5 Andre tiltak enn kontroll

5.1 Innledning

Kommisjonens oppdrag om å utarbeide en kontrollordning er gitt den ut fra ønsket om å kunne forebygge og gripe inn overfor feilgrep EOS-tjenestene kan komme til å utsette borgerne for. Under dette formålet ligger det flere andre viktige hensyn, bl.a. hensynet til å verne om den frie politiske meningsdannelsen og hensynet til å skape tillit til at virksomhet som den alminnelige opinion ikke har fullt innsyn i, holdes innen rammen av fastsatte grenser. Kommisjonen har allerede berørt disse underliggende hensyn i flere sammenhenger.

De omtalte hensyn har ligget bak en rekke av de tiltak som har blitt iverksatt siden midten av 1960-tallet, bl.a. delingen av E- og S-tjenesten, offentliggjøringen av instrukser, nye regler for personellsikkerhetstjenesten og etableringen av regjeringens kontrollutvalg. Det ligger derfor nær at også kommisjonen vurderer om det kan finnes andre tiltak enn kontroll som kan skape tillit, avdempe kontrollbehovet eller forenkle kontrollen.

5.2 Egen lov om EOS-tjenestene?

Som kap. 3.1 og 2 viser, har vi ingen samlende lov om EOS-tjenestene, dvs. om deres organisering, oppgaver og beføyelser. Virksomheten reguleres i betydelig grad i instrukser. Dette har trolig en viss sammenheng med meget gamle forfatningsmessige tradisjoner og med at vi står overfor to av de eldste statsetater.

For politiets del har alle instrukser hjemmel i lov. I forsvaret har ingen det. Årsaken kan ligge i Kongens prerogative kommandomyndighet, jfr. grunnl. § 25. Selv ikke personellsikkerhetsdirektivene er lovhjemlet, trolig fordi de har sitt utspring i den tjenesterettslige styringsretten.

Situasjonen har vært den samme i mange andre land, men atskillige har med årene fått lover om EOS-tjenester og kontrollen med disse, jfr. kap. 3.6. Ikke alle har lover som omfatter alle EOS-tjenester og lovene er ikke like uttømmende. Tendensen går imidlertid i retning av lovhjemling.

Det framgår av kommisjonens vurdering av de konstitusjonelle hensyn i kap. 4.5 at det ikke er noe rettslig til hinder for at det gis en lov om EOS-tjenestene. Kommisjonen har kommet til den konklusjon at arbeidet med en slik lov bør igangsettes. En lov vil bedre tilliten, skape klarhet om grensene mellom tjenestene og forenkle kontrollen. Utviklingen i synet på legalitetsprinsippet taler også for at det gis en hjemmelslov. Loven bør ventelig ikke være særlig omfattende. Den bør dekke organiseringen av tjenestene, grensene mellom dem, hjemle instrukser, bl.a. personellsikkerhetsdirektivene med beslektede instrukser, og inneholde visse bestemmelser om embets- og tjenestemennene. Den bør også hjemle kontrollen. Dette reiser spørsmålet om ikke den særskilte lov om kontrollen som kommisjonen avgir utkast til, bør gis midlertidig status.

Det vil komplisere arbeidet med en ny lov at det dreier seg om tjenester som tilhører to forskjellige etater, hvorav den enes organisering ikke er fastsatt i noen alminnelig lov. Kommisjonen antar likevel at dette er problemer som lar seg løse.

Den 15.2.93 avga departementsråd Dag Berggrav på oppdrag fra Forsvarsdepartementet en betenkning om de juridiske og etiske sider ved politisk engasjement og virke for ansatte i etterretningstjenesten, jfr. vedlegg 2 nr. 11. Det vises forøvrig til vedlegg 2 nr. 17, hvor bakgrunnen er omhandlet. Problemstillingene som drøftes i utredningen har også relevans for O- og S-tjenesten. En utredning av ønskeligheten av regler som begrenser de ansattes rett til politisk virke ligger ikke innenfor kommisjonens mandat. Kommisjonen nøyer seg derfor med å peke på at spørsmålet bør tas under vurdering i samband med det øvrige lovarbeidet som kommisjonen foreslår.