2 Kvotesystemet

Kvotesystemet består av flere reguleringer som til sammen setter rammene for hvordan fiskeriressursene kan utnyttes og fordeles. Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden.

Kvotesystemet omfatter her et system for både tilgang til og regulering av fisket. Det består av regler om hvem som kan delta i fiske, fastsatt i eller med hjemmel i deltakerloven. Det inneholder videre regler om fordeling av totalkvoten innad i fiskeflåten, gjennom regler fastsatt i eller med hjemmel i havressursloven.

Kvotesystemet er utviklet over tid og i møte med ulike utfordringer norske fiskerier har stått overfor. Fisket har alltid hatt en rolle som samfunnsbærer langs kysten, og et viktig prinsipp i norsk forvaltning har vært at fiskefartøyene skal ha aktive fiskere som majoritetseiere.

Fisket ble først regulert med kvoter i havfiskeflåten, og senere også i kystflåten. Både for næringen og forvaltningen har det vært viktig at fordelingen av fornybare ressurser skulle være bærekraftig og oppleves som legitim og rettferdig. For å sikre en bærekraftig forvaltning av de fornybare fiskeressursene i Norge har det over tid blitt utviklet et tett samarbeid mellom forskning, næring og forvaltning, blant annet gjennom årlige høringsmøter om reguleringer av fisket. Norge tar også en aktiv rolle i internasjonalt havsamarbeid, både når det gjelder utviklingen av internasjonalt regelverk og i forvaltningen av fiskeri og havmiljø.

Overkapasitet i fiskeflåten og svak økonomi i næringen brakte også etter hvert en erkjennelse av at fangstkapasiteten måtte stå i forhold til ressursgrunnlaget. Kvotesystemet har derfor også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen, eksempelvis gjennom sammenslåingsordninger, enhetskvoteordningen og etter hvert dagens strukturkvoteordninger. I utformingen av slike strukturvirkemidler har det vært viktig å ivareta en flåtestruktur som er størrelsesmessig, geografisk og driftsmessig variert.

2.1 Kvotesystemets lovgrunnlag

Havressursloven og deltakerloven er de sentrale lovene for reguleringen av norske fiskerier. Havressursloven skal sikre ansvarlig, helhetlig ressursforvaltning, og tar derfor opp i seg viktige elementer som føre var-prinsippet og økosystembasert forvaltning. Loven har bidratt til en mer helhetlig forvaltning av alle viltlevende marine ressurser. Havressursloven er en vid fullmaktslov som gir hjemler for kvotefastsettelse og fordeling av kvoter mellom fartøygrupper, regulering av utøvelsen av fiske og øvrig høsting av viltlevende marine ressurser, verne- og bevaringstiltak samt kontroll og sanksjonering ved brudd på fiskerilovgivningen.

Havressursloven § 2 fastslår at: «(…) dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg».Fiskeressursene er med andre ord verken gjenstand for privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressursloven at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen skal støtte opp om formålene i fiskerilovgivningen.

Adgangen til fiske i sjøen er i utgangspunktet en allemannsrett som er modifisert i betydelig utstrekning i fiskerilovgivningen. Adgangen til å drive ervervsmessig fiske er regulert i deltakerloven som stiller en rekke krav til hvem som kan delta i fiske som eier av fiskefartøy.

Gjennom regler fastsatt i og med hjemmel i deltakerloven, er adgangen til å delta i de sentrale fiskeriene ytterligere begrenset. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne verdien, ut over fartøyets tekniske verdi, kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres for eksempel når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre i fiske eller ta fartøyet permanent ut av fiske gjennom en strukturkvoteordning.

Adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Ved lukkingen av norske fiskerier har tillatelse til å delta fordelt fartøyene basert på tidligere aktivitet i fisket.

Med færre og mer effektive aktører, stabilt høye kvoter og økte priser har verdien av denne adgangen økt betraktelig. Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsen, den er det myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag, eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og fordeling.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy, og som har adgang til å delta i fiske på ulike fiskebestander, har dermed ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Dette kvotesystemet bygger på næringskomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 93 (1998–99) kapittel 2.2 om at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998–99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.

Havressursloven § 1 angir at formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursene (…), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. Det er også et grunnleggende hensyn at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. havressursloven § 7 annet ledd.

2.2 Kvotemelding 1

2.3 Lov- og forskriftsendringer

Etter at kvotemelding 1 var behandlet i Stortinget la regjeringen Solberg fram Prop. 137 L (2019–2020) Lov om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). Formålet var å følge opp de forslagene som Stortinget hadde sluttet seg til under behandlingen av kvotemelding 1, og som krevde lovendring. De sentrale tiltakene i lovproposisjonen var innføring av felles fiskeritillatelser til erstatning for dagens spesielle tillatelser (konsesjoner) og årlige adgangsbegrensninger, innføring av faste kvotefaktorer og innføring av en kvoteutvekslingsordning for inn- og utleie av kvoter innenfor et kvoteår.

Regjeringens lovforslag ble behandlet av Stortinget i februar 2021 og vedtatt som lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). De delene av loven som gjelder oppfølging av kvotemelding 1 er foreløpig ikke satt i kraft, i påvente av stortingsbehandlingen av den nye stortingsmeldingen og eventuelle nødvendige justeringer i regelverket som følge av dette.

Flere av forslagene i kvotemelding 1 som Stortinget sluttet seg til, forutsatte forskriftsendringer. Noen av disse forskriftsendringene er allerede vedtatt og satt i kraft, som for eksempel opphevelsen av kondemneringskravet i strukturkvoteordningene, og innføring av 10 prosent avkorting ved strukturering i alle strukturgrupper i både kyst- og havfiskeflåten.

De fleste forskriftsendringene må imidlertid avvente både stortingsbehandlingen av den nye kvotemeldingen og ikrafttredelsen av lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova. En stor andel av disse potensielle forskriftsendringene ble behandlet i Fiskeridirektoratets høring 12. oktober 2021 av ny forskrift om fiskeritillatelser og kvotefaktorer. Departementet ser det nå som naturlig å avvente behandlingen av forslagene i Fiskeridirektoratets høring til etter at Stortinget har ferdigbehandlet den nye kvotemeldingen, og eventuelt deretter foreta en fornyet høring.

Etter at Stortinget har behandlet denne meldingen, vil departementet også måtte ta stilling til om, og eventuelt i hvilken utstrekning, det er behov for endringer i lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringer i deltakerloven og havressurslova eller andre lovendringer, for å følge opp Stortingets vedtak.

Det tas sikte på at eventuelle forslag til lovendringer vil bli sendt på høring etter stortingsbehandlingen for å gjøre det enklere for høringsinstansene å vurdere lovforslagene. Dette vil imøtekomme den kritikken flere høringsinstanser rettet mot den forrige regjeringen da den sendte lovforslagene på høring før Stortinget hadde behandlet kvotemelding 1, jf. Prop. 137 L (2019–2020) kapittel 3.3.

2.4 Konsultasjoner med Sametinget

I forbindelse med arbeidet med ny kvotemelding ble det etablert en referansegruppe som hadde tre møter våren 2022. Sametinget deltok i denne referansegruppen.

Sametinget har vært høringsinstans for høringene som er gjennomført i forbindelse med kvotemeldingen og har gitt høringssvar i disse. De har også levert høringssvar til Bearbeidingsutvalgets rapport om sjømatindustrien.

I tillegg er det gjennomført to konsultasjoner med Sametinget. Den første ble gjennomført 20. mars 2023 og den andre 13. november 2023. I konsultasjonen i mars ble det tatt utgangspunkt i temaene i de høringene som var gjennomført og Sametinget fikk fremmet sitt syn på dette. Selv om Sametinget leverte skriftlige høringssvar var det et ønske fra departementet å ha dialog med Sametinget om temaene som er omfattet i kvotemeldingen for å få klarhet i hvilke saker som er av særlig betydning for Sametinget. Det ble ikke konkludert på noen saker i dette møtet.

I forkant av konsultasjonen 13. november 2023 ble Sametinget forelagt utdrag fra meldingen og regjeringens forslag til tiltak.

I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at gruppeinndeling etter fartøyenes hjemmelslengde burde opprettholdes og at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal se på mulighetene for andre størrelseskriterier, for eksempel tonnasje eller lasteromsvolum. Det var også enighet om at kvotetakene i de ulike fartøygruppene ikke skal økes.

Sametinget støtter forslaget om at åpen gruppe skal trekkes fra toppen, og at trålstigen bør gjeninnføres for å tilgodese kystflåten ved lave kvoter.

Partene var enige om at det ikke er ønskelig med en ytterligere eierkonsentrasjon i kystfiskeflåten.

Når det gjelder fordeling av strukturgevinst, foreslår regjeringen at dette skal skje basert på modell X. Sametingets standpunkt er at fordelingen må skje etter modell 2.

I meldingen foreslås det å videreføre en avsetning på 0,9 % av kvoten på torsk nord for 62 grader nord til kystfiskeordningen, men at kvoten ikke skal være mindre enn 3 000 tonn. I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at kystfiskeordningen skal være en avsetning på minimum 3000 tonn.

Sametinget støtter at det innføres en sammenslåingsordning når samfiske med seg selv avvikles. Sametinget er opptatt av at det må velges en modell som sikrer at det ikke tas ut av drift flere båter enn nødvendig, og at ikke antall fiskere reduseres, men at ordningen skal bidra til å sikre rekruttering i fartøygruppen som berøres.

Sametinget viste ellers i forbindelse med konsultasjonene til Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport som ble overlevert Stortinget 1. juni 2023, og kommisjonens forslag til tiltak. Kommisjonen viser blant annet til NOU 2007: 13 Den nye sameretten og NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark, og oppfordrer til at forslagene i disse utredningene følges opp.