1.

Mange høringsinstanser tar ikke stilling til hvilken modell som bør anvendes. Mer enn halvparten av høringsinstansene som eksplisitt tar stilling til fordelingsmodell, ønsker en fordeling etter modell 2. Åtte høringsinstanser presiserer ikke en foretrukket modell, men ønsker at strukturgevinsten fordeles i de grupper der strukturkvotene opprinnelig ble hentet fra. En høringsinstans tar til orde for en fordeling etter modell 3. Norges Fiskarlag foreslo en ny modell, som departementet drøftet og konsekvensutredet og deretter sendte på høring den 20. desember 20223. Denne modellen ble kalt modell X.

5.2.1 Oppsummering av høringsnotatenes modeller

I høringsnotatene ble ulike modeller drøftet og konsekvensvurdert.

Modell 1 tar utgangspunkt i Stortingets vedtak ved behandlingen av kvotemelding 1. I modell 1 fordeles strukturgevinst relativt etter grunnkvote etter faktisk lengde, ikke etter gjeldende grupper (hjemmelslengde). Det ble i høringsnotatet vist til at en gruppeinndeling etter faktisk lengde vil endre gruppene, og det vil oppstå omfordelingseffekter dersom strukturgevinsten skal fordeles til nye (faktisk lengde-) grupper og ikke til gjeldende hjemmelslengdegruppe.

Modell 2 tar utgangspunkt i de signaler for fordeling som ble gitt i St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten (Strukturkvotemeldingen). I denne modellen fordeles strukturgevinst relativt til grunnkvotefaktor til gjeldende grupper.

Det ble i høringsnotatet vist til at en fordeling av strukturgevinst, utelukkende til grunnkvoter, antas å ha en bevarende effekt på dagens fartøysammensetning. Spesielt frem til og med 2027 og 2032, når en stor andel strukturkvoter utløper, vil en fordeling til grunnkvote etter denne modellen gi sterkere insentiv til å opprettholde antall grunnkvotefaktorer framfor fortsatt strukturering. Dette gjelder spesielt i de fartøygruppene hvor det er høy strukturgrad, det vil si hvor det er stor andel utløpende faktorer. Årsaken er at grunnkvotefaktorene gir opphav til en større strukturgevinst.

Modell 3 baserer seg på tidligere praksis ved fordeling av strukturgevinst fra avkorting. I modell 3 fordeles strukturgevinsten til både grunn- og strukturkvote. Det ble i høringsnotatet vist til at denne modellen i større grad vil tilgodese fartøy som har strukturert. Disse tildeles en større andel av strukturgevinsten enn ved en fordeling til kun grunnkvote. For ustrukturerte eller lite strukturerte fartøy, vil en fordeling etter både grunn- og strukturkvote gi en lavere årlig strukturgevinst enn en fordeling relativt til grunnkvotefaktorer. Modellen kan dermed øke insentivet til strukturering, motivert ut fra ønsket om fremtidig strukturgevinst, siden et fartøys beholdning av strukturkvoter også vil gi strukturgevinst.

Modell X innebærer at strukturgevinst fordeles både til et fartøys grunnkvote òg strukturkvote, men med større vekt på grunnkvotefaktorer: For hvert år det utløper strukturkvoter, så fordeles strukturgevinsten slik at den er dobbelt så stor per grunnkvotefaktor som per strukturkvotefaktor. Det ble i høringsnotatet vist til at denne fordelingen kan kategoriseres som en mellomting mellom modell 2 og modell 3.

Alternative modeller for fordeling av strukturgevinst ble også drøftet i høringsnotatet. De varierte fra alternativer der strukturgevinsten ble fordelt delvis til fartøygruppene som har hatt tilgang på strukturkvoteordning og delvis til andre samfunnsnyttige formål; som rekruttering, utviklingskvoter til sjømatindustrien, tilrettelegging for «det grønne skiftet», innkreving av ressursrenteskatt, eller for å tilgodese fartøy som hittil ikke har tatt del i strukturering og produktivitetsvekst.

5.3 Vurdering

5.3.1 Strukturgevinst som virkemiddel til omfordeling

Staten har stor grad av reguleringsfrihet i forvaltningen av fiskeriene. Et uttrykk for dette finner en i forarbeidene til havressursloven som både understreker myndighetenes stabile politikk og den rettslige adgangen til å endre regulering, også mellom gruppene, se Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) s. 72:

Det er likevel viktig å understreke at det ei tid no har vore eit politisk mål å ikkje endre kvotefordelinga mellom gruppene i særleg grad. Bakgrunnen er at stabilitet i fordelinga mellom gruppene blant anna har vore sett på som eit viktig verkemiddel i arbeidet med å strukturere flåten.

Rettsleg sett kan styresmaktene likevel innanfor rammene av saltvassfiskelova § 5 tredje ledd også endre fordelinga og «styrkeforholdet» mellom grupper så lenge omsyna som ligg bak avgjerdene fell innanfor formålet med reguleringsføresegnene og dei formåla lova generelt skal fremje.

Denne reguleringsfriheten gjelder også som et utgangspunkt ved fordeling av strukturgevinst.

Fordeling av strukturgevinst kan brukes som virkemiddel til omfordeling av kvoter mellom fartøygrupper eller som virkemiddel for å ivareta andre politisk prioriterte områder. I høringsnotatet av 6. juli 2022 ble mulige alternative anvendelser av strukturgevinsten skissert. Det ble vist til at deler av strukturgevinsten kan allokeres til for eksempel oppfølging av Bearbeidingsutvalgets foreslåtte tiltak om utviklingskvoter for sjømatindustrien. Videre at det kan gis et tilskudd i form av kvoter til aktører som iverksetter tiltak for å begrense utslipp av klimagasser, som rekrutteringskvoter, eller økte kvoter til ulike kvotebonusordninger. Deler av strukturgevinsten kan også brukes til å styrke kvotegrunnlaget til prioriterte fartøygrupper.

Regjeringen har vurdert hvorvidt strukturgevinsten skal brukes til andre formål enn omfordeling innad i de fartøygrupper som har tilgang til strukturkvoteordningen. Regjeringen har etter en helhetsvurdering kommet til at Strukturkvotemeldingens klare forutsetninger om fordeling tilbake til gruppen veier svært tungt, selv om staten i dag ikke er bundet av disse forutsetningene. Dette baserer seg på en helhetlig vurdering om at intensjonen med tidsbegrensede strukturkvoter har vært at effektiviseringen skal komme flere i gruppen til gode, ikke bare de fartøyene som på et gitt tidspunkt var i posisjon til å gjøre slike investeringer.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at fordelingen av strukturgevinst bør fordeles til den gruppen kvotegrunnlaget kommer fra. Dette er i tråd med forutsetningene i Strukturkvotemeldingen fra 2007.

Det vises ellers til kapittel 7 der fordeling av kvotegrunnlaget for torsk nord for 62 grader mellom konvensjonelle grupper drøftes.

5.3.2 Strukturgevinst som virkemiddel for økt økonomisk bidrag til fellesskapet

Strukturkvotene innebærer betydelige verdier, og en betydelig del av disse består av ressursrente som er omtalt nærmere i kapittel 10. Dette betyr at strukturgevinsten også kan innrettes slik at næringens bidrag øker. Nofima og Menon har hatt oppdrag om å tallfeste verdiene og å vurdere potensielle innkrevingsmetoder.

Nofima4 har i 2023 foretatt en vurdering av de samlede kvoteprisene på bakgrunn av tre ulike kilder: Lønnsomhetsundersøkelsen for fiskeflåten, Skatteetatens kostprisregistreringer for strukturtillatelser og prisanslag fra fartøymeklere. Nofima viser til at ingen av kildene gir tilstrekkelig informasjon til å gi et estimat på den samlede verdien av kvoter i norske fiskerier. De har likevel kommet til et grovt og konservativt anslag på kr 129 mrd. kroner i samlet kvoteverdi. Dersom en hadde hatt prisanslag for alle kvoter i alle fartøygrupper, ville tallet for samlet kvoteverdi trolig vært høyere. Nofima anslår videre at samlet verdi av strukturkvotene vurderes til å være om lag halvparten av dette, eller i størrelsesorden 70 mrd. kroner.

Menon (2023)5 har på oppdrag for Nærings- og fiskeridepartementet vurdert markedsverdien av kvotegrunnlaget i fartøygruppene torsketrål, ringnot og pelagisk trål6. Disse fartøygruppene står for rundt halvparten av fangstverdien i norske fiskerier. Menon peker på at de er relativt konsoliderte og at det derfor er grunn til å tro at de står for en større andel av den realiserte økonomiske avkastningen i fiskeriene. Menon anslår nåverdien av kvotegrunnlaget i disse fartøygruppene til å være omtrent 77 mrd. kroner. Verdien av kvotefaktorene som i dag er strukturkvoter anslås å være ca. 32 mrd. kroner, eller omtrent 40 pst. av det samlede kvotegrunnlaget.

Menon peker i sin rapport på at et vederlag kan være i størrelsesorden 40 pst. av verdien av strukturgevinsten, og drøfter kort avgifter, fastpris og auksjonsbaserte modeller for innkreving. De to sistnevnte påpekes ikke å gi samme type vridninger i drifts- og investeringsinsentiver som førstnevnte. Videre nevnes en ordning med leie av konsesjoner hvor prisen i praksis er en fastpris spredt over tid. Menon fremhever at det er relevant å ta hensyn til næringsspesifikke forhold, inkludert graden av annenhåndsomsetning av kvoter og i hvilken grad ressursrentene allerede er «solgt ut av næringen». Menon påpeker at anslagene deres ikke er direkte sammenlignbare med anslag på ressursrenten, fordi de ikke har trukket fra alle produktsubsidier eller lagt til alle produktskatter.

Nofima7 drøfter vederlag for strukturgevinsttildeling opp mot auksjon av utløpte strukturkvoter, avgift på disse eller en generell avgift (som for eksempel produktavgiften) på førstehåndsverdien fra fiske, samt kort om en ekstraskatt på konstanstrømmen (slik som forslaget om grunnrenteskatt i havbruksnæringen). Innledningsvis ses det også opp mot drivstoffsubsidiene til flåten. Med utgangspunkt i en avgift for torsketrål finner Nofima å kunne kreve en årlig avgift for tildelt strukturgevinst per faktor som beløper seg til 1,7 mill. kroner for torsk, 350 000 kroner for hyse, 480 000 kroner for sei i nord og 966 000 kroner for sei i sør. Det gir et samlet vederlag på kr. 151 millioner fra torsketrålgruppen. Dette vederlaget kan redusere driftsmarginen i gruppen med inntil 5 prosentpoeng. Driftsmargin har vært på om lag 26 pst. i årene 2019-2021.

Nofima og Menons rapporter viser at strukturgevinsten representerer store verdier for samfunnet og for rederne, selv om anslagene er usikre. Anslagene gir etter departementets vurdering likevel en indikasjon på verdiene av kvotegrunnlaget i de mest konsoliderte fartøygruppene.

I Norge har flere næringer eksklusiv tilgang til verdifulle naturressurser, som vannkraft-, petroleums- og havbruksnæringen. En slik eksklusiv tilgang kan gi opphav til en ekstraordinær avkastning (grunnrente). Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser som gir ekstraordinær avkastning, har tjent Norge godt. I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdien som skapes ved å utnytte fellesskapets naturressurser. I tillegg kan ressursrenten som oppstår ved utnyttelsen av naturressurser, skattlegges relativt høyt uten at skatten svekker insentivene til å ta ressursene i bruk. Inntekter fra nøytrale grunnrenteskatter kan benyttes til å holde vridende skatter lavere og dermed gjøre skattesystemet som helhet mer effektivt.

Strukturgevinsten kan brukes som virkemiddel for å øke næringens finansielle bidrag til fellesskapet. Dette kan gjøres samtidig som den fordeles på fartøy innenfor den definerte rollen i struktursystemet, og kan oppnås på ulike måter. Strukturkvotene kan for eksempel gis en verdi slik at tildeling av et kvotetillegg fra strukturgevinsten vil kreve et finansielt bidrag fra den som mottar kvotetillegget.

Regjeringen mener etter en helhetsvurdering at strukturgevinsten skal tildeles vederlagsfritt til eksisterende rederier. Fiskeflåtens bidrag til fellesskapet drøftes i kapittel 10 om ressursrente fra næringen.

5.3.3 Fordeling av strukturgevinst til fartøygrupper

Innledningsvis oppsummeres de ulike modellene som ble drøftet i høringsnotatet. Modell 1 tok utgangspunkt i Stortingets vedtak om strukturgevinsten skal fordeles til den fartøygruppen fartøyet tilhører når tidsbegrensningen inntrer, og fordeles relativt etter grunnkvote. Da fordeles strukturgevinsten relativt etter grunnkvote på bakgrunn av fartøyets faktiske lengde, og ikke etter gjeldende hjemmelslengde. Det ble i høringen vist til at en slik fordeling av strukturgevinst vil forutsette at gruppeinndelingen i kystfiskeflåten endres, og at dette vil føre til omfordelinger mellom fartøygruppene. Siden regjeringen foreslår å videreføre dagens gruppeinndeling etter hjemmelslengde, anses modell 1 som uaktuell og drøftes derfor ikke i det følgende.

Modell 2 er skissert på bakgrunn av Strukturkvotemeldingen fra 2007. I denne modellen fordeles strukturgevinst relativt til grunnkvotefaktor til gjeldende grupper. I St.meld. nr. 21 (2006–2007) heter det på side 93: «I et system hvor strukturkvotene tildeles med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil de etter utløpet av denne tidsbegrensningen bli omfordelt mellom fartøyene i gruppen, også til de fartøy som har hatt strukturkvote.»

Fordeling etter modell 2 tilgodeser alle gjenværende fartøy i gruppen, også fartøy som ikke har strukturert. Det vises i høringsnotatet til at en slik fordeling vil gi sterkere insentiv til å opprettholde antall grunnkvotefaktorer fremfor fortsatt strukturering. Dette gjelder spesielt i de fartøygruppene hvor det er høy strukturgrad, dvs. hvor det er stor andel utløpende faktorer. Årsaken er at grunnkvotefaktorene gir opphav til en større strukturgevinst. Dette kan igjen medvirke til å opprettholde flere fartøy.

I modell 3 fordeles strukturgevinsten til både grunn- og strukturkvote. Denne metoden ble skissert på bakgrunn av praksisen for fordeling av strukturgevinst fra avkorting i kystgruppene, siden 2006. I høringsnotatet ble det vist til at denne modellen i større grad tilgodeser fartøy som har strukturert. Disse tildeles en større andel av strukturgevinsten enn ved en fordeling til kun grunnkvote (modell 2). For ustrukturerte eller lite strukturerte fartøy vil en fordeling etter denne modellen gi en lavere årlig strukturgevinst enn en fordeling relativt til grunnkvotefaktorer.

Som et resultat av høringsuttalelsen fra Norges Fiskarlag, ble modell X sendt på ny høring. I denne modellen vil det meste av strukturgevinsten fordeles på grunnkvotefaktorene, men noe fordeles også til strukturkvoter. Fordelingseffekten av modell X plasserer seg mellom modell 2 og 3.

Forskjellene mellom modellene 2, 3 og X gjelder mens det er gjenværende strukturkvoter. Etter de store utløpene i 2032 vil fordelingen være relativt lik mellom modellene. Dette drøftes nærmere i kapittel 5.6.

Høringsinnspillene viser at det var langt større tilslutning til modell 2 i den første høringen enn til modell 3. I den andre høringen fikk Norges Fiskarlags kompromissmodell tilslutning også fra Sjømat Norge. Et flertall av høringsinstansene ønsket fortsatt modell 2, blant annet Norges Kystfiskarlag, Pelagisk forening, Seitrålgruppen, Sjømatbedriftene, Fjordfiskenemnda, Sametinget, Nordland Fylkeskommune, Troms og Finnmark Fylkeskommune.

Regjeringen er opptatt av at fordeling av strukturgevinst etter modellene 2, 3 eller X ikke innebærer omfordeling mellom grupper. Regjeringen mener at strukturgevinsten bør fordeles etter modell X. Dette innebærer at strukturgevinsten fra utløpt tidsbegrensning på strukturkvoter fordeles til de grupper som har hatt tilgang til strukturvirkemidlet over en årrekke. Det meste av strukturgevinsten fordeles på grunnkvotefaktorene, men noe fordeles til strukturkvoter. For hvert år det utløper strukturkvoter vil strukturgevinsten fordeles slik at gevinsten per grunnkvotefaktor er dobbelt så stor som gevinsten per strukturkvotefaktor.

Den delen av strukturgevinsten som tildeles strukturkvotefaktorer får imidlertid den samme begrensede «levetid» som den strukturkvotefaktoren den fordeles til, og vil ved utløpet av tidsbegrensningene for disse strukturkvotefaktorene igjen fordeles til gjenværende fartøy, dersom regelverket for fordeling av strukturgevinst ikke er endret i mellomtiden.

Valget av modell for strukturgevinstfordeling i fiskeflåten reiser problemstillinger som best kan løses etter at Stortinget har tatt stilling til de overordnede prinsippene for fordeling av strukturgevinst. Dette er det naturlig at departementet følger opp etter stortingsbehandlingen, i dialog med fiskerinæringen og med høringsrunder der det er nødvendig. Dette gjelder i hovedsak problemstillinger knyttet til forholdet mellom tildelt strukturgevinst, eksisterende kvotetak og eierkonsentrasjonsregler. Det gjelder også om hvordan strukturgevinstspørsmålet skal behandles i fartøygrupper hvor strukturering har skjedd på tvers av grupper, som i finnmarksmodellen, mellom torsketrål og seitrål, mellom nordsjøtrål og pelagisk trål og evt. andre grupper. Videre er det knyttet leveringsplikt til en del strukturkvoter, og det må vurderes hvordan dette skal håndteres når tidsbegrensningen løper ut.

5.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Strukturgevinsten som oppstår når tidsbegrensede strukturkvoter utløper, skal fordeles med full effekt til grunnkvoter, og halv effekt til gjenværende strukturkvoter (modell X).

5.5 Konsekvensvurdering

5.5.1 Innledning og avgrensning

Dette kapittelet tar for seg virkningene av regjeringens forslag til tiltak som del av arbeidet med å fremskaffe et godt beslutningsgrunnlag. Problemstillingen og målene er tidligere beskrevet, slik at denne delen vurderer konsekvenser av relevante alternativer.

Hittil har ingen strukturgevinst fra utløpte strukturkvoter blitt fordelt. De relevante alternativene og spesielt nullalternativet er noe problematiske å identifisere. Det har vært gjennomført høringer om problemstillingen der fire ulike fordelingsmodeller ble beskrevet. Regjeringens forslag til tiltak er nettopp en av disse, modell X, og de øvrige kunne slik være alternativer å sammenligne med. Den hørte modell 1 synes ikke å være et relevant alternativ da den innebærer betydelige endringer i gruppeinndelingen, noe som det for dagens regjering ikke er aktuelt å gjennomføre. Modellene 2 og 3 har sterke likhetstrekk med forslaget, og vurderes som relevante alternativer.

Ettersom strukturkvotene har fått en definert varighet, er det i utgangspunktet naturlig å foreta en fordeling av strukturgevinsten ved tidsbegrensningens utløp. Et alternativ til dette kunne være å oppheve tidsbegrensningen. Stortinget har imidlertid bestemt at strukturkvotene ikke skal forlenges, men at strukturgevinsten skal fordeles. Dette stiller regjeringen seg bak, og dette er dermed ikke et aktuelt alternativ.

Et annet alternativ kunne være at strukturgevinsten som sådan ikke fordeles til noen, eventuelt at fordelingen utsettes på ubestemt tid, og at strukturkvotene bare slettes fra registrene etter hvert som tidsbegrensningen utløper. En slik behandling av strukturkvotene vil ha noen av de samme effekter som modell 3. Dette alternativet behandles ikke i det følgende.

Videre i konsekvensvurderingen benyttes de beskrevne modellene 2 og 3 som alternativer til modell X. Vurderingen tar for seg fordelingseffekter mellom fartøy, eiere og geografi, konsekvenser for økonomi og administrasjon, distrikts- og regionalpolitikk og samiske forhold.

5.5.2 Fordelingseffekter internt i fartøygruppene

De ulike modellene gir noe forskjellig fordeling av strukturgevinsten som gir ulike fordelingseffekter internt i fartøygruppene.

Rapporter fra Fiskeridirektoratet8 illustrerer og tallfester strukturgevinstfordelingen for enkeltfartøy med ulike fordelingsmodeller. Rapportene gir dermed et godt utgangspunkt for vurdering av fordelingseffektene. I hovedsak er det relativt små forskjeller mellom fordelingsmodellene. For noen grupper, spesielt der strukturgraden er høy og varierende mellom fartøyene, kan det identifiseres enkeltfartøy der det er betydelig forskjell mellom modellene. Etter at alle strukturkvoter er utløpt vil disse forskjellene være utlignet. Det vil imidlertid fortsatt skje strukturering i flåten, og fremtidige struktureringer vil medføre forskjeller mellom modellenes fordeling også fremover. Fremtidig strukturering vil også påvirke den faktiske fordelingen ettersom det endrer forholdet mellom grunn- og strukturkvotefaktorer. Varigheten av forskjellene mellom modellene vil tilsvare restvarigheten på strukturkvoten.

De generelle fordelingseffektene kan illustreres i en stilisert reguleringsgruppe og to eksempelfartøy – med og uten strukturkvoter. Begge fartøyene har en grunnkvote på 5 kvotefaktorer. Resultatene etter utløp av et gitt antall strukturkvotefaktorer, er vist i Figur 5.1. Fartøy 1 i figuren har en beholdning av 10 strukturkvoter, mens fartøy 2 bare har en grunnkvote. I modell 2 tildeles begge fartøyene en strukturgevinst på 3 faktorer, ettersom denne bare avhenger av grunnkvoten. I modell X tildeles begge en strukturgevinst på 2,5 faktorer på basis av grunnkvotene. Fartøy 1 tildeles i tillegg 2,5 faktorer i strukturgevinst som følge av beholdningen av strukturkvoter. Denne er som nevnt midlertidig, og vil bortfalle når strukturkvoten utløper. Nettoeffekten for fartøy 1 er dermed en gevinst på 2 kvotefaktorer i en avgrenset periode. For fartøy 2 er det en reduksjon på 0,5 kvotefaktorer i en avgrenset periode. For dette fartøyet vil perioden dette utlignes på være avhengig av varigheten på alle strukturkvotene som finnes i reguleringsgruppen.

Forstørr bilde

Kilde: Fiskeridirektoratet

Den generelle fordelingseffekten av modellen er at fartøy med beholdning av strukturkvoter, kommer generelt bedre ut med modell X enn modell 2. Effekten er midlertidig, frem til fartøyets strukturkvoter går ut på dato.

Fartøy uten strukturkvoter kommer noe svakere ut med modell X enn modell 2 i en avgrenset periode.

Figur 5.2 viser utviklingen i samlede kvotefaktorer for torsk i nord for to fartøy i torsketrålgruppen. I venstre panel er et fartøy uten strukturkvoter for torsk. Spesielt i 2028 og 2033 er fartøyet modellert at blir tildelt en betydelig strukturgevinst som bidrar til å øke antall faktorer torsk.

Den turkise kurven angir beholdningen etter modell 2 og den gule etter modell X. Dette fartøyeksemplet er valgt fordi det illustrerer en relativt stor forskjell mellom modellene. Fartøyet er her modellert å ha større kvotefaktor torsk med modell 2 enn modell X. I 2028 er fartøyet modellert å ha om lag 11 pst. større samlet kvotefaktor torsk med modell 2 enn modell X. Dette representerer en forskjell i kvotefaktorer på om lag 0,137. Forskjellen øker noe frem til og med 2032, før den om lag utlignes fra 2033.

I høyre panel er utviklingen for et fartøy med betydelig beholdning av strukturkvoter illustrert. Dette fartøyet kommer bedre ut av fordelingen med modell X enn modell 2. Også her er forskjellene i hovedsak gjeldende i perioden 2028 til og med 2032. De svært små forskjellene mellom modellene etter 2032 skyldes delvis at framskrivingen forutsetter at strukturkvoteordningen ikke benyttes fremover. Fremtidig bruk av ordningen vil øke forskjellene mellom modellene. Dette vil gjelde i hele perioden fra eventuelle nye strukturkvoter anskaffes. Omfanget av fremtidig strukturering er usikkert, men det er rimelig å anta at beholdningen av strukturkvoter vil reduseres i forhold til dagens nivå. Dette vil bidra til at forskjellene mellom modellene gradvis reduseres. Dette vil også påvirkes av om strukturgevinst kan overføres mellom fartøy, eller om strukturkvoteordningen må benyttes for å tilpasse kvotegrunnlaget. Fartøy som har store utløp av strukturkvoter, vil trolig ha insentiv til å øke kvotegrunnlaget.

Forstørr bilde

Kilde: Fiskeridirektoratet

Selv om forskjellene som er illustrert i figuren er relativt små, kan de ha betydelig verdi. Det ene fartøyet vil kunne fiske om lag 11 pst. mer torsk i 5 år. Dekningsbidraget i torskefiske er relativt høyt. For illustrasjonsøyemed antas dekningsbidraget å være 12 kr/kg, en forskjell i 0,137 kvotefaktorer torsk og kvoteenhet på 1 000 tonn vil nåverdien av det ekstra fisket tilsvare om lag 5,9 millioner kroner med en diskonteringsrente på 5 pst. Dette vil også gi seg utslag i en formueseffekt for eierne av fartøyet.

Forskjellene mellom modellene er som nevnt generelt mindre enn for eksempelfartøyet. Men disse kan også være større, spesielt i enkelte grupper og for enkelte år. Fordelingseffektene varierer noe mellom modellene, og oppstår på fartøynivå, mens forholdet mellom grupper er fast.

Figur 5.3 viser fordelingen av strukturgevinst per fartøy i torsketrålgruppen i 2028. Etter grunnkvote tildeles de aller fleste lik strukturgevinst, mens det er betydelig større variasjon om også strukturkvoter benyttes som fordelingsgrunnlag. Modell X faller også i denne sammenhengen mellom disse ytterpunktene.

Forstørr bilde

Kilde: Fiskeridirektoratet

5.5.3 Effekter for eierskap i fiskefartøy

I likhet med at fartøyenes kvotegrunnlag påvirkes av valget av fordelingsmodell for strukturgevinst, vil også fordelingen av disponibelt kvotegrunnlag mellom rederiene (fartøyeierne) kunne påvirkes. Også dette vil være en midlertidig effekt, ettersom all strukturgevinst til slutt vil være fordelt på basis av grunnkvotene. I denne mellomperioden vil det være noe større konsentrasjon av kvotefaktorene etter modell X enn etter modell 2. En noe større andel av kvotefaktorene vil være knyttet til fartøyene med mange strukturkvoter. Dette skyldes at fartøy som allerede har strukturkvoter vil disponere en noe større andel av den totale beholdningen av kvotefaktorer. Effekten vil være relativt liten, ettersom forskjellen mellom modellene også er relativt liten.

Overnevnte gjelder i stor grad dagens eiere av fiskefartøy. Fordelingen av strukturgevinst kan også få betydning for nye eiere. Tildeling av strukturgevinst vil øke verdien av kvoteporteføljen til fartøy uten, eller med små strukturkvoter. Prisene på fisketillatelsene (grunnkvotene) vil trolig også øke i forkant av den faktiske tildelingen, ettersom aktørene vil ta høyde for at denne tildelingen kommer i fremtiden. Dette vil isolert sett øke kapitalbehovet for å kunne gjennomføre en investering i et slikt fiskefartøy. Dette igjen vil snevre inn gruppen aktører som kan gjennomføre en slik investering. Modell X vil tildele en noe høyere andel av strukturgevinsten til fartøy med strukturkvoter, slik at kapitalbehovet for en investering i fartøyene med minst kvotegrunnlag er noe lavere enn med modell 2. Dette betyr at inngangsbarrierene for nye aktører kan bli noe lavere, men fortsatt høyere enn før strukturgevinsten fordeles.

Den geografiske fordelingen av kvotefaktorene påvirkes også av valget av fordelingsmodell. Fartøy som hører hjemme i regioner som i dag innehar større andeler av strukturkvotene vil tildeles en større andel av strukturgevinsten enn andre. Effekten vil være midlertidig og relativt liten. Dette drøftes videre i kapittelet under, om distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser.

Uavhengig av modell, kan forslaget om å fordele strukturgevinsten vederlagsfritt innebære permanent overføring av betydelige verdier fra fellesskapet til et begrenset antall selskaper og enkeltpersoner.

Figur 5.4 viser anslag på nåverdien av grunnrenten fra grunnkvoter og strukturgevinst, etter at alle nåværende strukturkvoter er forutsatt løpt ut på dato og refordelt etter modell X. De fleste strukturkvotene går ut på dato innen 2032, men noen få (som er kjøpt etter 2012) går ut på dato senere. Per i dag går de siste strukturkvotene ut på dato i 2042. Figuren illustrerer at enkeltpersoner kan oppnå en gevinst på opp mot 700 mill. kroner over tid. Totalt er det snakk om en gevinst på 6,8 mrd. kroner fordelt på de 25 største eierne. Gevinsten utgjør mellom 20 og 67 prosent av det totale kvotegrunnlaget for disse eiernes fartøy. I gjennomsnitt er andelen 52 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Menon Economics

5.5.4 Flåtestruktur

Strukturen i fiskeflåten bestemmes av en rekke forhold. Med strukturen legger en her til grunn antall fartøy, størrelsen på disse, fangstteknologien som benyttes, med mer. Eksempelvis gir reglene for strukturkvoteordningen med strukturgrupper, avkorting og kvotetak, føringer for bruken av denne, og slik strukturen i flåten. I tillegg til økonomi er disse rammene i stor grad bestemmende for den potensielle struktureringen av flåten. Dette kan også ses opp mot at det ikke foreslås å øke kvotetakene, og at det foreslås eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten. Valget av modell for fordeling av strukturgevinst kan også få noe betydning for strukturen i fiskeflåten. Spesielt relevant for dette er antall fiskefartøy og den direkte og indirekte sysselsettingen disse genererer. Sammenlignet med dagens fiskeflåte vil fordelingen av strukturgevinstene bety en omfordeling av fiskekvoter mellom fartøy, mens selve fiskeflåten isolert sett ikke påvirkes. Rederne kan velge ulike tilpasninger til dette, eksempelvis å anskaffe nytt fartøy som kan være forskjellig fra det tidligere. Dette kan påvirke flåtestrukturen.

Når det gjelder de spesifikke modellene, forventes disse å ha relativt liten betydning for flåtestrukturen. Som tidligere vist er det i hovedsak relativt små forskjeller i fordeling mellom de relevante modellene. Modellene som også tildeler strukturgevinst til strukturkvoter, vil gi noe sterkere insentiv til å strukturere enn modell 2, som bare tildeler gevinst til grunnkvoter.

Den fremtidige bruken av strukturkvoteordningene vil redusere antallet fartøy. Normalt vil det medføre at eldre fartøy med mindre kapasitet tas ut. Sammen med utløpet av strukturkvotene vil dette ha større betydning for den faktiske flåtestrukturen og sysselsettingen enn forskjellene fra de ulike strukturgevinstmodellene.

5.5.5 Samfunns- og bedriftsøkonomiske vurderinger

Siden lukkingen av kystfiskeflåtens fiske etter torsk i 1990, har produktivitetsveksten i fiskerinæringen vært stor. Figur 5.5 viser antall registrerte fiskere, fangstkvantum og fangst per fisker fra 1950 fram til 2022. Fangsten per fisker har økt fra 58 til 224 tonn9 fra 1990 til 2022, en årlig vekst på 4,5 pst. i gjennomsnitt. Et annet forhold figuren avdekker er at uttaket av fisk fra tidlig 1990-tall har vært mer stabilt enn tidligere år, med om lag 2,1 til 2,9 mill. tonn årlig. Volum er en ting; fiskerne tar i større grad sine driftsbeslutninger basert på økonomien i fisket, der avveiningen mellom inntekter og kostnader står sentralt.

Forstørr bilde

Kilde: Fiskeridirektoratet

I sum har disse forholdene, en god forvaltning av ressursene sammen med redusert fiskeinnsats, ført til økt lønnsomhet – med bedre avkastning på kapitalen og avlønning av den sysselsatte.

Fordelingen av strukturgevinst vil gi betydelige endringer i fartøyenes fiskemuligheter. Som illustrert i delkapitlet om fordelingseffekter, vil det være midlertidige forskjeller innad i fartøygruppene mellom de relevante modellene.

5.5.5.1 Bedriftsøkonomi

Tidligere er det beskrevet hvordan et fartøys fangstmuligheter kan bli påvirket av strukturgevinstfordelingen. Det er rimelig å forvente at økte kvoter vil medføre positive bedriftsøkonomiske effekter i de fleste tilfeller. Større kvoter gir muligheter for økt lønnsomhet, som kan øke rederiets overskudd. I noen tilfeller kan fartøyet disponere så store kvoter at kapasiteten er fullt utnyttet. Positiv økonomisk effekt betinger da at fartøyet kan erstatte noe av driften med fiske etter arter som er mer lønnsomme enn alternativet. Dette er ofte situasjonen for økte torskekvoter, mens tilførsel av eksempelvis hysekvote ofte ikke vil ha samme positive effekt.

5.5.5.2 Effektivitet og produktivitet

Selve fordelingen av strukturgevinst medfører en relativt stor endring i fartøyenes fangstmuligheter over tid. Spesielt for fartøyene der strukturkvotene utløper, kan dette bety en stor reduksjon fra ett år til et annet. Men spesielt i de to periodene der en stor andel av strukturkvotene løper ut, vil også mange fartøy oppleve en stor økning i fangstmulighetene. Denne omfordelingen kan i seg selv medføre større endringer i verdiskaping og realiseringen av ressursrente. Dette som følge av at det er effektivitetsforskjeller mellom fartøyene som kan påvirke lønnsomheten når kvoter flyttes mellom fartøy. Rederne har imidlertid også tilpasningsmuligheter gjennom eksempelvis å skifte ut fartøy, endre kvoteportefølje og endre fangstmønster.

Redere som disponerer fartøy som er tildelt strukturkvoter, kjenner til utløpsdatoen for disse. Skulle bortfall av strukturkvoter eller tilgangen på strukturgevinst utgjøre en stor kapasitetsmessig utfordring, så har fartøyeier flere muligheter for tilpasning. Eksempelvis kan fartøyet selges eller erstattes av et annet som er bedre tilpasset, rederen kan kvitte seg med eller tilegne seg nye strukturkvoter eller driften kan tilpasses til økt eller redusert kvotegrunnlag gjennom eksempelvis fisket på spesielt ikke-kvoteregulerte arter. Disse tilpasningene vil medføre kostnader, men forskjellene mellom modellene vil trolig være relativt små.

Som nevnt kan fordelingen av strukturgevinst medføre at verdien på kvotegrunnlaget øker. Spesielt når de store utløpstidspunktene nærmer seg kan verdien per faktor øke. Dersom strukturgevinsten fordeles til grunnkvotene, vil verdien av disse øke. Disse forholdene kan øke kapitalbehovet for etablering i fiske, og dermed øke inngangsbarrierene. Høye inngangsbarrierer kan være uheldig fra et økonomisk perspektiv. Det vil trolig være små forskjeller mellom modellene.

5.5.5.3 Verdikjedeeffekter

Over er det pekt på ulike effekter av strukturgevinstfordelingen som kan skape effektivitets- og kapasitetsutfordringer for enkeltfartøy i fartøygrupper. Fiskeriene er imidlertid del av en større verdikjede og påvirker bearbeidingsindustriens muligheter for verdiskaping. Fordelingen av strukturgevinst kan ha implikasjoner for denne som er relevant å belyse. Det er rimelig å anta at modellene vil ha liten betydning for det aggregerte tilbudet av råstoff fra fiskefartøyene. Det er relativt små forskjeller mellom modellene, og myndighetene tilpasser forvaltningen for å tilrettelegge for at totalkvoten skal tas.

De største effektene på landingsmønsteret vil komme som følge av fordelingen av strukturgevinst. Her flyttes betydelige kvoteandeler mellom fartøyene i reguleringsgruppen, mens forskjellene mellom de alternative fordelingsmodellene er relativt små. Men også disse påvirker individuelle fartøys kvotegrunnlag, om enn midlertidig. Ulike fartøy kan velge ulikt landingsmønster og slik påvirke tilbudet av råstoff i ulike regioner. Fartøy med store kvoter velger generelt å strekke fisket over noe lengre tid. Samtidig har også porteføljen av fisketillatelser betydning, der fartøy som kombinerer mange fiskeri generelt driver noe mer sesongintensivt. Det er svært vanskelig å forutsi disse effektene, men det er rimelig å anta at disse vil være relativt små, spesielt sett i forhold til de øvrige driverne for landingsmønsteret.

Kvaliteten på fisken som landes har stor betydning for bearbeidingsindustrien, og fordelingen av strukturgevinst kan medføre endringer i denne. Parallelt med foregående diskusjon vil den største effekten komme gjennom selve fordelingen av strukturgevinst, men også forskjellene mellom de alternative modellene kan få betydning. Modellene påvirker fordelingen mellom fartøyene, og disse igjen kan ha ulike forutsetninger for ivaretagelse av kvaliteten, og også ulik praksis for dette. Dersom fartøy tildeles strukturgevinst slik at kvotenivået overstiger fartøyets rimelige kapasitet kan dette medføre svakere kvalitetshåndtering. Dette påvirkes selvsagt sterkt av kvotenivå og tilgjengelighet i fisket. Ettersom dette kan få stor betydning for prisen som oppnås er det rimelig å forvente at fartøyene i hovedsak velger et fangstmønster som ivaretar kvaliteten på en akseptabel måte, og at disse effektene generelt er små. Denne vurderingen understøttes av fartøyenes muligheter til å tilpasse driften gjennom både fysisk kapital, kvoteportefølje og driftsmønster.

5.5.5.4 Geografisk fordeling

Fiskeridirektoratets rapporter har en inndeling som gjør det mulig å analysere effektene på fylkesnivå. Det kan også gjøres en større finoppløsning geografisk og trekke effektene ned til kommunenivå, ved å summere opp tilhørighet på fartøynivå. Fortsatt teknologisk fremgang, utskiftningsbehov av fartøy og eiere som når pensjonsalder eller ønsker å trekke seg ut av næringen er drivkrefter som tilsier at det vil finne sted mer strukturering, der hovedbegrensningene går på landsdel og fartøygruppe.

I tabellene under sammenfattes den regionale fordelingen av kvotefaktorer (og dermed andel av gruppekvotene) for to av hovedartene i norske fiskerier; nordøstarktisk torsk og norsk vårgytende sild. Dette gjøres for en fordeling av strukturgevinst etter modell X og ved tre forskjellige tidspunkt: a) 2026 kan representere fordelingen før fordeling av strukturgevinst (egentlig samme fordeling som i dag). Inngåtte strukturkontrakter etter dette tidspunktet vil forandre denne fordelingen. b) 2033 er fordelingen slik den ser ut når det store utløpet i 2032 er fordelt. c) 2042 er året da alle inngåtte strukturkontrakter er utløpt på tid og strukturgevinsten fordelt på gjenværende fartøy i form av grunnkvoter. I realiteten er dette en «imaginær» fordeling, ettersom ytterligere strukturering, med gjenlevende strukturkvoter i 2042, vil endre disse forholdene.

I tabellene er bare fylker som i dag har fartøy i de ulike fartøygrupper tatt med. Omsetning av fartøy kan gjøre at det er andre fylker fisketillatelsene tilhører når de gitte årene inntreffer.

Tabell 5.3 viser at strukturgevinstfordelingen kan innebære gitte regionale omfordelinger av kvotegrunnlag som følge av at fartøy med ulike grunn- og strukturkvoter tilhører ulike fylker. Av noe større endringer ser man fra tabellen at Troms- og Finnmarks andel faller noe innen konvensjonell kyst, mens den øker i Møre og Romsdal og Vestland.

Innen konvensjonelle havfiskefartøy øker Troms og Finnmark og Agder sine kvoteandeler, mens Møre og Romsdal og Vestlandets andeler reduseres. Det er fordi de tre fartøyene hjemmehørende i de førstnevnte fylkene har relativt store grunnkvoter. For torsketrål øker Møre og Romsdal sin andel noe på bekostning av Troms og Finnmark og Nordland.

Tabell 5.4 viser at det også for nvg-sild finner sted noen regionale omfordelinger som følge av strukturgevinstfordelingen, om enn ikke så store her heller. Ringnotfartøyene i Troms og Finnmark øker på bekostning av Trøndelag. I nvg-kystnot øker Nordland på bekostning av mange andre fylker. I nvg-trålgruppen kommer Agder særlig godt ut, mens Rogaland reduseres. Det skyldes at Agder har to fartøy med lite eller ingen strukturkvote i en velstrukturert gruppe.

Tabellene illustrerer at fordeling av strukturgevinst har en viss betydning for fordelingen av kvotefaktorer. Forskjellene mellom modellene synes imidlertid relativt små. Et salg av et fartøy for videre drift, fra ett fylke til et annet, kan i mange tilfeller i tabellene over, bidra til store forskjeller i grupper med et relativt lavt antall fartøy.

På samme vis vil salg av fartøy ut av fylkene for strukturering påvirke fordelingen av kvoteandeler mellom regioner.

5.5.5.5 Sysselsetting

Effekten på sysselsetting i disse lukkede gruppene er også vanskelig å anslå med noen grad av sikkerhet.

Eiere av fartøy som er tildelt strukturkvoter som utløper og der tildelt strukturgevinst ikke oppveier tilstrekkelig for dette, kan muligens sette i land ett av to mannskapsskift dersom de ikke kan tilegne seg ytterligere strukturkvoter, eller har utsikt til ytterligere strukturgevinst i nært påfølgende år. Samtidig vil det være fartøy uten strukturkvoter som vil ansette flere over tid som følge av tildelt strukturgevinst. Den samlede sysselsettingseffekten kan imidlertid bli redusert som følge av endringer i bruk av fangstteknologi totalt sett i flåtegrupper, gjennom bruk av mindre arbeidsintensive fangstteknologier (eksempelvis overgang fra line og/eller garn, til bruk av snurrevad eller seinot). Teknologisk fremgang og konkurransen om arbeidskraft vil sannsynligvis være betydelig sterkere drivkrefter i denne sammenhengen.

5.5.6 Konsekvenser for det samiske folk og samisk kultur

Fordeling av strukturgevinst er i likhet med kystfiskeordningen etnisk nøytral. Der kystfiskeordningen gir ekstra kvotegrunnlag til fartøy i åpen gruppe hvis fartøyeier er bosatt i nærmere angitte kommuner og kretser, så er forslaget om fordeling av strukturgevinst betinget av at fartøyet tilhører en gruppe som har hatt tilgang til strukturvirkemidlet og er registrert i merkeregisteret det påfølgende år etter at strukturkvoter utløper i den gjeldende fartøygruppen.

Problemstillingene knyttet til strukturgevinstfordeling som er oppe til vurdering kan ha effekter for samiske kystfiskere, men i svært liten grad for samiske områder som sådan, eller for utøvelsen av samisk kultur. Førstnevnte som følge av at det kan være samiske eiere eller sysselsatte på fiskefartøy som mottar strukturgevinst eller har strukturkvoter som utløper. Selve fordelingen av strukturgevinst vil gjennom dette påvirke kvotegrunnlaget for disse fartøyene positivt eller negativt. Når det gjelder de ulike fordelingsmodellene er effektene mindre, selv om det kan være forskjeller mellom disse.

I konsultasjonene har Sametinget anført at strukturgevinsten bør fordeles til flåten under 11 meter, med en betydelig avsetning til åpen gruppe for å bedre rekrutteringsmulighetene for ungdommer som vil inn. Videre ønsker Sametinget en fordeling etter modell 2, heller enn modell X eller modell 3, for å unngå løsninger som legger opp til økende konsentrasjon av fiskerettigheter og færre fartøy. Det ble gjennomført konsultasjoner med Sametinget 13. november 2023. Strukturgevinst var ett av spørsmålene som var gjenstand for konsultasjonene.

5.5.7 Økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen

Forslaget om strukturgevinstfordeling vil ikke ha betydelige budsjettmessige effekter. Det vil være administrativt arbeid forbundet med fordelingen. Fordeling av strukturgevinst gjennom modell X innebærer en komplisering av kvotesystemet, men forvaltningen vil i stor grad basere seg på algoritmer innenfor Fiskeridirektoratets datasystemer og registre, og kan gjennomføres innenfor dagens rammer. Det vil imidlertid ikke være større forskjeller mellom de ulike alternative modellene.