8 Gjeninnføring av sildestigen

Kvoten for norsk vårgytende sild (nvg-sild) har siden starten på 1990-tallet vært fordelt mellom de ulike fartøygruppene kyst, trål og ringnot etter en dynamisk kvotefordelingsmekanisme – den såkalte sildestigen.

I forbindelse med behandling av kvotemelding 1 besluttet Stortinget å erstatte sildestigen med en fast fordelingsnøkkel.

Regjeringens mål er å fordele kvotene på en forutsigbar og rettferdig måte. For å oppnå dette, og samtidig trygge mangfoldet og bredden i kystfiskeflåten, foreslår regjeringen å fjerne den faste fordelingsnøkkelen for norsk vårgytende sild og gjeninnføre sildestigen.

8.1 Sildestigen

Intensjonen med sildestigen var å skjerme kystgruppen. Ved lave kvotenivåer ble kystgruppen prioritert og gitt en høyere andel av totalkvoten. Den underliggende forståelsen var at havfiskeflåten, spesielt i torskefiskeriene, var mer mobil og kunne kompensere nedgang i kvotene med å fiske lenger ute fra kysten. Når kvotene er høye, går derfor en større andel til trål- og ringnotgruppene.

Som grunnprinsipp har kvotene vært fordelt mellom fartøygruppene i henhold til Norges Fiskarlag sine landsstyre- og landsmøtevedtak1. I perioder har det også vært gjort supplerende avtaler mellom flåtegrupper, for eksempel avtalen om kvotebytte av nvg-sild og makrell mellom trål og ringnot2 som blir videreført i de årlige reguleringsforskriftene.

Fordelingsnøkkelen i henhold til Fiskarlagets landsmøtevedtak 6/07 er en glideskala som gir en rettlinjet sammenheng mellom ulike innslagspunkt. Tabell 8.1 nedenfor gir en oversikt over den prosentvise andelen til de ulike fartøygruppene ved ulike nivåer av den norske totalkvoten i sildestigen.

8.2 Overgang til fast kvotefordeling

Ett av hovedmålene i arbeidet med kvotemelding 1 var forenkling av kvotesystemet. Faste fordelingsnøkler til erstatning for sildestigen ble derfor introdusert som et viktig forenklingstiltak i et fremtidsrettet kvotesystem. Hensikten med å innføre fast kvotefordeling var at dette skulle være det første trinnet i prosessen med å etablere en felles verdi av kvotefaktorene. Dette skulle låse kvotefaktorene slik at de var like mye verdt, uavhengig av fartøyenes gruppetilhørighet. Når fartøyets kvote fremgår direkte av fisketillatelsen vil det gi økt transparens og bedre grunnlag for kontroll. Det var også forventninger om at et mer fleksibelt kvotesystem ville være bedre egnet for endringer og tilpasninger i fremtiden, i og med at en ikke ville være avhengig av den eksisterende gruppestrukturen for å få funksjonelle løsninger.

Regjeringen Solberg foreslo på bakgrunn av dette at sildestigen ble erstattet av en fast fordeling på 41 pst. til kystgruppen, 49 pst. til ringnotgruppen og 10 pst. til trålgruppen. Denne fordelingsnøkkelen ble utviklet med bakgrunn i Norges Fiskarlag sine vedtak, og det er tatt utgangspunkt i et snitt på hva som er som er fisket i 29-årsperioden 1991-20193 på 513 000 tonn.

Forslaget ble vedtatt av Stortinget. Videre ba Stortinget regjeringen sørge for at fordelingen av kvoter mellom flåtegruppene ikke endres vesentlig. Den faste kvotefordelingsmekanismen på nvg-sild ble for første gang tatt i bruk i fiskerireguleringene for 2021.

8.3 Effekter av innføring av fast kvotefordeling

Å erstatte sildestigen med en fast fordelingsnøkkel innebar endringer i fordelingen mellom de ulike gruppene. Sildestigen skjermet spesielt kystgruppen opp til et kvotenivå på 250 000 tonn.

Med fast fordelingsnøkkel tildeles kystgruppen 41 % pst, for alle kvotenivå. Med sildestigen tildeles kystgruppen en større kvoteandel opp til 250 000 tonn. Opp til 500 000 tonn er det ingen endring i fordelingen, mens kystgruppens andel er noe lavere, med 36,8 pst. over 500 000 tonn.

Med fast fordelingsnøkkel tildeles ringnotgruppen 49 pst. for alle kvotenivå. Med sildestigen tildeles ringnotgruppen en mindre kvoteandel på 44 pst. opp til 250 000 tonn. Mellom 250 000 tonn og opp til 500 000 tonn økes denne til 49 pst. (som er det samme som med fast fordeling). Med en totalkvote større enn 500 000 tonn økes ringnotgruppens andel til 52,2 %.

8.4 Høringsforslag

Høringsnotatet «Kvotefordeling for nordøstarktisk torsk og norsk vårgytende sild» ble sendt på høring 6. juni 20224 for å få innspill om erfaringer og konsekvenser av bruken av de to kvotefordelingsmekanismene for nvg-sild, samt for å få innspill til om andre modeller for kvotefordeling kunne være aktuelle for utredning. Regjeringen ønsker å fordele kvotene på en forutsigbar og mer rettferdig måte, samt å trygge mangfoldet og bredden i kystfiskeflåten. Utgangspunktet var å få tilbakemelding på hvilke mekanismer som sikrer at den opprinnelige intensjonen om forenkling i kvotefordelingen oppnås, samtidig som flåtens behov for forutsigbarhet ivaretas.

Det kom ingen forslag til andre modeller ut over fast eller dynamisk kvotefordeling i høringen. Halvparten av høringsinstansene ønsker å gjeninnføre de dynamiske kvotestigene på nvg-sild. Fem av høringssvarene gav ingen entydig konklusjon om hvilken kvotefordelingsmekanisme de ønsker for norsk vårgytende sild. Kun én høringsinstans ønsker å beholde den faste fordelingen mellom gruppene som ble innført i 2021.

8.5 Vurderinger

Ett av regjeringens hovedmål er å fordele fiskekvotene på en forutsigbar og rettferdig måte. Samtidig er det et mål å trygge mangfoldet og bredden i kystflåten.

Sildestigen var ment å tilgodese kystflåten, og har gitt gruppen en relativ jevn og moderat stigende andel i perioder med synkende totalkvote. Etter at bestanden ble gjenoppbygget på 1990-tallet har imidlertid totalkvoten ligget på et høyt nivå hvor sildestigen er relativt flat. Endringer i kvotene har med andre ord relativt liten betydning for flåtens økonomi og sysselsetting. Ved lavere kvotenivå vil effekten øke, men det kan ikke sies å få svært stor betydning før kvoten faller under 80 000 tonn. Eventuelle fordeler som den dynamiske stigen vil ha for kystflåten, sammenlignet med den faste stigen, vil man dermed ikke se før kvoten går mye ned.

Den faste kvotefordelingsmekanismen ble innført i reguleringene i 2021 og har vært i bruk i kort tid. I samme periode har kvotenivået vært relativt stabilt. Dette betyr at sammenligningsgrunnlaget for å se eventuelle effekter av store svingninger i kvotene er begrenset. Samtidig kan en ikke se bort fra at innføringen av en fast kvotefordelingsmekanisme kan gi effekter i den videre prosessen mot faste kvotefaktorer. Med en fast kvotefordeling oppheves prinsippet om at kystflåten skal ha en relativt større andel av den totale kvoten ved lave kvotenivåer, og at havfiskeflåten får en relativt større andel av totalkvoten ved høye kvotenivåer. Dette kan bidra til å øke usikkerheten for den minste kystflåten.

Sildestigen er et resultat av langvarige forhandlinger mellom partene, og har gitt stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringen over en lang periode. Flere av høringsinnspillene og langt de fleste aktørene, både store og små, fra flåte- og landsiden, understreker at nettopp stabile rammebetingelser og forutsigbarhet er avgjørende. Dette er tungtveiende argumenter for å gå tilbake til den opprinnelige, dynamiske kvotestigen.

8.6 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Gjeninnføre den dynamiske kvotefordelingsmekanismen (sildestigen) for norsk vårgytende sild.

8.7 Konsekvensvurdering

Dagens faste kvotefordelingsmekanisme for nvg-sild er godt innarbeidet i eksisterende reguleringsregime. En videreføring av dette systemet vil av den grunn innebære få administrative eller økonomiske konsekvenser for forvaltningen. Fiskekvoter fordeles årlig basert på totalkvoter som fastsettes på vitenskapelig grunnlag. En videreføring av dagens ordning vil dermed heller ikke få noen administrative konsekvenser for rederier og flåte.

Eventuelle endringer, enten ved en reversering til dynamiske kvotefordelingsmekanismer eller introduksjon av nye ordninger, vil formodentlig resultere i både økonomiske og administrative konsekvenser. Dette var noe av bakgrunnen for at regjeringen i høringen inviterte høringsinstansene til å uttale seg om konsekvensene både av tidligere og eksisterende ordning.

Den norske totalkvoten på nvg-sild har ligget på et stabilt, høyt nivå i en lengre periode. Eventuelle utslagsgivende konsekvenser vil dermed først bli synlige for flåten ved en stor økning eller nedgang i den norske kvoten.

Dersom det skulle oppstå en situasjon der kvoten blir svært lav, vil ikke kystflåtens behov bli ivaretatt i like stor grad ved en fast fordeling som av en dynamisk fordeling. Dette kan utløse behov for ulike særordninger for kystflåten som i sin tur kan utløse større usikkerhet og mindre forutsigbarhet. En relativt stor kvoteøkning vurderes ikke som problematisk da det er stor kapasitet i alle flåtegruppene, og det antas at flåten vil være i stand til å håndtere en eventuell økning.

Dersom en går tilbake til bruk av dynamisk kvotefordeling for nvg-sild, vil det isolert sett ikke føre til vesentlig økt arbeidsbyrde for forvaltningen per i dag, men det vil være til hinder for utvikling av et enklere og mer transparent kvotesystem gjennom etablering av harmoniserte kvotefaktorer. Utvikling av digitale løsninger vanskeliggjøres av alle former for spesialordninger.

Noe av bakgrunnen for å innføre faste kvotefordelingsmekanismer var forenkling og transparens. Dette skulle sikres ved at alle gruppene både ringnot-, trål- og kystgruppen, skulle ha én felles kvoteenhet, også kalt harmoniserte kvotefaktorer. Dersom en går tilbake til den dynamiske kvotefordelingsmekanismen, vil ikke dette være mulig å få til. Alle former for spesialordninger vil gjøre det mer ressurskrevende å utvikle digitale løsninger som kunne forenklet arbeidet med kvotefordeling.