3 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om sin undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Undersøkelsen inneholder en bred gjennomgang av utviklingen i kvote- og tillatelsessystemet i perioden. Undersøkelsen tar utgangspunkt i formålsparagrafene i deltakerloven og havressursloven hvor fiskeripolitikkens tre hovedmålsettinger framgår: en bærekraftig forvaltning av ressursene, samfunnsøkonomisk lønnsomhet, samt sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget høsten 2020, og resulterte i et enstemmig anmodningsvedtak til regjeringen:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan anbefalingene i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.

Regjeringen tar Riksrevisjonens kritikk på stort alvor. I denne stortingsmeldingen vil vi derfor legge fram forslag for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger, i tråd med anmodningsvedtaket fra Stortinget.

Fire av Riksrevisjonens anbefalinger behandles i dette kapittelet. Dette gjelder anbefalingene om konsekvensutredninger, innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger, registrering og offentliggjøring av kvotepriser, og tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy.

Tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene vurderes i kapittel 6 og 7. Flere av regjeringens forslag til tiltak i disse kapitlene ivaretar denne anbefaling fra Riksrevisjonen. Det vises til forslaget om at sjarkflåten (lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter) styrkes med 2 prosent av konvensjonell gruppes torskekvote. Åpen gruppe sikres bedre ved at den tilgodeses med en egen avsetning som tas fra nasjonal kvote i stedet for å inngå i konvensjonell gruppe i trålstigen, og konvensjonell gruppe styrkes ved at tråstigen gjeninnføres uten at åpen gruppe spiser av konvensjonell gruppes andel. Innføring av en sammenslåingsordning i stedet for samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader vil også bidra til å styrke sjarkflåten.

Anbefalingen om å følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene vil være en løpende oppgave for forvaltningen og må inngå i framtidige konsekvensvurderinger av endringer i kvotesystemet.

3.1 Konsekvensutredning av endringer i kvotesystemet

3.1.1 Riksrevisjonens anbefaling

Ett av hovedfunnene i Riksrevisjonens rapport var at flere av endringene i kvotesystemet ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet. Riksrevisjonen anbefaler derfor Nærings- og fiskeridepartementet å sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet.

3.1.2 Vurdering

Regjeringen stiller seg bak anbefalingene fra Riksrevisjonen om at endringer i kvotesystemet må konsekvensutredes grundig. Endringer i kvotesystemet kan ha store konsekvenser for de ulike aktørene i eller i tilknytning til fiskerinæringen. Det er viktig å sørge for tilstrekkelige konsekvensutredninger i tråd med kravene som stilles i forvaltningsloven og utredningsinstruksen om dette. Dette innebærer at konsekvensvurderinger må gjøres både i forkant av endringer og i ettertid for å se hvilke konsekvenser en endring faktisk fikk.

Konsekvensvurderingene må inneholde vurderinger opp mot det tredelte formålet i havressursloven og deltakerloven, slik at hensynene til en bærekraftig forvaltning av ressursene, samfunnsøkonomisk lønnsomhet, samt sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene blir ivaretatt.

Kravene til omfang og kompleksitet i konsekvensvurderingene vil nødvendigvis variere ut fra hvilke endringer det er snakk om.

3.1.3 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet i tråd med kravene som stilles for dette.

3.2 Eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten

3.2.1 Riksrevisjonens anbefaling

En av Riksrevisjonens anbefalinger er å vurdere innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten.

Eierkonsentrasjonen i kystflåten har økt betydelig siden spørsmålet om eierkonsentrasjon sist ble vurdert av departementet i 2007. Riksrevisjonen vurderer at dersom eierkonsentrasjonen i kystflåten fortsetter å øke vil dette ha negative konsekvenser for fiskerienes bidrag til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten. Riksrevisjonen anbefalte på denne bakgrunn at det bør vurderes «å innføre eierkonsentrasjonsbestemmelser for kystflåten og/eller andre tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen».

3.2.2 Høringsforslag

Med bakgrunn i Riksrevisjonens anbefaling ba Nærings- og fiskeridepartementet Fiskeridirektoratet om å gjennomføre en høring med forslag om innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten1.

Høringsnotatet inneholder blant annet en fremstilling av antall personer med eierskap gruppert etter størrelse på eierandelen i fartøy og antall fartøy pr. eier i første og siste ledd. Videre gis en kartlegging av antall eiere i første og siste ledd innenfor de ulike fartøygruppene. Oversikten i høringsnotatet viser at det har skjedd en betydelig økning i den andel av kvotegrunnlaget de 10 største eierne disponerer i de fleste fiskerier.

For konvensjonelle kystfartøy som fisker etter torsk nord for 62 grader nord, disponerte de 10 største eierne i første ledd i 2006 en samlet andel av gruppekvoten i denne gruppen på 3,9 pst., mens de i 2020 hadde 8,19 pst. For flere fartøygrupper er andelen for de 50 største eierne i første ledd i dag over 80 pst. Det gjelder gruppen konvensjonelle kystfiskefartøy som fisker torsk nord for 62 grader nord (84,36 pst.), kystmakrell not (87,6 pst.), nordsjøsild kyst (85,25 pst.), nvg-sild kyst (87,79 pst.) og seinot nord (80,32 pst.).

Med bakgrunn i høringen foreslo Fiskeridirektoratet eierkonsentrasjonsbegrensninger som angitt i tabell 3.1.

3.2.3 Vurderinger

Eierkonsentrasjonen i kystfiskeflåten har økt fra 2006 og frem til i dag. Det har i samme periode skjedd en betydelig nedbygging av flåten, spesielt for de gruppene som har tilgang til strukturkvoteordningen. Strukturtiltak i kystflåten har vært med på å legge til rette for en mer lønnsom fiskerinæring, bidratt til bedre mulighet for å fornye flåten, og til å skape attraktive arbeidsplasser i flåten. Ett av virkemidlene i strukturkvoteordningene var å innføre kvotetak for tildeling av kvoter for det enkelte fartøy. Begrensninger ved kvotetak virker ikke direkte på eierkonsentrasjonen i en fartøygruppe, kun på kvotegrunnlaget til det enkelte fartøy. For å sikre at fartøyeiere ikke disponerer for store andeler av gruppekvoten i det enkelte fiskeriet, vil det kunne være aktuelt å vurdere å innføre begrensninger om nettopp dette.

For grupper i havfiskeflåten er det innført begrensninger om maksimal prosentandel av gruppekvoten. For konvensjonelle havfiskefartøy er grensen for eier av fartøy satt til 15 pst. av gruppekvoten for det enkelte fiskeslag.

Innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger kan bidra til å opprettholde en differensiert flåte, som igjen kan bidra til at verdiene fra kystflåten spres på flest mulig kystsamfunn. Gitt at eierkonsentrasjonsbegrensninger bidrar til å opprettholde en differensiert flåte med mange kystfartøy som leverer ferskt råstoff, vil ikke innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger forverre hvitfiskindustriens råstofftilgang.

Fiskerinæringen blir også påvirket av eksterne forhold, og den generelle effektivitetsutviklingen i samfunnet har innvirkning på antall fiskere og fartøy. Videre vil strukturelle samfunnsendringer som for eksempel fraflytting påvirke sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene.

Økningen i eierkonsentrasjon som har skjedd fra 2006 og frem til i dag har bidratt til å regionalisere og konsentrere råstoffet på færre landingssteder. Enkelte sjømatindustribedrifter har klart å tilpasse seg denne utviklingen ved å motta større volum på kortere tid, men det er ikke gitt at dette bidrar til å bedre lønnsomheten for disse bedriftene. Samtidig kan utviklingen også ha noen uheldige konsekvenser for andre aktører. Dersom det blir mer konsentrasjon på eiersiden i kystflåten, vil dette bidra til at et stadig mindre antall redere har avgjørende innvirkning på hvordan råstofftilførselen styres. Dette kan igjen føre til at landsiden ønsker å gå inn i eierskapet i fiskeriene i større grad. En utvikling på fartøysiden med større rederier og konsentrasjon av kvoter har i tillegg gjort det mer interessant for det enkelte rederi å etablere virksomhet på land og gå direkte inn i markedet med egen fisk.

De nevnte hensynene er sentrale i vurderingen av om det bør innføres eierkonsentrasjonsbegrensninger også i kystfiskeflåten. Dette innebærer at hensynet til lønnsomhet, verdiskaping og fornyelse av flåten, må balanseres opp mot hensynet til kystbefolkningen, og bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene.

I fartøygruppen som fisker etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord konvensjonell kyst disponerte største eier i første ledd 1,03 pst. av gruppekvoten i 2020. Konsentrasjonen er fortsatt lav i dette fiskeriet, til tross for at den har økt siden 2006. Den økende konsentrasjonen kan tilsi at det bør gjøres tiltak for å sørge for at den ikke blir for høy i fremtiden. For noen av de øvrige fiskeriene er eierkonsentrasjonen en del høyere sammenlignet med konvensjonell kyst torsk nord. Det er derfor gode grunner for at det bør innføres eierkonsentrasjonsbegrensninger i disse fiskeriene.

Selv om innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger vil kunne motvirke bedre lønnsomhet, må dette ses opp mot behovet for å innføre begrensninger slik at maktkonsentrasjon i kystfiskeflåten kan begrenses. Kystfiskeflåten har gjennomgått omfattende fornyelse og forbedret lønnsomhet siden 2006, og lønnsomheten er gjennomgående forholdsvis god i kystfiskeflåten.

Det er regjeringen vurdering at det på bakgrunn av en føre-var-tilnærming bør innføres begrensninger som sikrer at eierkonsentrasjonen holdes innenfor et akseptabelt nivå i kystfiskeflåten. Innføring av de samme satsene på et senere tidspunkt vil potensielt kunne være mer inngripende overfor næringsaktørene, ved at begrensningene vil få umiddelbar effekt dersom eierkonsentrasjonen fortsetter å øke. Det er derfor hensiktsmessig å innføre slike begrensninger nå, selv om forslaget kan innebære at enkelte aktører må selge seg ned som følge av dette.

Fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord er et viktig fiskeri i kystfiskeflåten. Dette fiskeriet har flest antall deltakere og høy lønnsomhet. Dessuten er det viktig for mange arbeidsplasser langs kysten i Norge. Flere av høringsinstansene ga uttrykk for at prosenten bør settes lavere. På bakgrunn av dette foreslo Fiskeridirektoratet i sin oversendelse til departementet at begrensningen settes til 1,5 pst. i dette fiskeriet. Et slikt forslag tar høyde for at ingen behøver å selge seg ned. En eierkonsentrasjonsbegrensning på 1,5 pst. innebærer at én eier kan eie forholdsvis mange fartøy, særlig i den minste kystflåten, fordi vedkommende likevel disponerer en lav andel av gruppekvoten. Det er regjeringens vurdering at eierkonsentrasjonen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord bør begrenses til 1 pst. av gruppekvoten. Det legges til grunn at det vil gis en form for unntak eller opprettes en overgangsordning for fartøyeiere som på tidspunktet for framleggelsen av denne stortingsmeldingen disponerer kvotegrunnlag som overstiger de foreslåtte eierkonsentrasjonsgrensene.

Fiskeridirektoratet foreslo gjennomgående at det fastsettes en høyere konsentrasjonsgrense pr. gruppe enn den største konsentrasjonen som faktisk fantes i gruppen da forslaget ble fremmet. Dette tilsvarer 5 pst. for nvg-sild-gruppen og flere andre grupper. Det er regjeringens vurdering at forslaget om 5 pst. eierkonsentrasjonsbegrensning for disse gruppene sikrer at det ikke skjer en uønsket og ukontrollert utvikling mot stadig høyere konsentrasjon i fremtiden, samtidig som man unngår at dagens aktører rammes unødig. Et slikt forslag ivaretar hensynet til lønnsomheten i flåten og i de enkelte gruppene i tilstrekkelig grad, samtidig som det tas tilstrekkelig hensyn til kystsamfunnene, inkludert landindustrien. Regjeringen støtter også Fiskeridirektoratets anbefalinger i tabell 3.1 om høyere konsentrasjonsgrenser for fartøy i adgangsgruppene for fiske etter torsk og sild i Nordsjøen, og for små ringnotfartøy (SUK) som fisker etter makrell eller nordsjøsild.

3.2.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen foreslår at det innføres eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten, med følgende begrensninger:

• Eier av fartøy med deltakeradgang i kystfisket etter torsk i Nordsjøen sør for 62 grader nord kan gjennom sitt eierskap maksimalt disponere 20 pst. av den relevante gruppekvoten.

• Eier av fartøy med deltakeradgang for små ringnotfartøy uten konsesjon (SUK) i fisket etter makrell og nordsjøsild kan gjennom sitt eierskap maksimalt disponere 15 pst. av de relevante gruppekvotene.

• Eier av fartøy med deltakeradgang i kystfisket etter sild i Nordsjøen (nordsjøsild kyst) kan gjennom sitt eierskap maksimalt disponere 10 pst. av den relevante gruppekvoten.

• Eier av fartøy med deltakeradgang i kystfisket etter torsk, hyse, sei nord for 62 grader nord kan gjennom sitt eierskap maksimalt disponere 1 pst. av den relevante gruppekvoten.

• Eier av fartøy med deltakeradgang i andre lukkede grupper i kystfiskeflåten kan maksimalt disponere 5 pst. av de relevante gruppekvotene.

• Kvotegrunnlag for fartøy som en person, et selskap eller en sammenslutning har direkte eller indirekte eierandel i, skal tilordnes personen, selskapet eller sammenslutningen i henhold til faktisk eierandel.

Regjeringen vil utforme nærmere bestemmelser om begrensningene, blant annet forholdet til tildelt strukturgevinst. Det legges til grunn at det vil gis en form for unntak eller opprettes en overgangsordning for fartøyeiere som på tidspunktet for framleggelsen av denne stortingsmeldingen disponerer kvotegrunnlag som overstiger de foreslåtte eierkonsentrasjonsgrensene.

3.2.5 Konsekvensvurdering

Eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten vil potensielt kunne påvirke en stor gruppe fartøyeiere, men basert på tall for 2020, som fremgår av Fiskeridirektoratets høringsbrev, er det kun et fåtall fartøyeiere som disponerer kvotefaktorer over 1 prosent i kystfisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord, og som dermed berøres direkte av Regjeringens forslag. Det forventes ikke at det har skjedd en vesentlig endring i disse tallene fra 2020 og frem til i dag.

Det legges til grunn at det vil gis en form for unntak eller opprettes en overgangsordning for fartøyeiere som på tidspunktet for framleggelsen av denne stortingsmeldingen disponerer kvotefaktorer i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader på over 1 prosent av gruppekvoten. Departementet vil komme tilbake til utformingen av unntak eller overgangsordning etter at Stortinget har behandlet denne meldingen.

For det store flertall av fartøyeiere, vil regjeringens forslag innebære en grense for hvor mange flere kvotefaktorer fartøyene kan tildeles i fremtiden. Dette innebærer at økningen i eierkonsentrasjonen som har skjedd over tid, vil stoppe opp når konsentrasjonen når nivået på de fastsatte begrensningene.

Regjeringens forslag sikrer kontroll på eierkonsentrasjonen i fartøygruppene og vil sørge for at man i fremtiden ikke får en uønsket konsentrasjon i kystfiskeflåten. Dette vurderes å være positivt for flåten, ved at man bidrar til en differensiert og mangfoldig flåte som kan sikre bosetting og sysselsetting langs kysten på en balansert måte. Innføring av forslagene vurderes videre å ikke være negativt for landindustriens tilgang på råstoff, ved at man sikrer at flåten består av et høyt antall fiskere som lander og leverer råstoff til flest mulig kystsamfunn.

En lav eierkonsentrasjon kan tenkes å motvirke økning i lønnsomheten og fornyelse av flåten på sikt. Departementet viser imidlertid til at lønnsomheten i flåten i dag er på et tilfredsstillende nivå, og at hensynet til økt lønnsomhet og fleksibilitet må avveies mot behovet for å begrense eierkonsentrasjon. Forslagene er ment å gi kystfiskeflåten mulighet til å planlegge utvikling og drift ut fra forutsigbare rammebetingelser som står seg over tid. Effektene av tiltaket vil analyseres av fiskeriforvaltningen og kunne vurderes løpende i likhet med andre tiltak.

Innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger for kystfiskeflåten vil innebære økte kostnader og kreve enda mer ressurser til saksbehandling i fiskeriforvaltningen.

En annen konsekvens av innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystflåten er at slike regler vil kunne bidra til å dempe økning i kvotepriser.

3.3 Registrering og offentliggjøring av kvotepriser

3.3.1 Riksrevisjonens anbefaling

Ett av hovedfunnene som presenteres i Riksrevisjonens rapport er at økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere. Riksrevisjonen anbefaler derfor departementet å «registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene, og å gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket».

Riksrevisjonens undersøkelse viser at kvoteprisene har økt betraktelig fra 2009 frem til 2017, og videre at økte kvotepriser har ført til økte barrierer for å etablere seg med eget fartøy og kvote i lukket gruppe. Økte kvotepriser har på denne måten ifølge Riksrevisjonen hatt negative konsekvenser for rekrutteringen til fiskeryrket. Videre viser Riksrevisjonen til at en manglende oversikt over kvoteprisene gjør det vanskelig å styre fiskeripolitikken i tråd med målene som er satt av Stortinget. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge.

3.3.2 Vurdering

Med kvotepriser vises det i denne sammenheng til priser avtalt mellom private parter for ulike typer fisketillatelser, som deltakeradganger, spesielle tillatelser eller strukturkvoter. Slike fisketillatelser kan ikke omsettes som sådan, men fiskeriforvaltningen kan gi tillatelse til såkalt erstatningstildeling av fisketillatelse, hvis tilsvarende fisketillatelse oppgis fra annet fartøy (splitting). Dette gjelder også dersom en fartøyeier kjøper eller overtar fartøyet sammen med tilhørende kvotegrunnlag for fortsatt drift (salg for fortsatt drift), eller dersom en fartøyeier skifter ut sitt gamle fartøy med et nytt fartøy (utskifting). Det er i de to første tilfellene – splitting og salg for fortsatt drift – at det er aktuelt for partene å avtale godtgjørelse for fisketillatelsen (kvotepris).

Den privat avtalte kvoteprisen er i utgangspunktet uten betydning for om forvaltningen skal innvilge den enkelte søknad om erstatningstildeling, og fiskeriforvaltningen besitter derfor ikke systematisk informasjon om kvotepriser som kan benyttes til en fremstilling av utviklingen av kvotepriser.

Kvoteprisene er en funksjon av lønnsomhet i fisket og knapphet på kvoter, og viser dermed verdien av kvotene. Det er først og fremst lukkingen av fiskeriene og strukturkvoteordningen som har ført til en større eierkonsentrasjon, og som igjen har ledet til økte kvotepriser de senere årene. Ved at det er blitt mulig å effektivisere driften, har det også blitt mer lønnsomt å drive innenfor næringen.

Høye kvotepriser innebærer en barriere for å etablere seg i lukket gruppe. Det er viktig å tilrettelegge for rekruttering til fiskerinæringen for å bidra til fornyelse og videreføring av en fremtidsrettet næring.

Regjeringen anser at behovet for å registrere og offentliggjøre utviklingen i kvotepriser først og fremst er knyttet til samfunnets interesse for innsyn i verdien av tillatelser som private personer og selskaper har fått tildelt vederlagsfritt av staten. Fisketillatelsene gir adgang til å høste av fellesskapets ressurser. Kvoteprisene gir dessuten uttrykk for den ressursrenten som oppstår av at man høster av fellesskapets ressurser. Det kan derfor være gode grunner til at forvaltningen bør registrere og offentliggjøre informasjon om kvotepriser.

På den andre siden står hensynet til kostnader og ressursbruk i forvaltningen og ulempen av enda mer rapporteringsplikter for næringen. Behovet for registreringen og offentliggjøringen må derfor være forholdsmessig til hvilke kostnader og ressurser som kreves for å dekke behovet. Det er derfor av interesse å se nærmere på hvordan slik registrering og offentliggjøring kan og bør foretas, og derav hvilke ressurser og kostnader som kreves.

Det må vurderes om og eventuelt hvordan kvotepriser skal innhentes, og om det bør gjøres en estimering av gjennomsnittspriser der det er mulig. Videre må det tas stilling til hvordan en eventuell offentliggjøring skal skje. En eventuell offentliggjøring må for det første være lovlig og i tråd med forvaltningens taushetsplikt.

Regjeringen mener derfor at det bør nedsettes en arbeidsgruppe som tar stilling til relevante problemstillinger.

3.3.3 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Nedsette en arbeidsgruppe som skal komme med forslag til en ordning for å registrere og offentliggjøre utviklingen av kvotepriser.

3.3.4 Konsekvensvurdering

Konsekvensene av tiltaket vil avhenge av hva arbeidsgruppen kommer frem til og den videre oppfølgingen. Som følge av at problemstillingen skal utredes videre, vil en beslutning om hva som skal gjøres utsettes i tid.

3.4 Økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy

3.4.1 Bakgrunn – Riksrevisjonens anbefaling

Utgangspunktet i fiskerilovgivningen er at fisketillatelser og kvoter tildeles et bestemt fartøy, og at det bare er dette bestemte fartøyet som kan fiske på de tildelte tillatelser og kvoter. Dette utgangspunktet bidrar til å begrense omsetteligheten av tillatelser og kvoter og gjør det vanskeligere å omgå strukturkvoteordningen ved å samle kvoter på ett fartøy på annen måte.

Det er imidlertid åpnet for unntak fra dette utgangspunktet. Det vil derfor til enhver tid være slik at en viss andel av kvotegrunnlaget kan fiskes av andre fartøy enn dem som i utgangspunktet var tildelt kvotene. De to leiefartøyordningene, som åpner for bruk av leiefartøy ved henholdsvis havari eller forlis og ved kontrahering av nybygg, spiller en sentral rolle.

Leiefartøyordningen ved havari eller forlis er den eldste av de to ordningene og åpner for at fartøyeier på visse vilkår kan leie inn et fartøy for å fiske sitt havarerte eller forliste fartøys kvoter for en periode. Formålet med ordningen er å avhjelpe fartøyeier i en vanskelig situasjon. I utgangspunktet åpner denne ordningen for bruk av leiefartøy i inntil seks måneder.

Leiefartøyordningen ved kontrahering av nybygg (nybyggsordningen) ble innført i 2013 av Stoltenberg II-regjeringen, etter at saken var presentert for Stortinget i Prop. 59 L (2012–2013) Endringer i deltakerloven, fiskeriforbudsloven mv. kap. 7.1. Det er ikke gjort større endringer i ordningen etter at den ble innført.

Nybyggsordningens formål er å bidra til fornyelse av fiskeflåten ved å legge til rette for salg av gammelt fartøy i god tid før nybygget leveres, og slik forenkle finansiering av nybyggskontrakten. Ordningen legger opp til at leiefartøy kan benyttes i inntil to år fra nybyggskontrakt signeres til nybygg er levert, men med mulighet til forlengelse. Denne toårsbegrensningen gjelder alle fartøygrupper, men leiefartøytillatelsens varighet vil likevel aldri overstige nybyggskontraktens varighet. Dette innebærer i praksis at leiefartøytillatelsene ofte vil få kortere varighet når det dreier seg om mindre fartøy som det går raskere å bygge.

Ordningens utforming skal balansere målet om flere nybygg i fiskeflåten og hensynene bak den restriktive praksisen rundt bruk av leiefartøy. Den relativt lange varigheten til leiefartøytillatelser i nybyggsordningen gjør at forvaltningen må være ekstra påpasselig med at ordningen ikke misbrukes for andre formål enn fornyelse av fiskeflåten. Det er derfor lagt inn flere kontrollmekanismer i ordningen.

Riksrevisjonen foretok i sin undersøkelse av kvotesystemet en gjennomgang av koblingen mellom fartøy og kvote. Denne koblingen blir gjerne brutt for en periode i forbindelse med utskifting av fartøy. Riksrevisjonen fant at det over tid har vært en utvikling mot at en større andel av kvotegrunnlaget til enhver tid er frakoblet fartøy. Innføringen av nybyggsordningen i 2013 som åpner for frakobling i inntil to år har spilt en sentral rolle. Riksrevisjonen anbefalte på denne bakgrunn forvaltningen å vurdere tiltak for å hindre at en økende andel av kvotegrunnlaget mangler kobling til fartøy.

Nærings- og fiskeridepartementet har på denne bakgrunn bedt Fiskeridirektoratet om å gjennomføre en høring av mulige endringer i leiefartøyordningen for nybygg.

3.4.2 Høringsforslag

Fiskeridirektoratet sendte forslag til endringer i leiefartøyordningen for nybygg mv. på høring 12. juni 2023. Høringsinstansene ble blant annet invitert til å kommentere følgende mulige endringer i nybyggsordningen:

• om fartøy under 10 meter største lengde bør utelukkes fra nybyggsordningen,

• om nybyggsordningen for havfiskeflåten bør utvides til tre år med mulighet for forlengelse dersom det inntrer forhold som ligger utenfor rederienes kontroll,

• om varigheten for nybyggsordningen bør reduseres til ett år for kystfiskeflåten under 10 meter største lengde. Mulighet til forlengelse dersom det inntrer forhold utenfor rederienes kontroll opprettholdes, og

• om det bør stilles krav om at utskiftingsfartøyet ikke har vært benyttet i annen leiefartøyordning de to siste årene forut for søknad om bruk av nybyggsordningen, alternativt at det stilles krav om en kortere eiertid på ett år.

Fiskeridirektoratet foreslår etter høringsrunden å ikke gå videre med forslaget om å utelukke fartøy under 10 meter fra nybyggsordningen, ettersom ingen høringsinstanser støtter forslaget. De foreslår heller ikke å gå videre med forslaget om å utvide varigheten av nybyggsordningen for havfiskefartøy, fordi det vil kunne føre til at kvoten mister tilknytning til fartøy i en lengre periode.

Fiskeridirektoratet opprettholder derimot sitt høringsforslag om å begrense leiefartøyordningens varighet til ett år for fartøy under 10 meter. De viser både til at dette for berørte fartøy vil kunne redusere perioden en kvote mangler tilknytning til et fartøy, og til at varigheten da vil være mer i samsvar med reell byggetid for små fartøy. De foreslår videre å innføre krav om ett års eiertid for utskiftingsfartøyet for å redusere muligheten for utnyttelse av regelverket.

3.4.3 Vurderinger

Nybyggsordningen har som formål å bidra til fornyelse av fiskeflåten ved å legge til rette for salg av gammelt fartøy i god tid før nybygget leveres slik at finansieringen av nybygget forenkles. Fornyelse av flåten er viktig for å legge til rette for en mer miljøvennlig og effektiv fiskeflåte og bedre arbeidsvilkår.

Nybyggsordningen har blitt godt mottatt i fiskerinæringen og er mye benyttet. Totalt er det gitt 180 nybyggstillatelser i kystfiskeflåten og 56 nybyggstillatelser i havfiskeflåten fra ordningen ble innført i 2013 og fram til 2023. Ordningen må således kunne sies å ha vært vellykket basert på de målene som Stoltenberg II-regjeringen presenterte for Stortinget i Prop. 59 L (2012–2013) kap. 7.1.2.

Det er ikke gjort store endringer i ordningen siden den ble innført i 2013. Selv om næringen av forståelige grunner kan ha et ønske om større fleksibilitet i ordningen for å kunne finansiere ytterligere fornyelse, så har det hele tiden vært en forståelse av at ordningen bør begrenses for å unngå en frikobling mellom fartøy og kvote som kan bidra til å undergrave gjeldende strukturkvoteordninger.

Riksrevisjonen har dessuten i sin undersøkelse påvist en klar trend mot at en større del av kvotegrunnlaget har vært frikoblet etter at nybyggsordningen ble innført og bedt forvaltningen vurdere tiltak for å motvirke trenden. Dette bør tas på alvor.

Regjeringen har på denne bakgrunn vurdert Fiskeridirektoratets forslag til endringer i ordningen og høringsinstansenes innspill til disse og kommet til at en bør prioritere å føre en streng kontroll med at ordningen ikke misbrukes. Det vises til at ordningen har vært vellykket basert på de målene Stoltenberg II-regjeringen presenterte for Stortinget, og den mottakelsen den har fått i berørte deler av næringen. Regjeringen er derfor skeptisk til å gjøre større innstramminger i ordningen i strid med næringens klare anbefalinger, og vil derfor heller prioritere streng forvaltningskontroll for å bidra til at ordningen virker mer etter hensikten.

Regjeringen ser det derfor ikke som formålstjenlig å gå videre med forslagene om å utelukke de minste fartøyene fra ordningen eller fastsette en karantenetid for utskiftingsfartøy som har vært benyttet i annen leiefartøyordning. Disse forslagene har ikke fått støtte av noen av høringsinstansene, men derimot møtt motstand hos sentrale næringsorganisasjoner. Det samme gjelder forslaget om å redusere varigheten bare for de minste fartøyene under 10 meter. Dette har heller ikke har fått støtte av medlemsorganisasjonene for de minste fartøyene. Fiskeriforvaltningen vil uansett fortsatt ha mulighet til å redusere varigheten og praktisere karantenetid etter en konkret skjønnsmessig vurdering av den enkelte søknad, og i medhold av etablert forvaltningspraksis.

Regjeringen vurderer det heller ikke som hensiktsmessig å utvide varigheten i ordningen for havfiskefartøy og store kystfiskefartøy selv om enkelte av høringsinstansene støtter en slik utvidelse. Det legges i den forbindelse vekt på at dette tiltaket vil åpne for ytterligere frikobling mellom fartøy og kvote, i strid med Riksrevisjonens anbefaling, og at det dessuten vil være i strid med forutsetningene om to års varighet som Stoltenberg II-regjeringen la til grunn i Prop. 59 L (2012–2013). Regjeringen er ikke uten forståelse for ønsket fra deler av næringen om større fleksibilitet for store fartøy som det er ressurskrevende å bygge, men mener at hensynene Riksrevisjonen trekker fram bør tillegges større vekt. Det vises også til at andre deler av næringen har gått imot forslaget, og at det kan være uheldig å innføre ulike regler for ulike deler av flåten. En utvidelse av varigheten i nybyggsordningen ville også ha forutsatt en utvidelse av varigheten for utskiftingstillatelser, som igjen ville kunne ha bidratt til ytterligere forsterkning av utviklingstrenden mot større frikobling av fartøy fra kvote. Regjeringen ser ikke en slik regelendring som naturlig gitt Riksrevisjonens kritikk.

3.4.4 Regjeringens forslag til tiltak

• Leiefartøyordningen for nybygg videreføres i sin nåværende utforming, og forvaltningen fører streng kontroll med at ordningen ikke misbrukes.

3.4.5 Konsekvensvurderinger

Regjeringens forslag om streng kontroll med at ordningen ikke misbrukes vil kunne innebære økt ressursbruk i forvaltningen. Denne økte ressursbruken bør over tid kunne redusere kvoteandelen som til enhver tid mangler tilknytning til fartøy dersom ordningen ellers hadde blitt misbrukt. Dette vil kunne imøtekomme Riksrevisjonens kritikk.

Samtidig bør en videreføring av leiefartøyordningen kunne bidra til å opprettholde en viktig stimulans for fornyelse av fiskeflåten. Dette vil være et viktig bidrag til å oppnå den sentrale målsettingen om en klima- og miljøvennlig fiskeflåte og kan også være positivt for å sikre bedre råstoffhåndtering og utvikle effektive fangstmetoder. Det vil dessuten være gunstig for arbeidsbetingelser og arbeidsmiljø for mannskap i fiskeflåten.