7 Regelverk

7.1 Innledning

I kapittel 3– 6 har kommisjonen utredet de spørsmål opprettelsen av et stortingsoppnevnt kontrollutvalg for EOS-tjenestene reiser. Kommisjonens neste oppgave i følge mandatet er å utarbeide utkast til ...instruks og eventuelle avgrensninger av tjenesten..., dvs. til et regelverk.

Utredningen foran har vist at kontrollordningen bør fastsettes i lov. Loven bør gi Stortinget hjemmel for å vedta en instruks om kontrollapparatet og kontrollvirksomheten. Dessuten må sikkerhetsutvalgets utkast i NOU 1993:3 til ny § 216 h i straffeprosessloven revideres (vedlegg 2 nr. 16).

7.2 Om utkast til lov og instruks

7.2.1 Innledning

I kap. 5.2. har kommisjonen pekt på at det bør vurderes å gi en samlet lov om EOS-tjenestene og deres oppgaver. Lovbestemmelser om kontrollen med tjenestene bør inngå i en slik lov. En egen lov om kontrollen bør derfor være midlertidig. Behovet for å evaluere kontrollen etter en tids erfaring, peker i samme retning. Det er mange nyskapende elementer ved den kontrollordning som her foreslås. Kontrollen vil innvirke på forholdet mellom Storting og regjering. Det er vanskelig nå å ha noen sikker mening om kontrollbehovet. Skadevirkninger ved mulige sikkerhetsbrudd eller ved at EOS-tjenestenes samarbeide med utenlandske tjenester svekkes bør også vurderes. Både av hensyn til Stortinget og regjeringen bør det derfor markeres at erfaringene med kontrollordningen skal gjennomgås etter en tid.

Den følgende drøftingen av innholdet av en lov vil bli konsentrert om de sentrale spørsmål, og særlig om slike som ikke allerede er tilstrekkelig behandlet i det foregående.

7.2.2 Om kontrollen

Loven bør gi Stortinget i plenum hjemmel for å velge en utvalg til å føre kontroll med EOS-tjenestene. Den bør trekke opp rammene for kontrollen og fastsette de rettigheter og plikter som må tillegges utvalget og de som skal kontrolleres. Videre må den gi bestemmelser om utvalgets uttalelser og meldinger. Loven bør altså være en rammelov, og slik at det overlates til Stortingets plenum å fylle ut rammene ved en alminnelig instruks.

Bestemmelser om utvalget sammensetning og funksjonsperiode bør overlates til instruksen. Det samme gjelder valg av sekretær.

Loven må fastsette kontrollområdet, som må omfatte EOS-tjeneste som funksjon. I prinsippet vil dermed alle offentlige myndigheter som driver slik virksomhet falle inn under kontrollen. Det samme gjelder bedrifter – private eller offentlige – og enkeltpersoner. Her blir det imidlertid nødvendig å trekke grenser. Virksomhet som ikke er initiert av det offentlige, må holdes utenfor. Det samme gjelder den overordnede påtalemyndighet, jfr. kap. 4.6.

Kontrollutvalget vil ikke være et forvaltningsorgan. Det vil avgi uttalelse, men ikke treffe vedtak i egentlig forstand. Det bør for ordens skyld fastsettes at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke gjelder for dets virksomhet. Dette betyr ikke at hevdvunne prinsipper for god saksbehandling, som forvaltningslovens regler langt på veg bygger på, ikke skal følges så langt de passer. Nærmere bestemmelser om dette bør imidlertid treffes i instruksen.

I regelverkene for de ulike typer granskingskommisjoner er det vanlig å knytte bestemmelser om kommisjonsmedlemmenes habilitet an til inhabilitetsreglene i domstollovens § 106 flg. For nærværende kommisjon synes det mer hensiktsmessig å nytte reglene i forvaltningsloven kap. II. En løpende kontroll minner mer om forvaltningsvirksomhet enn om rettergang. Domstolslovens regler preges også av domstolsterminologien og er derfor vanskeligere å anvende utenfor sitt eget område.

Loven bør fastsette kontrollformålet. Formålet må inneholde flere elementer. Det sentrale er å verne borgerne mot at det øves urett, jfr. premissene for Stortingets vedtak, omtalt foran under kap. 2.2 og 4.2. Det mer almene behovet for å påse at virksomheten holdes innenfor rammen av de lover og instrukser som regulerer den, må også nedfelles som et formål. I kap. 4.1.1 har kommisjonen pekt på som en kostnad ved EOS-tjenestene at de kan komme til å skade samfunnslivet. Hensynet til samfunnslivet ligger bak bl.a. grensesettingen i O-tjenestens instruks, men er ikke i generell form nedfelt noe sted. Kommisjonen anser at det bør inkorporeres i kontrollformålet.

Et kontrollformål som bare inkluderer hensynene foran, kan føre til ensidighet i gjennomføringen. Utvalget bør derfor pålegges å avveie kontrollhensynene mot hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter. Det vil ha to implikasjoner. For det første vil det bety at utvalget ikke bør søke innsyn i graderte opplysninger uten at det er nødvendig for å ivareta formålet. For det annet vil det bety at utvalgets standpunkter skal tas etter en avveining som inkluderer de hensyn EOS-tjenestene skal ivareta.

Det bør framgå av formålsbestemmelsen at utvalget ikke skal være et styringsorgan, dvs. at det ikke skal kunne gi pålegg eller treffe bindende vedtak. Dette betyr igjen at kontrollen i hovedsak skal være etterfølgende. Den nærmere grensedragning forsåvidt bør overlates til instruksen.

Ved siden av kontrollformålet, bør kontrolloppgavene angis i loven, men bare som hovedgrupper. Disse er 3, nemlig regelmessig tilsyn (inspeksjon), klagebehandling og saker tatt opp av eget tiltak. Kontrollens nærmere omfang bør henvises til instruksen. Oppgavene må formuleres slik at det blir mulig for kommisjonen å forfølge såkalte sidespor, dvs. granske forhold som ikke er EOS-tjeneste funksjonelt sett, men som står i så nær sammenheng med en sak kommisjonen behandler at det er ønskelig å få dem undersøkt og vurdert for at det skal bli kastet fullt lys over saken. Hvor langt man i så måte skal gå, er et skjønnsspørsmål, og vil bl.a. bero på kommisjonens forutsetninger, både arbeidsmessig og m.h.t. kompetanse. Det bør derfor ikke gjøres til en plikt for kommisjonen å gå inn på slike sidespor.

Loven må gi Stortinget hjemmel for å fastsette en alminnelig instruks om kontrollvirksomheten, jfr. forsåvidt det foregående.

7.2.3 Om kontrollmidlene

Kontroll innebærer innsyn og tilsyn, som oppnås ved 2 typer midler, nemlig:

• tilgang til dokumenter, registre, utrustning, lokaler m.m. og

• forklaringer fra de som har befatning med virksomheten som kontrolleres.

Justisdepartementets rundskriv om granskingskommisjoner, vedlegg 2 nr. 3, jfr. også den forutgående innstilling av Eckhoff-utvalget, vedlegg 2 nr. 15, er basert på at tilgang og forklaringer oppnås ved frivillighet. Erfaringen til da hadde vist at tvang ikke var nødvendig. Det ble også pekt på at tvang kan skade tillitsforholdet mellom granskningskommisjonene og de som møter for dem. Likefullt ledet Eckhoff-utvalgets utredning til at det ble etablert hjemmel i domstolloven § 43 annet ledd for at gransknings- og kontrollkommisjoner kan kreve bevisopptak ved domstolene etter reglene i tvistemålsloven, jfr. vedlegg 2 nr. 16. Lovendringen medførte en plikt til å møte for domstolene og avgi rettslig forklaring eller andre beviser, men med de begrensninger som følger av tvistemålsloven. Vesentlig i denne forbindelse er reglene om fritak for vitneplikt p.g.a. taushetsplikt, fritaket for bl.a. pressens ansatte m.h.t. kildeopplysninger og fritaket for å forklare seg om noe som kan utsette en selv eller ens nærmeste for straff eller tap av den borgerlige aktelse, jfr. tvistemåll. §§ 204 -210.

For granskingskommisjoner som oppnevnes ad hoc er altså utgangspunktet frivillig medvirkning. Tvang er bare noe man har i bakhånd, og også da med begrensninger. For stående undersøkelseskommisjoner, tilsyn m.m. har utgangspunktet vært det motsatte. De har en rett til å kreve forklaringer og få tilgang til alt materiale, men rettens utstrekning varierer. Et utvalg som skal føre løpende kontroll med EOS-tjenestene, må åpenbart også gis rettigheter forsåvidt. Spørsmålet er hvor langt rettighetene skal gå. Utvalgets rettigheter vil tilsvare en plikt for de som blir kontrollert. For dem er pliktens omfang et vesentlig spørsmål. Hvis det f.eks. fastsettes en ubetinget forklaringsplikt, vil den som blir avkrevd forklaring kunne bli stilt overfor valget mellom enten å tie og pådra seg straff ved det, å forklare seg usant og derved pådra seg straffeansvar eller å forklare seg sant om straffbare forhold og derved bidra til sin egen domfellelse. Det er i strid med norsk prosesslovgivning å utsette noen for slike valg. Verken parter i sivile saker eller siktede i straffesaker har forklaringsplikt, og den som er siktet kan eller ikke straffes for å forklare seg usant. Det vises til Justisdepartementets behandling av dette i St.meld. nr. 39 s. 42 og henvisningen der til Johs. Andenæs' drøfting i Norsk Straffeprosess, utg. 1984, bind I s. 204 flg. Dilemmaer oppstår også når det gjelder tilgangen til lokaler og materiale. Tvangsmessig tilgang er i straffeprosessuell sammenheng ensbetydende med ransaking. Ransaking kan bare skje på bestemte vilkår og etter fastsatte prosedyrer. Hvis et kontrollutvalg i kraft av sitt mandat skal ha en alminnelig innsynsrett i privates eller bedrifters dokumenter og arkiver, og selv om de også inneholder opplysninger som er formålet uvedkommende, vil det harmonere dårlig med det vern man ellers tilstreber å gi den enkelte mot inngrep fra myndighetene.

Som det framgår, kan spørsmålet om kontrollmidlene deles i flere problemstillinger, nemlig

• virkeområdet (personkretsen),

• midlenes utstrekning innenfor virkeområdet og

• den etterfølgende bruk av de opplysninger som blir frambrakt.

Disse problemstillinger må vurderes separat i forhold til henholdsvis tilgang og opplysningsplikt. Før kommisjonen foretar vurderingene, er det grunn til å se nærmere på hvilke regler som gjelder for enkelte andre kontrollorganer og tilsyn. En fyldigere innføring er gitt av Eckhoff-uvalget, vedlegg 2 nr. 15, s. 10 flg., se også dets henvisning til ytterligere kilder på s. 28.

Overfor sivilombudsmannen, se kap. 3.5, er det bare de som virker i det offentlige som har opplysningsplikt, og da med begrensningene som følger av tvistemålsloven. Likeledes har ombudsmannen bare adgang til offentlige lokaler m.v. Sivilombudsmannen kan imidlertid begjære bevisopptak.

Til gjennomføring av Konkurransetilsynets kontrolloppgaver er det lagt en ubetinget opplysningsplikt på enhver, jfr. prisl. § 15. Tilsynet har også en ubetinget rett til tilgang til dokumenter og lokaler m.v. Tilsvarende, men mer spesifikke plikter, foreligger i forhold til Kredittilsynet, jfr. kredittilsynsl. § 3.

Ved skipsulykker foretas det sjøforklaringer med vitneforklaringer etter reglene i tvistemålsloven. Særlig alvorlige ulykker og forlis i fiskeflåten granskes av undersøkelseskommisjoner. Forskrifter gitt i medhold av sjøfartsl. § 314, jfr. vedlegg 2 nr. 13 legger forklaringsplikt på vitner, men med de begrensninger som følger av tvistemålsloven. Den som får sitt forhold gransket, har ikke forklaringsplikt. Tilsvarende regler gjelder i forhold til den faste granskningskommisjonen for dykkerulykker, jfr. lov av 8.6.1984 nr. 1 § 3 og forskrifter gitt i medhold av den, vedlegg 2 nr. 14.

I forhold til havarikommisjonen for sivil luftfart legger luftfartsl. § 165 forklaringsplikt på enhver om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. Videre har kommisjonen rett til tilgang til privat grunn, gjenstander og dokumenter i den utstrekning den trenger det for sine undersøkelser. Den kan kreve bevisopptak, men da etter tvistemålslovens regler.

Pliktene som er lagt på enhver i forhold til Konkurransetilsynet og Kredittilsynet må forstås på bakgrunn av at de dreier seg om lovgivning som regulerer kreditt- og omsetningslivet. Det betyr for det første at man ikke kommer utenom å gi tilsynene innsynsrett dersom man ønsker at de skal ha en reell funksjon. For det annet betyr det at man vanskelig kan foreta begrensninger i virkeområdet utover det som følger av tilsynenes mandat. Dessuten er vel prislovens regler noe preget av problemstillingene i den nære etterkrigstid. Flyhavarikommisjonens rett til tilgang til eiendom går tilsynelatende langt, men er i realiteten et begrenset inngrep fordi et havari er konkret i sted og tid. Det er lite grunnlag for diskusjon om hvor langt retten går. Det er også liten privat interesse i å verne et flyvrak og grunnen det ligger på mot innsyn.

Kontrollutvalget for EOS-tjenestene vil ha helt andre utgangspunkter for sin virksomhet. Det skal ikke føre kontroll med virksomhet i det sivile samfunn, annet enn som en avledet følge av dets hovedoppgave. Hovedoppgaven er kontroll med offentlig tjenesteutøvelse. Det er tale om en løpende kontroll, ikke om en gransking av veldefinerte enkelthendelser.

Kommisjonen finner at kontrollutvalget bare bør gis tilgang til det offentliges lokaler, dokumenter m.v. Det offentliges næringspregede virksomhet, bl.a. på kommunikasjonssektoren, drives imidlertid i økende utstrekning i selskaps form. Adgangen bør derfor omfatte selskaper som det offentlige er majoritetseier i.

For at tilgangen skal bli reell, bør offentlige embets- og tjenestemenn pålegges en ubetinget plikt til på anmodning å tilveiebringe alt materiale som de forstår har betydning for kontrollen. Samme plikt bør legges på andre m.h.t. dokumenter m.v. som de har mottatt fra det offentlige. Det kan f.eks. gjelde anmodninger om bistand eller teknisk utrustning som er tillatt plassert på privat eiendom.

Kommisjonen finner det ubetenkelig å legge møteplikt på enhver. Særlig i forbindelse med klager vil det ikke være uvanlig at kontrollutvalget har behov for å samtale med privatpersoner, det være seg klagerne selv eller personer de har oppgitt som vitner.

Opplysnings- og forklaringsplikten er vanskeligst å avveie.

Kommisjonen finner for det første at utvalget må ha rett til å begjære bevisopptak etter domstoll. § 43 annet ledd. Det betyr at enhver må forklare seg i retten, men med de begrensninger som følger av tvistemålsloven. I dette ligger også at retten kan nekte å foreta opptak av bevis som ikke kommer saken ved, jfr. tvml. § 189.

Kommisjonen finner dernest at det ut over dette ikke bør legges forklaringsplikt på privatpersoner.

Når det gjelder offentlig ansatte, har Justisdepartementet i St.meld. nr. 39 s. 42 sp. 2 trukket fram sin egen sålydende uttalelse i rundskrivet om granskningskommisjoner (vedlegg 2 nr. 3, kap. IV, pkt. 3):

«Kommisjonen kan ikke pålegge noen å avgi forklaring. Oppnevningsmyndigheten vil imidlertid kunne bestemme at kommisjonen kan kreve opplysninger av organer og tjenestemenn som står under oppnevningsmyndighetens kontroll. Opplysningsplikt bør likevel ikke pålegges den tjenestemann som er mistenkt for et straffbart forhold når det gjelder noe som omfattes av mistanken.»

Som det framgår, er det i det offentlige en tjenesterettslig plikt å redegjøre for hva man har foretatt i tjenesten når overordnede ber om det. Denne plikt er vesentlig for utøvelse av ledelsens og departementenes instruksjons- og kontrollmyndighet. Etter gjeldende rett er det ikke klart at plikten viker for prinsippet om at ingen skal behøve å bidra til sin egen domfellelse. Formålet med opplysningsplikten er ikke å kunne avdekke straffbare forhold. Den er et middel til å utøve styringsmyndighet. Hensynet til utøvelse av styringsmyndighet bør gå foran hensynet til at ansatte kan pådra seg straffeansvar ved å gi forklaring. I praksis er det oftest straffebestemmelsen om grov uforstand i tjenesten (strl. § 325 nr. 1) som er aktuell. Hvis offentlig ansatte ikke skal ha forklaringsplikt om sine tjenestlige forhold dersom de kan være straffbare, bety det at de kan nekte å gi forklaring i ethvert tilfelle hvor det er spørsmål om de kan ha foretatt feilbedømmelser i tjenesten.

Etter kommisjonens syn taler gode grunner for at de som velger å stå i offentlig tjeneste, og dermed delta i myndighetsutøvelse overfor borgerne, må akseptere at de må redegjøre fullt ut for sine disposisjoner når det bli bedt om det. En slik tankegang står særlig sterkt når det gjelder politiet fordi det selv fører kontroll med borgerne og er avhengig av tillit. I tillegg medfører graderingsnivået og kunnskapsbehov-prinsippet i EOS-tjenestene at det vil være færre enn vanlig som har innsyn i hva som er foretatt. Man er mer avhengig enn ellers av utøvernes egen forklaring. Da det her også gjelder spørsmål som er av stor betydning for samfunnet, mener kommisjonen at offentlig ansatte må pålegges en ubetinget opplysningsplikt overfor kontrollutvalget.

Kommisjonen vil ellers minne om at Kontrollen med EOS-tjenestene vil være rettet mot EOS-virksomhetens konsekvenser for borgerne. Mulige straffbare handlinger som ligger utenfor dette perspektivet, f.eks. underslag i tjenesten, vil det ikke bli kontrollutvalgets oppgave å undersøke. Avdekking av straffbare handlinger, herunder bedømmelse av om tjenestlige forhold er straffbare, vil i det hele tatt ikke være dets oppgave. Det skal bare følge med i at tjenestene holdes innen de rammer som er satt for dem og med at borgerne ikke lider urett. At dets undersøkelser kan komme til å avdekke straffbare forhold, er bare en fjern mulighet.

En ubetinget forklaringsplikt bør bare gjelde i forhold til kontrollutvalget.Hvis en avgitt forklaring ønskes bekreftet ved rettslig avhør, bør offentlige ansatte ha de samme rettigheter til å nekte å gi forklaring som andre har. Grunnen til det er at rettslig avhør ved bevisopptak er et bevissikringsmiddel. Det betyr at det kan brukes i en etterfølgende rettssak. I forhold til bevissikring bør offentlig ansatte ha samme rettigheter som andre.

Med offentlig ansatte mener kommisjonen embets- og tjenestemenn og alle andre som virker i forvaltningens tjeneste, jfr. sivilombudsmannsl. § 7 første ledd. Plikten bør imidlertid også omfatte tidligere offentlige ansatte forsåvidt angår deres tjenesteutøvelse og hva de har erfart i tjenesten. Ansatte i heleide offentlige selskaper bør medregnes, men ikke ansatte i selskaper hvor det offentlige bare er majoritetseier.

Det gjenstår å vurdere om de opplysninger kontrollvirksomheten framskaffer, skal kunne brukes for annet enn det som følger av formålet. I praksis betyr det om de skal kunne brukes under straffeforfølgning.

Påtalemyndighetens etterfølgende bruk av forklaringer er behandlet i St.meld. nr. 39 s. 42. Justisdepartementet kobler der spørsmålene om forklaringsplikt og bruken av forklaringene til hverandre. Departementet peker på muligheten for å ilegge forklaringsplikt når det er av overordnet betydning å bringe saksforholdet på det rene, mot at forklaringene i slike tilfeller ikke skal kunne benyttes av påtalemyndigheten under mulig straffeforfølgning mot dem som har avgitt dem.

Kommisjonen er enig i at forklaringsplikt og bruken av forklaringene må ses i sammenheng. Som det har framgått, ser kommisjonen en ubetinget forklaringsplikt som nødvendig for at utvalget skal kunne løse sine kontrolloppgaver. På den andre siden må kontrollordningen også så langt som mulig verne de personer som avgir forklaring mot at forklaringene eller innholdet i dem blir benyttet på en urimelig måte ved mistanke om straffbare forhold eller ved en mulig senere straffesak mot dem. Oversendelse til påtalemyndigheten av forklaringer eller materiale som er avgitt pliktmessig, kan virke som en beskjæring av rettssikkerheten for dem det gjelder.

Begrensninger i adgangen til å bruke forklaringene må være en alminnelig følge av en ubetinget forklaringsplikt. Kommisjonen ser imidlertid prinsipielle og praktiske problemer ved å avskjære politiet og påtalemyndigheten fra innsyn i det som er forklart. Forklaringene vil være et viktig grunnlag for utvalgets konklusjoner, og det som er forklart vil regelmessig framgå av utvalgets uttalelser. Uttalelsene vil gå til fagdepartementene, og de vil bli omtalt i kontrollutvalgets meldinger til Stortinget. Begrensninger i frigivelse av forklaringer og opplysninger fra slike kan derfor være vanskelig å gjennomføre, men rettssikkerheten for de som kan bli involvert i en videre etterforskning må ivaretas. Det vil også regelmessig være aktuelt å offentliggjøre hele eller deler av uttalelsene, slik at det som er forklart direkte eller indirekte kan bli alminnelig kjent.

Kommisjonen finner det klart at påtalemyndigheten ikke skal kunne framlegge pliktmessig avgitte forklaringer i retten, og heller ikke kunne foreholde dem (konfrontere siktede med dem), jfr. straffeprosessl. § 290. Kommisjonen vil understreke nødvendigheten av å ivareta de forklaringspliktiges rettssikkerhet, og vil i tillegg ­bemerke at straffebestemmelser som rammer grov uforstand i tjenesten bør nyttes med stor forsiktighet overfor offentlig ansatte som har myndighetsutøvelse som tjenesteplikt. Dette er imidlertid et strafferettslig spørsmål som det ligger utenfor kommisjonens mandat å vurdere.

7.2.4 Om uttalelser og meldinger

Det vises til kap. 6.2.3, jfr. kap. 4.4.4, hvor det legges til grunn at et kontrollutvalg må opprettholde graderingsnivået på de saker og forhold det behandler, dersom ikke graderingsmyndigheten foretar av- eller nedgradering.

Konsekvensen av dette er at det bør nedfelles i loven at uttalelser til klagere og andre som ikke er autoriserte, skal være ugraderte.

Som kjent er den blotte og bare opplysning om at en person har vært overvåket gradert i seg selv. Ved klage til regjeringens kontrollutvalg har man av den grunn hittil ansett seg tvunget til bare å opplyse om klagen har gitt grunnlag for kritikk eller ikke. Justisdepartementet mener denne reglen bør beholdes, jfr. St.meld. nr. 39 s. 43 sp. 2, og har forsåvidt gått i mot Fostervoll-utvalget (vedlegg 2 til meldingen). Justiskomiteens flertall var av samme oppfatning som departementet, se Innst.S. nr. 246 s. 18 sp. 2. Kommisjonen går for sin del ikke nærmere inn på spørsmålet og legger det inntatte standpunkt til grunn. Følgelig blir det nedfelt i lovutkastet at det er en gradert opplysning om overvåking eller registrering har funnet sted eller ikke.

I meldingen har Justisdepartementet pekt på at det i enkelte tilfeller kan være et så sterkt behov for å gi klageren en nærmere oppklaring av hva som har funnet sted, at prinsippet om at uttalelsene til klagerne ikke skal grunngis må vike. Departementet tenker seg da at avgjørelsen om det ikke skal tas av regjeringens kontrollutvalg, men av departementet selv. Etter kommisjonens syn kan det ikke bli annerledes med uttalelser fra et stortingsoppnevnt kontrollutvalg. Om nærmere opplysninger ska gis til klager, er et spørsmål om avgradering. Prinsippet om at avgradering foretas av graderingsmyndigheten må derfor følges også i slike tilfeller.

Grunngiingen av uttalelser i klagesaker mot E- og S-tjenesten er ikke behandlet i St.meld. nr. 39 og Innst.S. nr. 246. I og med at E-tjenestens oppdrag ikke er personrettet, vil det sjelden forekomme at tjenesten krenker noens rettigheter. Eventuelle klager mot tjenesten må derfor oftest formodes å bero på misforståelser av hva som er tjenestens oppgaver. Følgelig vil det i mange tilfeller være uproblematisk å gi grunngitte uttalelser til klagerne. Slike uttalelser kan f.eks. gå ut på at klageren er E-tjenesten ukjent og at den virksomhet vedkommende påklager ikke utøves av tjenesten. Tilsvarende feilrettede klager kan forekomme mot S-tjenesten, og må kunne håndteres likedan.

Klagene mot S-tjenesten vil framfor alt gjelde avgjørelser i personellsikkerhetstjenesten. Instruksene for denne tjenesten, vedlegg 2 nr. 36 og 37, henholdsvis §§ 16 og 17, gir den som har vært gjenstand for sikkerhetsundersøkelse rett til å bli gjort kjent med resultatet når klarering eller autorisasjon ikke kan gis. Det kan også bes om begrunnelse. Avgjørelse av om grunnene skal oppgis, tas av forsvarssjefen etter at O-tjenestens uttalelse er innhentet. Ved behandlingen av klager til et kontrollutvalg må disse prinsipper følges, dvs. at kontrollutvalget nok kan gi begrunnelse, men ikke opplysninger ut over det klageren har fått eller vil kunne få fra forsvarssjefen.

Kommisjonen har her holdt seg til uttalelser som avgis til klagere. Om uttalelser som gis til offentlig myndighet, er ikke annet å si enn at de må graderes etter sitt innhold.

Loven må ha bestemmelser om adgangen til å offentliggjøre kontrollutvalgets uttalelser. Det vil bare være ugraderte uttalelser, eller ugraderte deler, som kan offentliggjøres. Offentliggjøringen må ligge til kontrollutvalget selv. At loven regulerer kontrollutvalgets offentliggjøring av ugraderte uttalelser, betyr ikke at forvaltningen vil være avskåret fra å foreta offentliggjøring selv. Den myndighet som en uttalelse er rettet til, vil alltid kunne gjøre det, og vil herunder kunne foreta avgradering hvis den også er graderingsmyndighet. Normalt vil det imidlertid være hensiktsmessig at det skjer en samordning mellom forvaltningen og kontrollutvalget, jfr. kap. 6.2.3.

Spørsmålet om offentliggjøring beror ikke bare på graderingsproblematikken. Det må også tas personvernhensyn. Formålet med kontrollordningen tilsier at det må være mulig å klage over f.eks. antatt overvåking eller over klareringsnektelse uten å risikere å få sitt navn og sin sak offentliggjort. Lovens regel bør derfor være at klagerens samtykke skal foreligge dersom offentliggjøring kan medføre at vedkommendes identitet blir kjent.

Når det gjelder meldinger til Stortinget, bør loven fastsette plikten til å gi årsmeldinger. Videre bør den åpne adgang til å gi særskilt melding om forhold Stortinget straks bør gjøres kjent med. Det må framgå av loven at meldingene skal være ugraderte.

En grunn til at det bør gis klare regler i loven om innholdet av graderte opplysninger i uttalelser og meldinger, er at loven bør pålegge kontrollutvalget taushetsplikt forøvrig.