7 Fordeling av kvote for torsk nord for 62 grader nord

Kvoter i fisket etter torsk nord for 62 grader nord fastsettes årlig av Nærings- og fiskeridepartementet. Det har vært, og er, et politisk mål med stor grad av stabilitet over tid når det gjelder fordelingen av kvoter mellom fartøygrupper. Dette er viktig for å sikre nødvendig forutsigbarhet for enkeltaktørene som deltar i fiske. Stabilitet i fordelingen har også vært viktig i arbeidet med å strukturere flåten.

Den politiske målsettingen om langsiktig stabilitet i fordelingen er likevel ikke til hinder for at staten har stor grad av reguleringsfrihet i den årlige kvotefastsettelsen. Dette er tydelig uttrykt i havressurslovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) s 72:

Det er likevel viktig å understreke at det ei tid no har vore eit politisk mål å ikkje endre kvotefordelinga mellom gruppene i særleg grad. Bakgrunnen er at stabilitet i fordelinga mellom gruppene blant anna har vore sett på som eit viktig verkemiddel i arbeidet med å strukturere flåten.

Rettsleg sett kan styresmaktene likevel innanfor rammene av saltvassfiskelova § 5 tredje ledd også endre fordelinga og «styrkeforholdet» mellom grupper så lenge omsyna som ligg bak avgjerdene fell innanfor formålet med reguleringsføresegnene og dei formåla lova generelt skal fremje.

I lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet) som fulgte opp stortingsbehandlingen av kvotemelding 1 ble ordningen med kvotefaktorer i norske fiskerier lovfestet. Kvotefaktorer benyttes som nøkler i fordelingen av kvoter. Lovendringen tok inn forslaget i kvotemelding 1 om innføring av faste kvotefaktorersom Stortinget senere sluttet seg til. Disse lovendringene er ennå ikke satt i kraft, i påvente av stortingsbehandlingen av denne melding og eventuelle nødvendige justeringer i regelverket som følge av dette, jf. kap. 2.3 om lov og forskriftsendringer.

Systemet med faste kvotefaktorer innebærer at stabiliteten i kvotefordelingen har forankring i lov uten at dette går unødig på bekostning av statens reguleringsfrihet i den årlige kvotefordelingen. Det framgår for eksempel uttrykkelig av lovendringens forarbeider at systemet med faste kvotefaktorer ikke er til hinder for en gjeninnføring av den såkalte trålstigen som ble opphevet i forbindelse med behandlingen av kvotemelding 1, jf. Prop. 137 L (2019–2020) side 27:

Departementet vil innleiingsvis peike på at forslaget om å lovfeste faste kvotefaktorar er fleksibelt nok til at det ikkje utan vidare vil vere til hinder for å innføre på nytt slike kvotefordelingsnøklar som trålstigen representerer ein gong i framtida. Ein kan mellom anna oppnå dette ved å dele ei kvotefaktorgruppe i to i medhald av deltakarlova § 15 første ledd, til dømes i ei gruppe for trålfartøy og ei anna gruppe for konvensjonelle fartøy.

Statens adgang til å omfordele kvotegrunnlag i de årlige reguleringene videreføres dermed med de seneste lovendringene som ennå ikke er trådt i kraft.

7.1 Fordeling av torskekvoten

I fordelingen av kvoten for torsk nord for 62 grader nord, settes det først av avsetninger for å ivareta særskilte hensyn som forskning og undervisning, rekruttering, rekreasjonsfiske, fiske i sjøsamiske områder (kystfiskeordningen) og turistfiske. De fleste avsetninger fordeles ikke etter en prosentsats, men som absolutte verdier i tonn.

Etter at avsetningene er trukket fra den norske kvoten gjenstår en disponibel kvote som fordeles til trålgruppen, havgående konvensjonelle fartøy, lukket kystgruppe og åpen gruppe. Den disponible kvoten fordeles fra 2021 etter fastsatte prosentsatser1.

I perioden 1995–2020 ble den disponible kvoten fordelt etter trålstigen slik som beskrevet i boks 7.1. Trålstigen innebar at fordelingen mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe varierte med størrelsen på den norske kvoten, inkludert at kvoten til trålgruppen øker med høyere kvotenivå og motsatt for den konvensjonelle flåten ved lavere kvotenivå. Detaljene i trålstigen har senere vært basert på et landsmøtevedtak fra Norges Fiskarlag.

Kvoten som på denne bakgrunn ble fordelt til konvensjonell gruppe ble så fordelt mellom den konvensjonelle havfiskeflåten og den konvensjonelle kystfiskeflåten. I 2020 fikk den konvensjonelle havfiskeflåten 12,81 prosent av konvensjonell gruppes kvote, mens de konvensjonelle kystfiskefartøyene fikk det resterende. Av det resterende (87,19 prosent) som ble fordelt til de konvensjonelle kystfiskefartøy, fikk åpen gruppe 10,90 prosent og det øvrige ble fordelt mellom de fire hjemmelslengdegruppene i finnmarksmodellen som utgjør lukket gruppe i kystfiskeflåten.

I kvotemelding 1 ble det foreslått å avvikle trålstigen og innføre faste prosentsatser i fordelingen av norsk kvote. Forslaget innebar å beregne kvoten til åpen gruppe til en fast prosentsats av norsk kvote og at kvoten til åpen gruppe ble trukket fra nasjonal kvote som en avsetning. Videre ble det foreslått å fordele den disponible kvoten med faste prosentsatser mellom trålgruppen (torsketrålere og seitrålere) og konvensjonelle fartøy i lukkede fiskeri (konvensjonelle havfiskefartøy og lukket gruppe). Dette var til forskjell fra trålstigens varierende prosentsatser i fordelingen mellom trålgruppen og konvensjonelle fartøy (konvensjonelle havfiskefartøy, lukket gruppe og åpen gruppe).

I behandlingen av kvotemelding 1 ba et stortingsflertall bestående av H, Krf, V og Frp regjeringen også om å sørge for at «fordelingen mellom flåtegruppene ikke endres vesentlig», jf. stortingsvedtak 549 (2019–2020).

Fra 2021 ble det derfor innført faste prosentsatser i fordelingen av norsk kvote for torsk. Den disponible kvoten fordeles med faste prosentsatser på 32 pst. til trålgruppen og 68 pst. til konvensjonelle fartøy (konvensjonelle havfiskefartøy, lukket gruppe og åpen gruppe).

Av kvoten til konvensjonelle fartøy fordeles fortsatt 12,81 pst. til konvensjonelle havfiskefartøy.

Kvoten til åpen gruppe er beregnet til 6,12 pst. av norsk kvote, men blir trukket fra kvoteandelen til konvensjonelle fartøy. Størrelsen på kvoten til åpen gruppe er basert på et gjennomsnitt av det de fikk i perioden 2011-2017. I trålstigen som gjaldt til og med 2020 var kvoten til åpen gruppe en andel av konvensjonell gruppe sin kvote. I kapittel 6.1 er det redegjort nærmere for fisket og deltakelsen i åpen gruppe.

Etter fratrekk av kvote til konvensjonelle havfiskefartøy og åpen gruppe fordeles resten av den konvensjonelle gruppens kvote til lukket gruppe i kystfiskeflåten.

Fordelingen innad i lukket gruppe i kystfiskeflåten har siden 2007 vært gjort etter den såkalte finnmarksmodellen som bygger på et forslag fra Norges Fiskarlag.

Dette har ikke vært til hinder for at den faktiske kvotefordelingen i lukket gruppe i kystfiskeflåten har endret seg noe siden 2007. Endringen har medført at andelen av kvotene i fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde og fartøygruppen mellom 15 og 21 meter er redusert. Det vises til tabell 7.1 som ikke omfatter rekrutteringskvoter.

I 2019 ble strukturkvoter som over tid hadde blitt flyttet mellom lengdegruppene i finnmarksmodellen kartlagt. Kartleggingen viser at det var forskjell mellom prosentsatsene i finnmarksmodellen som ble foreslått av Norges Fiskarlag og den faktiske kvotefordelingen. Som et resultat av dette har man siden 2019 benyttet de faktiske prosentstatsene i kvotefordelingen for å unngå over- og underfiske av gruppekvotene.

7.2 Åpen gruppes rolle i torskefordelingen

Åpen gruppe har sin opprinnelse i lukkingen av torskefisket i 1990. Da ble fartøy delt inn i en fartøykvoteordning eller en maksimalkvoteordning, avhengig av om de i forutgående år hadde oppfylt gitte fangstkriterier. Fartøy som hadde vært lite aktive i fisket etter torsk i årene 1986-1988 måtte i 1990 fiske innenfor en svært begrenset maksimalkvote, hvor fisket ble stoppet når maksimalkvoten ble beregnet oppfisket, mens fartøy som oppfylte deltakerkriteriene i fartøykvoteordningen fikk en noe romsligere garantert fartøykvote på torsk.

Torskefisket i nord er vårt viktigste fiskeri, både i antall fartøy og i førstehåndsverdi. Ved utgangen av 2022 var det i lukkede fiskerier i torskefisket 35 torsketrålkonsesjoner, fire seitrålkonsesjoner, 26 deltakeradganger i konvensjonell havfiskeflåte samt 1668 deltakeradganger i lukket kystgruppe – totalt 1724 fartøy. I tillegg deltok 2167 fartøy i åpen gruppe i torskefisket i nord, slik at torsk inngår i fangstene til om lag 71 % av alle merkeregistrerte fartøy.

Fartøyene i åpen gruppe i torskefisket har i hovedsak en faktisk lengde under 11 meter, men er likevel en svært heterogen masse. Fartøyeierne i gruppen består blant annet av unge fiskere, som kan ha et langsiktig mål om å etablere seg i lukket gruppe, lottakere i den lukkede delen av næringen som på friturer deltar i åpen gruppe med eget fartøy, og eldre fiskere som trapper ned aktiviteten med en sjark. Etter 2013 har åpen gruppe i torskefisket bestått av i overkant av 2000 fartøy med et foreløpig toppår med 2400 fartøy i 2018. Over tid har kystfiskeordningen for torsk, mulighet for kongekrabbefiske og ferskfiskordningen bidratt til at flere fartøy i åpen gruppe er hjemmehørende i Troms og Finnmark. Mens antallet fartøy i Troms og Finnmark har økt med 62 % fra 2013 til 2022, så viser utviklingen i alle andre fylker en nedgang på 20 %. Troms og Finnmark hadde i 2022 52 % av alle fartøy i åpen gruppe i torskefisket, mot 35 % i 2013. Andre utviklingstrekk fra samme periode er at fartøyene i åpen gruppe blir noe større (flere i lengdeintervallet 10-11m og færre mellom 8 og 10 meter), det blir flere unge fiskere i denne fartøygruppen, andelen av yngre fiskere (under 40 år) øker på bekostning av de eldre (over 60 år), det blir flere som har fiske som hovedyrke (blad B i fiskermanntallet), og andelen kvinner som er majoritetseiere er mer enn doblet (fra 2,3 til 5,6 prosent).

7.3 Høring av kvotefordeling av nordøstarktisk torsk

Flertallet «Kvotefordeling for nordøstarktisk torsk og norsk vårgytende sild» ble sendt på høring 6. juni 20222. I høringen ble det bedt om innspill til fremtidig fordeling av den norske kvoten, og til alternative prosentsatser i kvotefordelingen.

Flertallet av høringsinstansene går inn for at trålstigen for nordøstatlantisk torsk gjeninnføres, men høringsinstansene er delt i synet på om kvoten til åpen gruppe skal trekkes fra norsk kvote, som en avsetning, eller fra kvoten til konvensjonelle fartøy. Ingen høringsinstanser ønsker å videreføre gjeldende system. Flere høringsinstanser argumenterer for at kystflåten og de minst mobile fartøyene må skjermes ved lave kvotenivå, noe som var intensjonen bak trålstigen. Generelt vises det til at forutsigbarhet og stabilitet i kvotefordelingen er grunnleggende for investerings- og moderniseringsvilje.

Flere høringsinstanser vil at kvoten til åpen gruppe skal «trekkes fra toppen», blant annet av hensyn til transparens, rekruttering og skjerming av den minste flåtens kystnære fiske. Noen høringsinstanser tar til orde for at kvoten til åpen gruppe skal trekkes fra nasjonal kvote, som en avsetning, og at trålstigen på samme tid innføres. Flere høringsinstanser trekker frem åpen gruppes rolle som rekrutteringsarena, og at dette hensynet taler for at kvoten til gruppen skal trekkes fra norsk kvote. På den andre siden viser noen høringsinstanser til at det også rekrutteres til fiskerinæringen gjennom andre ordninger enn åpen gruppe.

7.4 Vurderinger

7.4.1 Gjeninnføring av trålstigen

Trålstigen ble innført i 1994, og både flåtestruktur og reguleringer er vesentlig endret siden den gang. Trålstigen skal bidra til forutsigbar fordeling mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe, men det er naturligvis flere faktorer som påvirker de samlede rammebetingelsene som flåten opererer under. Fartøy med hjemmelslengde på eller over 11 meter har også hatt tilgang til strukturkvoteordninger som bidrar til økt kvotegrunnlag.

Selv om flere forhold er endret siden trålstigen ble innført, legger regjeringen avgjørende vekt på at trålstigen har vært en veletablert og forutsigbar fordelingsmekanisme som gir noe høyere andel til konvensjonell gruppe ved lave kvotenivå, og motsatt en høyere andel til trålgruppen ved høyt kvotenivå, noe som også trekkes frem i høringen. Regjeringen mener dette legger til rette for en mer rettferdig kvotefordeling og bidrar til å trygge mangfoldet og bredden i konvensjonell gruppe. Torskekvoten nord for 62 grader nord er på vei nedover fra et historisk høyt nivå i den siste tiårsperioden. Det forventes enda mer nedgang i kvoten de nærmeste årene før den stabiliserer seg. Dette innebærer at det er den konvensjonelle gruppen som først og fremst vil bli tilgodesett ved en gjeninnføring av trålstigen i de kommende årene. En gjeninnføring av trålstigen har også bred tilslutning i næringen.

Det er regjeringens vurdering at trålstigen bør gjeninnføres for fordeling av kvoten på torsk nord for 62 grader nord, men med en justert tilnærming for åpen gruppe som omtales nedenfor. Dette vil være en endring fra gjeldende kvotefordeling som ble innført i 2021.

7.4.2 Åpen gruppe

Fram til og med 2020 ble kvoten til åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62 grader nord fastsatt som en andel av konvensjonell gruppes kvote i trålstigen. Fra og med 2021 ble dette noe endret som ledd i oppfølgingen av kvotemelding 1. Kvotegrunnlaget til åpen gruppe ble nå beregnet som en andel av nasjonal kvote, men likevel trukket fra kvoteandelen til konvensjonelle fartøy.

Regjeringen er av den oppfatning at åpne grupper i norske fiskerier spiller en vesentlig rolle for kystsamfunn og rekruttering og ved å legge til rette for at flere kan høste av våre felles ressurser. Regjeringen konstaterer også at den tette koplingen mellom åpen gruppe og kystfiskeordningen for torsk gir et viktig bidrag for å beholde og videreutvikle et småskalafiske i tråd med ivaretakelse av samisk kultur- og næringsutøvelse. Utviklingen har også vist at koplingen mellom åpen gruppe og kvotetillegget til unge fiskere i åpen gruppe har gitt positiv utvikling for alderssammensetningen i denne gruppen.

Sammen med andre ordninger som rekreasjonsfiske, ungdomsfiske og forsknings- og lærlingekvoter, har åpen gruppe en særskilt rolle som rekrutteringsarena for nye fiskere. Regjeringen mener derfor det er et viktig prinsipp at alle fartøygrupper bidrar til dette, og ser derfor verdien av at avsetningen til kvote for denne fartøygruppen tas fra norsk kvote, dvs. «tas fra toppen».

En naturlig konsekvens av å ta åpen gruppe «fra toppen» er at gruppen ikke lenger inngår i fordelingen mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe etter trålstigen. Konvensjonell gruppe vil i denne sammenheng bare bestå av den konvensjonelle havfiskeflåten og lukket gruppe i kystfisket.

7.4.3 Fordeling mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe mv.

Regjeringens forslag om å gjeninnføre trålstigen og ta åpen gruppe fra toppen som en avsetning, reiser naturlig spørsmål om en skal videreføre den prosentvise fordelingen mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe i trålstigen. En slik videreføring vil ha reelle fordelingseffekter i favør av den konvensjonelle gruppen på bekostning av trålgruppen, fordi konvensjonell gruppe ikke lenger trenger å dele sin andel etter trålstigen med åpen gruppe. En slik tilnærming vil innebære en endring av forutsetningene for utregningen av trålstigen på bekostning av trålgruppen, samtidig som konvensjonell gruppe kompenseres for reduksjonen i disponibel kvote.

I høringen ble det derfor redegjort for at en endring av den prosentvise fordelingen mellom trålgruppen og konvensjonell gruppe kunne redusere omfordelingseffekten. Som nevnt over er høringsinstansene delt når det gjelder om åpen gruppe skal være en avsetning eller ikke.

Regjeringen mener at den skisserte modellen, hvor åpen gruppe tas fra toppen, samtidig som den prosentvise fordelingen mellom trålgruppen og den konvensjonelle flåten (uten åpen gruppe inkludert) videreføres, er en rimelig tilnærming som vil styrke den konvensjonelle flåten vis-a-vis trålgruppen.

Regjeringen legger videre opp til å videreføre som et utgangspunkt en andel på 12,81 prosent av konvensjonell gruppe til den konvensjonelle havfiskeflåten, selv om åpen gruppe ikke lenger inngår i konvensjonell gruppe. Dette innebærer isolert sett at fordelingen mellom lukket gruppe i kystfiskeflåten og den konvensjonelle havfiskeflåten justeres noe i førstnevntes favør i forhold til fordelingen i 2020. Utgangspunktet på 12,81 prosent vil dessuten bli redusert som følge av regjeringens forslag om fordeling av 2 prosent av konvensjonelle gruppe til den minste lukkede kystgruppen, jf. kapittel 7.4.4.

Regjeringens forslag her vil isolert sett styrke hele kystfiskefartøygruppens fiske etter torsk. Dette er viktig fordi dette fisket er en så viktig grunnstamme for kystsamfunnene langs norskekysten, og særlig i nord. Utviklingen har i lang tid gått mot mer strukturering, mer eierkonsentrasjon og samling av kvoter på færre og større fartøy, slik Riksrevisjonen påpeker i sin undersøkelse. Det er videre rimelig at trålflåten indirekte bidrar til dette. Hvis man skal støtte opp under kystfiskeflåten i kvotefordelingen, kommer man ikke utenom at det vil kunne være naturlig å redusere andelen til havfiskeflåten.

Regjeringen viser videre til utviklingen i torskefiskeriene etter at trålstigen ble innført. Dagens torsketrålflåte har et helt annet landingsmønster enn datidens gruppe som i hovedsak bestod av ferskfisktrålere som forsynte egne filetanlegg. Regjeringen finner at trålstigens iboende beskyttelse av kystflåten er formålstjenlig, men viser også til at den største kystfiskeflåten har et bredere driftsgrunnlag og flere arter i kvoteporteføljen enn det torsketrålflåten den gang hadde. For regjeringen er det uansett viktig at hele den lukkede kystfartøygruppen som fisker etter torsk nord for 62 grader nord kommer gunstig ut med forslagene her.

7.4.4 Styrking av de miste fartøyene i konvensjonell lukket gruppe

Siden 2007 og frem til nå har den faktiske kvotefordelingen i lukket gruppe i kystfisket endret seg ved at den minste gruppen har fått en noe mindre andel.

Regjeringen mener at denne utviklingen er uheldig, og at den minste fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde bør få styrket sin andel innad i lukket gruppe i kystfisket. Den minste fartøygruppen er viktig for å ivareta sentrale fiskeripolitiske målsettinger om å bidra til å trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene og legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. Det er rimelig at de øvrige konvensjonelle gruppene i trålstigen bidrar til å styrke den minste gruppen. Dette bør gjøres ved å endre prosentsatsene i lukket gruppe slik at kvoten til fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde økes med 2 pst. av konvensjonell kvote.

7.4.5 Kystfiskeordningen for torsk

Kystfiskeordningen for torsk innebærer en garantert tilleggskvote til fartøy i åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62 grader nord. Kvotetillegget tildeles fartøy med eiere som er bosatt i et særskilt område i Nord-Norge. Størrelsen på avsetningen og kvotetillegget fastsettes av Nærings- og fiskeridepartementet etter konsultasjon med Sametinget. I perioden 2011–2020 ble det satt av 3000 tonn til kystfiskeordningen.

I kvotemelding 1 vises det til at kvoten til kystfiskeordningen burde sees i sammenheng med fisket i åpen gruppe og at det burde avsettes en kvoteandel fra nasjonal kvote til denne ordningen om lag på samme nivå som tidligere år. På bakgrunn av et gjennomsnitt over flere år ble det foreslått at avsetningen skulle være om lag 0,9 pst. av nasjonal kvote på torsk. Dette fikk tilslutning i Stortinget. I år med lave nasjonale kvoter kan dette medføre at kvoten blir lavere enn 3000 tonn. Dette var tilfellet i 2023, men det ble likevel besluttet, for 2023, å avsette 3000 tonn til kystfiskeordningen etter enighet med Sametinget. Sametinget har anført at kvoten må videreføres som en fast avsetning fra toppen med en fast nedre grense.

Regjeringen vil på denne bakgrunn videreføre kvoten til kystfiskeordningen som en fast avsetning fra toppen på 0,9 pst. av nasjonal kvote av torsk nord for 62 grader nord, men med en fast nedre grense på 3000 tonn.

7.5 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Gjeninnføre trålstigen i fordelingen av kvoten for torsk nord for 62 nord.

• Kvoten for torsk nord for 62 grader nord til åpen gruppe skal være en avsetning på 6,12 prosent fra norsk kvote (fra «toppen»).

• Styrke den konvensjonelle flåten ved å videreføre trålstigens prosentvise fordeling mellom trålgruppen og den konvensjonelle gruppen samtidig som åpen gruppe tas ut av denne fordelingen og i stedet tas som en avsetning fra norsk kvote (fra «toppen»).

• Styrke den minste fartøygruppen ved å fordele 2 prosent av den konvensjonelle kvoten av torsk nord for 62 grader nord til gruppens fartøy under 11 meters hjemmelslengde.

• Videreføre kystfiskeordningen for torsk som en fast avsetning fra toppen på 0.9 prosent av nasjonal kvote av torsk nord for 62 grader nord og med en fast nedre grense på 3000 tonn.

7.6 Konsekvensvurdering

Regjeringen foreslår fem ulike tiltak som alle har større eller mindre betydning for fordelingen av norsk kvote av torsk nord for 62 grader nord på ulike fartøygrupper. Det er først og fremst den samlede effekten av disse tiltakene som er av interesse, og som vi vil fokusere på i det følgende. Det er videre av størst interesse å vurdere effektene av endringene i forhold til torskereguleringen som gjaldt fram til og med 2020, den gang trålstigen fortsatt var en integrert del av den årlige kvotefastsettelsen. Den någjeldende ordningen, med fast fordeling av torskekvoten, har i praksis vært en kortvarig og omdiskutert ordning som det ikke er like naturlig å se nærmere på her.

Det er videre verdt å merke seg at de ulike tiltakene vil medføre ulike endringer i kvotene til de ulike fartøygruppene. Differansen mellom kvotene vil også kunne variere med størrelsen på den norske kvoten på grunn av at trålstigen gjeninnføres.

Spesielt vil endringen slå ut på kvoten til trålgruppen og kvoten til kystfartøygruppens lukkede gruppe, i tillegg til at kvoten til konvensjonelle havfiskefartøy vil endres noe. Når kvoten til åpen gruppe i tillegg skal tas som en avsetning fra toppen vil effekten av omfordelingen forsterkes.

Kvoten til åpen gruppe vil være tilnærmet lik ved trålstigen som ved gjeldende fordeling. Dette skyldes at gjeldende fordeling til åpen gruppe ble beregnet ut ifra et gjennomsnitt av kvoten til åpen gruppe under trålstigen i årene 2011 til 2017 – da åpen gruppes andel av norsk kvote av torsk utgjorde 6,12 pst. Kvoten til seitrål vil være uendret siden denne kvoten settes av som en absolutt verdi på 750 tonn uavhengig av etablerte prosentsatser. Effektene av endringene vil i hovedsak knytte seg til øvrige fartøygrupper.

Hvis den norske kvoten hadde blitt fordelt etter trålstigen i 2023, ville lukket gruppe fått en høyere kvote enn det som er tilfelle med gjeldende fordeling. For årene 2021–2022 er effekten motsatt: lukket gruppe ville i disse årene fått lavere kvote ved trålstigen enn ved gjeldende fordeling. Trålgruppen ville fått en lavere kvote i 2023 ved trålstigen enn gjeldende fordeling, og en høyere kvote i 2021 og 2022.

I tabell 7.2 er det lagt til grunn fordeling basert på trålstige og kvote på torsk som ble benyttet i 2020. I 2020 utgjorde norsk totalkvote 343 377 tonn torsk. Størrelsen på avsetningene på toppen vil påvirke regnestykket, her er lagt til grunn avsetninger som i 2020, og disse ble i henhold til vanlig praksis trukket fra før fordelingen mellom trål og konvensjonelle fartøy.

I 2020 ble konvensjonell kvote fordelt med 12,81 % til konvensjonelle havfiskefartøy, mens resterende kvantum ble fordelt med 89,1 % til lukket gruppe og 10,9 % til åpen gruppe. Regjeringen legger fortsatt opp til at det tas utgangspunkt i 12,81 prosent av konvensjonell gruppe til den konvensjonelle havfiskeflåten, selv om åpen gruppe ikke lenger inngår i konvensjonell gruppe i trålstigen. Dette innebærer isolert sett at fordelingen mellom den konvensjonelle havfiskeflåten og den lukkede kystfiskegruppen justeres noe i sistnevntes favør i forhold til fordelingen i 2020. Den konvensjonelle havfiskeflåtens andel av konvensjonell gruppe reduseres ytterligere som følge av regjeringens forslag om fordeling av 2 prosent av konvensjonell gruppe til den minste kystgruppen (hjemmelslengde under 11 meter).

Det er videre tatt utgangspunkt i den fordelingen mellom lengdegrupper i lukket gruppe som ble benyttet i 2020 før omfordeling av 2 prosent til den minste gruppen.

I beregningen er det lagt til grunn at når åpen gruppe får 6,12 % fra toppen, trekkes dette fra beregningsgrunnlaget for trålstigen (fordeling trål og øvrige konvensjonelle fartøy).

Omfordeling på 2 % er beregnet ved at åpen gruppe tas fra toppen og så omfordeles 2 % av konvensjonell kvote (ekskl. åpen gruppe) til fartøy under 11 meter hjemmelslengde. Ferskfiskordningen er ikke inkludert. Denne trekkes fra lukket gruppe sin gruppekvote og utgjorde i 2020 15 270 tonn.

En hovedforskjell mellom dagens system og trålstigen, er at trålstigen ved høye kvotenivå gir en større andel til trålgruppen enn i dagens system. Omfordelingen internt i konvensjonell gruppe vil komme i tillegg til endringer som følger av å gjeninnføre trålstigen. Tabell 7.2 belyser de kvotemessige effekter for ett enkelt år med et gitt totalkvotenivå. Isolert sett medfører endringen av beregningsmetode for åpen gruppe først og fremst at trål og konvensjonelle havfiskefartøy tildeles lavere kvoter. Kvoten til åpen gruppe endres lite, mens lukket gruppe er den som påvirkes positivt av endringen. Når det gjelder omfordelingen innad i konvensjonell gruppe er det hjemmelslengdegruppen under 11 meter som øker kvoten, mens alle de øvrige gruppene reduseres.

Fremstillingen tar bare for seg ett enkelt år. Kvotenivå og variasjoner i avsetningene vil påvirke de beregnede endringene for gruppene. Det antas for enkelthets skyld at avsetningene er 15 000 tonn. For kvotenivå lavere enn et beregningsgrunnlag på 130 000 tonn, der trålstigen slår inn, er den relative endringen for trål rimelig stabil på om lag -7,0 %. Når begge modellene har beregningsgrunnlag mellom 130 og 330 000 tonn er den relative endringen for trål mellom om lag -7,6 % og -7,9 %. Når begge beregningsgrunnlagene er over det øverste knekkpunktet er den relative endringen om lag -6,4 %. Ettersom beregningsgrunnlaget mellom alternativene er forskjellig, vil det oppstå forskjeller rundt de to knekkpunktene i trålstigen. Økende avsetninger gir generelt større endring for trålgruppen.

Omfordelingen vil medføre endret kvotegrunnlag, og som følge av endringer i kvoter og driftsgrunnlag kan fartøyene endre adferd for eksempel ved endret innsats i torskefisket eller fisket etter andre arter, eller ved endret bruk av virkemidler som strukturkvoteordningen og samfiskeordningen/sammenslåingsordningen.

Det er usikkert hvordan fartøyene vil tilpasse fisket etter andre arter og bruken av strukturkvote- og samfiskeordninger. I utgangspunktet kan fartøy som avgir kvoter få redusert lønnsomhet, alt annet likt, men den totale effekten vil avhenge av faktorer som hvor stor omfordelingen er, og hvorvidt fartøyene kan dempe en eventuell negativ effekt ved å øke innsatsen i andre fiskerier, og som følge av endringer i biologiske og markedsrelaterte forhold.

Økonomiske implikasjoner

Tabellen belyser effektene virkemidlet har på fordelingen av fangstmuligheter i torskefisket. Det kan også være relevant å belyse de mer økonomiske effektene av endringene. I tillegg til gruppevise effekter vil det være variasjoner mellom enkeltfartøy som følge av eksempelvis forskjeller i kvotegrunnlag, prisoppnåelse og kostnader. Slike effekter vil her illustreres gjennom noen utvalgte grupper og med data fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse.

Torsketrålerne har fartøykvoter, og endringen vil dermed medføre 8 % reduksjon i torskekvoten, både for gruppen og enkeltfartøy for det illustrerte eksemplet. For et fartøy med tre kvotefaktorer tilsvarte dette om lag 287 tonn, som med den gjennomsnittlige prisen fra lønnsomhetsundersøkelsen for 2020 var om lag 6,7 millioner kroner. Prisene har generelt steget siden dette og kvoten er redusert, slik at effekten for andre år vil være forskjellig. Gruppen driver også fiske etter andre arter. Med den gjennomsnittlige driftsinntekten fra lønnsomhetsundersøkelsen for 2020 som utgangspunkt, vil dette isolert sett være om lag 4,9 %. Samtidig har fartøyene i noe varierende grad muligheter til å kompensere deler av inntektsbortfallet gjennom økt aktivitet i andre fiskeri. Det er vanskelig å tallfeste effekten på det økonomiske resultatet, både som følge av kompensasjonsmulighetene, og at kostnadene varierer mellom fiskerier. Torskefisket er imidlertid blant de mest lønnsomme, slik at den relative endringen i resultat vil være større enn endringen i fangstinntekt.

Fartøy med hjemmelslengde og faktisk lengde på 10 meter hadde en fartøykvote på om lag 40,5 tonn. Den illustrerte økningen i kvote ville vært om lag 6,2 tonn i 2020. Med en førstehåndspris på 22,5 kr/kg tilsvarer dette om lag 140.000 kr. Gjennomsnittlig driftsinntekt i gruppen «konvensjonelle kystfiskefartøy under 11 meter» var om lag 1,5 millioner kr, slik at en slik endring tilsvarer om lag 9 %. Det er viktig å påpeke at det er store variasjoner mellom fartøyene som er representert i denne gruppen i lønnsomhetsundersøkelsen. Også for disse fartøyene vil den relative endringen i økonomisk resultat trolig være større, isolert sett. Også disse fartøyene kan velge tilpasninger som følge av tilførselen av torskekvote. Det er nærliggende å anta at en del fartøy vil redusere fisket etter andre arter, alt annet likt. Bruken av samfiskeordningen er utbredt i denne gruppen, noe som kan gjøre det vanskeligere å forutsi hvordan aktørene vil respondere på tilførsel av torskekvote, og dette vanskeliggjør vurderingene av konsekvenser. Samtidig er det grunn til å anta at lønnsomheten i gruppen vil forbedres, noe som vil bedre lønnsevne og mulighetene for fornying av flåten.

For de øvrige hjemmelslengdegruppene i lukket gruppe er de foreslåtte kvoteendringene noe lavere. Det er grunn til å anta at de samme effektene vil gjøre seg gjeldende, men i mindre omfang. På lang sikt vil en del av disse effektene også kunne reflekteres i vederlaget som avtales når fartøyet skifter eier.

Konvensjonelle havfiskefartøy vil oppleve en negativ økonomisk effekt om lag som trålerne, ettersom kvoteendringen er i samme størrelsesorden. Med unntak av de minste konvensjonelle fartøyene har denne gruppen generelt hatt svakest driftsmargin i lønnsomhetsundersøkelsen de seneste årene.

Det kan være produktivitetsforskjeller mellom gruppene som gir opphav til samfunnsøkonomiske effekter. Både retningen og størrelsen på slike effekter er imidlertid usikre, slik at det er vanskelig å vurdere den samlede effekten.

Andre effekter

De foreslåtte endringene i fordelingen av torskekvote vil, i tillegg til de beskrevne fordelingseffektene mellom fartøygruppene, også kunne ha implikasjoner for andre forhold i verdikjeden. Det er generelt vanskelig å forutsi effekter, men i det følgende er sysselsetting, landingsmønster og samiske forhold diskutert.

Det er i utgangspunktet sysselsettingsforskjeller mellom de ulike fartøygruppene, og det er også variasjoner mellom fartøy innad i ulike grupper. Data fra lønnsomhetsundersøkelsen viser at det er betydelig flere sysselsatte per fartøy i gruppene som avgir torskekvote enn blant fartøyene som tilgodeses. Det er imidlertid svært vanskelig å forutsi hvilken effekt virkemiddelet vil medføre. Dette primært som følge av at det er vanskelig å forutsi hvordan fartøyene vil respondere. Sysselsettingen vil i første rekke påvirkes dersom antall fartøy endres. Dersom reduksjon i kvote medfører økt strukturering og uttak av fartøy vil antall sysselsatte kunne reduseres. Dersom reduksjonen kompenseres gjennom økt deltakelse i andre fiskeri, vil det trolig være svært små endringer.

Også i gruppene som tilføres kvotegrunnlag er sysselsettingsendringene usikre. I alle hjemmelslengdegruppene kan tilførselen av kvote bidra til å dempe struktureringsinsentivene. Samtidig er effekten av et slikt virkemiddel trolig mindre i forhold til de øvrige drivkreftene bak dette. Tilførsel av kvotegrunnlag kan medføre økt aktivitet, spesielt i gruppen under 11 meter, og dermed økt sysselsetting. Samtidig kan som nevnt noen fartøy velge å kompensere gjennom redusert fiske etter andre arter. Dette bidrar til at det er vanskelig å forutsi sysselsettingsendringer også i denne gruppen.

Endringene i kvotegrunnlag vil ha implikasjoner for landingsmønsteret, spesielt for torsk, og kan slik få betydning for foredlingsindustrien. Torsketrålere og konvensjonelle havfiskefartøy lander i hovedsak frossen fisk til fryselagre, og råstoffet distribueres videre til ulike foredlingsanlegg. Disse landingene har sesongvariasjoner, men er vesentlig jevnere fordelt over året enn kystflåtens landinger. Lagringsmuligheten gjør også frossen fisk velegnet til jevn produksjon over året. Reduserte kvoter for disse gruppene vil medføre at disse landingene reduseres, og tilbudet av råstoff til de aktuelle foredlingsbedriftene vil bli redusert. Myndighetene har ikke detaljert oversikt over denne råvareflyten, men en betydelig del av disse bedriftene er klippfiskprodusenter på Vestlandet. Deler av dette råstoffet eksporteres også ubearbeidet til andre aktører. Dette gjelder trolig primært fisk i de mindre størrelseskategoriene. I hvilken grad foredlingsbedriftene evner å kompensere for reduksjonen i det norske råstofftilbudet er ukjent; dette kan eksempelvis gjøres gjennom import, økt etterspørsel etter utenlandske fartøys fisk og bruk av andre arter i produksjonen. Trolig vil disse ikke kunne kompensere fullt ut, noe som vil medføre redusert aktivitet i disse bedriftene. Omfanget er imidlertid usikkert. Noe av den trålfangede fisken landes også fersk, dette gjelder for vertikalt integrerte bedrifter.

De reduserte landingene vil motsvares av økte landinger av fartøyene i lukket gruppe, med den største økningen i den minste hjemmelslengdegruppen. Disse lander i all hovedsak torsken fersk og til et stort antall mottak langs kysten, primært i Nord-Norge. Selv om økte kvoter vil medføre at fartøyene må spre fisket noe mer i tid, er det all grunn til å forvente at fisket i hovedsak vil finne sted i hovedsesongen, i mars-april. Dette økte kvotegrunnlaget vil medføre økt tilbud av torsk til disse mottakene og foredlingsbedriftene. Også en betydelig del av de ferske torskelandingene selges ubearbeidet til bedrifter i utlandet. Det er imidlertid rimelig å forvente at de økte landingene vil medføre økt foredlingsaktivitet på torsk for en del bedrifter. Samtidig er det usikkert hvordan både fiskeflåten og foredlingsindustrien vil respondere med hensyn på fangst og bearbeiding av andre arter.

Samiske aktører er engasjert både som fiskere og eiere av fiskefartøy. Det er grunn til å anta at disse i hovedsak deltar i de minste lengdegruppene i fiskeflåten. Dette betyr at forslaget vil styrke kvotegrunnlaget til mange av disse fartøyene, og slik kan ha en positiv effekt for økonomien og mulighetene for samisk næringsutøvelse.

Administrative kostnader

En omfordeling internt i konvensjonell gruppe og en endring av kvotesystemet til en dynamisk allokeringsmodell, vil medføre administrative kostnader. Det vil være behov for å prioritere en gjennomgang og oppdatering av alle registre for å oppdatere kvotefaktorer og samsvar mellom en ny kvotefordeling. Det bør være samsvar mellom kvotefordelingen og summen av fartøyenes kvotefaktorer i de enkelte hjemmelslengdegruppene, hvis ikke er det risiko for at gruppekvotene over- eller underfiskes. Samsvar mellom kvotefaktor og kvotefordelinger bør også kontrolleres i det ordinære reguleringsarbeidet.