5 Utvalgets overordnede vurderinger

5.1 Utgangspunktet for utvalgets vurderinger

I dette kapitlet og i de påfølgende kapitlene legger utvalget frem sine vurderinger av situasjonen og utfordringer når det gjelder nattarbeid og alenearbeid i varehandelen. Utvalget vurderer behovet for endringer i regelverket og andre tiltak som kan ivareta hensynet til arbeidstakeres vern. I dette kapitlet presenteres det overordnede bildet. I de påfølgende kapitlene vil utvalget gå nærmere inn på enkelte temaer.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er arbeidsmiljølovens bestemmelser, som skal ivareta hensynet til vern av arbeidstakere ved arbeid som gjennomføres om natten. Lovens utgangspunkt er at nattarbeid ikke er tillatt med mindre «arbeidets art gjør det nødvendig». I kapittel 2 er det redegjort for gjeldende rett. I henhold til arbeidsmiljøloven er det en plikt for arbeidsgiver å sørge for at bestemmelsene overholdes. Arbeidstakere har på sin side plikt til å medvirke ved utforming, gjennomføring og oppfølging av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i virksomhetene.

I samsvar med mandatet er utvalgets tema begrenset til å gjelde varehandelen spesielt. Underveis i utvalgets arbeid er det blitt avklart at det i hovedsak er arbeid i detaljhandelen som berøres av temaene i utvalgets mandat. Som nevnt i punkt 3.1.1 består varehandelen av to hoveddeler:

• Agentur- og engroshandel (grossistleddet), med i overkant av 100 000 sysselsatte.
• Detaljhandel, som består av utsalgssteder innen henholdsvis faghandel og dagligvarehandel, med samlet sett nærmere 200 000 sysselsatte.

Arbeid innen agentur- og engroshandel skjer i stor grad på lager mv., og skiller seg fra detaljhandelen ved at arbeidstakerne i liten grad arbeider direkte med kundene. Det gjelder også andre tariffavtaler, med til dels andre parter, for denne delen av næringen. Når utvalget i den videre fremstillingen benytter begrepet «varehandel», menes det i denne sammenheng arbeidstakere og virksomheter i detaljhandelen, med mindre annet er særskilt nevnt.

Som nevnt i punktene 3.1.4 til 3.1.6 har næringen vært gjennom betydelige endringer i struktur og hvordan virksomhetene organiseres i kjeder mv. Økende digitalisering og automatisering har konsekvenser for hele næringen. I senere år representerer utbredelsen av netthandel et nytt utviklingstrekk som påvirker forholdet til de tradisjonelle fysiske utsalgsstedene i detaljhandelen. Økende bruk av digitale løsninger for bestilling fra kunder og utlevering til kunder er trukket frem i utvalgets mandat, og er et viktig tema for utvalgets vurderinger.

Fra Stortingets vedtak som lå til grunn for at utvalget er satt ned, nevnes følgende:

Stortinget ber regjeringen sette ned et utvalg som skal utrede og legge frem forslag til lovendringer for å styrke ansattes vern mot natt- og alenearbeid. Særlig må det sikres at ansatte i varehandelen er tilstrekkelig beskyttet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om kvelds-, helge- og nattarbeid.

I mandatet fremheves det at utvalget skal ta utgangspunkt i en kartlegging av omfanget av, og innholdet i, nattarbeid, alenearbeid og helgearbeid i varehandelen og tilknyttet virksomhet. Utvalget har derfor lagt vekt på å samle informasjon om dette. Utvalget har kunnet benytte resultater fra et kartleggingsprosjekt Fafo gjennomfører på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Fafo har i prosjektet belyst arbeidstakeres erfaringer gjennom en undersøkelse rettet mot medlemmer i HK Norge, og gjennomført en spørreundersøkelse blant arbeidsgivere i varehandelen. Den andre delen av prosjektet er planlagt som en bredere kartlegging i flere næringer. Denne delen er blitt forsinket og resultatene vil ikke foreligge før etter dette utvalget har avgitt sin rapport.

Utvalget har også gjort seg kjent med funn fra Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø og resultater fra forskning om konsekvenser av natt- og alenearbeid for arbeidstakeres helse og ulykkesrisiko. I kapitlene 3–4 er det gitt en nærmere beskrivelse av den kunnskap som foreligger.

Utvalget viser til at det fortsatt er behov for mer kunnskap. De kartlegginger som er gjort belyser ikke alle relevante forhold. Det er behov for å vite mer om omfang og bruk av nattarbeid i de deler av næringen hvor dette er mest fremtredende, og et generelt behov for å vite mer om hvordan arbeid planlegges, organiseres og gjennomføres i varehandelen. Dette gjelder særlig situasjoner hvor arbeidet ikke utføres på tradisjonelle utsalgssteder, men baseres på nettbasert handel hvor varer tas imot, pakkes og kjøres ut fra lager. Fremveksten av nye forretningsmodeller i varehandelen og tilknyttet virksomhet kan bidra til innovasjon og fornyelse i næringen, men kan samtidig være med på å utfordre den gjeldende forståelsen av hva som regnes som nødvendig arbeid om natten og på søndager. Utvalget anbefaler at det gjennomføres tiltak for å få øke kunnskapen om hvordan arbeidet organiseres og gjennomføres i virksomheter som baseres på netthandel.

I kapittel 4 omtales kunnskap om risikofaktorer som er relevante for å vurdere natt- og alenearbeid i varehandelen, og kunnskap om hvilke tiltak som kan gjennomføres for å redusere risikoen. Det pekes på behov for mer forskning om hvordan arbeidstid, i kombinasjon med arbeidsinnhold, samt psykososiale og fysiske arbeidsmiljøfaktorer, kan påvirke risikoforhold for arbeidstakerne. Men det er ikke tvil om at den kunnskapen som foreligger, gir solid grunnlag for å konkludere med at nattarbeid er forbundet med høyere risiko for arbeidstakerne når det kommer til ulykker, feilhandlinger og enkelte kroniske helseeffekter. Arbeidshelseforskningen gir derfor klare råd om risikoreduserende tiltak.

Noen få studier har vist en sammenheng mellom alenearbeid og økt risiko for ulykker og uønskede hendelser. Utvalget ser behov for mer systematisk arbeid med å kartlegge utfordringer for arbeidsmiljø og helse ved alenearbeid. Utvalget har innhentet kunnskap og erfaringer fra virksomheter og tilsynsmyndigheter når det gjelder risikoforhold ved alenearbeid, og tiltak som kan gjennomføres for å forebygge og håndtere disse. Selv om mange virksomheter arbeider systematisk med de problemstillingene som natt- og alenearbeid innebærer, viser kunnskapsinnhentingen også at det mangler rutiner, retningslinjer, opplæring mv. i mange virksomheter. I de påfølgende kapitlene vil utvalget komme nærmere inn på anbefalinger om hvilke tiltak som kan gjennomføres for å oppnå økt etterlevelse av gjeldende regelverk, og dermed bidra til styrket vern for arbeidstakerne i næringen.

Varehandelen er en av våre største næringer målt i sysselsetting og verdiskaping, jf. punkt 3.1.1. For mange arbeidstakere representerer jobb i butikker et første møte med arbeidslivet. Utvalget legger vekt på at varehandelen skal være et godt og trygt sted å jobbe, både for dem som er der i et kortere tidsrom og for dem som velger dette som en livslang yrkeskarriere. Et forholdsvis høyt omfang av deltidsarbeid i næringen kan representere en utfordring for å oppnå dette. Varehandelen spiller også en betydelig rolle når det gjelder å gi muligheter for blant annet arbeidstakere med kort utdanning, som kan støte på begrensninger og stengsler i andre deler av arbeidsmarkedet.

Utvalget viser til den norske arbeidslivsmodellen, som kombinerer hensynet til trygghet for arbeidstakere med virksomhetenes muligheter for effektiv drift og høy omstillingstakt. Virksomhetenes behov må samtidig avveies mot arbeidstakeres behov og viktige samfunnshensyn. Den norske arbeidslivsmodellen representerer en finstemt balanse mellom de ulike hensynene og har gitt gevinster både for virksomhetene, arbeidstakerne og samfunnet. Det er viktig at denne balansen og tilliten mellom arbeidsgivere og arbeidstakere opprettholdes. Dialog og samarbeid mellom arbeidsgivere og arbeidstakere på virksomhetsnivå og mellom arbeidslivets parter på bransje- og nasjonalt nivå er sentrale elementer i det arbeidslivet vi ønsker å ha. Et godt samspill har stor betydning for arbeidsmiljø og trivsel på den enkelte arbeidsplass, men er også viktig for at virksomhetene og samfunnet i stort kan utvikles fremover.

Hensynet til miljø og bærekraftig utvikling spiller en økende rolle på alle samfunnsområder. Tiltak for å redusere utslipp av klimagasser og omstille produksjon og forbruk vil generelt ha en stor påvirkning på samfunnet og arbeidslivet i de kommende årene. Dette har også betydning for varehandelen, hvor utviklingen i stor grad har vært drevet av forbruksvekst. Som nevnt i kapittel 3 har det vært høy vekst i sysselsettingen i varehandelen over lengre tid, men det forventes at denne vil flate ut og kanskje bli gradvis redusert i årene fremover. Årsakene kan være rasjonalisering gjennom ny teknologi, økende stordriftsfordeler som følge av sentralisering og urbanisering av befolkningen, og at den samlede etterspørselen i større grad vris fra varer til tjenester. Uansett vil varehandelen representere et stort arbeidsmarked over hele landet og tilby befolkningen produkter og tjenester som er nødvendige i det daglige liv. Næringens betydning når det gjelder sysselsetting og inngang til arbeidslivet tilsier at endringer i arbeidsformer og virksomhetsorganisering i varehandelen også har stor samfunnsbetydning. Etter utvalgets vurdering er det naturlig og viktig at det rettes oppmerksomhet mot utviklingen i næringen i tiden fremover, blant annet når det gjelder forskning og kunnskapsinnhenting.

5.2 Nattarbeid og alenearbeid i varehandelen – hva er problemet?

Utvalget skal gjennomføre utredningsarbeidet i samsvar med utredningsinstruksen. Det innebærer blant annet at utvalget skal drøfte hvilke prinsipielle spørsmål de foreslåtte tiltakene reiser, utrede alternative tiltak og vurdere hvilke virkninger ulike tiltak kan få, legge frem sine anbefalinger og beskrive hva som er forutsetningene for en vellykket gjennomføring av de anbefalte tiltakene.

En beskrivelse av hva som er problemet og hva utvalget ønsker å oppnå er det naturlige startpunktet for utvalgets vurderinger. Utvalget viser til beskrivelsen av gjeldende rett i kapittel 2. Etter arbeidsmiljøloven regnes arbeid mellom kl. 21 og 06 som nattarbeid. Loven setter strenge grenser for når nattarbeid skal tillates. Tidligere var det en opplisting av situasjoner hvor nattarbeid var tillatt, inkludert arbeid ved utsalgssteder. Siden er lovbestemmelsen blitt forenklet til den mer generelle formuleringen om at nattarbeid er tillatt dersom arbeidets art gjør det nødvendig. Den tidligere åpningstidsloven hadde egne bestemmelser som begrenset åpningstidene for utsalgssteder, og som dermed fikk konsekvenser for når arbeid kunne utføres. Åpningstidsloven ble opphevet i 2003. Samtidig ble også vernet i arbeidsmiljøloven for arbeidstakere ved utsalgssteder mot å arbeide ut over kl. 21 opphevet. Den gang ble det antatt at endringen ikke ville få så store konsekvenser i form av at mer av arbeidet ble flyttet til natten. Etter at åpningstidsloven ble opphevet har imidlertid åpningstidene blitt utvidet i deler av næringen, særlig innenfor dagligvare. Som omtalt i punkt 3.3 er omfanget av nattarbeid, og særlig arbeid som pågår gjennom hele natten, høyere i enkelte andre næringer enn varehandel. Likevel er det et betydelig omfang også i varehandel. I Fafos kartlegging oppgir 27 prosent av arbeidstakerne at de utfører nattarbeid, jf. punkt 3.3.6. I deler av næringen er det virksomheter som holder åpent hele natten. Fafos kartlegging omfatter relativt få arbeidstakere fra kiosker og energistasjoner, men blant de som har deltatt i undersøkelsen oppgir 71 prosent at de jobber om natten. Oda har informert utvalget om at arbeidet i deres virksomhet organiseres slik at deler av arbeidstakerne jobber gjennom hele natten. På denne bakgrunn er det naturlig å spørre om dagens regulering er hensiktsmessig og om den i tilstrekkelig grad tar hensyn til arbeidstakeres vern mot nattarbeid.

Utvalget vurderer at arbeid som utføres alene av en arbeidstaker reiser særlige problemstillinger i forhold til arbeidsmiljø og helse. Ikke minst gjelder dette alenearbeid som utføres om natten. Også på dette området mener utvalget det er naturlig å vurdere om dagens regulering er hensiktsmessig og om den i tilstrekkelig grad tar hensyn til arbeidstakeres vern. Disse temaene behandles nærmere i de påfølgende kapitlene.

Arbeidsmiljølovens regulering av arbeid på søn- og helligdager har likhetstrekk med nattarbeid, men det er også viktige forskjeller. Ved vurderingen av om søndagsarbeid er nødvendig er det først og fremst hensynet til arbeidstakernes sosiale og velferdsmessige behov som spiller inn, men også andre hensyn som samfunnshensyn, allmennhetens behov og driftsmessige hensyn, jf. punkt 2.1.6. Utvalgets formål er ikke å behandle åpningstidsbestemmelser, verken på hverdager eller søndager, men å vurdere forhold som gjelder situasjonen for arbeidstakere.

Gjennom sitt arbeid har utvalget ønsket å oppnå økt kunnskap om den faktiske situasjonen når det gjelder utføring av natt- og alenearbeid i varehandelen, og skape økt bevissthet om risikoforhold og tiltak for å redusere risiko. Utvalget vil i de påfølgende kapitlene gjennomgå dagens reguleringer og vurdere behovet for endringer. Utvalget har også vurdert ulike tiltak for å redusere de negative konsekvensene av nattarbeid for arbeidstakere.

Utvalget understreker at det er en viktig forskjell mellom arbeid som pågår gjennom hele natten og arbeid som utføres på sen kveldstid, det vil si første del av natten etter arbeidsmiljølovens definisjon. Det er også forskjell mellom arbeid som pågår gjennom hele natten og arbeid som starter mens det fortsatt er natt. Selv om døgnrytmen kan påvirkes både ved arbeid på sen kveld og tidlig morgen, vil det likevel være mulighet for å sove en større del av perioden man vanligvis sover. Forskningen viser at arbeid som utføres gjennom hele natten, og som skjer flere netter etter hverandre, innebærer høyest risiko for arbeidsmiljø og helse. Det er også mer kunnskap om helseeffekter av arbeid på natt enn på kveld og tidlig morgen.

Utvalget viser til at korttidseffekter av natt- og skiftarbeid kan være søvn- og døgnrytmeforstyrrelser, redusert ytelse og risiko for uheldige hendelser, mens langtidseffekter inkluderer høyere risiko for psykiske og fysiske sykdommer og sykefravær.

I kapittel 4 (boks i punkt 4.4.2) gjengis en rekke faglige anbefalinger for å redusere risikoen ved nattarbeid, blant annet å unngå flere enn tre påfølgende skift av samme type når skiftordningen inkluderer nattarbeid. Det er også anbefalt å legge til rette for pauser, sørge for tilstrekkelig restitusjon mellom skift og unngå forlengede arbeidsøkter og arbeidsuker. Utvalget understreker at disse anbefalingene bør følges opp når virksomhetene legger sine arbeidsplaner. Utvalget kommer nærmere tilbake til temaene i de påfølgende kapitlene.

Også arbeid på sen kveldstid (natt etter arbeidsmiljølovens definisjon) kan ha negative konsekvenser for arbeidstakere. Ved stenging av en butikk kl. 23, kan det for noen arbeidstakere gå flere timer før de kommer seg hjem og faller til ro før søvnens start. Dette kan bidra til økt grad av forstyrret søvn- og døgnrytme. Nattarbeid har også konsekvenser for familie- og sosialt liv og berører slik sett flere enn den enkelte arbeidstaker.

Reguleringene av arbeidslivet bygger på et samspill mellom lovverket og avtaler mellom partene i arbeidslivet. I mange sammenhenger kan det være mest hensiktsmessig at partene selv regulerer arbeidsforhold innenfor de rammene som lovverket setter, og eventuelt benytter de unntaksmuligheter som arbeidsmiljøloven gir, blant annet når det gjelder arbeidstidsregulering. Utvalget peker på at det er en utfordring i varehandelen at organisasjonsgraden blant arbeidstakere er relativt lav og at under halvparten av arbeidstakerne i næringen jobber i virksomheter som er omfattet av tariffavtaler. Dialog og samarbeid på den enkelte arbeidsplass begrenses også av at det heller ikke er verneombud i alle virksomheter i næringen. I punkt 3.1.4 er det gjengitt svar fra Fafos kartlegging blant tillitsvalgte, verneombud og ledere i virksomhetene når det gjelder lokalt partssamarbeid og gjennomføring av drøftinger på arbeidsplassen. Svarene viser at selv i virksomheter som har tillitsvalgte, gjennomføres ikke slike drøftinger i flertallet av virksomhetene. Utvalget mener dette tyder på at det er et generelt behov for bedre etterlevelse av regelverkets krav om drøftinger på arbeidsplassen, blant annet når det gjelder utføring av nattarbeid.

5.3 Konsekvenser og virkninger av mulige tiltak

Utvalget skal vurdere positive og negative virkninger av tiltakene som foreslås, og vurdere konsekvenser for arbeidstakere, arbeidsgivere, kunder, varehandelen og tilgrensede næringer. Omtale av konsekvenser og virkninger av konkrete tiltak hører naturlig hjemme i de påfølgende kapitlene. Det vises også til eget kapittel med vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

I punkt 3.1.7 gjengis enkelte rapporter og studier som har sett på den mulige fremtidige utviklingen i varehandelen. Dette ble også behandlet i regjeringen Solbergs stortingsmelding om handelsnæringen (Meld. St. 9 (2018–2019)). Det pekes på at økt digitalisering og nettbasert handel vil kunne føre til strukturendringer i næringen. Økt automatisering vil i noen grad kunne erstatte arbeidstakere, og det forventes en gradvis reduksjon av varehandelens sysselsettingsandel. Det er i mindre grad vurdert om slike endringer vil ha konsekvenser for omfanget av nattarbeid og alenearbeid, som er de sentrale temaene for utvalget.

Utvalget viser til at det gjøres mye godt arbeid i næringen når det gjelder arbeidsmiljø og etterlevelse av regelverkskrav, men kunnskapsgrunnlaget viser også at deler av næringen preges av utfordringer med å håndtere vold, trakassering og trusler mot arbeidstakere, manglende risikovurderinger fra arbeidsgivers side og liten involvering av arbeidstakere og deres representanter. Uten at det gjennomføres relevante tiltak frykter utvalget at slike negative forhold vil vedvare. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres tiltak for å styrke arbeidsmiljøarbeidet i næringen og begrense ulempene for arbeidstakere ved natt- og alenearbeid. Her vises det til omtale i påfølgende kapitler.

Utvalget har avgrenset seg til å se på situasjonen i varehandelen. Samtidig er det vanskelig å se for seg at generelle tiltak som gjelder natt- og alenearbeid skal være avgrenset til en næring. Dersom partene i varehandelen for eksempel kommer frem til gode verktøy for å gjøre det lettere å gjennomføre risikovurdering og håndtering av alenearbeid i en virksomhet, er det hensiktsmessig å dele slike erfaringer med andre næringer hvor alenearbeid har et visst omfang. Utvalget vurderer flere tiltak som gjelder nattarbeid i varehandelen. Flere av disse vil også kunne ha overføringsverdi til andre næringer.