3 Historikk og bakgrunnsstoff

3.1 Kort om tjenestene og tidligere utredninger

Siden 60-tallet har EOS-tjenestene vært behandlet i en rekke utredninger og stortingsdokumenter. Oppmerksomheten har først og framst vært viet O-tjenesten, til dels også S-tjenesten, men i svært liten grad E-tjenesten. En del av dokumentene har vært graderte, men mye er nå avgradert.

Det er tilstrekkelig for kommisjonen å gi et kort riss over tjenestenes historikk og nåværende organisasjon. For mer utfyllende informasjon vises det til kildelisten i vedlegg 2, og særlig til nr. 5 – sammenfatningen av Mellbye-utvalgets innstilling av 1967 og til St.meld. nr. 39 med dens vedlegg.

Opprinnelig var ansvaret for E- og S-tjenestene lagt til en felles fagstab, utenriks- og etterretningsstaben (FST/E). O-tjenesten ble ledet av politimestrene, og slik at sentralen utgjorde en avdeling i Oslo politikammer. På slutten av 50-tallet ble imidlertid overvåkingssjefen frigjort fra underordningsforholdet.

Den forebyggende sikkerhetstjeneste var en grenseflate mellom politiet og forsvaret. Det gjelder særlig på området personellsikkerhet, hvor politiet hadde en sentral rolle fordi det foretok sikkerhetsundersøkelser forut for klarering og autorisasjon.

De politiske spørsmål ble behandlet av Regjeringens sikkerhetsutvalg. Den løpende samordning ble foretatt gjennom et embetsmannutvalg: Koordineringsutvalget. Slik er det i prinsippet fortsatt. Koordineringsutvalget fungerer imidlertid mer som en kontaktflate enn som et organ for samordning av beslutninger.

1960-årene ble et organisatorisk og hjemmelsmessig tidskille i EOS-tjenestene. Hovedprinsippene for de nåværende løsninger ble etablert da. Forsvaret ble tillagt ansvaret for den forebyggende alminnelige sikkerhetstjenesten og det eksklusive ansvaret for E-tjenesten. Ansvaret utøves av forsvarssjefen gjennom fagstabene etterretningsstaben (FO/E) og sikkerhetsstaben (FO/S) i Forsvarets overkommando.

I og med at E- og S-tjeneste er et alminnelig ansvar for forsvaret, kan alt forsvarspersonell settes til slik tjeneste. I samsvar med dette er det også E- og/eller S-elementer (S-off, ASO) ved alle avdelinger og staber, men deres oppgaver atskiller seg til dels betydelig fra de sentrale stabers. Ved feltavdelingene dreier det seg om taktisk etterretning og sikring – feltetterretning- som er samlet hos E/S-offiseren på hvert avdelingsnivå. Etterretningsenhetene ved FKN og FKS står imidlertid i en mellomstilling, forsåvidt som de kommuniserer direkte med FO.

Det er bare fagstabene med deres sentrale og lokale enheter som regnes som tjenestenes organiserte ledd. Videre er å merke at det bare er forsvarssjefen gjennom FO/S som har et alminnelig ansvar for S-tjenesten i statsforvaltningen. I tillegg er forsvarssjefen gjennom FO/S nasjonal sikkerhetsmyndighet i forhold til NATO. I tråd med dette er forsvarssjefen klageorgan for klareringsnektelser i hele statsforvaltningen.

Det direkte ansvar for S-tjenesten i statsforvaltningen ligger til det enkelte departement, som også er klareringsmyndighet innen sitt område. Både klarerings- og autorisasjonsmyndigheten kan delegeres. Den første legges oftest til etatssjefsnivå, mens den siste legges ned til institusjonssjefene eller lavere. For de høyeste gradene nasjonalt og i NATO-systemet kan klarering bare foretas av henholdsvis det etatsansvarlige departement og forsvarssjefen.

Politiet spiller en sentral rolle innen personellsikkerhetstjenesten fordi det står for personundersøkelsene ved klarering for KONFIDENSIELT og høyere grader. Ansvaret er lagt til O-tjenesten, som benytter seg av politiets registre og i nødvendig grad henter bistand fra andre politienheter, i første rekke det lokale politi.

Utførelsen av O-tjeneste er lagt til politiet under ledelse av Overvåkingssentralen. Under Overvåkingssentralen er det organisert egne overvåkingsledd som landsdelssentraler og som avdelinger ved utvalgte politikamre, men O-tjeneste, om enn mer sekundær, utføres ved alle politikamre. Det er bare avdelingene og sentralene som hører til de organiserte ledd. O-tjenesten står foran en omorganisering som vil innebære større lokalt ansvar, jfr. dokumentene nevnt foran under kap. 2.2. Politiets påtalemessige funksjoner under utføring av O-tjenesten styres av den overordnede påtalemyndighet, d.e. Riksadvokaten og statsadvokatene.

Straffeprossuelle inngrep som pågripelse, ransaking og beslag kan enten besluttes av politi- og påtalemyndighetene eller av domstolene. I visse tilfeller, bl.a. ved fengsling og ved telefonavlytting, må det imidlertid rettslig beslutning til.

Under utførelsen av O-tjeneste benytter politiet seg av bistand fra bl.a. Postverket og Televerket. Også forsvaret får bistand fra eller samarbeider med andre etater og institusjoner.

Som all annen statsvirksomhet samvirker EOS-tjenestene med det sivile liv, det være seg privatpersoner, bedrifter og organisasjoner, ved å gi og få bistand. Blant private organisasjoner med sikkerhetsoppgaver er NHO's sikkerhetsutvalg og Rederiforbundets beredskapssekretariat. Med disse er det en viss kontakt.

3.2 Hjemmelsforhold

Generelt

Det finnes ingen samlende lov om EOS-tjenestene og deres beføyelser, og heller ingen som dekker en bestemt tjeneste i sin helhet.

Forsvaret

Det er ikke gitt noen alminnelig lov om forsvaret og dets oppgaver. Kongens hjemmel for å organisere og lede et forsvar finnes i grunnl. §§ 25 og 26. Forsvarssjefens oppdrag er formulert i midlertidig instruks, gitt ved kgl. res. av 27.11.70, se vedlegg 2 nr. 24. E- og S-tjeneste følger av oppdraget, se særlig §§ 6 og 7.

E-tjenesten

Forsvarssjefen utøver sitt ansvar gjennom E-staben, som har fått sitt oppdrag i et BEGRENSET direktiv av 1.11.93, vedlegg 2 nr. 21. I direktivet formuleres oppgavene positivt. Direktivet foretar ingen grensesetting. Begrensningene følger derfor av selve etterretningsbegrepet, som er knyttet til den ytre militære trussel, og av at E-tjenesten ikke skal utøve annen virksomhet enn det den har fått oppdrag om. Det framgår av direktivet at særlige etterretningsoppdrag også er gitt ØKN og ØKS. Direktivet inneholder ingen særlige bestemmelser om E-stabens personell og heller intet om organiseringen av tjenesten. Direktivet avløste et direktiv av 1987, vedlegg 2 nr. 20. Endringene er ikke vesentlige.

S-tjenesten

Tilsvarende har forsvarssjefen gitt sikkerhetsstaben dens oppdrag i et direktiv av 1978, vedlegg 2 nr. 25. I tillegg er alle avdelinger og alt personell instruert gjennom direktiver og retningslinjer, se vedlegg 2 nr. 26–28. Dette henger sammen med at den forebyggende sikkerheten i det daglige er et avdelinsansvar og et personlig ansvar for den enkelte.

Som nevnt omfatter ikke forsvarssjefens sikkerhetsoppdrag bare egen etat, men hele statsforvaltningen. Hjemmel for dette gir en kgl. res. av 1965, vedlegg 2 nr. 22.

Lover som angår S-tjenesten er bl.a. lov om forsvarshemmeligheter av 18.8.1914 nr. 3 og lov om forsvarsviktige oppfinnelser av 26.6.1953 nr. 8.

S-tjenestens viktigste regelverk er sikkerhetsinstruksen med utfyllende bestemmelser og beskyttelsesinstruksen, se vedlegg 2 nr. 35. Disse gir bestemmelsene om graderingen og behandlingen av dokumenter som inneholder opplysninger som må beskyttes av henholdsvis sikkerhetsmessige grunner og av andre grunner. Beskyttelsesinstruksen sorterer under Statsministerens kontor.

Graderte dokumenter kan som hovedregel bare behandles av særskilt klarert og autorisert personell. Prosedyrene for dette er gitt i personellsikkerhetsdirektivene for henholdsvis forsvaret og den sivile forvaltning, se vedlegg 2 nr. 36 og 37. Direktivene er vedtatt ved kgl. resolusjon etter forutgående behandling i Stortinget, se St.meld. nr. 18 (1980-81), vedlegg 2 nr. 7.

Til gjennomføring av sikkerhets- og beskyttelsesinstruksen på området elektronisk databehandling er det gitt et eget datasikkerhetsdirektiv, vedlegg 2 nr. 38.

Bedrifter som skal utføre oppdrag for forsvaret må sikkerhetsmessig godkjennes i den utstrekning de får tilgang til gradert informasjon eller leveransene gjelder forsvarshemmeligheter. Det er derfor et eget regelverk for sikkerhetsmessig godkjenning av slike bedrifter og deres personell; se vedlegg 2 nr. 41.

I regelverket om sikkerhetstjenesten i industrien er også inntatt en kgl. resolusjon om Direktiv for sikkerhetsmessig kontroll av utenlandske borgere som er tenkt nyttet i den sivile del av statsforvaltningen.

Rettningslinjene for personellsikkerhetstjenesten, inklusiv reglene om sikkerhetstjenesten i industrien, er for tiden under utredning av en arbeidsgruppe under ledelse av Forsvarsdepartementet.

O-tjenesten

Som tilhørende politiet, omfattes O-tjenesten av reglene i politiloven og politiinstruksen. De straffeprosessuelle beføyelser reguleres av straffeprosessloven og påtaleinstruksen. En hovedoppgave for politiet er å forebygge og forfølge straffbare handlinger. Det er ikke annerledes med O-tjenesten. De straffebud som er viktigst for den, finnes bl.a. i strl. kap. 8, 9 og 12 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, mot Norges statsforfatning og statsoverhode og mot den offentlige myndighet, og i lov om forsvarshemmeligheter. Det pågår en revisjon av disse lovgrunnlag med særlig henblikk på problemkomplekset terrorisme, se sikkerhetsutvalgets innstilling, vedlegg 2 nr. 10, St.meld. nr. 39 og Innst.S. nr. 246.

Telefonavlytting er et særlig etterforskingsmiddel for O-tjenesten (og narkotikapolitiet). Hjemmelen er gitt i lov av 24.6.1915 nr. 5 om kontroll med post og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler. Som det framgår, omfatter den også post- og telegrafkontroll. Sikkerhetsutvalget har foreslått reglene erstattet av ny lovgivning.

O-tjenestens instruks er gitt ved kgl. res. av 25.11.77. Den må anses som en spesialinstruks for overvåkingen, men er prinsipielt av samme art om politiinstruksen. I samsvar med dette tilligger det ikke tjenesten bare å etterforske straffbare handlinger innenfor sitt område, men også å forebygge og motvirke slike og generelt overvåke den indre sikkerhet, på samme vis som det alminnelige politi overvåker ro og orden. I denne funksjon er politiet ikke underlagt påtalemyndigheten.

De straffebestemmelser O-tjenesten særlig skal håndheve er angitt i instruksens § 2.

Overvåkingsinstruksen har bestemmelser om utføring av tjenesten og om personellets forhold. Slik er den mer fullstendig enn forsvarets regler.

Bestemmelser om O-tjenestens organisasjon er gitt ved kgl. resolusjon, også den av 25.11.77.

O-tjenestens instrukser er hjemlet i politil. §§ 3 og 8. Forsåvidt atskiller de seg også hjemmelsmessig noe fra direktivene i forsvaret.

Overvåkingsinstruksen § 3 litra e legger det til tjenesten å gi personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser, dvs. at personellsikkerhetsdirektivene også er hjemler for politiet m.h.t. å frambringe og meddele relevant informasjon.

O-tjenesten er i instruksen § 4 første ledd pålagt å samarbeide med fremmedkontrollmyndighetene med særlig vekt på kontrollen med tilreisende og fastboende utlendinger. Tjenesten er ikke tillagt fremmedkontrollmyndighet, men den konsulteres regelmessig i saker som har sikkerhetsmessige aspekter. Også S-staben konsulteres i visse sammenhenger i kraft av dens alminnelige ansvar for den forebyggende sikkerhetstjeneste. Utlendingsloven av 24.6.1988 nr. 64 inneholder atskillige bestemmelser som gir adgang til å ta sikkerhetsmessige hensyn.

Instruksene er inntatt som vedlegg til St.meld. nr. 39, se vedlegg 2 nr. 1. Det vises forøvrig til Fostervollutvalgets innstilling, vedlegg 2 nr. 6 og Innst.S. nr. 246.

Koordineringsutvalget

Koordineringsutvalget for etterretnings-, overvåkings og sikkerhetstjenesten er etter sin instruks av 24.9.65, se vedlegg 2 nr. 23, et rent samarbeidsorgan. Det er ikke tillagt noen myndighet. Medlemmer er sjefene for de 3 tjenestene og ekspedisjonssjefen i Utenriksdepartementets politiske avdeling. Sammensetningen og mandatet er under vurdering.

3.3 Kontrollordningene hittil

Regjeringens kontrollutvalg for overvåkings- og sikkerhetstjenesten ble opprettet ved kgl. res. av 6.10.72. Dets nåværende instruks er av 22.1.82, se vedlegg 3 til innstillingen. I St.meld. nr. 39 s. 38 flg. er det gitt en fyldig framstilling av utvalgets instruks og virksomhet.

Før opprettelsen av kontrollutvalget var det ingen annen kontroll med tjenestene enn den som fulgte av de to fagdepartementenes alminnelige styring. Sikkerhetsinstruksen var et unntak, forsåvidt som koordningeringsutvalget (i sin daværende form) opptrådte som Det interdepartementale kontrollutvalg innenfor dette område. I denne egenskap førte det tilsyn med at de departementer og adminstrasjoner der instruksen var gjort gjeldende, fulgte bestemmelsene. På den tid var sikkerhetsundersøkelsene lukket. I en periode omkring 1963 eksisterte det derfor et rådgivende organ for O-tjenesten med oppdrag om å kontrollere grunnlaget for belastende uttalelser i saker om sikkerhetsklarering. Utvalget hadde en representant fra administrasjonen og 2 fra Stortinget. Det ble opprettet som en forsøksordning. Dets virksomhet opphørte etter et års tid.

Opprettelsen av et kontrollutvalg var Mellbye-utvalgets forslag (vedlegg 2 nr. 4 og 5). Forslaget var myntet på O-tjenesten, men kontrollen ville indirekte få betydning for S-tjenesten p.g.a. O-tjenestens sikkerhetsundersøkelser ved klarering av personell. Mellbye-utvalget avviste likevel at kontrollutvalget eller noe annet særskilt organ skulle kunne overprøve klareringsavgjørelser. Det så slike avgjørelser som en del av personalforvaltningen. Dermed var klager en sak for den overordnede tjenestlige myndighet.

Turbulensen som var årsak til nedsettelsen av Mellbye-utvalget gjaldt ikke minst E-staben. Mellbye-utvalget drøftet likevel ikke om E-tjenesten burde kontrolleres. Dette må ses i sammenheng med utvalgets mandat og med at det i et konsulterende møte mellom utvalget, statsministeren (Per Borten) og de to fagstatsrådene ble besluttet at utvalget ikke skulle beskjeftige seg med E-tjenesten uten at det hadde betydning for dets arbeide med de to andre tjenestene.

Det framgår av Mellbye-utvalgets innstilling (sammenfatningen s. 7) at stortingsrepresentant Finn Gustavsen allerede i 1964 hadde tatt et initiativ for å oppnå en demokratisk kontroll med tjenestene. Dette hadde ledet til en kontakt mellom justisministeren og Stortinget om muligheten for å etablere et eget kontrollorgan parlamentarisk eller organisert annerledes. Drøftingene hadde ikke ført ikke til noen løsning.

Mellbye-utvalget foreslo et utvalg på 3 medlemmer. Kontrollutvalget skulle oppnevnes av og være ansvarlig overfor regjeringen. Begrunnelsen for det var at det var regjeringen som var ansvarlig for O-tjenesten. Utvalget overveiet, men forkastet, tanken om at medlemmene skulle tas blant Stortingets representanter. Det fryktet at antallet da ville bli for stort og at medlemmene kunne bli politisk pant for virksomheten og dermed til skade både for kontrollutvalget og Stortinget. Det burde oppnevnes personer som nyter alminnelig tillit og respekt.

Mellbye-utvalget forutsatte at kontrollutvalgets uttalelser ikke ville kunne underbygges med opplysninger og begrunnelser, men pekte på at garantien ville ligge i at medlemmene ville være alminnelig respektert, ...slik at man uten begrunnelse slår seg til ro med deres uttalelse om forholdet. I ettertid er det klart at offentligheten ikke alltid slår seg til ro med slike garantier.

Det var et rådgivende og kontrollerende utvalg som ble foreslått. Det skulle selv kunne kreve opplysninger, men overvåkingssjefen skulle også kunne søke råd. Likevel skulle avgjørelsene være hans eget ansvar. Utvalget skulle ikke ha avgjørelsesmyndighet. Kontrollfunksjonen ble sett som ...en slags ombudsmannsvirksomhet.

Mellbye-utvalget så et kontrollutvalg som en beskyttelse mot risikoen for at O-tjenesten i kraft av sine oppgaver og innsynsvernet kunne utvikle seg til en stat i staten. Samtidig så man verdien i at uberettiget kritikk, mistillit og uro kunne unngås.

Regjeringen sluttet seg i det vesentlige til Mellbye-utvalgets forslag om et kontrollutvalg, men innbefattet S-tjenesten i kontrollordningen, se St. meld. nr. 89 (1969-70) s. 15 (vedlegg 2 nr. 34). Regjeringen distanserte seg noe fra frykten for stortingsrepresentanter som politisk pant, men sluttet seg til konklusjonen om sammensetningen. Den tok videre avstand fra tanken om at overvåkingssjefen skulle kunne søke forhåndsråd hos utvalget. Slik rådgivning lå til de ansvarlige politiske myndigheter. Det måtte også unngås at et kontrollutvalg ble medansvarlig for forhold det senere skulle kontrollere.

Kontrollutvalgets sammensetning og første instruks ble i samsvar med dette. Ut over på 70-tallet og fram til nå har det likevel vært et visst press for å få antallet medlemmer utvidet. Det førte etter en del år til en suksessiv utviding, slik at det nå er 5 medlemmer og en varamann, i tillegg til sekretæren. To formenn har vært høyesterettsdommere. Den nåværende er advokat. Blant de øvrige medlemmer har det vært et flertall av tidligere stortingsrepresentanter/statsråder, de fleste med bakgrunn i Arbeiderpartiet og Høyre. Det nåværende utvalg har også et medlem med datateknisk ekspertise. Sekretariatsfunksjonen lå i de første ca. 10 år til en utpekt embetsmann ved vedkommende fagkontor i Justisdepartementet. Senere er sekretæren hentet fra andre deler av departementet eller utenfra. Det ligger til utvalget selv å anta sekretær.

Etter någjeldende instruks oppnevnes medlemmene for 4 år med adgang til forlengelse med inntil 2 nye perioder.

Etter instruksens § 2 har utvalget en rent kontrollerende funksjon og det skal særlig ha den enkeltes rettssikkerhet for øye. Etter § 4 plikter utvalget å behandle enhver klage. Det kan ta opp ethvert forhold av eget tiltak og særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kritikk.

Ved klagebehandling gir utvalget en ubegrunnet konklusjon om klagen foranlediger kritikk eller ikke. I tilfelle kritikk, skal det gis en samtidig innberetning til fagdepartementet (§ 4 annet ledd). Utvalget er bundet av sikkerhets- og beskyttelsinstruksenes regler og må følgelig gradere innberetninger som inneholder opplysninger som må beskyttes.

Kontrollutvalget kan etter § 6 ikke instrueres av andre enn Kongen i statsråd.

Utvalgets årsberetninger (§ 5) har av regjeringen vært framlagt for Stortinget med ujevne mellomrom. Vanligvis har det vært samlet opp 4 – 5 årsmeldinger i hver stortingsmelding.

3.4 Erfaringene med kontrollutvalget

I kontrollutvalgets virksomhet kan det skilles mellom tilsynsvirksomhet og behandling av klager og særlige saksforhold.

Gjennomsnittlig har kontrollutvalget årlig hatt ca. 4 tilsynsmøter med Overvåkingssentralen og ca. 3 med sikkerhetsstaben. For overvåkingen omfatter tilsynet en løpende kontroll med hjemlene for telefonavlytting og en gjennomgang av alle nye overvåkingssaker, opprinnelig bare for norske borgere, senere for alle kategorier. I tillegg tas det stikkprøver og følges med i at arkiver og registre holdes i instruksmessig orden. For sikkerhetsstaben består tilsynet i første rekke i en gjennomgang av alle saker hvor klarering for behandling av graderte dokumenter er blitt nektet eller frarådd eller hvor det er bedt om begrunnelse for klareringsnektelse.

Kontrollutvalget har gjennom årene foretatt enkelte tilsynsreiser til regionale og lokale overvåkingsledd.

I den senere tid har utvalget intensivert sin tilsynsvirksomhet. Det er nå månedlige tilsynsmøter, ferietiden unntatt, i Overvåkingssentralen. Utvalget har også gått dypere inn i rutiner og kompetansefordeling internt. Det er foretatt nye tilsynsreiser og det er gjort undersøkelser omkring rutinene hos bistandsorganer.

Utvalget mottar årlig et mindre antall klager vedrørende tjenestene. Gjennomsnittlig kan det dreie seg om knapt 10 årlig mot O-tjenesten og ca. 2 årlig mot S-tjenesten.

For S-tjenestens del dreier klagesakene seg stort sett om det er bygget på riktig faktum og utøvet et adekvat skjønn ved klareringsnektelser.

For O-tjenestens del er klagerne stort sett mennesker som anser seg overvåket. De fleste er enkle å avgjøre fordi klagerne er ukjente for tjenesten. Mange beror på at klagerne har uriktige oppfatninger om hva O-tjenesten befatter seg med eller hvorledes den opererer.

I tillegg til dette har kontrollutvalget gjennom årene hatt et antall saker med større rekkevidde. Noen har vært klager. Andre har utvalget tatt opp etter Justisdepartementets anmodning eller av eget tiltak, bl.a. som følge av presseomtale eller kritikk. Flere har vært meget arbeidskrevende. Det har vært nødvendig å tilkalle bistand. En statsadvokat har vært brukt, likeledes tjenestemenn fra bl.a. Kriminalpolitisentralen. Erfaringene med bistand har vært meget gode, men bruk av politi- og påtatalemyndighetens tjenestemenn reiser et tillitsspørsmål, se bl.a. St.meld. nr. 39 s. 41.

Selv med bistand, har arbeidet med disse saker vært såpass tidkrevende at det løpende tilsynet har måtet vike noe, spesielt fordi de tunge sakene gjerne kommer i bølger.

Som det framgår av St.meld. nr. 39 s. 40 flg., er det behov for bygge ut utvalgsinstruksens regler om saksbehandling. Det er i denne forbindelse aktuelt å jevnføre med reglene for granskingskommisjoner. Det er antatt at selve rundskrivet om granskingskommisjoner, vedlegg 2 nr. 3, ikke gjelder direkte for kontrollutvalget, men at reglene – med de begrensninger som følger av hensynet til hemmeligholdelse -likevel kan ha anvendelse fordi de stort sett ikke avspeiler annet enn alminnelige saksbehandlingsprinsipper.

Kontrollutvalget disponerer nå eget kontor med safe i regjeringskvartalet. Kontorforholdene og de internadministrative rutiner er likevel et problem, spesielt p.g.a. det høye graderingsnivået på sakene som behandles.

3.5 Andre kontrollmyndigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen kontrollerer virksomheten i hele den offentlige forvaltning i det øyemed å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger, jfr. lov av 22.6.1962 nr. 8 §§ 3 og 4. Han behandler saker etter klage, men kan også ta opp forvaltningsforhold av eget tiltak. Etter lovens § 4 siste ledd kan Stortinget unnta deler av et offentlig organs virksomhet fra Ombudsmannens virksomhet. Denne adgang er ikke brukt. EOS-tjenestene faller derfor innenfor sivilombudsmannens kontroll så langt formålet med den rekker. Det samme gjør virksomheten til regjeringens kontrollutvalg.

Sivilombudsmannen har adgang til forvaltningens lokaler og han kan kreve framlagt alle de opplysninger som han trenger for å utføre sitt verv, jfr. lovens § 7 første ledd og § 8. I forhold til opplysninger som er underlagt taushetsplikt står han likevel i samme stilling som domstolene, jfr. tvml. §§ 204–209 og ombudsmannsl. § 7 annet ledd. Graderte opplysninger kan han derfor ikke få uten Kongens tillatelse for den enkelte gang. Kommisjonen vil anta at regelen må gjelde tilsvarende for såkalte graderte anlegg m.v. som må hemmeligholdes fordi det vil skade rikets sikkerhet om deres eksistens, bemanning eller utrustning blir kjent.

Sivilombudsmannen kan ikke endre trufne vedtak eller gi forvaltningen pålegg. Hva han gjør, er å uttale sin mening, jfr. lovens § 10. Det er imidlertid begrensninger, forsåvidt som han ikke kan kritisere forvaltningens skjønnsutøvelse såframt den ikke er klart urimelig. Finner han at det er begrunnet tvil om forhold av betydning i saken, kan han i tillegg gjøre oppmerksom på det. Adgangen til å uttrykke tvil benyttes ikke så sjelden, og gir atskillig innflytelse.

Et særtrekk ved ombudsmannsfunksjonen er at ombudsmannen ikke har noen ubetinget plikt til å behandle klager. Han avgjør selv (diskresjonært) om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling, jfr. lovens § 6 siste ledd.

Ombudsmannens sanksjoner består i kritikk og i at hans årsmeldinger går til Stortinget. Forsømmelser og feil av større betydning kan han dessuten gi Stortinget særskilt melding om. Ombudsmannen kan rå til at en klager gis erstatning. Han kan også anbefale søksmål, og med den virkning at fri sakførsel blir innvilget (rettshjelpsl. § 19 nr. 3).

Ombudsmannens meldinger behandles nå av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen, som avgir innstilling til Stortinget. Behandlingen kan medføre at regjeringen må redegjøre overfor Stortinget og rette seg etter pålegg det vedtar.

Sivilombudsmannens alminnelige instruks fastsettes av Stortinget, men under utførelsen av sit verv handler han selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Etter det opplyste forekommer det at sivilombudsmannen behandler klager mot O-tjenesten, men ingen sak har munnet ut i kritikk.

Datatilsynet

Både S- og O-tjenesten forvalter personopplysninger og faller dermed under virksomhetsområdet til Datatilsynet, jfr. kap. II i lov av 9.6.1978 nr. 48 om personregistre m.m. Det ligger til Datatilsynet å følge med i og kontrollere personregistre og bruken av dem. I motsetning til Sivilombudsmannen har det beslutningsmyndighet i forhold til det regelsettet det forvalter. Som Sivilombudsmannen kan Datatilsynet kreve tilgang til alle opplysninger og lokaliteter uten hensyn til bestemmelser om taushetsplikt. Lovens § 5 annet ledd gir imidlertid Kongen adgang til å gjøre unntak. Med denne hjemmel er det ved kgl. res. av 21.12.79 bestemt at registre som er nødvendige ut fra beredskapshensyn eller hensynet til rikets sikkerhet er unntatt fra personregisterl. §§ 4, 5 og 7. Eventuell tvil om rekkevidden av unntaket avgjøres av Justisdepartementet. Unntaket betyr ikke at EOS-tjenestenes personregistre er unntatt fra konsesjonsplikt.

Datatilsynet er et forvaltningsorgan, og dermed selv undergitt sivilombudsmannens kontroll.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite

Komitestrukturen i Stortinget er endret med virkning fra høstsesjonen 1993, se vedlegg 2 nr. 31 og 32. Herunder er den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen gitt anledning til å ta opp saker av eget tiltak ved at den kan foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll, jfr. Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 femte ledd. Denne nye rolle for en stortingskomite kan komme til å overlappe sivilombudsmannens virksomhet. Det er derfor nevnt av presidentskapet at komiteen må samordne sin virksomhet med sivilombudsmannens (vedlegg 2 nr. 31 s. 4 spalte 2).

Forretningsordenen setter ingen uttrykkelige grenser for hvilke sakområder og forvaltningsgrener komiteen kan gå inn i. Men presidentskapet understreker i premissene for endringen (vedlegg 2 nr. 31 s. 4) at ...formålet med undersøkelsene må være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendige av hensyn til Stortingets kontroll med forvaltningen, d.v.s. nødvendige for at Stortinget skal kunne håndheve det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for Regjeringens medlemmer.

Riksrevisjonen

EOS-tjenestene er, som all annen statsadministrasjon, underlagt Riksrevisjonens revisjon.

Straffeforfølgning m.m.

For lovbrudd begått i tjenesten er politiets og forsvarets personell straffansvarlig som enhver annen. I tillegg har straffeloven kap. 11 og 33 egne bestemmelser om forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste. Best kjent er bestemmelsen om grov uforstand i tjenesten (strl. § 325 nr. 1). Videre gjelder det særlige straffebestemmelser i militære tjenesteforhold, se den militære straffelov, særlig kap. 6 og 7. Militært personell kan desuten refses dispiplinært, også for forhold som ikke er straffbare, jfr. lov om militær disiplinærmyndighet av 20.5.1988 nr. 32.

Etterforskingen av mulige straffbare handlinger som ansatte i politiet har begått i tjenesten, foretas i medhold av påtaleinstruksen kap. 34, jfr. straffeprosessl. § 67 siste ledd, av Særskilte etterforskingsorganer (SEFO). Avgjørelsen av påtalespørsmålet hører under den overordnede påtalemyndighet.

Etter påtaleinstruksens § 34-1 første ledd skal ikke SEFO foreta etterforsking i saker som behandles av overvåkingstjenesten. Unntaket er forstått slik at SEFO ikke etterforsker lovovertredelser som det ligger til O-tjenesten å etterforske etter overvåkingsinstruksen § 2, f.eks. spionasje forøvet av en tjenestemann. Den praktiske betydning av dette er at SEFO vil foreta etterforsking i de aller fleste tilfeller hvor personell i overvåkingsjenesten er mistenkt for straffbare handlinger.

I forsvaret ligger etterforskingen og påtalefunksjonene enten til militærpolitiet og den militære påtalemyndighet (generaljurisdiksjonssjefene m.m.) eller oppgavene utøves av den sivile politi- og påtalemyndighet. Refselsesmyndigheten kan bare utøves av de militære sjefer. I alle disse spørsmål står generaladvokaten sentralt.

Straffeforfølgning og refselse av EOS-tjenestenes personell angår utredningen av en kontrollordning av to grunner. For det første kan etterforsking og kontroll komme til å foregå samtidig. For det annet kan opplysninger kontrollen tilveiebringer komme til å bli brukt i en etterfølgende straffe- eller refselsessak.

3.6 Andre land og internasjonal rett

Nærværende framstilling om andre land bygger på materiale mottatt fra Stortingets justiskomite, fra E- og S-staben og O-sentralen, samt fra andre kilder.

Opplysningene må tas med forbehold. Det vil alltid hefte usikkerhet ved opplysninger om andre land. Forskjellene i forfatningsmessige, rettslige og administrative tradisjoner er også så store at direkte sammenlikninger blir vanskelig.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen

Statene har ulike regler for beslutning om og iverksetting av telefonavlytting og andre former for innsyn i kommunikasjon, men de har stort sett det til felles at siktede ikke får kunnskap om tiltaket. Hans partsrettigheter og overprøvingsmulighet kan dermed bli nokså illusorisk. Dette har vært forsøkt avbøtet på flere vis, men en ideell løsning er vanskelig å finne.

To saker har på denne bakgrunn vært prøvet mot mennneskerettighetskonvensjonen. Den ene var den tyske Klass-saken, vedlegg 2 nr. 39, hvor den tyske stat ble frifunnet ved dom i menneskerettighetsdomstolen. Erfaringene med den er trolig noe av bakgrunnen for dagens tyske ordninger.

Den andre er den norske Lysestøl-saken. Lysestøl mente seg telefonavlyttet. Regjeringens kontrollutvalg fant intet å kritisere. Lysestøl anla deretter sak for norske domstoler med krav om bl.a. framleggelse av eventuell kjennelse om avlytting, men vant ikke fram, se Rt. 1983 s. 1483. Han bragte så saken inn for den europeiske menneskerettighetskommisjonen. Kommisjonen avviste den etter skriftlig behandling, se vedlegg 2 nr. 40. Kommisjonen anså ikke at art. 8 om privatlivets fred eller art. 13 om krav til effektiv klagemulighet (effective remedy) var overtrådt. Det ble lagt vesentlig vekt på kontrollutvalgets funksjon. Et poeng i saken er at det fra norske myndigheters side aldri ble opplyst om Lysestøl faktisk hadde blitt avlyttet eller ikke.