10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal følge utredningsinstruksen. Det vil blant annet si at utvalget skal utrede og vurdere ulike forslag, og belyse hvilke forventede virkninger disse vil få. Utvalget skal særlig se på hvilke virkninger forslagene vil få for arbeidstakere, arbeidsgivere, kunder, for varehandelen samlet og for tilgrensende næringer. Som en del av dette skal utvalget vurdere økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag.

I omtalen av økonomiske og administrative konsekvenser har utvalget valgt å gruppere sine vurderinger og forslag i tre hoveddeler:

• tiltak for styrket kunnskap
• tiltak innen tilsyn og veiledning
• tiltak som gjelder regelverk

For en del av utvalgets forslag vil de økonomiske og administrative konsekvensene være beskjedne. Av hensyn til helheten og sammenhengen omtales likevel også slike forslag i dette kapitlet. Det er i første rekke tiltak som gjelder regelverket for natt- og alenearbeid i varehandelen som ville kunne ha mer omfattende konsekvenser. Derfor drøftes dette mer inngående enn de andre tiltakene.

10.2 Tiltak for styrket kunnskap

10.2.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har i samsvar med mandatet lagt vekt på å samle kunnskap om omfanget av, og innholdet i, nattarbeid, alenearbeid og helgearbeid i varehandelen og tilknyttet virksomhet.

Et sentralt kunnskapsgrunnlag for utvalget er den arbeidsmedisinske forskningen om nattarbeid og skiftarbeid som inkluderer nattarbeid, og hvilke konsekvenser dette kan få for arbeidstakeres helse.

I kapittel 4 (Natt- og alenearbeid i varehandelen og konsekvenser for arbeidstakeres helse og ulykkesrisiko) peker utvalget blant annet på at det er behov for mer forskning om hvordan arbeidstid i kombinasjon med arbeidsinnhold, samt psykososiale og fysiske arbeidsmiljøfaktorer, kan påvirke risikoforhold for arbeidstakerne. Det er stort behov for mer forskning for å vurdere årsakssammenhenger mellom skift- og nattarbeid og langsiktige helsekonsekvenser for arbeidstakerne. Samtidig gir den kunnskapen som foreligger grunnlag for å konkludere med at arbeid utover natten er forbundet med høyere risiko for arbeidstakerne når det kommer til ulykker og enkelte kroniske helseeffekter. Det er derfor nødvendig å gjennomføre risikoreduserende tiltak i samsvar med faglige anbefalinger.

I kapittel 5 (Utvalgets overordnede vurderinger) peker utvalget på at det er behov for å vite mer om omfang og bruk av nattarbeid i de deler av næringen hvor dette er mest fremtredende, og et generelt behov for å vite mer om hvordan arbeid planlegges, organiseres og gjennomføres i varehandelen.

I kapittel 6 (Adgangen til å utføre nattarbeid) peker utvalget på at det er begrenset forskningsbasert kunnskap om arbeidstidsordninger innenfor netthandel, og at dette gjør det krevende å vurdere situasjonen og utfordringer i denne delen av varehandelen. Utvalget mener derfor det er behov for nærmere kartlegging av organiseringen og bruken av nattarbeid innenfor netthandel og andre konsepter som ikke er fysiske utsalgssteder i tradisjonell forstand. Det samme gjør seg gjeldende for denne typen arbeid på søndager, som utvalget omtaler i kapittel 8 (Søn- og helgedagsarbeid).

I kapittel 7 (Tiltak for å begrense ulempene ved nattarbeid) drøfter utvalget tiltak for å styrke arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse. Det vises til at fra 2024 er kravet om å ha verneombud i virksomheten utvidet til å gjelde alle virksomheter med minst fem ansatte, og at det er behov for å samle mer kunnskap om hvordan de nye kravene etterleves i næringen. Dette kunnskapsgrunnlaget er viktig for å kunne vurdere behovet for eventuelle ytterligere tiltak for å fremme arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse.

I kapittel 9 (Alenearbeid) peker utvalget på at forskningen gir få svar på flere av de sentrale spørsmålene utvalget har vurdert når det gjelder alenearbeid og konsekvenser for arbeidstakeres arbeidsmiljø og helse. Det er for eksempel i liten grad undersøkt om risikoen for uønskede hendelser øker ved alenearbeid. Utvalget ser derfor et behov for mer systematisk arbeid med å kartlegge utfordringer for arbeidsmiljø og helse ved alenearbeid. Utvalget anbefaler også at det innhentes mer kunnskap om risikoforhold når arbeidstakere under 18 år arbeider alene, når det gjelder omfang, i hvilke typer virksomheter, og til hvilke tidspunkt slikt alenearbeid foregår.

10.2.2 Konsekvenser

Utvalget anbefaler tiltak for å styrke kunnskapen på flere områder. De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger når det gjelder å styrke kunnskapen om hvilke følger nattarbeid og alenearbeid har for arbeidsmiljø og helse, vil i hovedsak dreie seg om budsjettmessige prioriteringer. De aktuelle tiltakene vil i stor grad kunne gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer for Arbeids- og inkluderingsdepartementet eller gjennom departementets avtale med Forskningsrådet.

Utvalget vil særlig peke på STAMI som en sentral aktør når det gjelder å bidra med kvalitetssikret kunnskap om årsakssammenhenger mellom arbeid og helse. STAMI har en viktig oppgave i å samle, analysere og formidle informasjon fra forskning nasjonalt og internasjonalt, og gjøre kunnskapen tilgjengelig for tilsynsmyndigheter, partene i arbeidslivet og virksomheter. For å videreutvikle kunnskapen på de områder som utvalget har pekt på er det av stor betydning at STAMI har tilstrekkelig budsjettmessig handlefrihet. Det vil kunne ha visse økonomiske konsekvenser for budsjettrammene til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Utvalget peker også på at partene i arbeidslivet gjennomfører FoU-prosjekter hver for seg og i samarbeid. Dette gir viktige bidrag til kunnskapsutviklingen.

10.3 Tiltak innen tilsyn og veiledning

10.3.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Flere steder i rapporten tar utvalget opp at det er behov for tiltak for å sørge for at arbeidsgivere og arbeidstakere kjenner til forpliktelsene som følger av regelverket. Det er også behov for bedre oppfølging med at regelverket etterleves, og gjennomføring av flere tilsyn.

I kapittel 6 (Adgangen til å utføre nattarbeid) vurderer utvalget blant annet om det burde innføres regulering av hvor hyppig arbeidstakere kan utføre nattarbeid. Utvalget konkluderer med å ikke foreslå lovregulering, og viser til at de virksomhetene som benytter nattarbeid uansett skal gjennomføre forsvarlighetsvurderinger. Dersom det viser seg at arbeidstidsordningen i en virksomhet kan føre til uheldige belastninger, eller gå ut over sikkerheten, er arbeidsgiver forpliktet til å gjennomføre tiltak. Utvalget legger vekt på at virksomhetene må veiledes og informeres om risikofaktorer og hvordan det kan tas hensyn til disse i arbeidsplanleggingen. Dessuten må det føres tilsyn med hvordan reglene etterleves.

I kapittel 7 (Tiltak for å begrense ulempene ved nattarbeid) går utvalget inn for å styrke Arbeidstilsynet slik at etaten blir i stand til å gjennomføre flere tilsyn i varehandelen. For å styrke veiledningsinnsatsen foreslår utvalget at Arbeidstilsynet og STAMI tar initiativ overfor partene i næringen og andre aktuelle aktører til å utvikle tilpassede verktøy for risikovurdering som kan gjøre jobben lettere for virksomhetene. Utvalget anbefaler også at det gjennomføres tiltak for å styrke etterlevelsen av krav til å ha verneombud i virksomhetene.

I kapittel 9 (Alenearbeid) anbefaler utvalget at det gjennomføres flere tilsyn, med fokus på alenearbeid og risikosituasjonene som gjør seg gjeldende ved alenearbeid i varehandel, herunder arbeidstakere som arbeider alene om natten.

Videre peker utvalget på at det er behov for informasjonstiltak som skal bidra til å gjøre virksomhetene oppmerksomme på de forpliktelser som påligger dem ved lov, og for tariffbundne virksomheter også gjennom avtaleverk. Selv om det er virksomhetene selv som har ansvaret, bør myndighetene og partene bidra med veiledning og informasjon om de risikovurderinger og tiltak som de er pålagt å gjøre. Utvalget oppfordrer partene i arbeidslivet til for eksempel å arrangere «webinarer», lage opplegg for e-læring og gjennomføre kampanjer for å gjøre regelverket kjent og gi eksempler på godt arbeid i ulike deler av bransjen.

Utvalget anbefaler at det lages en veileder som virksomhetene i varehandelen kan bruke i sitt HMS-arbeid. Initiativet til dette bør komme fra partene, og den bør utarbeides i samarbeid med Arbeidstilsynet.

10.3.2 Konsekvenser

En styrking av Arbeidstilsynet vil ha budsjettmessige konsekvenser. Etatens tilsynsinnsats prioriteres på bakgrunn av hvor det er størst risiko for at reglene for arbeidsmiljø eller arbeidsmiljøarbeidet brytes, og hvor det er størst nytte. En generell økning av bevilgningene til Arbeidstilsynet over statsbudsjettet vil dermed ikke nødvendigvis innebære flere tilsyn i varehandelen, men det vil sette Arbeidstilsynet generelt i stand til å nå ut til flere virksomheter. Utvalget har ikke gjort noen nærmere vurdering av hvilket nivå en slik styrking skal ha.

Også andre av utvalgets anbefalinger vil innebære behov for økt ressursinnsats fra Arbeidstilsynet, i tillegg til STAMI og partene i arbeidslivet. Utvalget legger imidlertid til grunn av de foreslåtte tiltakene innenfor veiledning og informasjon kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer. Det forutsettes at partene i næringen har egeninteresse av å prioritere slike tiltak.

10.4 Tiltak som gjelder regelverk

10.4.1 Utvalgets vurderinger og forslag

I kapittel 6 (Adgangen til å utføre nattarbeid) drøfter utvalget dagens regelverk for nattarbeid, og hvordan dette praktiseres. Utvalget mener at nattarbeid bør begrenses til der det er nødvendig etter en konkret vurdering, der relevante hensyn veies opp mot arbeidstakers vern. Samfunnets og virksomhetenes behov er de mest sentrale i denne sammenheng. Etter utvalgets syn må det tas utgangspunkt i at nattarbeid bare unntaksvis er tillatt, og gjøres en reell vurdering av om nattarbeid er nødvendig. Der nattarbeid vurderes å være nødvendig, bør arbeidsgiver likevel søke å begrense bruken om mulig. Tidspunktet for nattarbeidet bør også få betydning. Vurderingen av om nattarbeid kan benyttes bør være strengere for arbeid gjennom natten enn arbeid frem til kl. 23 om kvelden.

Videre peker utvalget på at netthandel er økende. Virksomheter som selger varer over nettet benytter nattarbeid til for eksempel sortering, pakking og lasting av varene. For slikt arbeid vil vurderingen av om arbeidets art gjør nattarbeid nødvendig være annerledes, og behovet må begrunnes på en annen måte enn for fysiske butikker. Utvalget mener det er behov for nærmere kartlegging av organiseringen og bruken av nattarbeid innenfor netthandel. Utvalget er bekymret for at omfanget av nattarbeidet blir stort uten at det gjøres tilstrekkelige vurderinger av om dette faktisk er nødvendig.

Videre mener utvalget det bør vurderes tiltak for å sikre at kravet om drøfting med arbeidstakeres tillitsvalgte om nødvendigheten av nattarbeid oppfylles, slik at arbeidstakerne får større medvirkning når det gjelder bruken av nattarbeid. Det er også behov for å sikre at franchisegivere, morselskap, kjøpesentereier og andre som har innflytelse over åpningstidene og arbeidstidsordningene også vurderer om nattarbeid er nødvendig og sikrer arbeidstakerne og arbeidsgiver medvirkning i beslutningsprosesser knyttet til dette.

Utvalget har vurdert, men valgt å ikke gå videre med, forslag om endringer i adgangen til å inngå avtaler om utvidet adgang til nattarbeid, om det skal innføres en eventuell regulering av hvor hyppig nattarbeid kan gjennomføres og om det skal innføres lovregulert økonomisk kompensasjon for nattarbeid. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å gjøre endringer i reguleringene på disse områdene. Økonomisk kompensasjon for nattarbeid reguleres gjennom tariffavtalene.

I kapittel 7 (Tiltak for å begrense ulempene ved nattarbeid) går utvalget inn for å utvide arbeidsgivers plikt til å tilby helsekontroller til også å gjelde deltidsansatte som hovedsakelig arbeider om natten.

Utvalget anbefaler også at lovens bestemmelse om arbeidstakeres rett til fritak fra nattarbeid tydeliggjøres og presiseres slik at det kommer tydeligere frem hvilke situasjoner som kan tilsi rett til fritak.

10.4.2 Konsekvenser

Det er først og fremst utvalgets vurderinger av adgangen til å utføre nattarbeid som vil kunne ha større konsekvenser for berørte arbeidstakere, virksomheter, kunder og på samfunnsnivå. Utvalget peker på at virksomhetene må vurdere om arbeidets art gjør det nødvendig med nattarbeid, jf. punkt 10.4.1. Dette kan tenkes å føre til at flere virksomheter velger å begrense omfanget av nattarbeid. Det er imidlertid usikkert i hvor stor grad dette vil medføre endringer, da det vil avhenge av hvilke konkrete vurderinger som gjøres i den enkelte virksomhet.

For butikker i varehandelen er det blitt mer vanlig å holde åpent etter kl. 21 på hverdager og etter kl. 18 på lørdager etter at åpningstidsloven ble opphevet i 2003. Særlig gjelder dette i dagligvarehandelen, og særlig blant lavpriskjedene. Hovedformålet med å oppheve åpningstidsloven i 2003 var å kunne tilpasse åpningstidene til kundenes behov. Flere forbrukere ser ut til å ha flyttet handlingen til senere på dagen, samtidig som det ikke er en stor andel som vanligvis handler sent på kvelden. Det foreligger ikke tilgjengelig statistikk om andelen kunder som handler i tidsrommet etter kl. 21. Erfaring fra tillitsvalgte i varehandelen tilsier at det er få kunder i dette tidsrommet. Kartleggingen som er gjort for utvalget viser at det er relativt få arbeidstakere på jobb på disse tidspunktene. Det foreligger ikke tall for hvilken omsetning butikkene har i dette tidsrommet.

For de tilfellene hvor det vurderes at nattarbeid ikke er nødvendig, vil det kunne ha visse konsekvenser. Det vil blant annet kunne medføre at kundene ikke får samme tilgang til åpne butikker etter kl. 21 som i dag.

For virksomhetene vil redusert bruk av nattarbeid kunne innebære reduserte arbeidskraftkostnader. For virksomheter som er omfattet av tariffavtale, eller for de som selv velger å følge tariffavtalenes bestemmelser, koster det mer å ha folk på jobb på kvelden og om natten som følge av de særskilte bestemmelsene om tillegg i tariffavtalene. På den andre siden kan redusert nattarbeid, og dermed reduserte åpningstider sent om kvelden og på natten, innebære risiko for tap i omsetning, og føre til konkurransevridning ved at mer av handelen skjer i kiosker, energistasjoner og lignende.

For arbeidstakere vil redusert bruk av nattarbeid ha positive konsekvenser for arbeidsmiljø, helse og ulykkesrisiko. Flere arbeidstakere vil kunne avslutte arbeidsdagen tidligere og oppnå en bedret balanse mellom arbeid og privatliv. Bedre arbeidsmiljø og færre helseplager for ansattgrupper som til nå har arbeidet på natten, må også antas å bidra noe til å redusere trygdeutgifter og kostnader til helsebehandling.

Kiosker og energistasjoner er de som benytter nattarbeid i størst grad. Vurderingene av om arbeidets art gjør det nødvendig med nattarbeid, kan være annerledes i dette segmentet av varehandelen enn innenfor dagligvare. Energistasjonene ivaretar viktige funksjoner langs veien, både når det gjelder drivstoff og lading og butikk- og servicetilbud. Dessuten har energistasjonene en rolle i samfunnsberedskapen. Innenfor dette segmentet er det også forskjeller etter beliggenhet, funksjoner mv. som kan innebære ulike vurderinger av behovet for nattarbeid. Det skjer en økende automatisering av energistasjonene, noe som bidrar til å opprettholde nøkkelfunksjoner selv om det ikke er arbeidstakere på jobb. Det er særlig de arbeidstakerne som jobber gjennom hele natten som er risikoutsatt i forhold til skadevirkningene av nattarbeid. For denne gruppen vil det være klart fordelaktig med redusert bruk av nattarbeid. Som nevnt ovenfor er det imidlertid usikkert i hvilken grad flere virksomheter vil vurdere at det ikke er nødvendig med nattarbeid.

Netthandelen er det segmentet i varehandelen som har hatt sterkest vekst i omsetning. Det foreligger ingen oversikt over hvordan nattarbeid benyttes i netthandelsvirksomheter samlet sett. For kundene er nettbutikker tilgjengelige hele døgnet, men dette forutsetter ikke at ansatte er på jobb. Eventuelle endringer i vurderingene av nødvendigheten av nattarbeid kan imidlertid få konsekvenser for når kundene kan få levert de bestilte varene.

Konsekvensene for virksomhetene vil være avhengig av hvordan de legger opp sine rutiner for leveranser til kundene. Netthandelsvirksomheten Oda har orientert utvalget om at de benytter fast nattarbeid for en mindre andel blant sine ansatte. Formålet med nattarbeidet er å gjøre klar varer som kundene bestiller slik at disse kan kjøres ut den påfølgende dagen. Det ble lagt vekt på at bruk av slikt nattarbeid var nødvendig for virksomheten av hensyn til konkurransen i markedet.

For arbeidstakerne kan fast nattarbeid innebære betydelige ulemper og helserisiko, jf. kunnskapsgrunnlaget som er gjengitt i kapittel 4. Redusert bruk av nattarbeid kan redusere ulemper og risiko.

Utvalget peker også på at konsekvensene for samfunnet av økende aksept for nattarbeid til oppgaver som pakking av varer og svært raske leveranser innenfor netthandelen kan medføre uønskede «smitteeffekter» til hele arbeidslivet. Utvalget viser til det som er nevnt over om forbedret arbeidsmiljø og reduserte trygde- og helseutgifter.

Utvalget har ikke grunnlag for å tallfeste eventuelle konsekvenser av sine vurderinger.