4 Hensyn og behov

4.1 Karakteristiske trekk ved EOS-tjenestene

4.1.1 Fellestrekk

EOS-tjenestene har atskillig til felles, men det er vesentlige forskjeller, også i slikt som de er sammen om. De har også fellestrekk, hver på sitt vis, med andre etater og organer.

Hemmeligholdelsen er et fellestrekk. Den varierer betydelig, og kan ikke betegnes som et kjennetegn. Det er utstrakt hemmeligholdelse også ellers i samfunnet, i det private som i det offentlige. Bedrifter verner om sine produksjonsmetoder, utenriksetaten om sin informasjonsstrøm, finansmyndighetene om sine pengepolitiske planer, helse- og sosialvesenet om sine klienter og forsvaret om militære planer. Hemmeligholdelsen kolliderer med den alminnelige offentlige interesse i innsyn og debatt.

EOS-tjenestene er også sammen om å tjene hensynet til rikets sikkerhet, men de er ikke alene om det, og de gjør det på ulikt vis. Hele forsvaret er satt til å ivareta rikets sikkerhet, og med det hele totalforsvaret. I forhold til forsvaret er E- og S-tjenestene å anse som støtteelementer. I utformingen av utenrikspolitikken har sikkerhetshensyn stor vekt. Det alminnelige politis oppgave er å ivareta borgernes sikkerhet dvs. at det ikke arbeider på makro-, men på mikroplanet. Derfor er politiets ordenstjeneste og etterforsking funksjonelt sett beslektet med overvåking.

Som hemmeligholdelsen, har ivaretakelsen av sikkerhetsinteressene en kostnad. Dersom målbedømmelsen svikter eller midlene ikke blir riktig avpasset, kan borgernes faktiske og opplevde frihet bli truet.

De 3 tjenestene samarbeider i varierende grad med utenlandske tjenester. Dette samarbeidet er nødvendig for at norske myndigheter skal få grunnlag for å ivareta legitime norske sikkerhetsinteresser.

Tjenestenes arbeidsmetoder oppfattes som utradisjonelle, men preges like mye av at de er høyt spesialiserte som av at de er uvanlige. Feks. er O-tjenestens metoder stort sett politiets vanlige. Det er arbeidsområdet som særmerker dem.

Deler av tjenestenes virksomhet berører personvernet. Deres betydning for den enkeltes rettssikkerhet varierer imidlertid fra ingen til markant.

I kraft av hemmeligholdelsen og oppgavenes art er tjenestene i mer enn alminnelig grad regjeringens eksklusive apparater. Deres resultater brukes av regjeringen, men kan i urette hender også misbrukes.

Disse forhold har medført at tjenestene er omgitt av en aura som gir rikelig mulighet for spekulasjon og mytedannelser. Det er imidlertid et objektivt faktum at tjenestenes funksjon stiller særlige krav til grensesetting og styring. Presis grensesetting i regelverk er vanskelig fordi virksomheten skjer i et krysningsfelt mellom oveordnede samfunnshensyn, samtidig som den må tilpases de politiske og militære realiteter til enhver tid. Det må utøves et skjønn i det daglige virke. At virksomheten drives med forstand og med forståelse for de løpende politiske forhold, nasjonalt og internasjonalt, framtrer som svært viktig.

Som en konsekvens av disse forhold kan man se behovet for at EOS-tjenestenes virksomhet følges av en kontrollinstans som har tillit i det politiske miljø og samfunnet forøvrig, som et slags felles trekk ved dem. Premissene for å kontrollere dem er imidlertid ikke de samme for alle 3 tjenester.

4.1.2 Særtrekk

E-tjenesten

E-stabens oppdrag er rettet mot den ytre trussel. Dens oppgave er å gi den informasjon som skal til for at landets forsvar og beredskapsnivå til enhver tid kan være tilpasset den trussel vi står overfor, herunder at beslutninger kan treffes i tide på adekvat informasjonsgrunnlag. At tjenesten tilhører forsvaret, betyr at dens virksomhet skal ligge innenfor rammen av forsvarssjefens oppdrag, dvs. at det er fremmede militære styrker og installasjoner og bruken av dem som interesserer. Tjenesten er ikke rettet mot norske innvånere.

E-staben har stor teknisk/elektronisk kapasitet og kompetanse. Det er mulig å misbruke denne evne, men i større utstrekning vil det vanskelig kunne skje uten å bli avdekket.

E-stabens informasjoner skal samordnes, evalueres og framstilles på en forståelig måte. Konsekvensene av illojalitet under prosessen kan bli alvorlige og svikt vil være vanskelig å avdekke fordi innsynsvernet og kompleksiteten begrenser muligheten for å se tjenesten i kortene.

Tjenesten samarbeider i stor utstrekning med tjenester i andre land, i første rekke med våre alliansepartnere. Det er gjensidighet i informasjonsstrømmen. Informasjonsutvekslingen er vital.

Graderingsnivået i E-tjenesten ligger gjennomgående høyt fordi ettterretningene, kildene og metodene ofte er sensitive. Også graderingsnivået på opplysninger fra samarbeidende utenlandsk tjenester, eller NATO, kan ligge høyt. Tjenesten er tradisjonelt den som offentligheten har hatt minst innsyn i, men dens produkt inngår i analysegrunnlaget i offentlige dokumenter.

S-tjenesten

At S-tjenesten er forebyggende, betyr at den er defensiv. Formålet er sikring av opplysninger, personell og materiell mot fremmed etterretningsvirksomhet, subversjon, sabotasje og terrorisme. Sikringstiltakene er rettet mot enhver fordi opplysninger som er tilgjengelige for alle dermed også ligger åpne for fremmed etterretning.

S-staben har et oppdrag som omfatter hele statsforvaltningen, men det dreier seg om et overordnet oppsyn og ansvar for retningslinjene, jfr. foran under kap. 3.1 og 2.

Tjenestens ene hovedarbeidsområde består i fysisk og elektronisk sikring og sambandssikring. Herunder drives en meget begrenset monitoring av militært samband med sikte på å forebygge brudd på sambandssikkerhetsrutiner.

I medhold av personellsikkerhetsdirektivene foretas det årlig et stort antall klareringer og autorisasjoner på ulike nivåer i forsvaret og statsadministrasjonen forøvrig. Tallmessig veier klareringen av vernepliktig førstegangspersonell tungt, men for denne kategori har klareringsspørsmålet minst betydning, relativt sett. For militært personell som søker opptak ved forsvarets skoler er klarering viktig. For statsansatte kan klarering være avgjørende for videre karriere, spesielt til toppstillingene, i første rekke fordi så godt som alle statsetater er involvert i totalforsvarets beredskapsarbeid. For militært personell kan klareringsnektelse få alvorlige konsekvenser for yrkesutøvelsen. Det samme gjelder for utenrikstjenestens personell.

Klareringene av ansatte i bedrifter som får leveranser til forsvaret og andre offentlige etater har stort sett mindre betydning for den enkelte fordi bedriftene vanligvis har nok personell å ta av og de fleste oppdrag er tidsbegrenset. Derimot kan det ha stor økonomisk betydning for bedriften som sådan om den blir sikkerhetsmessig godkjent for leveranser til det offentlige.

Den personrettede virksomheten i FO/S medfører at det bygges opp store arkiver og registre.

Det er antatt at klareringsavgjørelser ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men tjenestlige forføyninger, jfr. unntaksbestemmelsen i lovens § 2 annet ledd. For sikkerhetsmessig godkjenning av bedrifter og deres personell dreier det seg om betingelser for å inngå kontrakter. Forvaltningsmessig sett ligger imidlertid disse typer avgjørelser i en gråsone og slektskapet med enkeltvedtak er stort, se prof. dr. juris T. Eckhoffs artikkel i vedlegg 2 nr. 43. Forholdet til forvaltningsloven er ettter det opplyste et hovedpunkt under det pågående revisjonsarbeidet, jfr. foran under kap. 3.2.

Personellsikkerhetstjenesten er et tungt arbeidsområde for FO/S. Graderingsnivået er stort sett lavt, men vil reflektere graderingsnivået på de opplysninger som mottas fra O-tjenesten.

Sett under ett er S-tjenesten den minst hemmelige av de 3 tjenestene.

O-tjenesten

O-tjenesten er beslektet med S-tjenesten forsåvidt som dens arbeidsområde er den indre sikkerhet og virksomheten er personrettet. Den avviker vesentlig fra S-tjenesten ved at dens oppdrag er offensivt. Den forebygger ved å skaffe seg kunnskap om trusselen og ved å straffeforfølge når den slår ut i straffbare handlinger.

Sett bort fra bistanden til personellsikkehetstjenesten, er straffebudene som gjelder rikets sikkerhet, jfr. overvåkingsinstr. § 2, basis for all overvåkingsvirksomhet og tjenesten kan ikke gå ut over de rammer som følger av det. Det er imidlertid ikke nødvendig at straffbar handling er øvet. Mistanke om at slike handlinger forberedes er nok til at tjenesten har et ansvar for å innhente og arkivere opplysninger om de ansvarlige. Også under bistanden til personellsikkerhetstjenesten ligger det en tilknytning til mulig straffbar handling, forsåvidt som hensikten med personellsikkerhetsdirektivene er å sile ut personer som det kan fryktes at vil begå sikkerhetsbrudd.

Lovlig politisk virksomhet kan ikke i seg selv medføre overvåking. Forbrytelser mot rikets sikkerhet vil imidlertid ofte være rettet mot det politiske miljø, og de kan også være politisk motivert. Forsåvidt virker tjenesten i et spenningsfelt.

Tjenestens virksomhet kan i verste fall ha store konsekvenser for den enkelte. Alvoret ligger i at overvåking i seg selv er støtende og vil oppleves som dypt krenkende for den som utsettes for den, ikke minst hvis det er blitt benyttet metoder som telefonavlytting. Hvis bestemte politiske grupperinger generelt føler seg overvåket, vil det kunne innvirke på den politiske debatten og skade den alminnelige menings- og ytringsfrihet.

Særlig skadelig ville det være om O-tjenestens opplysninger skulle bli tilgjengelige i det politiske miljø og brukt overfor politiske motstandere.

Bekjempelse av terrorisme har blitt en stadig viktigere del av O-tjenestens virksomhet. Terrorisme er oftest politisk motivert skadeforvoldelse, trusler o.l. Grensen mot skadeforvoldelse av andre grunner kan bli uklar. Samtidig er terrorisme i atskillig utstrekning vevet sammen med mer tradisjonell kriminalitet, f.eks. økonomisk eller på narkotikasektoren, ofte til finansiering eller understøtting av den politiske delen. Det vil derfor kunne være et nært samarbeide mellom O-tjenesten og det øvrige politi. Da terrortrusselen, i likhet med spionasjetrusselen, oftest har sin rot i fremmede stater, er O-tjenesten også pålagt å samarbeide med fremmedkontrollmyndighetene.

O-tjenesten samarbeider med tilsvarende tjenester i andre land i den utstrekning det ivaretar norske sikkerhetsinteresser. Samarbeidet er vesentlig for tjenestens effektivitet. Det er dårlig balanse i bytteforholdet, dvs. at O-tjenesten mottar flere opplysninger enn den gir.

Informasjon som går til Norge vil vanligvis ikke skape noe problem. Med informasjon som vi gir fra oss stiller det seg annerledes fordi vi ikke vil ha noen kontroll over hvordan den benyttes, jfr, forsåvidt Mossad-saken. Samarbeidet krever derfor atskillig aktsomhet.

O-tjenestens opplysninger er forholdsvis høyt gradert, men sjelden høyere enn HEMMELIG. Uansett gradering, dreier det seg i stor utstrekning om personømfintlige opplysninger.

4.2 Kontrollbehovet

4.2.1 Kontrollbegrepet

Stortingets vedtak om at det skal opprettes et kontrollutvalg sier intet om hva slags kontroll som skal øves. I Innst.S. nr. 246 s. 19 sp. 1 sier imidlertid en samlet justiskomite seg tilfreds med regjeringens intensjoner om endring og utbygging av regjeringens kontrollutvalgs instruks, jfr. St.meld. nr. 39 s. 40 flg. Videre nevner justiskomiteen at det eksisterende kontrollutvalg var ment å ha en rent kontrollerende, ikke en rådgivende, funksjon, og at justiskomiteen senest i samband med Mossad-saken sluttet seg til departementets syn om at regjeringens kontrollutvalg ikke skal trekkes inn i beslutningsprosessen, men bare ivareta kontrolloppgaven (Innst.S. nr. 246 s. 17 sp. 2).

Kommisjonen har videre merket seg at Justiskomiteens mindretall framhever at et nytt kontrollorgan ...skal ha en rent kontrollerende funksjon, og ha den enkeltes rettssikkerhet for øye.... Også flertallet betoner vernet av den enkelte som kontrollens formål(Innst.S. nr. 246 s. 21 sp.1 og 2).

Etter kommisjonens bedømmelse betyr disse uttalelser samlet sett at et nytt kontrollorgan i det minste skal føre en kontroll av samme art som dagens. Kommisjonen oppfatter det videre slik at det er dens oppgave å gjennomgå de ulike typer kontrollfunksjoner med sikte på å klarlegge både hvilke typer kontroll man bør ha, og i hvilket omfang.

Selv om kommisjonen anser en gjennomgang av de ulike kontrollformene som nødvendig, er det grunn til å understreke at det i praksis ikke er helt enkelt å trekke klare grenser.

Kontroll er en styringsbeføyelse og et styringsansvar. Departementene har kontroll- og instruksjonsmyndighet over sine ytre etater. Stortinget kontrollerer forvaltningen, men det har ikke en ubegrenset instruksjonsmyndighet, jfr. kap. 4.5. Kontrollen med forvaltningen har vært et viktig spørsmål for Stortinget. Foranlediget bl.a. av Kings Bay-saken, ble det foretatt en bred utredning av Ingvaldsen-utvalget. Utredningen er trykt som NOU 1972:38. I den, Innst.S nr. 277 (1976-77) og stortingsdebatten, se vedlegg 2 nr. 43–45, er det nedfelt prinsipielle synspunkter på kontroll og forholdet mellom Storting og regjering.

Det framtrer som en etablert oppfatning at et kontrollorgan som bare er tillagt uttalerett, ikke kan sies å utøve styringsmyndighet. Likefullt vil en kontrollordning alltid ha betydning for maktfordelingen. Hvis et departement oppretter et særskilt kontrollorgan for en ytre etat, vil organet uvegerlig få en viss makt, men også departementets egen makt vil bli styrket. Etatens vil bli redusert. En slik kontroll som følger styringslinjen vil imidlertid ikke ha noen virkning på departementets styringsansvar. Annerledes blir det hvis det opprettes en kontroll på siden av styrings(kommando)linjen. Stortinget kontrollerer til vanlig forvaltningen gjennom regjeringen. Hvis Stortinget velger å etablere kontroll direkte med en ytre etat, vil det ikke bare øke Stortingets makt på bekostning av fagdepartementets, men kan også – de facto – redusere departementets styringsansvar. Jo mer inngripende kontrollen blir, desto mer ansvar tar kontrollorganet og Stortinget. Økt ansvar ved en løpende kontroll, vil til gjengjeld svekke Stortingets handlefrihet ved en etterfølgende.

Enhver kontroll vil altså inneholde et styringselement fordi innsyn gir ansvar og fordi den har en signalvirkning både i den enkelte sak som behandles og i liknende framtidige saker. Likefullt går det et grunnleggende skille mellom instruksjon og kontroll. Det er bred enighet om at et nytt kontrollorgan ikke skal ha styringsfunksjoner. Innebyrden av det er at det ikke skal ha instruksjonsmyndighet. Men innebyrden er nok også at kontrollen ikke må bli så inngripende at fagdepartementenes styringsmulighet og -ansvar svekkes vesentlig. Likeledes må det ligge i dette utgangspunktet at kontrollordningen organiseres på en slik måte at Stortingets handlefrihet opprettholdes.

Med dette som utgangspunkt, er det grunn til å se nærmere på de ulike kontrollformene.

Man kan skille mellom:

1. kontroll som følge av klage.

2. kontroll av eget tiltak (på eget initiativ).

3. instruksfestet kontroll.

I alle tilfeller kan man skille videre mellom:

• 123a. formell kontroll, d.e. kontroll med at virksomheten er i samsvar med gjeldende regler og retningslinjer.

• 123b. materiell kontroll.

Ved materiell kontroll kan det skilles mellom:

• 123ba. kontroll bare med faktisk og rettslig grunnlag.

• 123bb. kontroll også med skjønnsutøvelsen.

Ved kontroll av eget tiltak eller etter instruks kan man dessuten skille mellom:

• 23A. kontroll som vilkår for iverksetting av tiltak, f.eks at en overvåkingstiltak skal være godkjent av et kontrollorgan før det iverksettes.

• 23B. kontroll i form av tilsyn (inspeksjon).

• 23C. kontroll i form av innsyn (passivt mottakende).

Ved kontroll i form av innsyn og tilsyn kan det skilles mellom:

• 23Bi. foregripende.

• 23Bii. samtidig.

• 23Biii. etterfølgende.

Stortingets vedtak impliserer at tilsyn og klagebehandling skal foretas av samme organ. I og for seg er det ingen selvfølge. Det er ikke uvanlig at de to funksjonene utøves av forskjellige organer, og det kan anføres prinsipielle grunner for det. De britiske og tyske ordningene innebærer iallefall i en viss utstrekningen deling av de to funksjonene. Ut fra norske forhold er en deling lite naturlig. En deling vil også skape større risiko for spredning av gradert informasjon.

Instruksen til regjeringens kontrollutvalg er lite klar m.h.t. skillet mellom formell og materiell kontroll (kontroll med at tiltak er hjemlet kontra kontroll med avgjørelsers innhold) og forarbeidene bidrar ikke mye til avklaring. Instruksens § 2 tillegger utvalget en rent kontrollerende funksjon. Tilsynssiden er hjemlet i instruksens § 3 som en kontroll med at virksomheten foregår innen rammen av lov og instrukser. Dette peker i retning av en formell kontroll. Imidlertid gir § 4 utvalget anledning til å ta opp enhver sak eller et hvert forhold som det finner det riktig å behandle. Det er derfor klart at kontrollutvalget ikke er avskåret fra å drive materiell kontroll.

I praksis synes det som om kontrollutvalget har vært forsiktig med å utøve materiell kontroll, men at tilbakeholdenheten har variert fra område til område. Et særproblem i denne forbindelse er straffeprosessuelle inngrep som er hjemlet i domstolsavgjørelser, slik som telefonavlytting. Maktfordelingsprinsippet gjør det umulig for et utvalg å overprøve domstolsavgjørelser. Det meste man kan tenke seg av materiell kontroll, er at utvalget bedømmer om politiet har gitt domstolen et fullstendig og riktig bilde av sakens faktiske forhold. Ut over det kan utvalget bare drive en formell kontroll med at den avlytting som foretas til enhver tid er hjemlet i rettslige avgjørelser. Imidlertid er en kjennelse om telefonavlytting intet pålegg til politiet; den tillater bare at avlytting foretas. Utvalget kan derfor velge den form at det tilrår politiet ikke å benytte seg av kjennelsen. En slik framgangsmåte vil ikke tilsidesette kjennelsen formelt sett, men konstruksjonen er uheldig.

Det kan ikke bli annerledes med et nytt kontrollorgan. Da det etter dagens ordning i praksis ikke er mulig å bringe en rettsavgjørelse til overprøving i høyere rett, vil den materielle kontroll på denne sektor ha et utilfredsstillende grunnlag, med mindre man griper til nye løsninger. Dette vil kommisjonen komme tilbake til.

En kontroll med faktisk og rettslig grunnlag omfatter de faktiske forhold som en avgjørelse eller et tiltak bygger på og forståelsen og bruken av rettsregler og instrukser. Regler gir nesten alltid rom for skjønn, jfr. kap. 4.1.1, og rommet kan være vidt. Domstolene kan ikke overprøve forvaltningens skjønns­utøvelse, hvis den er forsvarlig. Derimot kan departementene overprøve sine ytre etater fullt ut. Forsåvidt er kontroll med og instruksjon om skjønnsutøvelsen et særkjenne for styringsmyndighet.

Etter kommisjonens syn kommer man ikke utenom at et nytt kontrollorgan må kunne kontrollere skjønnsutøvelsen. Det sier imidlertid seg selv at det her vil kreves forsiktighet, og at det vanskelig kan tenkes kritikk mot skjønnsutøvelse som ligger innen rammen av det rimelige. Er kontrollorganet uenig i skjønnet, vil det mer bli tale om å bringe problemstillingen fram i lyset slik at den kan bli prøvet av fagdepartementet, eventuelt også av Stortinget. I denne forbindelse er å bemerke at Sivilombudsmannen etter gjeldende regler har visse skranker mot prøving av skjønnsutøvelsen, jfr. foran under kap. 3.5, men at hans handlingsmuligheter ligger nokså nær opp til det man kan tenke seg for et nytt kontrollorgan. Dette betyr at muligheten for å knytte en ny kontrollordning opp mot ombudsmannens virksomhet har blitt et vurderingstema for kommisjonen.

Kontroll i form av innsyn betyr at kontrollorganet mottar redegjørelser i stedet for selv å oppsøke eller innhente. Den danske ordningen er slik. Det vil i seg selv ha en forebyggende effekt at det kontrollerte organ må redegjøre for seg overfor kontrollinstansen. Samtidig vil det være tillitsskapende, verne mot feiloppfatninger og gi muligheter for en debatt om virksomheten. Det rene parlamentariske innsyn er et eksempel på en kontroll av denne art. At det har manglet, iallefall for deler av EOS-tjenestene, er en medvirkende årsak til Stortingets vedtak og til at regjeringens kontrollutvalg i sin tid ble etablert.

Selv om innsyn er en mindre dyptgripende kontroll enn tilsyn, kan det binde kontrollorganet like mye. Kontrollorganet vil alltid ha mulighet for å ytre sin mening, hva enten det er hjemlet i reglene eller ikke. Er muligheten ikke brukt, vil regjeringen kunne anse seg ansvarsfri i forhold til kontrollorganet. Er kontrollorganet utgått av parlamentet, som i Danmark, vil regjeringen være ansvarsfri også i forhold til det. I Innst.S. nr. 246, s. 20 sp. 1, stiller justiskomiteens flertall seg negativ til den danske ordningen.

Den tyske ordningen synes å implisere kontroll som vilkår for iverksetting av tiltak, d.e. at telefonavlytting m.v. skal være godkjent av kontrollorganet før iverksetting. En slik kontrollform anser kommisjonen utelukket av flere grunner, ikke minst den at man ikke kan la et stortingsoppnevnt organ bli ansvarlig for iverksetting av overvåkingstiltak.

Stortingets forutsetning om at kontrollorganet skal ha en rent kontrollerende funksjon må bety at kontrollen i prinsippet skal være etterfølgende. Et foregripende tilsyn kan riktignok tenkes å avverge alvorlige feilgrep, lik de man har sett i Mossad-saken, men her er man nå hjulpet av O-tjenestens eget operasjonssikkerhetsutvalg. Et foregripende tilsyn vil være ensbetydende med at kontrollorganet blir et styringsorgan. En slik løsning er utelukket innenfor O-tjenesten. Innenfor S-tjenesten er det derimot hensiktsmessig at kontrollorganet kan følge med i praksis og gi signaler om behov for endring i framtidige saker. En rent kasuistisk kontroll vil være utilstrekkelig.

I denne sammenheng er det grunn til å understreke at selv om en kontroll er etterfølgende, vil den også være retningsgivende for framtiden, jfr. forsåvidt Torstein Eckhoff i Forvaltningsrett, utg. 1984 s. 609:

«Selv om den etterfølgende kontroll befatter seg med det som har skjedd, kan den ha virkninger som peker fremover. Ved at feil som er begått blir korrigert, gis det samtidig en påminnelse om at tingene må gjøres annerledes i fremtiden. Kontrollavgjørelser kan på den måten danne grunnlag for uskrevne regler. Og de kan også foranledige at det skrevne regelverk blir endret eller supplert. Reaksjonen mot det som har skjedd, kan m.a.o. skape normer for det som skal skje.»

Forøvrig bør det nevnes at det i praksis kan være vanskelig å trekke grensen mellom etterfølgende og samtidig kontroll. I forhold til S-tjenestens virksomhet innen personellsikkerhetstjenesten er størst mulig grad av samtidighet ønskelig. I forhold til O-tjenesten er samtidighet ikke noe mål, men det kan være vanskelig å unngå fordi mange saker løper over lang tid. Også en etterfølgende kontroll vil derfor få et visst preg av samtidighet. Dessuten vil kontrollorganets løpende innsyn i hva tjenestene foretar seg i seg selv inneholde et element av foregripende eller samtidig tilsyn. Hvis organet er godt oppdatert, vil tjenestene lett forutsette at alt det ikke blir reagert på, også er godtatt. Hvis det også markerer seg sterkt, vil sjefene kunne fristes til å orientere det om alle viktige spørsmål før de selv fatter beslutning, ut fra en tanke om at organet ikke kan kritisere hva det selv har visst, men ikke gjort noe med. Slike forhold er det vanskelig å ta hensyn til i et regelverk, men de krever at begge parter er seg problemstillingen bevisst.

4.2.2 Særlig om kontrollbehovet for den enkelte tjeneste

E-tjenesten

Holder man seg til E-tjenestens definerte oppgaver, er det isolert sett ikke noe behov for kontroll med dem ut fra de hensyn som har motivert Stortingets vedtak. Kontrollbehovet følger av de fellestrekk ved EOS-tjenestene som er framstilt i kap. 4.1.1 og risikoen for at tjenesten overskrider sitt mandat. I denne forbindelse peker også samarbeidet med de to andre tjenestene seg ut. Tjenestene kan og skal utveksle informasjon så langt de tjenestlige hensyn tilsier det, og de er ikke avskåret fra å yte hverandre bistand. Samarbeidet kan teoretisk sett tenkes å utvikle seg i en uheldig retning. Mulighet for det foreligger ikke bare sentralt. Det kan også tenkes regionale/lokale nettverksforbindelser.

Tilsvarende har det vært stillet spørsmål om informasjonsutvekslingen med tjenester i andre land kan anta uheldige former, f.eks at informasjoner som O-tjenesten ikke ville ha gitt ut til andre land, kan tilflyte dem gjennom E-staben. Arbeidsdelingen er som kjent ikke like klar i andre land som den er i Norge.

Kontrollen bør i all hovedsak være formell. Det bør ikke være et kontrollorgans oppgave å gjøre seg opp meninger om etterretningsmål og etterretningsmetoder.

Etter det opplyste mottar E-staben nesten ikke klager av det slaget som O-tjenesten får. Klagehyppigheten alene vil derfor ikke forsvare opprettelsen av en kontrollordning for E-tjenesten.

Det er også andre aspekter ved E-tjenestens virksomhet enn rettssikkerhetshensynene som har vært under offentlig debatt, men de faller utenfor det perspektiv som Stortingets vedtak bygger på.

En oppsummering og avveining av de ulike behov tilsier et slikt kontrollomfang:

1. Halvårlige inspeksjoner av E-staben sentralt med en innføring i den løpende virksomheten og besiktigelse av lokaler og arkiver. Kontrollen skal være innrettet på å sikre at virksomheten holdes innen rammen av E-stabens definerte oppgaver og at norske innvåneres rettigheter ikke blir krenket.

2. Tilsvarende inspeksjoner 2 ganger i året av lokale enheter under E-staben og E/S-elementer ved staber og avdelinger, dvs. at kontrollorganet selv velger tid og sted. Over en del år vil dermed de fleste tjenestesteder av noen betydning kunne regne med å bli inspisert.

3. Behandling av klager.

4. Kontroll av eget tiltak, herunder særlig av forhold som har vært gjenstand for offentlig kritikk.

5. Kontrollen skal kunne omfatte andre etater og tjenestegrener i den utstrekning disse mottar eller gir tjenester eller opplysninger fra eller til E-tjenesten.

S-tjenesten

EOS-tjenestenes fellestrekk har minst vekt i S-tjenesten. Sterkest grunn for kontroll gir personellsikkerhetstjenesten, inklusiv industrikontrollen og samarbeidet med de to andre tjenestene.

Personellsikkerhetstjenesten særmerker seg i forhold til premissene for Stortingets vedtak fordi den medfører et stort antall enkeltavgjørelser knyttet til person. Slektskapet med forvaltningsavgjørelser er reelt sett stort.

Kontrollbehovet kan avsvekkes ved presise regler om når klarering skal gis og når det skal avslås. På den annen side er det i en rekke sammenhenger understreket at klarering er et tillitsspørsmål. Ingen har et rettskrav på tillit. Det kan ikke forventes at den pågående revisjon av regelverket vil føre til vesentlige endringer forsåvidt. Dette underbygger kontrollbehovet generelt sett, men taler samtidig for en viss moderasjon, i den forstand at det må unngås at et kontrollorgan blir en regulær klageinstans.

Den enkelte offentlige etat velger selv ut det personell som den ønsker å få klarert. Allerede i det ligger det en viss bedømmelse av skikkethet, og formentlig ut fra noe bredere kriterier enn de som er nedfelt i personellsikkerhetsdirektivet. Hvis et kontrollorgan bare skulle vie seg rettssikkerheten, vil det kunne få slik innflytelse på praksis at etatene, uten at noen kan se dem i kortene, foretar en hårdhendt utsiling av alt personell som av mer eller mindre diffuse grunner oppfattes som uegnet. I så fall vil kontrollen ha bidratt til å undergrave rettssikkerheten.

Hovedoppgaven blir å påse at avgjørelsene bygges på et korrekt og relevant faktum og at avveiningene er forsvarlige og i samsvar med et oppdatert bilde av den nasjonale og internasjonale sikkerhetssituasjonen. Kontrollen må også bidra til å sikre at relevante sikkerhetsbehov ikke blir oversett. Den må dessuten kunne fange opp praksis i andre offentlige organer enn S-staben, slik at det ikke utvikler seg særpraksis.

Kommisjonen anser at kontrollbehovene kan ivaretas slik:

1. Minimum kvartalsvis tilsyn med S-staben med inspeksjon av monitor-tjenesten, tilsyn med arkiver og gjennomgang av klareringssaker for personell og bedrifter hvor klarering er frarådet av staben eller nektet eller tilbakekalt klareringsmyndigheten.

2. Halvårlige inspeksjoner av sikkerhetstjeneste forøvrig i forsvaret i samband med inspeksjoner av E-tjenesten, jfr. foran under pkt. 2 om denne tjenesten.

3. To inspeksjoner årlig av personellsikkerhetstjenesten i selvvalgte departementer og andre statsetater.

4. Behandling av klager.

5. Tilsyn av eget tiltak, herunder særlig av forhold som måtte være kritisert i den offentlige debatt.

O-tjenesten

For O-tjenestens del begrunnes kontrollbehovet både av tjenestenes fellestrekk og de særlige hensyn rundt denne tjenesten. Kontrollbehovet omfatter de fleste sider ved virksomheten.

O-tjenesten er operativ. Risikoen for at kontrollen får karakter av styring er dermed til stede. Samtidig er behovet for en løpende kontroll forholdsvis sterkt.

Tjenestens arbeid i et spenningsfelt av kryssende samfunnsmessige hensyn tilsier at kontrollen bør være materiell og at den må kunne omfatte skjønnet.

Det bør unngås at et kontrollorgan overprøver eller tilsidesetter rettslige avgjørelser. For at kontrollorganet i slike saker ikke skal få en rent formell funksjon, anser kommisjonen at organet bør gis kjæremålsrett, dvs. rett til å bringe rettslige kjennelser og beslutninger inn for høyere rett, og uavhengig av frister. Hensikten er ikke at kontrollorganet skal identifisere seg med siktede, men at det skal kunne bringe til overprøving avgjørelser som etter en objektivisert vurdering framstiller seg som tvilsomme faktisk eller rettslig. Dermed avbøter man en del av manglene ved dagens system, samtidig som kontrollorganet får et legitimt grunnlag for å foreta reelle vurderinger. Det er ikke grunn til å vente at ordningen vil avføde mange kjæremål, men det er heller ikke hensikten. Dersom den i tillegg til kontrolleffekten, også kan medføre at enkelte prinsipielle avklaringer skjer i høyere rettsinstans, er mye oppnådd.

Det bemerkes at disse problemstillingene har vært til vurdering før, både i arbeidet med nye lovbestemmelser om telefonavlytting i narkotikasaker, og i sikkerhetsutvalgets innstilling, vedlegg 2 nr. 10, se dets innstilling s. 53 med henvisning til Ot.prp. nr. 40 (1991-92). Standpunktet har blitt at man ikke ønsket oppnevning av en person til å ivareta siktedes interesser i hans sted. Den løsningen kommisjonen foreslår, er helt annerledes.

Kjæremålsrett for andre enn påtalemyndigheten og mistenkte/siktede er en nyskapning. Hvis ordningen først tas i bruk, kan det oppstå spørsmål om å nytte den på andre felter, også utenfor straffeprosessen. Kommisjonen vil derfor understreke at det er kombinasjonen av siktedes manglende viten om det inngrep han er utsatt for og det faktum at kjæremålsretten vil bli nyttet av et organ med stor politisk og rettslig legitimitet, som gjør det forsvarlig å ta en slik ordning i bruk. Med forbehold for telefonavlytting i narkotikasaker, kan det knapt tenkes en liknende kombinasjon av omstendigheter på noe annet rettsfelt.

O-tjenesten får bistand fra iallefall Postverket og Televerket. Det bør føres en viss kontroll med rutinene i slike instanser. Videre bør kontrollorganet etter behov kunne kontrollere overvåkingspreget virksomhet i de deler av politiet som normalt ikke er tillagt O-tjeneste.

Kommisjonen finner at kontrollbehovene bør ivaretas slik:

1. Tilsyn av O-sentralen annenhver måned med gjennomgang av nye overvåkingssaker, unntatt slike som gjelder fremmed diplomatisk personell og av alle løpende avlyttings- og postkontrollsaker, m.v.

2. Kontroll med at sentralens innsamling, behandling, registrering og arkivering av informasjon er i samsvar med gjeldende regelverk og tilfredsstiller krav til gode rutiner. Kontrollen skal omfatte gjennomsnittlig minst 10 stikkprøver i arkiv/register på hvert møte nevnt under 1.

3. Halvårlig gjennomgang av alle løpende overvåkingssaker nevnt under 1.

4. Årlig kontroll av minst 4 tjenestesteder i den ytre O-tjeneste med gjennomgang som nevnt under 1 til 3.

5. Behandling av klager.

6. Kontroll av eget tiltak, herunder særlig av forhold som har reist offentlig kritikk.

7. Mulige kjæremål over rettsavgjørelser som siktede selv er avskåret fra å angripe fordi han ikke har kunnskap om dem.

8. Kontroll av eget tiltak av det øvrige politi og av andre offentlige eller halvoffentlige organer som bistår O-tjenesten.

4.2.3 Krise og krig

Kontrollbehovet vil ikke bli mindre under krise og krig. Det vil derimot de praktiske mulighetene for å gjennomføre en løpende kontroll. Dessuten vil risikoen for at kontrollen medfører skadevirkninger øke. Under krise og krig vil EOS-tjenestene, likesom de øvrige deler av totalforsvaret, arbeide på høygir. Under slike forhold bør de ikke heftes av inspeksjoner og klagebehandling.

Beredskapsl. § 3 gir Kongen særlige fullmakter under krise og krig, men det må antas at de ikke kan nyttes til å suspendere kontrollen. Dessuten vil det være politisk vanskelig for regjeringen å tilsidesette en rettssikkerhetskontroll med dens egne organer som Stortinget har vedtatt. Det bør derfor gis en suspensjonsadgang i regelverket.

Også utenfor de regulære kriser vil det forekomme at EOS-tjenestenes oppgaver må prioriteres foran kontroll. Dette er imidlertid et tillempningsspørsmål som vil kunne håndteres innen rammen av et ordinært instruksverk for kontrollen.

4.2.4 Avsluttende bemerkninger

Det bør understrekes at kontrollomfanget er spesifisert med utgangspunkt i Stortingets intensjoner og det antatte behov. At det dreier seg om tenkte behov, betyr at kommisjonen har forsøkt i finne fram til virksomhet som kan tenkes å ramme borgernes rettsstilling. Kommisjonen har altså ikke tatt stilling til om feilgrep faktisk forekommer.

Det understrekes også at andre mothensyn enn de som er uttrykkelig nevnt, foreløpig er sett bort fra. De vil bli behandlet i det etterfølgende i kap 4.4 – 4.7.

Kommisjonen har gått såpass i detalj om kontrollen av hver enkelt tjeneste av mer enn illustrasjonsgrunner. Tilsyn kan aldri avdekke enhver tenkelig uregelmessighet eller ethvert tvilsomt spørsmål straks etter at de har oppstått. Verdien ligger i at det i det lange løp er påreknelig at slike forhold kommer fram i dagen og i den forebyggende virkning som følger av det. Skal disse effekter oppnås, må kontrollen ha et visst nivå. Kommisjonens inntrykk av Stortingets behandling av St.meld. nr. 39 er at Stortinget har vært i tvil om nivået hittil har vært tilstrekkelig. Derfor har kommisjonen løftet nivået noe og utvidet kontrollsfæren ved å bruke EOS-funksjonene som innfallsvinkel i stedet for å knytte kontrollen til de organiserte tjenestene.

Kontroll er ikke uten kostnader. Omkostningene med selve kontrollapparatet er de synlige, men ikke de største. De instanser som blir kontrollert, vil ikke bruke færre timer på å legge fram sitt materiale og redegjøre for sine disposisjoner enn kontrollorganet selv bruker på å få innsyn og gjøre seg opp meninger. Kontrollen vil i stor utstrekning engasjere sjefs- og nøkkelpersonell. Resultatet er en ineffektivisering som vil tilta sterkt med økende kontrollhyppighet. I tillegg vil en for intensiv kontroll kunne gi personalet, eller det øvrige samfunn, inntrykk av at tilliten til tjenestene svikter. Resultatet kan bli pasifisering, dårlig arbeidsmiljø og sviktende rekruttering. Arbeidet i EOS-tjenestene har vært regnet som attraktivt. Det har bidratt til å høyne det faglige nivået. Det er derfor viktig at kontrollen ikke gis en form og et omfang som skaper inntrykk av sviktende tillit, men at den tilpasses de reelle behov.

Spesifikasjonene foran er av disse grunner også ment som en maksimering. Nevneverdig over det nivået kommisjonen har angitt, bør kontrollen ikke legges. Spesifikasjonene er derimot ikke ment å være uttømmende. Det er ikke gitt at kommisjonen har oversikt over alle kontrollbehov. Dessuten vil det etterhvert komme nye regler, metoder og arbeidsoppgaver som vil endre kontrollbehovet, jfr. bl.a. arbeidet med revisjon av personellsikkerhetsdirektivene.

4.3 Kontrollfasene

Gjennomføring av kontroll kan inndeles i faser for

• innhenting av informasjon,

• evaluering,

• reaksjon og

• rapportering.

Alle fasene må ikke ligge til samme organ, og alle er heller ikke nødvendige for at man skal kunne tale om kontroll.

Kontroll i form av innsyn er den enkleste kontrollformen. Den behøver ikke å innbefatte de 3 siste fasene, iallefall ikke som annet enn en opsjon, jfr. foran under kap. 4.2.1.

De to første kontrollfasene, innhenting og evaluering, behøver ikke ligge til samme organ. Det er ganske vanlig at det er lagt til en instans å innhente informasjonene og til en annen å evaluere dem. De britiske løsningene er et eksempel. I visse sammenhenger anses en slik oppsplitting prinsipielt ønskelig, jfr. skillet mellom politi, påtalemyndighet og domstoler.

En oppsplitting av de to første fasene er ikke vanlig når det gjelder granskingskommisjoner og ulike tilsynsråd som Kontrollutvalget og kontrollkommisjonene innen HVPU og det psykiske helsevern. Vanlig er det derimot at slike utvalg deler seg under innhentingsfasen. Det har også regjeringens kontrollutvalg anledning til å gjøre under inspeksjon av de ytre ledd. Det er også alminnelig at utvalgssekretærer utfører en del undersøkelser på sitt utvalgs vegne. Videre skjer det ikke sjelden at utvalgene må innhente bistand fra andre instanser, enten fordi det kreves særlig ekspertise eller utrustning som utvalget selv ikke har, eller fordi arbeidet er for omfattende til at utvalget kan makte å foreta alle undersøkelser selv. Når regjeringens kontrollutvalg har fått bistand fra politietterforskere, har det vært av begge disse grunner.

Etter kommisjonens syn er det ikke grunn til prinsipielle innvendinger mot at et nytt kontrollorgan for EOS-tjenestene gis anledning til å foreta arbeidsdeling og innhente bistand. Det må bare påses at adgangen blir regulert og at det tas nødvendige hensyn til virksomhetens art, herunder til at kontrollen gir innsyn i gradert informasjon.

Prinsipielt er derimot spørsmålet om de to kontrollfasene skal deles mellom to organer. Det er tre hensyn å ta. Det ene er at innhentingsfasen ikke bør legges til et organ som i andre funksjoner har høy status eller utøver evalueringsfunksjoner. I motsatt fall risikerer man i det lange løp en konflikt mellom det organ som innhenter og det som evaluerer og beslutter. Slike konflikter kan man bare tillate seg når konflikt er gjort til en del av systemet i form av kontradiksjon, slik det er i strafferettspleien, hvor påtalemyndighet og forsvaret prosederer for domstolene.

Det annet hensyn er at en særskilt evalueringsinstans bør ha et stort reaksjonspotensiale, slik domstoler har. Hvis reaksjonen bare består i gjøre seg opp en mening, og eventuelt ytre den i form av kritikk , gir det liten mening å dele opp ansvaret for innhenting og evaluering.

Det tredje er at man bør ha et sakstilfang, helst et av enkeltsaker som reises av berørte parter. Er tilfanget lite, forsvarer det ikke bruk av to organer. Består arbeidsoppgaven i første rekke i inspeksjonsvirksomhet, er det ønskelig at samme organ innhenter og evaluerer. Det gir tilsynet best kvalitet og det hindrer uklarhet om ansvarsforhold hvis tilsynet svikter.

Kommisjonen antar at de hensyn som her er drøftet forklarer den britiske løsningen med en kommisjonær og et eget tribunal.

Reaksjonene til et kontrollapparat kan spenne over en vid skala. Fra det mindre til det mer kan reaksjonsmulighetene grupperes slik:

• En uformell adgang til å uttrykke sin mening.

• En formalisert rett/plikt til å uttale mening og øve kritikk.

• En rett/plikt å rapportere meninger/kritikk til kontrollapparatets oppdragsgiver eller til en overordnet tjenestlig/bevilgende/politisk/rettslig myndighet.

• Instruksjons- og avgjørelsesmyndighet.

• Sanksjoner i form av tjenestlige forføyninger, erstatningsansvar eller straffeartede forføyninger.

Instruksjons- og avgjørelsesmyndighet er styringsfunksjoner som ikke bør tillegges et rent kontrollorgan. Sanksjoner bør bare tilligge tjenestlige myndigheter eller domstolsliknende organer.

Til alle slike reaksjonsmuligheter bør det knyttes klarhet (notoritet). Hvis ikke risikerer man utrygghet i forholdet mellom den kontrollerende og den kontrollerte instans og en utglidning i retning av uformell konsultasjon og styring.

Rapportering som reaksjon er noe annet enn beretning om egen virksomhet. En rapport ( uttalelse) må gi en konkret og fullstendig framstilling og bedømmelse av en sak eller et saksforhold. Den må dermed være gradert på samme nivå som de forhold den omhandler. Beretning om kontrollorganets egen virksomhet gis vanligvis som årsmelding. Slike meldinger trenger ikke å behandle de enkeltspørsmål organet har behandlet, og om de gjør det, kan sakene omtales i en form og på et nivå som ikke medfører at beskyttede opplysninger blir blottlagt.

Meldinger om egen virksomhet går normalt til den instans som har oppnevnt kontrollorganet. Uttalelser behøver ikke gjøre det. Det er helt vanlig at rapporter avgis til det kontrollerte organ eller dets overordnede tjenestlige myndighet. Slik er det bl.a. med kontrollkommisjonene i det psykiske helsevern. Som oftest har imidlertid kontrollorganet en mulighet for å rapportere til den instans som har oppnevnt det. Sivilombudsmannen kan det, men det er verdt å merke seg at denne mulighet visstnok aldri har vært brukt.

4.4 Hensynet til hemmeligholdelse

4.4.1 Om gradering og taushetsplikt

Som det framgår i kap. 3.1 og 3.2, foretas gradering i medhold av reglene i beskyttelsesinstruksen og sikkerhetsinstruksen.

Utover dette følger det taushetsplikt av reglene i forvaltningsl. § 13 og en rekke særlover. Unntakene fra offentlighet i offentlighetsl. §§ 5 – 7 gjelder bare dokumentinnsyn, og innebærer ikke taushetsplikt i seg selv. De omfatter imidlertid også dokumenter som er undergitt taushetsplikt, bl.a. av hensyn til rikets sikkerhet. Ytterligere omfatter de interne dokumenter o.l. Om interne dokumenter og overlegninger er det ingen lovfestet taushetsplikt, men en slik plikt, eller iallefall en varsomhetsplikt, må antas å følge av den alminnelige tjenesterettslige lojalitetsplikt. I politiet er en alminnelig taushetsplikt om det man erfarer i tjenesten fastsatt i politiinstruksen § 5-5, og det er en innskjerpet taushetsplikt i overvåkingsinstruksen § 8.

Gradering etter sikkerhetsinstruksen foretas av dokumenter som inneholder opplysninger som er av betydning for rikets sikkerhet, eller det internasjonale forsvarspolitiske samarbeid, eller som er av særlig betydning for forholdet til fremmede makter, jfr. instruksens § 1. STRENGT HEMMELIG nyttes når beskyttelse er helt avgjørende, HEMMELIG når innsyn av utenforstående kan være til alvorlig skade, KONFIDENSIELT når skade kan inntre og BEGRENSET dersom det gjelder opplysninger av sikkerhetsmessig verdi og som det kan være skadelig at spres ut over rammen av tjenestlige behov.

Graderinger foretas av utstedende etat. Det samme gjelder av- og nedgradering.

Ved behandlingen av graderte dokumenter og opplysninger praktiseres prinsippet om kunnskapsbehov (need to know). Det betyr at ingen, heller ikke de som er autoriserte, skal vite mer enn det de trenger for sitt virke. Årsaken til dette er at risikoen for sikkerhetsbrudd øker minst proporsjonalt med antallet personer som har innsyn. I tillegg er enkelte opplysninger av en slik art at det kan være farlig om de samles på en hånd eller i et miljø.

I samsvar med dette brukes det ved de høyeste graderinger en særskilt fordelingsnøkkel som viser hvem som har hatt tilgang til det enkelte dokument, jfr. sikkerhetsinstruksen § 6, nest siste ledd.

Sikkerhetsinstruksen er ikke hjemlet i lov, men den har sin basis i bestemmelser om taushetsplikt og straffebestemmelsene som rammer sikkerhetsbrudd, jfr. bl.a. straffel. § 90.

Graderingene i sikkerhetsinstruksen korresponderer med NATO-graderingene. NATO-graderingene er vi bundet av i h.t. internasjonal avtale. Sikkerhetsinstruksen § 1 fastsetter at instruksen skal følges ved behandlingen av NATO-dokumenter.

Utover dette forekommer det dokumenter som er gradert av andre internasjonale organisasjoner eller av andre stater. Disse blir undertiden, men ikke alltid, påført nasjonal gradering i tillegg. Enkelte slike fremmede graderinger kan vi være bundet av i kraft av avtale. I mange tilfeller foreligger det imidlertid ingen annen rettslig binding enn den som følger av mellomstatlig praksis og alminnelig lojalitet. Sikkerhetsbrudd vil ikke ha rettslige konsekvenser, men kan lett bli anset som en krenkelse eller medføre at informasjonsstrømmen tørker inn.

Det vil normalt ikke kunne anses som et sikkerhetsbrudd i forhold til fremmede stater eller internasjonale organisasjoner at deres graderte informasjoner gjøres tilgjengelig for et kontrollutvalg. Forutsetningen er at utvalgets medlemmer er autorisert etter vår sikkerhetsinstruks og at det dreier seg om en begrenset krets. Meddelelse til uautorisert personell, inkludert framleggelse for et samlet storting eller for representanter som ikke er særskilt autorisert, vil bli oppfattet som et klart sikkerhetsbrudd. Først og fremst dreier dette seg imidlertid om tillit. Opplysninger vil kort og godt ikke bli gitt hvis man ikke har tillit til at det mottakende land vil holde dem innen den krets de er bestemt for.

Sikkerhetsinstruksen er regjeringens instruks til de underlagte ledd. Den gjelder formelt ikke for Stortinget, som imidlertid i praksis vil respektere sikkerhetsgradering når særlige forhold ikke tilsier noe annet. Det tilligger presidentskapet eller Stortinget selv å ta standpunkt til behandlingsmåten. Stortingets representanter er ikke bundet av reglene om sikkerhetsklarering. Men i de saker som besluttes behandlet for lukkede dører, vil representantene ha taushetsplikt etter forretningsordenens § 60 og straffeansvar etter strl. § 121, jfr. ansvarlighetsl. § 14. At sikkerhetsinstruksen ikke gjelder for stortingsrepresentantene, har kun virkning for saksbehandlingen i Stortinget og komiteene. I den utstrekning stortingsrepresentanter er medlemmer av offentlige styrer, råd eller utvalg, kommer de inn under instruksens bestemmelser, således også reglene om sikkerhetsklarering.

4.4.2 Skadevirkninger ved sikkerhetsbrudd

Som det foranstående viser, kan skadevirkningene ved sikkerhetsbrudd og andre brudd på taushetsplikt være mangeartet.

Det kan trekkes et grovt skille mellom nasjonale og internasjonale skadevirkninger.

Spredning av personømfintlige opplysninger vil krenke personvernet.

Spredning av opplysninger om norske forsvarsforhold, beredskapstiltak, overvåking og etterretningsvirksomhet vil svekke vår overvåkings- og varslingsevne, forsvarsevnen og medføre at tiltak kan bli verdiløse.

Samtidig vil avsløring av slike opplysninger kunne skade vårt forhold til andre stater og internasjonale organisasjoner. Et hvert land har en krets av tiltak, kunnskaper og overlegninger som ingen andre stater bør kjenne til, det være seg alliansepartnere eller andre. Selv i de åpne internasjonale relasjonene forekommer det informasjonsutveksling og samhandling som ikke ønskes avdekket. Av og til opprettes det forbindelser eller nyttes kanaler som ikke bør bli kjent overhode. Videre vil stater som ledd i sin utenriks- og sikkerhetspolitiske virksomhet danne seg bilder av militære og politiske trusler eller uvisshetsfaktorer og forberede mottiltak.

Kommer opplysninger av denne art ut, kan det skade både et løpende samarbeid og forholdet til stater som ikke er alliansepartnere. De rene utenrikspolitiske skadevirkninger kan bli vel så alvorlige som de sikkerhetspolitiske.

EOS-tjenestene er deltakere i totalforsvaret og beredskapsarbeidet og de utgjør tjenestegrener i sine etater. Innsyn i tjenestene vil derfor kunne gi innblikk i langt mer enn deres daglige egenproduksjon.

Ved vurderingene av behovet for hemmeligholdelse er det ikke uvanlig å sammenlikne med ordninger i andre stater. Slike sammenlikninger kan gi en pekepinn, men behovet må til syvende og sist vurderes konkret ut fra tid og sted. Behovet beror på den internasjonale situasjon politisk og militært, på hvilken politikk vedkommende land fører og på landets størrelse og strategiske beliggenhet. Et lite land med en eksponert strategisk posisjon kan trenge andre regler om beskyttelse mot innsyn enn en stormakt og vil være mer sårbart for sikkerhetsbrudd.

4.4.3 Særskilt om den enkelte tjeneste

E-tjenesten

Ethvert sikkerhetsbrudd må forutsettes å få skadevirkninger militært, politisk og økonomisk, i første rekke fordi E-tjenestens varsling er en nøkkelfunksjon. For en god del opplysningers vedkommende vil skadevirkningene være alvorlige. Det gjelder bl.a. atskillige opplysninger om etterretninger og etterretningsmetoder. For visse opplysninger vil skadevirkningene ved sikkerhetsbrudd være svært alvorlige.

Eksponering av etterretninger fra andre land vil kunne skade framtidig samarbeid og på sikt få svært alvorlige konsekvenser for muligheten til å danne et fullstendig etterretningsbilde, ikke bare for det nasjonale forsvar, men også for vår deltakelse i FN-operasjoner.

Sikkerhetsbrudd vil sjelden føre til skadevirkninger av betydning for enkeltpersoner, men i visse tilfeller kan eksponering av personer tenkes å medføre risiko for de det gjelder.

S-tjenesten

Skaden ved sikkerhetsbrudd på personellsikkerhetssektoren vil vanligvis være avgrenset og knyttet til personvernet, men det forekommer opplysninger som ikke kan blottlegges uten overvåkingsmessig skade.

Skaden ved sikkerhetsbrudd m.h.t. sambandssikring og fysisk sikring vil kunne være meget alvorlig, også rent økonomisk.

O-tjenesten

Ethvert sikkerhetsbrudd må forventes å medføre skade. Fordi tjenestene forvalter personopplysninger, vil krenkelse av personvernet være sannsynlig.

Sikkerhetsbrudd m.h.t. overvåkingssaker, metoder og personell må påregnes å medføre alvorlig, men ofte avgrenset, skade. For enkelte saker og metoder og innen beredskapsarbeidet vil skadevirkningene kunne bli svært alvorlige.

En del sikkerhetsbrudd vil kunne medføre fare for person.

Eksponering av samarbeidet med andre stater vil kunne være alvorlig og skade framtidige muligheter for å danne et fullstendig bilde av den indre trussel.

4.4.4 Avsluttende vurderinger

I og med at det føres kontroll, også parlamentarisk, med EOS-tjenestene i de fleste land vi sammenlikner oss med, må man vente at en ny kontrollordning i Norge i seg selv ikke vil svekke utlandets tillit til de norske tjenester og deres evne til å hemmeligholde mottatte opplysninger. Det vil være mer bestemmende for et fortsatt samarbeide at kontrollopplegget er tillitvekkende og at det viser seg ikke å medføre eksponering av mottatte opplysninger. Det må likevel tas et visst forbehold for den rene militære etterretning (militære styrkers kapasitet, disponering m.v) fordi kontroll med den ikke synes å være vanlig. Selv i det britiske lovforslaget, som innebærer kontroll med etterretningstjenesten under Utenriksdepartementet, er kontroll med forsvarsstabens miliære etterretningsvirksomhet ikke inkludert.

Som det har framgått, vil en felles kontrollordning for EOS-tjenestene bryte noe med gjeldende prinsipper for behandling av gradert informasjon ved at kontrollorganet vil få et mer omfattende innsyn i tjenestenes samlede virksomhet enn noen nåværende instans har.

Skal tjenestene rangeres etter mulige skadevirkninger ved sikkerhetsbrudd, blir rekkefølgen: E-tjenesten, O-tjenesten, S-tjenesten.

Risikoen for sikkerhetsbrudd som følge av kontrollvirksomhet kan avdempes dersom kontrollapparatets innsyn begrenses til det rettssikkerhetshensynene tilsier. Dette vil i første rekke få betydning for E- og S-tjenestene. I praksis er det imidlertid vanskelig å foreta slike begrensninger.

For E-tjenestens del vil risikoen for skader i samarbeidet med andre land og internasjonale organisasjoner kunne begrenses ved at det bare utøves kontroll med at samarbeidet holdes innen de fastlagte rammer. Strengt tatt rekker det at det påses at informasjonsstrømmen fra Norge ikke omfatter indre forhold. I praksis vil imidlertid fremmede opplysninger veve seg inn i det samlede etterretningsmaterialet. Man kan derfor ikke helt unngå en risiko for eksponering av fremmede opplysninger dersom et kontrollorgan skal ha full innsyn i og tilsyn med E-tjenesten.

Innen O-tjenesten er det ikke mulig å foreta avgrensinger for å dempe eksponeringsrisikoen. Kontrollen må også omfatte samarbeidet med utlandet.

I S-tjenesten kan risikoen dempes ved at kontrollen bare knyttes til den personrelaterte virksomheten.

Det er ikke påvist at virksomheten til regjeringens kontrollutvalg har medført sikkerhetsbrudd. Man har imidlertid vært oppmerksom på risikoen. Det er en årsak til at kontrollutvalget opprinnelige bare hadde 3 medlemmer og at det nå ikke har mer enn 5. Kontrollutvalgets medlemmer er autoriserte. Et nytt kontrollorgans medlemmer må likeledes autoriseres for alle grader, inkludert høyeste NATO-grad. Det gjelder også om utvalgets medlemmer skulle bli rekruttert fra Stortinget. Videre må man sikre at kontrollorganet gis lokaler og utrustning som medfører trygg dokumentbehandling og sikrer fortrolighet under rådslagninger.

Hvis det bygges inn i en ny kontrollmodell at gradert informasjon skal gis fra kontrollorganet til Stortinget eller et av dets organer, vil risikoen for eksponering bli større. For det første vil kretsen av personer med kunnskap øke, hvilket i seg selv innebærer en merrisiko. For det annet er offentlig debatt og stillingtaken politikkens mål og mening. Som følge av dette er det intet miljø som i det daglige har media så tett inn på livet som det politiske. Stortingsmiljøet er også omgitt av andre krefter som ønsker innsyn og innflytelse. I praksis betyr dette at det er en meget krevende oppgave å verne gradert informasjon som har tilflytt Stortinget fra uvedkommendes innsyn. Det dreier seg om et rent praktisk forhold. Det har intet med representantenes etikk å gjøre.

Det er ulike syn på forsvars- og sikkerhetspolitikken. Under debatten om Innst.S nr. 164 (1971-72) foreslo representanten Arne Kielland at regjeringens kontrollutvalg burde sammensettes slik at vesentlige motforestillinger til den aktuelle sikkerhets- og utenrikspolitikk ble representert. Dette forslaget falt mot 5 stemmer. Liknende synspunkter har senere vært tatt opp flere ganger. Det vises om dette til St. meld. nr. 18 (1980-81) s. 22 med kildehenvisningene der (vedlegg 2 nr. 7). Hvorvidt de ulike forsvars- og sikkerhetspolitiske syn skal være representert i kontrollen med EOS-tjenestene, er etter kommisjonens syn et politisk spørsmål som det ligger utenfor mandatet å hensynta.

Hittil har de ulike regjeringer håndtert graderingsproblematikken ved så langt som mulig å avgradere det materiale som legges fram for Stortinget. Regjeringenes utvelgelse forsåvidt har blitt respektert. Det er imidlertid klart at avgraderingene i visse tilfeller har hatt sin pris, bl.a. i forhold til andre land. Det som her er sagt gjelder EOS-tjenestene.

Et kontrollorgan kan ikke selv avgradere opplysninger. Hvis det skal rapportere direkte til Stortinget, også om graderte forhold, betyr det at man mister muligheten for å foreta en politisk vurdering av hva som kan forsvares gjort offentlig tilgjengelig. Kommisjonen vil derfor vurdere løsninger som ivaretar beskyttelseshensynene.

4.5 Konstitusjonelle hensyn

4.5.1 Utgangspunktet

EOS-tjenestene har på grunn av sin egenart ikke vært så sterkt involvert i Stortingets kontrollerende myndighet som de øvrige områder av forvaltningen. At kontrollen med disse tjenester fra Stortingets side nå søkes intensivert gjennom opprettelse av et stortingsoppnevnt kontrollorgan, innebærer i seg selv ikke konstitusjonelle problemer. Snarer kan man se det som en ytterligere understrekning av en av forfatningens grunnregler; at Stortinget har som en av sine hovedoppgaver å føre kontroll med forvaltningen.

Riktig nok er de fleste uavhengige ombud og klagenemnder oppnevnt av regjeringen eller lavere instanser, slik bl.a. likestillingsombudet (likestillingsl. § 10) og NRK's klagenemnd (kringkastingsl. § 17). Men Stortinget oppnevner riksrevisorene, sivilombudsmannen og de to ombudsmennene for forsvaret og for sivile vernepliktige.

4.5.2 Særlig om kontroll med forsvaret og politiet

Etter grunnl. § 25 er det, i en rettslig term, et av Kongens prerogativer å føre den militære kommando. Det betyr at det ikke kan gjøres inngrep i kommandomyndigheten uten etter grunnlovsendring. Kommandomyndighet er et snevrere begrep enn forvaltningsmyndighet. Den militære forvaltning kan Stortinget gripe inn i. Det finnes ingen sikker rettslig oppfatning om hvor grensen nøyaktig går. Den har blitt flyttet over tid. Det er nå Stortinget som vedtar hærordningen. Slik var det ikke før.

At den utøvende makt ligger hos Kongen, hindrer ikke at Stortinget kan trekke opp rammer -instrukser – for virksomheten. Før var det tvil om Stortinget også kunne instruere regjeringen på prerogativområder, men nå er det praksis at det kan gjøres. At Stortinget kan trekke opp rammer for den militære kommando- og myndighetsutøvelse, betyr imidlertid ikke at Stortinget kan frata regjeringen kommandomyndigheten helt eller i deler. Det betyr heller ikke at Stortinget i enkelttilfeller kan utøve kommando, verken selv eller gjennom et av regjeringen uavhengig organ. Derimot kan Stortinget i ethvert tilfelle uttrykke sin oppfatning; det kan henstille til regjeringen. Hvor langt Stortingets makt går i enkelttilfeller, er forsåvidt mer et politisk spørsmål enn et rettslig.

Selv om Stortinget etter vår statsordning faktisk har det i sin makt å sette sin politiske vilje igjennom, bør det ikke etablere generelle ordninger som bryter med grunnlovens maktfordelingsregler uten først å foreta grunnlovsendring og herunder vurdere hva som er forfatningsrettslig ønskelig. Maktfordelingen har en historisk/ideologisk bakgrunn, men det har skjedd en løpende tilpasning. Det er derfor å vente at dagens grenser mellom Stortingets og regjeringens myndighet i det vesentlige samsvarer med det som erfaringsmessig er å foretrekke i et parlamentarisk system.

Stortinget har vært forsiktig med å gripe inn i prerogativlæren. Ingvaldsen-utvalget, jfr. foran i kap. 4.2.1, betonet det politisk og konstitusjonelt hensiktsmessige i at regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet over andre forvaltningsorganer. Stortinget sluttet seg til dette. Det ble bl.a. ansett at Stortinget på prerogativenes område ikke kunne binde regjeringen rettslig ved sine vedtak. Debatten tyder på at Stortingets flertall den gang var mer grunnlovskonservativt enn juristene anså rettslig nødvendig.

I løpet av de senere tiår har legalitetsprinsippet (at alle inngrep i borgernes rettssfære skal ha hjemmel i lov) og rettssikkerhetshensynene blitt tillagt stadig større vekt, både politisk og i juridisk doktrine. Stortingets vedtak om opprettelse av et kontrollorgan for EOS-tjenestene er i samsvar med denne utvikling. Etter kommisjonens oppfatning bør man i dagens situasjon ikke se prerogativlæren og maktfordelingsprinsippet som en hindring for gjennomføring av denne vilje.

Forutsetningen for kommisjonens vurdering er at et nytt kontrollorgan ikke tillegges avgjørelsesmyndighet. Det er ikke dermed sagt at kontrollorganet ikke kan ha avgjørelsesmyndighet, men bare at en slik løsning ville kreve mer nitide vurderinger av det rettslig mulige og konstitusjonelt hensiktsmessige. Det er videre klart at en kontroll som konsentreres om rettssikkerhetshensynene, generelt sett vil bryte minst med praksis hittil.

At en rettsikkerhetskontroll med forsvaret er et inngrep regjeringen må tåle, betyr med sikkerhet at den også må tåle slik kontroll med politiet. Det har riktignok vært hevdet at politiet (som forsvaret) tilhører kjernen i den utøvende makt og derfor må respekteres som Kongens domene i kraft av grunnl. § 3, men slike rettslige synspunkter er forlatt.

Det som likevel står tilbake, også i dag, er at politi og forsvar faktisk er kjernen i den utøvende makt, og at inngrep fra Stortinget derfor bør overveies nøye før de vedtas. For politi- og påtalemyndighetens del må det også tas hensyn til sammenhengen med domstolenes uavhengighet. Det ligger en rettssikkerhetsverdi og en mindretallsbeskyttelse i at opprettholdelse av ro og orden og straffeforfølging ikke styres helt og holdent av politiske organer, og det gir større sikkerhet for at domstolene fungerer uavhengig i samsvar med grunnlovens maktfordeling. Selv om politi- og påtalemyndigheten ikke er en av grunnlovens statsmakter, har den derfor hatt en nokså fri stilling i Norge. For påtalemyndigheten er det oppnådd ved at riksadvokaten, og dermed hele den underordnede påtalemyndighet, bare kan instrueres av Kongen i statsråd, jfr. straffeprosessl. §§ 55 og 56.

Disse forhold betyr ikke at Stortinget bør unnlate å iverksette kontroll med politiet. Betydningen er at kontrollen bør være etterfølgende. Videre viser disse hensyn at tanken om politisk kontroll med EOS-tjenestene ikke bør følges blindt, og at kontrollen med skjønnsutøvelsen bør skje med en viss moderasjon.

Innen forsvaret og politiet utgjør EOS-tjenesten selv en kjerne. Det dreier seg om de tjenesteområder som Stortinget har hatt minst innsyn i og som regjeringen kanskje har mest grunn til å hegne om, både fordi de er så nært knyttet opp til utenriks- og sikkerhetspolitikken og p.g.a. risikoen for lekkasjer. Det er likevel så at regjeringen allerede har akseptert en uavhengig kontroll. Regjeringens kontrollutvalg ble etablert for å møte et krav om parlamentarisk kontroll. Det skulle tjene en ombudsfunksjon. Det kan bare instrueres av Kongen i statsråd. Det har til enhver tid vært minst 2 tidligere stortingsrepresentanter/statsråder blant medlemmene, dvs. at de har vært i flertall (unntatt i siste periode). Oppnevningen har skjedd etter politiske konsultasjoner. Stortingets 2 største partier har, unntatt i siste periode, vært representert i utvalget. Det grunnleggende nye som Stortingets vedtak innebærer, er egentlig bare at Stortinget nå vil foreta oppnevningen selv og at kontrollorganet kan komme til å rapportere direkte til Stortinget.

4.5.3 Formkrav

Opprinnelig innebar grunnlovens system at Stortinget ikke kunne binde Kongens forvaltningsmyndighet ved vedtak i bare plenum, men at det måtte lovs form til. Nå anses det imidlertid som konstitusjonell sedvane at plenumsbehandling er tilstrekkelig utenfor området for legalitetsprinsippet.

Likevel anser kommisjonen at en ny kontrollordning må hjemles i lovvedtak. Når det er tale om å opprette faste kontrollorganer bør lovformen brukes, og blir det varig lagt myndighet til særskilte eller uavhengige organer, skal den anvendes. Kommisjonen forutsetter i denne forbindelse at Stortinget ikke ønsker å utøve en direkte parlamentarisk kontroll, dvs. en kontroll gjennom et av sine egne organer. Kontroll utøvet av Stortinget selv er hjemlet i forfatningen.

Det er sannsynlig at en kontrollordning vil gripe inn i eksisterende lovgivning. Lov kan bare endres ved vedtak i lovs form. Også derfor bør kontrollordningen lovfestes. I tillegg vil kontrollen kreve at borgerne pålegges visse plikter for at kontrollorganet skal få de opplysninger og det innsyn det trenger. Det krever lovhjemmel i kraft av legalitetsprinsippet.

4.5.4 Parlamentarisk kontroll og parlamentarisk ansvar

I Innst.S. nr. 246 s. 20 sp. 2 omtaler komiteflertallet Riksrevisjonens og sivilombudsmannens kontrollvirksomhet som om den utøves på Stortingets vegne, og på s. 21 sp. 1 anføres det at folkets valgte representanter nå skal kontrollere at vanlige borgere ikke utsettes for overgrep.

Disse formuleringene trenger en presisering. Den egentlige parlamentariske kontroll – det kommisjonen foran har kalt direkte parlamentarisk kontroll – kan etter vår statsskikk bare utøves av Stortinget selv. Det dreier seg om en myndighet som verken kan eller bør delegeres. Årsaken til dette er at den parlamentariske kontroll motsvarer det parlamentariske ansvar. Dette ansvaret er regjeringens. Det dreier seg om en politisk kontroll og et politisk ansvar som må utøves gjennom en politisk prosess. Hvis man tenkte seg at Stortinget overlot til et organ utenfor seg selv å utøve parlamentarisk kontroll på sine vegne ville det åpne for helt nye politiske prosesser og dermed bety en ny statsskikk. Det er folkets valg, dvs. Stortingets bredde og sammensetning, som gir Stortinget legitimitet, og som medfører at det er demokratisk å kreve at regjeringen bøyer seg for dets vedtak.

Heller ikke behandling av et saksforhold i en av Stortingets komiteer er en parlamentarisk kontroll, men bare et ledd i det samme. Regjeringen vil ikke være bundet, verken rettslig eller politisk, før komiteens innstilling måtte ha fått tilslutning fra Stortinget i plenum. Tilsvarende vil kritikk som er meddelt av andre enn Stortinget ikke ha parlamentarisk signifikans for regjeringen, annet enn som et varsel om hva Stortinget kan komme til å mene.

Når Stortinget beslutter å oppnevne et organ med oppgave å kontrollere bestemte deler av forvaltningen, må man derfor ikke legge i det at organet dermed utøver parlamentarisk kontroll. Det dreier seg kun om et hjelpemiddel for Stortinget til å sikre at den etterfølgende parlamentariske kontroll skal bli mer effektiv og til å ivareta andre reelle behov, – i dette tilfellet behovet for å verne borgerne mot overgrep. Sivilombudsmannen omtales i sin lovs § 3 som Stortingets tillitsmann, men det heter ikke at han handler på Stortingets vegne. Han gir bare utrykk for sin mening. Den gjøres kjent for Stortinget gjennom hans årsmeldinger, eller ved særskilt melding hvis det gjelder alvorlige forhold (§ 12). Det parlamentariske ansvaret blir deretter gjort gjeldende av Stortinget.

4.5.5 Kontroll med statsrådene og departementene?

Vurderingene foran er knyttet til en kontroll med ytre etater, d.e. organer som står under statsrådenes og departementenes instruksjons- og kontrollmyndighet, men ellers handler på eget ansvar. Kontroll med statsrådene og departementene krever en særskilt vurdering. Om forholdet mellom statsrådene og departementene er å bemerke at departementene er statsrådenes sekretariat. Alle avgjørelser statsrådene ikke treffer selv, treffes etter fullmakt, d.e. på deres vegne.

Behovet for kontroll med statsrådene og departementene følger av deres kontroll- og instruksjonsmyndighet over underlagte ledd. Feil eller forsømmelser begått i en ytre etat kan derfor tenkes å ha sin årsak i mangelfulle eller uheldige retningslinjer. Det kan tenkes at departementet har kjent til forholdene men ikke gjort noe med dem. Det kan også tenkes at de underlagte ledd har handlet illojalt. Alle slike omstendigheter vil det ha interesse å få klarlagt. Behovet er sterkere jo mer inngripende departementets styring er.

Kontroll med departementenes utøvelse av styringsfunksjoner er særlig aktuelt på det man kalle de operative felter, dvs. innen O-tjenesten og E-tjenesten. Det vises forsåvidt til at Overvåkingssentralen etter instruksens § 3 litra a til enhver tid skal holde Justisdepartementet underrettet om alle forhold av betydning for rikets indre sikkerhet. En tilsvarende plikt har E-staben/forsvarssjefen i forhold til Forsvarsdepartementet. Justisdepartementet har nå, med Stortingets tilslutning, også pålagt Overvåkingssentralen å orientere om alle saker av prinsipiell karakter, jfr. St.meld. nr. 39 s. 40 sp. 1. Dermed øker muligheten for at kritikk­verdige forhold av større rekkevidde som en framtidig kontroll måtte avdekke, har vært kjent for departementet og kanskje også oppstått i et samspill mellom departementet og tjenesten.

Behovet for kontroll med departementene foreligger også på de områder der disse utøver beslutningsmyndighet i enkeltsaker, typisk ved klareringsavgjørelser innen personellsikkerhetstjenesten. I disse tilfeller er det departementene selv som må kontrolleres, ikke de underlagte ledd.

Kontroll med departementenes praktisering av personellsikkerhetsdirektivene vil ikke være noe prinsipielt nytt. Myndighet til å øve slik form for kontroll ligger allerede til sivilombudsmannen. Klareringsavgjørelser er offentlig forvaltning, jfr. sivilombudsmannsl. § 3, selv om de ikke anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

De mer operative funksjoner innen E-tjenesten og O-tjenesten avviker derimot atskillig fra den type saker sivilombudsmannen vanligvis behandler, men også de må i stor utstrekning anses som offentlig forvaltning. E-tjenesten faller likevel i det store og hele utenfor ombudsmannen mandat fordi dens oppdrag ikke er personrettet, dvs. at den normalt ikke kan øve urett mot den enkelte borger, jfr. lovens § 3. Det er videre å merke at mens departementene treffer klareringsingsavgjørelser, utfører de ikke operative EOS-funksjoner. Deres funksjon består i overordnet styring og kontroll. Denne funksjon kan bli skadet hvis de selv settes under løpende kontroll.

Etter kommisjonens syn må den konstitusjonelle utvikling som det er redegjort for foran bety at Stortinget har det i sin makt å legge departementene og statsrådene inn i et kontrollorgans myndighetsområde. På den operative siden frykter kommisjonen imidlertid at en kontroll som omfatter statsrådene kan komme til å virke mot sin hensikt, d.e. vanskeliggjøre og svekke den parlamentariske kontroll. Statsrådene står til ansvar overfor Stortinget og bør kunne velge å gi sine svar til det. Det kan også komme til å undergrave statsrådenes autoritet dersom de må avfinne seg med at et kontrollorgan kaller dem inn til avhør, forlanger å få gjennomgå deres personlige arkiver, m.m. Slike midler kan det selvsagt bli aktuelt å bruke mot en statsråd, men det bør ikke gjøres uten etter en forutgående politisk prosedyre i Stortinget. Ønsker man å sette en statsråd under gransking, er det mest nærliggende å oppnevne en parlamentarisk granskingskommisjon ad hoc eller reise riksrettssak. At statsrådene bare kan holdes strafferettslig ansvarlige for sine embetshandlinger i riksrettssak, såkalt konstitusjonelt ansvar, illustrerer forsåvidt at man bør være forsiktig med å sette statsrådene under løpende tilsyn og inspeksjon av et kontrollorgan.

Den samme varsomhet bør vises overfor deres sekretariater, dvs. departementene med deres embets- og tjenestemenn. De interne overlegninger i departementene skjer i meget stor utstrekning i skriftlig form og arkiveres sammen med de eksterne dokuemntene. Som alminnelig regel er de interne dokumentene unntatt fra innsyn. Hvis et kontrollorgan skal ha fri tilgang til departementenes arkiver, vil det også få fullt innsyn i de interne overlegninger. Som stående ordning vil det være uheldig.

Kommisjonens konklusjon er at statsrådene og departementene bør falle inn under virkområdet til et nytt kontrollorgan. Kontrollorganet må kunne ha alle kontrollbeføyelser overfor statsrådene og departementene m.h.t. praktiseringen av personellsikkerhetsdirektivene, unntatt rett til innsyn i interne dokumenter. På alle andre områder bør statsrådene og departementene som en stående ordning bare ha rett til å be om skriftlig uttalelse og opplysninger. Det bør altså ikke pålegges forklarings- og møteplikt eller gis inspeksjonsrett til kontrollorganet.

At statsrådene og departementene legges inn under kontrollområdet, innebærer ingen endring i Stortingets kontrolladgang.

4.6 Forholdet til andre kontroll- og styringsorganer

Riksadvokaten leder påtalemyndigheten, og kan som nevnt i kap. 4.5.2 bare instrueres av Kongen i statsråd. Dette betyr at det må lov til om et kontrollorgan skal kunne gis myndighet til å kontrollere utøvelse av påtalemyndighet. Det betyr enn videre at uttalelser som slik kontroll måtte medføre må rettes til påtalemyndigheten, d.e. til overvåkingssjefen eller påtaleansvarlige i de ytre ledd (politimestrene eller overvåkingsinspektørene) eller til overordnet påtalemyndighet, d.e. statsadvokatene eller Riksadvokaten. Justisdepartementet vil altså ikke være adressat for slike uttalelser.

Selv om også påtalemyndigheten kan kontrolleres av sivilombudsmannen, ville det være et markant brudd med norske tradisjoner om et politisk oppnevnt kontrollorgan ble gitt myndighet til å føre kontroll med den overordnede påtalemyndighet. En kontroll med den underordnede påtalemyndighet kan lettere aksepteres, men er også betenkelig fordi den griper inn i den overordnede påtalemyndighets kontrollansvar og styringsmyndighet. Likevel føres det kontroll med telefonavlytting i narkotika-saker, jfr. strpl. § 216 h.

I praksis har det vist seg vanskelig å holde helt klare linjer i avgrensningen mellom Justisdepartementets og Riksadvokatens kontroll med politiet. Påtale- og politifunksjonene glir over i hverandre. I virksomheten til regjeringens kontrollutvalg har det medført at det både føres materiell og formell kontroll med O-tjenestens påtalefunksjoner uten at det har oppstått noen kompetansekonflikt med Riksadvokaten. Regjeringens kontrollutvalg, iallefall det nå sittende, anser det som en hovedoppgave å kontrollere at det ikke iverksettes overvåking på utilstrekkelig grunnlag og at det ikke nyttes mer inngripende midler enn nødvendig (forholdssmessighetsprinsippet). Slike vurderinger av bruken av straffeprosessuelle midler kan utvalget ikke foreta uten å bevege seg inn på Riksadvokatens ansvarsområde. I og med at Kontrollutvalgets virksomhet ikke er lovhjemlet, er den formelle adgangen til å gjøre det diskutabel.

Disse formelle problemer er en årsak til at kommisjonen har funnet at et nytt kontrollorgan bør gis kjæremålsrett, jfr. foran under kap. 4.2.2. M.h.t. straffeprosessuelle beføyelser som bare er besluttet av påtalemyndigheten (den underordnede) er det ingen annen utveg enn å gi kontrollorganet full kontrollrett. Det samme gjelder ved slike beføyelser som ikke er besluttet iverksatt av påtalemyndigheten, men utelukkende av politiet, t.eks. ransaking på ferske spor m.m. som nevnt i strpl. § 198. Kontrollretten bør hjemles i lov.

Opprettelsen av et nytt kontrollorgan vil ikke ha noen konsekvenser for etterforskingen og straffeforfølgingen av lovbrudd begått i politiets rekker. En lovhjemlet kontroll vil klargjøre at man står over en såkalt særlig kontrollmyndighet etter politiinstr. § 13-3, men dette vil ikke medføre at plikten til å iverksette etterforsking av eget tiltak faller bort, jfr. forbeholdet i alminnelighet i § 13-3. Det vises forøvrig til kap. 3.5 foran. Man kunne riktignok tenke seg at kontrollorganet også ble gitt etterforskings- og påtalekompetanse, og dermed fikk rollen som SEFO ellers har innen politiet, men en slik løsning anser kommisjonen uønskelig.

Dersom kontrollfunksjonen legges til et annet organ enn Sivilombudsmannen, kan det spørres om det bør gjøres inngrep i ombudsmannens kompetanse m.h.t. til å behandle saker og saksforhold innen EOS-tjenestene. Kommisjonen anser ikke det nødvendig. Begrensningene m.h.t. til Sivilombudsmannens innsyn i graderte opplysninger medfører at han bare rent unntaksvis vil kunne behandle klagesaker på dette felt i sin fulle bredde uten at Kongen har samtykket. Muligheten er der imidlertid, og det kan være en fordel å beholde den.

Opprettelsen av et nytt kontrollorgan vil heller ikke ha noen konsekvenser i forhold til Datatilsynet og Riksrevisjonen.

Med kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å foreta undersøkelser i forvaltningen, jfr. Stortingets forretningsorden 12 nr. 8 femte ledd, stiller det seg annerledes. Det er vanskelig å tenke seg at kontrollkomiteen skal kunne drive undersøkelser i EOS-tjenestene mens det samtidig er et særskilt stortingsoppnevnt kontrollorgan som fører løpende kontroll, og herunder har plikt til bl.a. å granske saker og saksforhold som har vakt offentlig kritikk. Skal kontrollkomiteen kunne undersøke tjenestene, må det i tilfelle bli som oppfølging av undersøkelser som kontrollorganet allerede har gjennomført og gitt melding om, og ikke i konkurranse med det. Hvorvidt kontrollkomiteen skal kunne følge opp, beror imidlertid på hvilket organ i Stortinget som skal behandle kontrollorganets meldinger.

4.7 Konsekvenser for regjeringens kontroll og instruksjon

I Innst.S. nr. 246 s. 20 understreker både flertallet og mindretallet at et stortingsoppnevnt kontrollorgan ikke vil rokke ved regjeringens konstitusjonelle ansvar eller influere på dens kontroll med EOS-tjenestene. Mindretallet sier spesielt at regjeringen fortsatt må ha mulighet til å oppnevne sitt eget kontrollutvalg. Liknende synspunkter kom også fram i stortingsdebatten.

Kommisjonen anser at det ikke er dens oppgave å komme med forslag til regjeringens og fagdepartementenes framtidige kontroll med EOS-tjenestene. Det må antas naturlig at denne kontroll blir vurdert når Stortingets endelige vedtak om en parlamentarisk oppnevnt kontrollordning for EOS-tjenestene foreligger.