6 Kontrollmodell
6.1 Hva er en kontrollmodell?
Med kontrollmodell tenker kommisjonen på hovedprinsippene for hvordan et kontrollorgan
oppnevnes,
organiseres og
rapporterer.
Regjeringens kontrollutvalg representerer en administrativ utvalgsmodell, dvs. at kontrollorganet er et utvalg som er oppnevnt av og svarer overfor regjeringen.
Alternativet er parlamentarisk kontroll, d.e er kontroll øvet av Stortinget selv med en av dets komiteer som utførende kontrollorgan, jfr. foran under kap. 4.5.4.
Mer av en mellomløsning er parlamentarisk etablert kontroll. Den kan ta form av en parlamentarisk tillitsmannsmodell, lik sivilombudsmannen og riksrevisorene eller en parlamentarisk oppnevnt utvalgsmodell. Tillitsmannsmodellen vil som regel bety at tillitsmannen må bistås av et støtteapparat, – et kontrollbyråkrati.
Hva enten et kontrollorgan er parlamentarisk eller administrativt oppnevnt, kan det være frittstående eller stå under instruksjon. Sivilombudsmannen er frittstående nå, men kunne opprinnelig instrueres av Stortinget i visse tilfeller. Regjeringens kontrollutvalg kan instrueres av Kongen i statsråd, men ikke av fagdepartementene.
Mellom den parlamentariske tillitsmannsmodellen og den tilsvarende utvalgsmodellen kan man tenke seg forskjellige overgangsformer. Et utvalg kan f.eks. ha et byråkrati, og ikke bare en sekretær, som støtteapparat. En tillitsmann kan ha et rådgivende utvalg under seg, eller et styre over seg.
Parlamentarisk etablert kontroll og administrativ kontroll kan kombineres. En tenkelig kombinert modell er at et utvalg oppnevnes av regjeringen og svarer overfor den, men at Stortinget gis en medlemskvote, f.eks. ved det utpeker et flertall av medlemmene, eventuelt alle. En annen mulighet er at Stortinget foretar oppnevningen, men at utvalget likevel rapporterer gjennom regjeringen.
Muligheten for dobbeltsporede løsninger er omhandlet foran under kap. 4.7.
Rapporteringsproblematikken kan også formuleres som et spørsmål om kontrollnivåer. Et kontrollorgan virker ikke i et tomrom. Dets arbeid skal bedømmes og eventuelt følges opp. Man kan skille mellom uttaleadressat og meldingsadressat.
Uttaleadressat vil til vanlig være eventuelle parter – klagere – og etaten som blir kontrollert eller dennes overordnede myndighet ( partsadressat og myndighetsadressat). Meldingsadressat er i alminnelighet det organ som har oppnevnt kontrollorganet og som det svarer overfor. I et åpent system har disse skiller liten praktisk betydning for valg av kontrolløsninger. For et kontrollorgan som skal behandle graderte saker er det annerledes.
Sivilombudsmannens saker er som regel ugraderte. Han kan derfor gi uttalelsen til en part samme innhold som uttalelsen til den kontrollerte myndighet, eller iallefall gi parten fullt innsyn i hva som blir uttalt til myndigheten. Videre kan han i sin årlige virksomhetsmelding legge ved alle uttalelser han har avgitt.
Ved kontroll av graderte saker må uttalelser til partene holdes på ugradert nivå. Hvis en fullstendig framstilling og vurdering av et saksforhold krever bruk av gradert informasjon, kan det bare gis overfor myndighetsadressaten. Tilsvarende vil meldinger om virksomheten bare kunne inneholde gradert informasjon dersom meldingsadressaten kan ivareta behovet for hemmeligholdelse i samsvar med sikkerhetsinstruksens regler.
Problemstillingen med kontrollnivåer er en annen innfallsvinkel til kontrollfasene som kommisjonen har drøftet foran under kap. 4.3.
6.2 Vurdering av kontrollmodeller
6.2.1 Parlamentarisk kontroll
Kommisjonen har forutsatt at Stortinget ikke ønsker å etablere en parlamentarisk kontroll i den forstand uttrykket er nyttet i kap. 6.1, jfr. drøftelsen i kap. 4.5.4. Det vises forsåvidt til komiteflertallets uttalelser til opplysningene om de danske og tyske løsningene i Innst.S. nr. 246 s. 20 sp. 1 flg. Flertallet finner en parlamentarisk kontroll lite hensiktsmessig. At mindretallet har samme oppfatning, er ikke direkte sagt, men framgår av sammenhengen. Konklusjonen var den samme under drøftingene som gikk forut for opprettingen av regjeringens kontrollutvalg, jfr. kap. 3.3.
Mellbye-utvalget fryktet at deltakelse av parlamentarikere i et kontrollorgan kunne redusere Stortingets praktiske handlefrihet. Et annet hensyn veier vel så tungt. En løpende parlamentarisk kontroll vil øke risikoen for unødig parlamentarisk konflikt fordi enhver kritikk vil ha parlamentarisk tyngde og dermed reise spørsmålet om vedkommende statsråds tillit i Stortinget. En parlamentarisk kontroll ville bety at man gikk fra den ene ytterlighet til den andre, dvs. fra en situasjon hvor Stortinget har lite innsyn og til en situasjon hvor det har et kontinuerlig tilsyn.
6.2.2 Oppnevning og organisering
Kommisjonen legger til grunn at kontrollorganet skal oppnevnes av Stortinget. En kombinert løsning som består i at Stortinget bare utpeker medlemmer til et kontrollorgan regjeringen oppnevner, jfr. de forslag som overveies i Storbritannia, vil etter kommisjonens mening ikke være aktuelt.
Som kontrollorgan kan tenkes et ombud. Et særskilt ombud er en mulighet, men den er neppe realistisk.
Ombudsløsningen forutsetter derfor at kontrollen legges til sivilombudsmannen. Dette vil ha åpenbare fordeler. Kontrollen vil skje i et kjent system etter et regelverk som har vært praktisert lenge og med gode erfaringer. Sivilombudsmannen har stor faglig prestisje, har tillit i Stortinget og hans virksomhet er vel innarbeidet i befolkningen. Sivilombudsmannens formål – å sikre at det i forvaltningen ikke øves urett mot den enkelte borger – er et gunstig utgangspunkt, og i samsvar med Stortingets intensjoner. Kontrollen med EOS-virksomhetene vil gjøre hans virksomhet mer komplett. Ombudsmannsloven og ombudsmannens instrukser vil bare trenge mindre tillempninger relativt sett.
Likevel er det motforestillinger. En er knyttet til saksområdets politiske beskaffenhet og kravet til hemmeligholdelse. Som nevnt under kap. 3.3 gikk Mellbye-utvalget ut fra at et kontrollutvalg bestående av personer som nyter alminnelig tillit og respekt ville ha slik tyngde at klagerne og opinionen ville slå seg til ro med ubegrunnede uttalelser. Så enkelt er det ikke. Det er snarere slik at ubegrunnede uttalelser i det lange løp ikke blir akseptert, og spesielt dersom kontrollorganets sammensetning ikke endres jevnlig. Det har også vært antatt at fagområdet og de iøynefallende hensynene til rikets sikkerhet over tid kan fange oppmerksomheten for mye og påvirke standpunktene. Om risikoen for det er reell eller ikke, er ikke avgjørende. Det er nok at oppfatningen gjør seg gjeldende. Den har da også blitt hensyntatt av Fostervoll-utvalget og dernest av regjeringen og Stortinget i St.meld. nr. 39 og Innst.S. nr. 246 når det gjelder O-tjenestens personell.
Sivilombudsmannens styrke er hans åpne, domstolsliknende, drøfting av de saker han behandler. Denne fordel kan bare i begrenset utstrekning tjene ham i EOS-sakene. Å tillegge ham EOS-sakene, vil bety at man trekker veksler på hans alminnelige prestisje. Det er et spørsmål om den ikke er for verdifull til at den bør benyttes til det. Skulle det ende med at Stortinget vil skifte ut sivilombudsmannen etter en utløpt 4-årsperiode fordi EOS-sakene har medført belastninger som gjør en utskiftning hensiktsmessig, ville det være uheldig totalt sett. Selv om ombudsmannen oppnevnes for 4-årsperioder, er det ingen grunn til å ønske at gjennoppnevning ikke skal skje.
Juridiske analyser og standpunkter påvirkes i større eller mindre grad av rettspolitiske holdninger. Oftest er de unevnt, andre ganger drøftes de åpent. Skillet mellom rettspolitikk og almen politikk er ikke helt enkelt. Det større spørsmålet om forholdet mellom jus og politikk har vært gjenstand for skarp metodisk og vitenskapsteoretisk debatt. Kommisjonen har foran under kap. 4.1.1 beskrevet hvordan EOS-tjenestene arbeider i et krysningsfelt mellom grunnleggende samfunnshensyn. Forsvars- og sikkerhetspolitikken er politiske kjerneområder. Politiske holdninger vil ha større betydning og legitimitet enn vanlig. Det er vanskelig å forene med juridisk metode. Det ligger derfor dårlig til rette for en rendyrket juridisk kontroll. Dertil framtrer det som lite ønskelig at ansvaret for avgjørelser skal hvile på en person alene. På et så politisk felt som det her gjelder kunne man ønske en bredere representasjon av erfaringer og holdninger og en politisk forankring, jfr. forsåvidt sammensetningen som regjeringens kontrollutvalg har hatt.
Sivilombudsmannen har hatt liten kapasitet til å drive systemkontroll, slik hans nordiske kolleger gjør, men kontoret får nå en stillingshjemmel med tanke på dette formål. Systemgjennomgang på utvalgte offentlige sektorer fra tid til annen er beslektet med et løpende tilsyn på en bestemt sektor, men ansvaret og byrden med en løpende kontroll blir en helt annen. Generelt sett bør sivilombudsmannen selv delta i en løpende kontroll. Det kan vise seg vanskelig eller umulig å få til.
Man kan tenke seg å løse problemene ved å opprette et særskilt rådgivende utvalg for sivilombudsmannen i EOS-sakene. Et slikt råd vil kunne bemannes med personer med de ulike faglige/politiske ressurser som kontrollen med EOS-tjenestene krever. Skal utvalget ha tyngde, må det bestå av politikere som har hatt sentrale verv, tidligere høytstående embetsmenn m.m. Det er et spørsmål om personer med slike kvalifikasjoner vil kunne tilpasse seg rollen som rådgivere. Alternativet er at de blir et styre. Ombudsmannens oppgave vil da bli å utøve kontrollen og rapportere og gi innstilling til styret. Alle utalelser vil måtte gå i styrets navn. Dermed reduseres ombudsmannens oppgaver til noe som minner om en saksbehandlers. Det bryter avgjørende med dagens ombudsmannsmodell og kan få uheldig innflytelse på samfunnets oppfatning av ombudsmannsrollen.
Kommisjonen minner i denne sammenheng om de generelle betraktningene i kap. 4.3 om kontrollfasene og deling av dem mellom flere organer. Kommisjonens konklusjon blir at kontrollen med EOS-tjenestene ikke bør legges til sivilombudsmannen.
Kommisjonen har blitt stående ved en ren utvalgsmodell som den beste løsning. Det betyr et utvalg som besitter rikspolitisk erfaring og tyngde, og som har tilgang til juridisk kompetanse og innsikt i EOS-tjenestenes fag/arbeidsmetoder. Utvalget må bistås av en sekretær eller et sekretariat.
Etter kommisjonens oppfatning vil utvalgets sammensetning være avgjørende for Stortingets og samfunnets tillit til den kontroll det utfører. Hvis sekretæren er en velkvalifisert jurist, behøver ikke utvalget selv nødvendigvis ha en jurist i sin midte. Tilsvarende vil behovet for militærfaglig innsikt, datakunnskap o.l. kunne ivaretas gjennom en særskilt deltidssekretær på de områder hvor det er tjenlig dersom slik kompetanse ikke er representert blant utvalgets medlemmer. Utvalget må dessuten gis anledning til å anta bistand til utredning av spørsmål som krever særlig fagkunnskap. Det samme gjelder når det inntreffer saker som er så arbeidskrevende at det må heltidsinnsats til.
Det er følgelig kommisjonens vurdering at regelverket bør gi rom for fleksibilitet m.h.t. sammensetning av utvalget og dets sekretariat. Det betyr for det første at regelverket ikke bør inneholde krav om at en eller flere profesjoner skal være representert i utvalget. For det annet betyr det at utvalget må bli noe større enn det regjeringens kontrollutvalg er for at det skal bli mulig å oppnå bredden i sammensetningen som er ønskelig. Ut fra disse betraktninger finner kommisjonen at et utvalg på 7 medlemmer er passende. Valg bør skje for 5 år. Sekretærvervet er såpass viktig at valget bør tas i Stortinget, ikke av utvalget selv.
Kommisjonen forutsetter at utvalget ikke besettes med aktive stortingsrepresentanter. Det vises forsåvidt til Ingvaldsen-utvalgets innstilling (vedlegg 2 nr. 43). Den klare konklusjonen den gang var at stortingsrepresentanter ikke bør sitte i styrer, råd m.m. som Stortinget fører kontroll med. Det var i første rekke hensynet til stortingsrepresentantenes habilitet som dikterte standpunktet. Det er intet ved utviklingen i ettertid som tilsier at dette standpunkt fravikes.
Et mulig problem med de krav som stilles til medlemmene av utvalget, er at det kan være vanskelig å finne personer som kan frigjøre tilstrekkelig med tid for oppgaven. Det samme gjelder sekretæren. Kommisjonen forutsetter at det ved utvelgelsen kreves at medlemmene og sekretæren kan avse tilstrekkelig tid mot at de gis en avlønning som gir full kompensasjon.
Rekrutteringen av sekretær(er) kan komme til å by på problemer. Det samme gjelder å finne egnede kontorlokaler. Rekrutteringen og lokaliseringen bør ses i sammenheng. Sannsynligvis vil sekretærvervet ikke kreve et helt årsverks arbeide. Sekretariatet bør ikke gis lokaler i EOS-tjenestene eller fagdepartementene eller ha tilknytning til dem. Det bør heller ikke lokaliseres i Stortinget. Tilfeldige leide lokaler utenfor administrasjonen vil ikke være betryggende sikkerhetsmessig sett, og vil dessuten medføre faglig isolasjon. Skal sekretærvervet bli attraktivt, må sekretæren ha et miljø rundt seg. Et alternativ er at sekretæren gis lokaler hos sivilombudsmannen. En på mange måter tilfredsstillende løsning vil være at sivilombudsmannens kontor gis en eller to ekstra stillingshjemler mot å avgi sekretær og kontorbistand. Sekretæren vil dermed være ansatt hos ombudsmannen, men ha tjenestefri så langt sekretærfunksjonen krever det. En slik løsning vil ikke bety at ombudsmannen involveres i kontrollarbeidet, like lite som at regjeringsavokaten var involvert i de årene sekretærene til regjeringens kontrollutvalg ble rekruttert fra dette embetet.
6.2.3 Rapportering
For å sikre at det ikke oppstår tvil om hva utvalget har ment og for å forebygge mot uformell styring, bør utvalgets standpunkter meddeles skriftlig. Det er utilstrekkelig om de bare føres i utvalgets møteprotokoll. Uttalelser som har gått til en part, må også meddeles det berørte organ. Ordningen må være at standpunkter som ikke er meddelt skriftlig, heller ikke kan anses inntatt.
Utvalgets uttalelser til parter lar kommisjonen ligge i denne omgang.
Uttalelser om saker og saksforhold til myndigheter bør som hittil gå til de berørte myndigheter. Normalt vil det være sjefen for det organ som er kontrollert, men i viktigere spørsmål bør også fagdepartementet orienteres som overordnet myndighet.
Utvalget må nødvendigvis kunne utforme sine uttalelser til myndigheter uten hensyn til graderingsnivået. Dokumenter graderes etter det høyeste beskyttelsesbehovet for noen enkeltopplysning i dem. Det betyr at det for alle andre enn utstedende etat kan oppstå tvil om hvilke opplysninger i et dokument som trenger beskyttelse, og på hvilket nivå. Behovet for beskyttelse kan også komme i et nytt lys som følge av endrede forhold, f.eks som følge av at opplysninger blir alment kjent gjennom journalistisk virksomhet, opplysninger fra utlandet m.v. Behovet for beskyttelse må dessuten avveies mot hensynet til en åpen debatt.
Hittil har behovet for avgradering og publisering av uttalelsene til regjeringens kontrollutvalg blitt ivaretatt av det etatsansvarlige departement, i praksis Justisdepartementet. Et stortingsoppnevnt utvalg vil ikke kunne overlate publiseringen av sine avgjørelser til departementene, men vil på den annen side ikke kunne overta oppgaven med å avgjøre om gradering kan unnlates, jfr. sikkerhetsinstruksens § 4 nr. 4. Som følge av dette må utvalget gis anledning til å forelegge for vedkommende etat og om nødvendig fagdepartementet eventuell tvil om dets uttalelser inneholder gradert informasjon. Det må også kunne tilrå at ned- eller avgradering blir foretatt. Myndighetenes avgjørelser om hva som kan publiseres må være endelige for utvalget.
En nyordning med et stortingsoppnevnt kontrollutvalg reiser et helt sentralt spørsmål: Hva skal utvalgets meldinger om kontrollvirksomheten inneholde og hvordan skal de fremmes og behandles? Hvis de inneholder gradert informasjon, kan de ikke publiseres. De kan heller ikke framlegges og behandles in extenso i et samlet Storting. Det motsatte ville reelt sett bety avgradering uten at skadevirkningene har vært vurdert.
Det springende punkt blir derfor om utvalgets årsmeldinger og eventuelle andre meldinger til sin oppdragsgiver skal inneholde gradert informasjon, enten i meldingene selv eller i deres vedlegg. Hvis svaret er ja, blir konsekvensen at meldingene må behandles i et særskilt autorisert organ i Stortinget. Der må det graderte stoffet siles ut før innstilling gis til Stortinget i plenum. Hvis gradert stoff er innvevd i meldingenes tekst, kan slik utsiling ikke gjøres i Stortinget. Selve meldingene må følgelig være ugraderte. Det graderte materialet må være vedlegg, f.eks i den form at alle avgitte uttalelser følger som vedlegg.
Selv om en ordning med graderte vedlegg er fullt tenkelig, mener kommisjonen etter en samlet avveining at den bør unngås. Også om full informasjon bare gis et engere utvalg i Stortinget, vil risikoen for eksponering av informasjon øke, jfr. kap. 4.4.4. Etter kommisjonens vurdering vil hensynet til at samarbeidet med utenlandske tjenester ikke blir skadet, jfr. framstillingen av mandatet i kap. 2.2, ikke være tilstrekkelig ivaretatt med en slik ordning. Dessuten har argumentasjonen mot parlamentarisk kontroll i kap. 6.2.1 gyldighet også i forhold til problemstillingen her. Selv om det ikke er ualminnelig at et mindre utvalg stortingsrepresentanter har kunnskaper og foretar vurderinger som andre stortingsrepresentanter ikke har innsyn i, bør det unngås når det er mulig. Både konstitusjonelt og politisk bør ideelt sett all informasjon som kommer til Stortinget som sådant være tilgjengelig for samtlige representanter. I motsatt fall får Stortinget i plenum et ufullstendig grunnlag for å vurdere innstillinger om vedtak fra komiteene.
Utvalgets årsmeldinger bør følgelig være ugraderte. I tillegg til årsmeldinger bør utvalget kunne gi Stortinget særskilt melding om feil eller forsømmelser av stor betydning, slik sivilombudsmannen kan. Også disse bør være ugraderte. Er utvalget i tvil om graderingsspørsmålet, eller mener det at avgradering bør foretas, bør de kunne ta det opp med fagdepartementet på forhånd, jfr.foran om uttalelser. Hvis det stortingsorgan som behandler meldingene ønsker supplerende gradert informasjon, må det tas opp gjennom presidentskapet, som avgjør om begjæringen skal fremmes overfor regjeringen. Den videre gang vil bli et politisk spørsmål.
Konsekvensene av at utvalgets meldinger skal være ugraderte blir neppe særlig store. Gjennom årene har det vist seg at det stort sett er mulig å behandle O- og S-tjenestene og deres virksomhet i åpne meldinger. Det dreier seg om et modus vivendi som innebærer at regjeringen avgraderer en del opplysninger, mens det blir respektert at andre blir holdt tilbake. Dessuten er erfaringen at forhold som fortjener politisk debatt ofte allerede er blitt eksponert forut for eller under undersøkelsene som regjeringens kontrollutvalg har foretatt.
Det er ikke noe særsyn at et kontrollorgans årsmeldinger om sin virksomhet ikke inneholder en detaljert framstilling av de saker som er behandlet. Det er tvert om ganske vanlig. Et kontrollutvalg for EOS-tjenestene er heller ikke det eneste kontrollorgan som må ta hensyn til taushetsplikt i uttalelser og meldinger som tilstiles offentligheten og oppdragsgiver. Bl.a. må kontrollkommisjonene i det psykiske helsevern gjøre det.
I drøftingen her har kommisjonen forutsatt at utvalget skal avgi sine meldinger direkte til Stortinget. En annen mulighet hadde vært at de ble fremmet gjennom regjeringen. Da kunne de ha hatt graderte vedlegg. Regjeringen kunne så vurdere graderingsspørsmålene og fremme stortingsmelding med sine bemerkninger til utvalgets melding. Dette er hva kommisjonen foran har betegnet som en kombinert løsning. Den vil gi klare rutiner, men vil også kunne skape inntrykk av at regjeringen sensurerer et stortingsoppnevnt utvalg. Kommisjonen vil ikke anbefale den.