1 Innledning

1.1 Sjøfugl i Norge

Norge har betydelige sjøfuglbestander i et globalt perspektiv. I Norge har vi i alt 54 sjøfuglarter, noe som betyr at nærmere en fjerdedel av alle Europas sjøfugler og rundt 15 prosent av alle verdens sjøfugler opptrer i Norge. Til sammen teller disse bestandene flere titalls millioner fugler som i større eller mindre grad har tilhold i havet. I Barentshavet, som på mange måter er det viktigste havområdet for våre sjøfugler, har anslagsvis mer enn 20 millioner fugler tilhold i sensommer- og høstperioden. Med dette følger også et internasjonalt ansvar for å bevare levedyktige bestander av disse fuglene.

Sjøfuglene er en viktig del av norsk kystnatur og kystkultur. Med sjøfugl mener vi fuglearter som er avhengige av marine økosystemer i vesentlige perioder av året, slik som for eksempel alke, lunde, krykkje og ærfugl. Våre rike kyst- og havområder har gjennom alle tider representert viktige leveområder for sjøfugl – både egne hekkebestander og fugler fra andre lands bestander.

Sjøfuglene er samtidig under press, og mange bestander er i sterk tilbakegang. Det har de siste 50 årene vært en omfattende nedgang i sjøfuglbestandene i alle de norske havområdene. Antall norske sjøfugler er estimert å ha gått tilbake med 80 prosent i perioden 1970–2020. 1 Bare i perioden 2004–2014 forsvant 30 prosent av sjøfuglene som hekker langs kysten av Fastlands-Norge. Flertallet av norske sjøfuglarter har negativ bestandsutvikling, og nesten halvparten av artene er nå oppført som truet på Norsk rødliste for arter. 2

En oversikt over de 54 norske sjøfuglartene og hvilke som har rødlistestatus er presentert i vedlegg 1.

Tilsvarende bekymringsfulle utviklingstrekk er en gjennomgripende internasjonal trend som omfatter mange av verdens sjøfuglarter. I et globalt perspektiv er sjøfuglene en av de gruppene av fugler som har mest svekket og bekymringsfull bestandsstatus og -utvikling.

Sjøfuglene er sensitive for klima- og miljøendringer og vil respondere raskt og synlig på endringer i sitt livsmiljø. Dette gjør at de samtidig er gode tilstandsindikatorer for havmiljøet, men det forutsetter at vi overvåker dem i tilstrekkelig grad. Selv om klimaendringer peker seg ut som den viktigste påvirkningsfaktoren på sjøfugl, finner vi ingen enkle sammenhenger mellom tilstanden i de marine økosystemene og endringene som observeres i sjøfuglkoloniene. Årsakssammenhengene ser ut til å være komplekse og i mange tilfeller knyttet til indirekte årsaker i næringskjeden.

Kunnskap om sjøfugl og de viktigste påvirkningsfaktorer er gjort rede for i kapittel 3.

Da Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold ble behandlet av Stortinget, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (nr. 674):

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en handlingsplan for å bedre situasjonen for sjøfugler. I handlingsplanen må det gjøres en vurdering av hvilke øvrige sjøfugler som bør få status som prioritert art.»

Denne nasjonale handlingsplanen er regjeringens oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak, og skal bidra til en bedret situasjon for de norske sjøfuglbestandene. Gjennom planen fastsettes det nærmere mål, og det fremmes i kapittel 4 tiltak som skal bidra til å redusere den negative påvirkningen på sjøfuglartene.

Det er i forbindelse med utarbeidelse av denne handlingsplanen vurdert om noen sjøfuglarter bør få status som prioritert art 3 , i tråd med Stortingets vedtak. For prioriterte arter skal et eventuelt økologisk funksjonsområde være et begrenset område på land og kan ifølge naturmangfoldloven § 24 b om prioritert art ikke strekke seg ut over sjø. I tillegg gjelder ikke de aktuelle bestemmelsene i naturmangfoldloven, som forskrifter om prioriterte arter er hjemlet i, utenfor territorialgrensen på 12 nautiske mil. Fordi mange sjøfuglarter bruker enorme areal både i og utenfor hekkeperioden, og i stor grad oppholder seg til havs, er det vurdert at virkemiddelet ikke er egnet for de norske sjøfuglartene, og at det finnes andre mer hensiktsmessige virkemidler for å ivareta sjøfugl. Det blir derfor ikke fremmet nye forslag til prioriterte arter i forbindelse med denne handlingsplanen.

Planens geografiske avgrensning omfatter Fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen med tilhørende havområder, jf. områdene som dekkes av forvaltningsplanene for norske havområder (Lofoten–Barentshavet, Norskehavet, og Nordsjøen–Skagerrak).

1.2 Regjeringens mål

Denne handlingsplanen skal bedre situasjonen for sjøfuglbestandene, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak, som nevnt i kapittel 1.1. Det betyr at den negative utviklingen vi i dag ser for mange sjøfuglarter må snus eller bremses innenfor planperioden på ti år. Regjeringen har i denne handlingsplanen derfor fastsatt følgende mål for de norske sjøfuglartene, som korresponderer med planens virketid:

• De negative påvirkningene på sjøfugl er redusert innen 2035.

Målet betyr at påvirkningene på sjøfugl skal være mindre negativ i 2035 enn i dag. Fordi mange sjøfugler blir sent kjønnsmodne og produserer få unger, vil effekten på sjøfuglbestandene av tiltak som gjennomføres i dag først inntreffe senere. For å nå målet i handlingsplanen må tiltak derfor iverksettes nå.

Klimaendringer er samtidig en stor negativ påvirkning på sjøfugl og deres livsvilkår. Regjeringens nye klimapolitikk blir fremmet for Stortinget på egnet måte.

Det har gjennom denne handlingsplanen ikke vært mulig å fullt ut kostnadsberegne alle tiltakene som er nødvendig for å nå målet innen 2035. Samtidig anses det som mulig at målet kan oppnås gjennom allerede igangsatte prosesser og ved justert bruk av etablerte virkemiddelordninger. Dette vil bli gjort blant annet gjennom de identifiserte tiltakene i denne handlingsplanen.

Måloppnåelse innen 2035 vil ha en kostnad for samfunnet, i første rekke gjennom opphør av eller endring i aktiviteter som vi vet har en direkte eller indirekte negativ påvirkning på sjøfuglbestandene, i tillegg til innhenting eller sammenstilling av kunnskap. Aktuelle tiltak er nærmere omtalt i kapittel 4. De berørte vil være både offentlige myndigheter, privatpersoner og andre aktører. Prinsipper om økosystemtilnærming, sektoransvar og kunnskapsbasert, helhetlig forvaltning ligger til grunn for tiltak og virkemiddelbruk.

Måloppnåelse med redusert påvirkning på sjøfugl innen 2035 vil også ha flere fordeler for samfunnet. Først og fremst bidrar det til å opprettholde naturmangfoldet og sjøfugl som artsgruppe, som del av å sikre et mangfold av økosystemer i god tilstand. Sjøfugler er gode tilstandsindikatorer for havmiljøet, og intakte sjøfuglbestander vil være en god indikasjon på et robust og fungerende økosystem. Mange reiser til norskekysten for å oppleve naturen og observere fuglelivet, og tiltak for å bedre tilstanden til sjøfugl vil derfor også bidra til å fremme naturbasert turisme, som kan skape lokale arbeidsplasser og verdiskaping.

Det legges til grunn at arbeidet med å nå målet for redusert påvirkning på sjøfuglbestandene også vil gi et positivt bidrag til arbeidet med å nå en rekke andre nasjonale klima- og miljømål innen naturmangfold, kulturmiljø, friluftsliv og klima, i tillegg til Norges bidrag til å nå relevante globale mål i naturavtalen, jf. Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold (heretter omtalt som naturmangfoldmeldingen).