10 Utvalgets forslag

10.1 Innledning

I kapittel 6 drøftet utvalget ulike problemstillinger knyttet til dagens organisering av forbrukerapparatet. I kapittel 7 ble de ulike aktørers interesser i forbrukerpolitikken og forventninger til forbrukerapparatet trukket opp (forbrukernes, statens og tilbydernes). På denne bakgrunn ble det i samme kapittel satt opp kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet.

I kapittel 9 ble det så lagt vekt på å finne fram til og drøfte alternative modeller som viser spennvidden i området av mulige organisasjonsformer. Hensikten var å sette de ulike forbrukerinstitusjoner inn i vidt forskjellige organisatoriske rammer og sammenhenger og så vurdere modellenes egnethet i forhold til de oppgaver institusjonene skal løse.

I dette kapittel vil utvalget presentere sitt forslag til organisering av det fremtidige forbrukerapparat i Norge. Noen av forslagene er flertallsinnstillinger. Mindretallets merknader presenteres til slutt i kapittelet.

Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig å sikre både Forbrukerrådet og Statens institutt for forbruksforskning en fri og uavhengig stilling. Det er likeledes nødvendig å opprettholde Forbrukerombudets frie stilling som tilsynsmyndighet.

Utvalget vil i denne forbindelse vise til at forbrukerinstitusjonene står overfor store utfordringer (jfr. kapittel 3) som stiller store krav til fleksibilitet, utvikling av kompetanse og evnen til nytenkning. Dette krever at institusjonene har tilstrekkelig administrativ og forbrukerpolitisk frihet til å endre seg i tråd med samfunnsutviklingen.

En av årsakene til behovet for en fri stilling for forbrukerinstitusjonene, er at det offentlige er en svært viktig leverandør av tjenester i det norske samfunn. Staten driver f.eks. tjenester innenfor sektorer som tele, post, transport og bankvirksomhet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for levering av en lang rekke tjenester til forbrukerne, bl.a. innenfor helse- og omsorgssektoren. Samtidig er det stat, fylkeskommune og kommune som styrer samfunnet og avveier interesser gjennom etablering av lover, regelverk, budsjettprioritering osv. Eksempelvis regulerer staten gjennom lovverket forholdet mellom næringsdrivende og forbrukere. Næringslivets interesser ivaretas av sterke organisasjoner.

At det derfor eksisterer uavhengige forbrukerinstitusjoner er etter utvalgets oppfatning en forutsetning for å skape nødvendig balanse mellom ulike interesser i samfunnet.

Det er også slik at svært mange av de tjenestene det offentlige har ansvar for i stadig større grad blir omsatt i et marked. F.eks. gjelder dette i stor grad kommunikasjons og samferdselstjenester. Det er derfor viktig at det eksisterer institusjoner og organisasjoner som kan være med å se til at forbrukerne både får tilgang til den infrastruktur slike tjenester representerer, og drar nytte av økt konkurranse i disse markedene.

Utvalget vil også fremheve internasjonaliseringen av markedene som en viktig årsak til behovet for uavhengige forbrukerinstitusjoner. Økt internasjonal handel, deregulering og ny teknologi øker mangfoldet i tilbudet av varer og tjenester. Det blir mer krevende å være forbruker. Risikoen for å kjøpe over evne, kjøpe feil produkter eller betale høyere pris enn nødvendig, blir større enn tidligere. Et høyt utdanningsnivå og økt forbrukerbevissthet vil bidra til at en del av forbrukerne vil være rustet til å møte denne utviklingen. For forbrukere som ikke tilegner seg tilstrekkelig kunnskap om vare- og tjenestetilbudet og sine rettigheter, kan imidlertid ulempene bli større enn fordelene. Å motvirke ulikhetene i kunnskap og dermed styrke forbrukernes muligheter til å spille sin rolle i samfunnet, krever at det eksisterer institusjoner som er i stand til å ivareta forbrukernes interesser.

10.2 Forbrukerrådet

10.2.1 Et mer uavhengig Forbrukerråd

I dag er Forbrukerrådet underlagt lover og regler som gjelder for administrasjon og styring av statlige organer. Dette innebærer bindinger knyttet til:

• rekrutteringspolitikken. Stillinger kan bare opprettes med Stortingets samtykke

• bevilgningssystemet. Begrensede muligheter til omprioritering av Stortingets bevilgninger

• statens regnskaps- og budsjettsystem. Noen, men begrensede muligheter til å overføre ressurser fra ett år til annet og til å kunne bygge opp økonomiske reserver

• personalpolitikken. Statens lønnsystem gjelder.

Utvalget vil vise til at Forbrukerrådet står overfor utfordringer (jf. kapittel 3) som stiller store krav til fleksibilitet, utvikling av kompetanse og evne til nytenkning. Utvalget mener derfor at Rådet har behov for større administrativ frihet enn hva tilfelle er innenfor dagens styringssystem.

Staten er en betydelig leverandør av tjenester innenfor sektorer som tele, post, transport og bankvirksomhet. Samtidig har staten en viktig funksjon som samfunnstyrer og interesseavveier gjennom etablering av lover, regeleverk, budsjettprioriteringer etc. Eksempelvis regulerer staten gjennom lovverket forholdet mellom næringsdrivende og forbrukere.

Forbrukerrådet skal på sin side arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv og tiltak som kan bedre forbrukernes stilling.

Utvalget mener at Forbrukerrådets tilknytning til staten kan reise spørsmål om Forbrukerrådets troverdighet både som påvirknings- og interesseorgan i forbrukerpolitikken generelt, men også i konkrete saker (eks. klagesaker) hvor staten er involvert.

Både ut fra behovet for større administrativ frihet og for å markere selvstendighet i forhold til staten som samfunnsstyrer og næringsdrivende, mener utvalget at større avstand til staten vil gjøre det enklere for Forbrukerrådet å drive interessearbeid på vegne av forbrukerne.

Dette innebærer også at Direktoratsmodellen heller ikke vil være noen hensiktsmessig tilknytningsform for Forbrukerrådet i tiden framover. Denne vil trekke Forbrukerrådet enda nærmere staten, i beste fall opprettholde de administrative bindingene og signalisere et mer uklart skille mellom stat og forbrukerinteresser.

Utvalget vil i denne sammenheng vise til at staten de senere årene i økende grad har vært opptatt av å skille og rendyrke roller.

Dette har så langt kanskje kommet klarest til uttrykk innenfor forvaltningsbedriftene hvor det er etablert et klarere skille mellom forretning og forvaltningsoppgaver. De siste er lagt til departement og direktorat, mens de kommersielle aktivitetene er skilt ut som egne enheter. En har markert et sterkere skille mellom forretning og forvaltning, men også mellom monopol og konkurransevirksomhet.

Et eksempel på dette er kraftsektoren hvor Statkraft SF nå konkurrerer med landets øvrige produsenter om salg av kraft, Statnett SF som driver krafttransport er monopolist og skal være konkurransenøytral, mens forvaltningsorganet Norges vassdrags- og energiverk (NVE) kontrollerer og overvåker. Tilbake i 1985 var alle enheter samlet i NVE.

Med bakgrunn i de foregående avsnitt kan problemstillingene formuleres slik:

• Det må finnes en administrativ tilknytning til staten som ikke svekker tilliten til Forbrukerrådet som påvirkningsorgan

• Forbrukerådets vedtekter og styringssystem m.v. må bygges opp slik at økonomiske tilknytninger ikke svekker tilliten til Forbrukerrådet som påvirkningsorgan

• Det må være en klar grense mellom Forbrukerrådet som mekler og saksforbereder i tvistesaker og Forbrukertvistutvalget som spesialdomstol i forbrukersaker

• Forbrukerrådets rolle må være klar slik at det ikke blir tillagt myndighet det ikke har.

10.2.2 Aktuelle modeller for et mer uavhengig Forbrukerråd

Med utgangspunkt i avsnittet over, går utvalget inn for en organisering som markerer avstand og uavhengighet mellom FR og BFD. Etter utvalgets mening peker det seg ut to modeller som i større grad enn dagens tilknytningsform innfrir kravene:

• å gi Forbrukerrådet en mest mulig fri og uavhengig form innenfor staten som juridisk person

• å la Forbrukerrådet bli en egen juridisk enhet frikoblet fra staten.

10.2.2.1 Løsning innenfor staten - forvaltningsorgan med frittstående stilling

I kapittel 8 og 9 ble det redegjort for en type statlig tilknytningsform som gikk under betegnelsen forvaltningsorgan med frittstående stilling (i NOU:5 1989 omtalt som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter). Dette synes å være den tilknytningsform som innenfor staten i størst grad innfrir de behov Forbrukerrådet har for administrativ fleksibilitet og uavhengighet.

En slik løsning med utvidede økonomiske og administrative fullmakter er valgt for en rekke statlige institusjoner i forskningssektoren, der det er viktig å kombinere statlig finansiering med stor organisasjonsmessig uavhengighet.

Funksjonen som klageinstans hvor forbrukerne kan henvende seg for å klage på varer eller tjenester som de er misfornøyde med og som mekanisme til å løse tvister, er både en service for forbrukeren og en funksjon som bidrar til reelle og seriøse konkurranseforhold mellom næringsdrivende. Tvisteløsningen er opprettet for å avhjelpe forbrukerne som ikke får sin rett og er et supplement til mekanismer til å løse tvister mellom jevnbyrdige parter. Denne funksjonen er rasjonell for samfunnet og det at den tilbys gjennom distriktskontorene, gjør den tilgjengelig for forbrukerne.

Forbrukerrådet har i dag et system basert på at det skal skje en nøytral og uhildet behandling av klagessaker, med formål å oppnå minnelig løsning. Et frittstående statlig apparat vil ventelig ha større tillit både fra forbrukere og tilbydere som nøytral tvisteløser enn en privat partsrepresentant (stiftelse, medlemsorganisasjon).

Utvalget viser til NOU 1985:5 som skisserer retningslinjer for økt selvstendiggjøring gjennom organisasjonsformen «forvaltningsorgan med utvidede fullmakter». Dette kan bl. a. innebære:

• opprettelse av stillinger uten Stortingets samtykke

• fritt disponere Stortingets bevilgninger uten binding til budsjettposter

• fortsatt underlagt Riksrevisjonens kontroll, men med mindre tett kontroll med ressursbruk og måloppnåelse

• unntak fra forvaltningens saksbehandlingsregler

• større selvstendighet i lønnsfastsettelse og annen personalpolitikk.

Etter utvalgets mening representerer modellen et alternativ til dagens organisering og tilfredsstiller Forbrukerrådets behov på viktige områder. Utvalget kan ikke se andre tilknytningsformer innenfor staten som på tilsvarende måte legger til rette for den nødvendig administrativ frihet.

10.2.2.2 Løsning utenfor staten - stiftelsen peker seg ut

Utvalget ser både aksjeselskap, medlemsorganisasjon og stiftelse som prinsipielt mulige juridiske former for Forbrukerrådet.

Felles for alle tre formene er at statens innflytelse vil bli redusert administrativt og at Forbrukerrådet vil framstå som et mer uavhengig organ enn i dag. Utvalget ser både positive og negative sider ved alle tre organisasjonsformene.

Aksjeselskapet er velkjent, hjemlet i egen lov og har klare styringsregler.

Selskapsformen «signaliserer» imidlertid at en organisasjon skal drive forretning gjennom salg av varer eller tjenester. Det skal selvsagt Forbrukerrådet også, men kanskje viktigere er det for organisasjonen å drive med aktiviteter som ikke nødvendigvis er direkte betalbare eller kan selges i et marked. Dette gjelder eksempelvis interessearbeid knyttet til utformingen av lover og generell påvirkning av myndigheter og næringsliv for et mer forbrukervennlig samfunn.

Akjseselskapet legger dessuten til rette for eierpåvirkning og -kontroll gjennom generalforsamlingens rett til å fastsette regnskap, velge styre og endre vedtekter.

Utvalget ser fordeler med å organisere Forbrukerrådet som medlemsorganisasjon. En kunne her tenke seg både en medlemsorganisasjon basert på individuelt medlemsskap, og en virksomhet hvor bare større, institusjonelle medlemmer deltok eller en kombinasjon av disse. Dette ville bl. a. kunne påkalle et sterkere engasjement fra forbrukerne selv.

Utvalget frykter imidlertid at en overgang til medlemsorganisasjon på kort sikt ville kunne gi store finansielle problemer for Forbrukerrådet og dermed drastisk redusere aktiviteten i organisasjonen. Gjøres Forbrukerrådet om til medlemsorganisasjon, innebærer dette kanskje i større grad enn for de øvrige formene, at en overlater til andre enn staten å finansiere virksomheten.

Utvalget tror imidlertid at det neppe, hverken på individuell basis eller med grunnlag i aktuelle medlemsorganisasjoner, er tilstrekkelig betalingsvilje eller -evne til å kunne finansiere Forbrukerrådet med en tilnærmet aktivitet som en har i dag.

Medlemsorganisasjonen ville dessuten medføre at Rådet vil måtte profilere seg sterkere i retning av særinteresser, f.eks. at en fokuserer aktiviteten mer mot betalingsdyktige forbrukerkategorier. Dette kan svekke den sosiale profilen Rådet i dag har med vektlegging på områder som har betydning for alle, ikke bare den aktive forbruker.

Utvalget ser både fordeler og ulemper med å organisere Forbrukerrådet som stiftelse.

For Rådets virksomhet er faglig frihet og uavhengighet meget viktig. Ved at ingen bestemte grupperinger eller personer har direkte innflytelse over organisasjonen, vil vedtektene og formålet (som vil være av mer permanent karakter) være organisasjonens suverene styringsverktøy. Stiftelsen vil dermed markere sterkere enn både aksjeselskapet og medlemsforeningen at organisasjonen er uavhengig og ikke knyttet til bestemte interesser. Dette er spesielt viktig dersom Forbrukerrådet fortsatt skal drive en bred og generell virksomhet.

Et mye brukt argument mot stiftelsesformen er at eiernes mulighet for direkte styring er liten. Organisasjon og styring kan blir mindre dynamisk og handlekraftig enn i tilfeller der eier og ansvarsforhold er klarere markert. Det ligger også mulighet for at den økte avstanden til Storting og regjering vil gjøre det vanskeligere å opprettholde nivået på den statlige støtten til virksomheten.

Sammenlignet med aksjeselskapet framstår stiftelsen som mindre kommersiell og signaliserer et mer allment og ideelt formål. I forhold til medlemsorganisasjonen signaliserer stiftelsesformen et noe sterkere samfunnsmessig ansvar for dens virksomhet.

Stiftelsen lar seg også kombinere både med aksjeselskap for utvalgte forretningsområder eventuelt med en gradvis overgang til medlemsorganisasjon.

Utvalget mener på denne bakgrunn og av drøftingene i kapittel 9 og det framtidige forbrukerarbeidet, at dersom Forbrukerådet skulle organiseres utenfor staten, ville stiftelsesformen vil være den best egnede organisasjonsform.

10.2.3 Forbrukerrådet - forvaltningsorgan med frittstående stilling

Når en skal velge fremtidig organisasjonsform for Forbrukerrådet, er det naturlig å ta utgangspunkt i hva forbrukerne er tjent med:

• et organ som er uavhengig av stat, næringsliv og marked

• et organ som har tillit både hos forbrukere, næringsliv og myndigheter

• et organ som har det nødvendige økonomiske fundament

• et organ som har bred faglig kompetanse og som opptrer nøytralt i tvistesaker

• et organ som har både sentral og lokal forankring og engasjement.

Utvalget vil peke på at både

• forvaltningsorgan med frittstående stilling

• og stiftelse

langt på veg tilfredsstiller de behov Forbrukerrådet har til frihet og fleksibilitet. Felles for begge løsninger er at de åpner for muligheten til å føre en selvstendig personalpolitikk.

Utvalget har vært opptatt av den rollekonflikt som kan ligge i at Forbrukerrådet juridisk er en del av samme enhet som selv produserer, eller eier bedrifter som produserer produkter som kan være gjenstand for Forbrukerrådets oppmerksomhet.

Utvalget vil også peke på at det kan være uheldig at Forbrukerrådet juridisk er en del av samme enhet som er den viktigste målgruppe for Forbrukerrådets interesse- og påvirkningsarbeid. Dette kan svekke tilliten til Forbrukerrådet.

Utvalget vil imidlertid i denne sammenheng peke på intervju-undersøkelser, bl.a. en bredt anlagt undersøkelse fra SI/Feedback Research i 1993, som viser at Forbrukerrådet i meget stor grad har tillit og troverdighet som forbrukernes interesseorgan i samfunnet. Dette gjelder såvel forbrukere flest, som næringsliv og myndigheter. Utvalget mener at både kravet til uavhengighet og tillit vil være ivaretatt gjennom en tilknytningsform innenfor staten.

Utvalget mener at betydelig statlig støtte til organisasjonens virksomhet vil være avgjørende for å opprettholde dagens aktivitet. Dette gjelder både i omfang og utforming. Skulle de statlige overføringene reduseres, er det en fare for at organisasjonen vil komme til å fokusere mindre på aktiviteter som ikke er inntektsbringende.

Utvalget er i tvil om stiftelsesformen er egnet til å ta seg av den del av Forbrukerrådets virksomhet som omhandler tvistebehandling. En forvaltningsinstitusjon kan i større grad presentere seg som en nøytral tvisteløser hvor forbrukerne har en klageadgang og kan forvente rettferdig behandling og hvor tilbyderne kan forutsette nøytralitet i saksbehandlingen. Dersom Forbrukerrådet som klageinstans framstår som en slags privat partsrepresentant, vil behovet vokse tilsvarende for at staten parallelt utvikler et større apparat for nøytral tvistebehandling.

Utvalget vil, med unntak av medlemmene Kristin Clemet og Arnulf Ingebriktsen, foreslå at Forbrukerrådet organiseres som forvaltningsbedrift med frittstående stilling. Clemets og Ingebriktsens synspunkter presenteres som egne særuttalelser til slutt i dette kapittel.

10.2.4 Endret styringssystem for Forbrukerrådet

Utvalget vil nedenfor peke på en del betingelser som bør legges til grunn for organiseringen av Forbrukerrådet som forvaltningsorgan med frittstående stilling. Utvalget vil imidlertid understreke at en ikke med dette har til hensikt å formulere vedtektene. Utvalget mener at departementet bør utarbeide nye vedtekter for Forbrukerrådet.

Utvalget vil også komme med noen synspunkter vedrørende finansieringen av Forbrukerrådet som et viktig kriterium for en vellykket forbrukerpolitikk.

10.2.4.1 Vedtektene

Formålet - som nå

Forbrukerrådets formål er å arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling.

Utvalget ser ingen grunn til at Forbrukerrådet skal endre formål eller arbeidsform som følge av at det organiseres som forvaltningsorgan med frittstående stilling.

Landsmøte

Forbrukerrådet bør etter utvalgets mening ha et organ som behandler saker av forbrukerpolitisk karakter og som vedtar Forbrukerrådets strategi. Samme organ bør også velge Forbrukerrådets styre.

Årsmøtet bør kunne beholde tittelen Landsmøte eller Forbrukerting som foreslått i Bakkenutvalgets innstilling.

Landsmøtet bør etter utvalgets mening fortsatt bestå av organisasjonsrepresentanter, politisk oppnevnte fylkesdelegater og delegater valgt på forbrukermøtene i fylkene. Dette vil være med å sikre mangfoldet og det lokale engasjementet i Forbrukerrådets virksomhet. Likeledes bør personalet ved Forbrukerrådets sekretariat og forbrukerkontorene i fylkene velge representanter som i dag. Samtidig bør Barne- og familiedepartementet beholde sin oppnevning.

Utvalget anbefaler imidlertid en gjennomgang av de organisasjoner og institusjoner som har rett til å sende representanter til Landsmøte med sikte på bredere forbrukerrepresentasjon.

Lokalt engasjement viktig

Utvalget vil peke på hvor viktig det lokale engasjementet er for Forbrukerrådet. Etter utvalgets oppfatning er det viktigste at dette engasjementet også får en plass i Forbrukerrådets styringsstruktur. Dette kan gjøres gjennom å kombinere dagens landsmøtedeltakelse med representanter for organisasjoner og fylkeskommuner, med delegater som representerer forbrukerne direkte gjennom at Forbrukerrådet også åpnes for privat medlemskap. Det må i såfall fastsettes i vedtektene hvordan valget av slike representanter skal foregå og hvor stor andel av den samlede representasjon som bør komme fra individuelle forbrukere. Likeledes bør personalet i Forbrukerrådets sekretariat og kontorer i fylkene velge representanter på samme måte som i dag. Samtidig bør Barne- og familiedepartementet beholde sin oppnevning.

Etter utvalgets oppfatning bør den lokale politiske tilknytningen opprettholdes. Dette kan gjøres på samme måten som i dag gjennom at fylkeskommunen oppnevner et mindretall av delegatene. Det kan argumenteres om at dette med at politiske oppnevnte delegater til styringssystemet, gir en for nær binding til offentlige myndigheter. Utvalget vil likevel gå inn for å opprettholde denne muligheten, fordi et mindretall av politisk oppnevnte delgater kan være et korrektiv til summen av ulike organisasjoners særinteresser som ellers kan bli toneangivende i Forbrukerrådets styringssystem.

Ut fra dagens vedtekter er Forbrukerrådet en organisasjon som langt på vei styres av en rekke landsomfattende organisasjoner med forbrukertilsnitt. Utvalget ser det som viktig at det åpnes for flere medlemsorganisasjoner i Forbrukerrådet. Boligeierorganisasjoner som NBBL og Huseiernes Landsforbund, bileierorganisasjoner, pasientforeninger osv. er organisasjoner som bør vurderes i forhold til representasjon på Forbrukerrådets årsmøte.

Forbrukerrådets styre avløser Forbrukerrådet

Foruten i vedtektene å være knyttet til det organ som leder organisasjonen og er organisasjonens øverste organ mellom landsmøtene, er Forbrukerrådet også navnet på selve organisasjonen (sekretariatet og fylkeskontorene). Dette kan nok virke uklart og forvirrende på den enkelte forbruker.

Forbrukerrådets styre vil erstatte det nåværende Forbrukerrådet som er det øverste organ mellom landsmøtene.

Å la Forbrukerrådets styre overta for Forbrukerrådet, vil således være klargjørende for navnebruken. Dette er også i tråd med Bakkenutvalgets forslag innenfor gjeldende organisering.

Styrets kompetanse

Styret skal lede Forbrukerrådets virksomhet.

Styret kan delegere myndighet til administrerende direktør som har ansvar for den daglige ledelse. Styret kan fastsette instruks for administrerende direktør, og kan forøvrig gi alminnelige retningslinjer og pålegg i enkeltvedtak om utøvelsen av den daglige ledelse.

Styret ansetter administrerende direktør.

Landsmøtet velger styre med unntak av styrelederen

Forbrukerrådets landsmøtet velger i dag 8 av 9 medlemmer i Forbrukerrådet. Bare styrelederen oppnevnes av departementet.

Landsmøtet bør etter utvalgets mening velge styre slik det i dag velger medlemmer til Forbrukerrådet. Samtidig bør departementet utpeke styreleder i tillegg til styremedlemmene som velges av landsmøtet.

Utvalget ønsker imidlertid ikke å begrense de valgbare personer til delegatene til Forbrukerrådets landsmøte slik tilfellet er i dag.

Utvalget ser klare fordeler med at personer som til daglig ikke arbeider med eller er involvert i forbrukersaker, kan komme inn i Forbrukerrådets styre. Disse vil kunne se på forbrukerpolitikken med nye øyne noe som vil være en styrke i det videre arbeidet.

Utvalget vil også påpeke at det i vedtektene er spilleregler for hvordan en setter sammen valgkomiteen for Forbrukerrådets styre. Ved et mer uavhengig Forbrukerråd må en øke vektleggingen på kompetanse innenfor ledelse, administrasjon og økonomi. Det er derfor viktig at komiteen inkluderer personer med kunnskap og innsikt på disse områder.

Ansatte inn med representanter i styret

I dag har de ansatte i Forbrukerrådet ingen representanter i Forbrukerrådet.

En kan eksempelvis opprettholde dagens ordning med 9 medlemmer i Forbrukerrådet (8 valgt av landsmøtet samt leder fra departementet). Utvalget vil foreslå at de ansatte sikres representasjon i Forbrukerrådets styre.

Ansattes stemmerett i styret bør imidlertid begrenses til administrative saker (eks. ansettelser) og selve driften av organisasjonen.

Økt medlemsmedvirkning

Ut fra dagens vedtekter er Forbrukerrådet en organisasjon som langt på vei styres av en rekke landsomfattende organisasjoner med forbrukertilsnitt.

Utvalget vil foreslå at muligheten for økt medlemsmedvirkning legges til grunn for den videre utvikling av Forbrukerrådet. Økt engasjement fra organisasjoner, enkeltpersoner og lokale krefter er viktig for å sikre Rådet en bred forankring i det norske samfunnet. En slik framheving bør avspeiles i Rådets framtidige organisasjon og struktur.

Dagens Forbrukerråd bør gjennomgås med sikte på en utvidelse av hvilke organisasjoner som er representert. Eksempelvis er bolig- og huseierorganisasjoner, bilorganisasjoner og pasientforeninger ikke med i dagens Forbrukerråd.

10.2.4.2 Statlig finansiering - en viktig forutsetning

Etter utvalgets oppfatning er forbrukernes langsiktige interesser tjent med at en finner et rimelig balansepunkt mellom behovet for offentlig finansiering og finansiering i form av salg av tjenester til forbruker. Etter utvalgets oppfatning vil dette være den beste måten å sikre at får forbrukerne uavhengige råd og at næringsliv og myndigheter også kan ha tillit til de synspunkter som kommer fra Forbrukerrådet.

Uavhengig av tilknytningsformen, er det viktig at Forbrukerrådet er sikret langsiktig finansiering. En mulighet kan være å definere hvilke oppgaver som er av en slik karakter at de framstår som kollektive goder (jf. kap. 7.5). Rådgivningen og klagesaksarbeidet på kontorene i fylkene og det generelle påvirkningsarbeidet er f. eks. alle arbeidsoppgaver som må betales over skatteseddelen dersom de skal bli utført.

10.2.5 Fylkeskontorenes rolle

Kontakten med forbrukerne gjennom virksomheten ved kontorene i fylkene, er av avgjørende betydning for Forbrukerrådets rolle som interesseorganisasjon. Gjennom rådgivning og veiledning på kontorene bidrar forbrukerne selv til at det er reelle forbrukerproblemer som blir satt på dagsorden. Den kunnskap om forbrukerproblemer som henvendelsene gir, er grunnlag både for valg av arbeidsområder for Forbrukerrådet og grunnlag for oppfølging av konkrete saker overfor produsenter, importører, bransjer, myndigheter o.s.v. Disse kunnskapene er også viktig som grunnlag i arbeidet med å analysere behovet for ny lovgivning, samtidig som kunnskapen også vil være viktige for produktutvikling og utvikling av kundebehandling på leverandørens side.

Utvalget ser det som svært viktig at et lokalt tilbud om rådgivning og tvisteløsning opprettholdes. Når forbrukerne henvender seg til Forbrukerrådet om denne typen saker, skyldes dette at forbrukerne har behov for hjelp når de ikke når frem overfor leverandøren. At Forbrukerrådet er representert lokalt fører utvilsomt til at tilbudssiden innretter seg annerledes, sammenlignet med et marked der forbrukerne ikke har reelle klagemuligheter. Utvalget vil derfor understreke betydningen av det lokale engasjement som virksomheten på kontorene gir grunnlag for. Utvalget vil derfor gå inn for at klagesaksbehandlingen ved Forbrukerrådets fylkeskontorer og i klagenemndene drives på samme måte som i dag.

Det har vært stilt spørsmålstegn ved om klagesaksbehandlingen ved Forbrukerrådets kontorer og i sekretariatet for bransjenemndene kan drives i tråd med de nøytralitetsprinsipp som må gjelde for slik saksbehandling. Utvalget vil understreke at mange forhold synes å fremme en nøytral behandling både i Forbrukerrådet og i klagenemndssekretariatene. Ethvert tvisteløsningssystem vil være avhengig av tillit hos begge parter. Det er likeledes slik at et fungerende tvisteløsningstilbud vil være i forbrukernes langsiktige interesse. Nøytral tvisteløsning ut fra gjeldende rett vil derfor være den form som er mest egnet til å gi den nødvendige tillit.

Forbrukerrådets klagesaksbehandling bygger på det kontradiktoriske prinsipp og disposisjonsprinsippet. Partene har adgang til å uttale seg om hverandres anførsler under hele saksbehandlingen. Partene har rådighet over egen sak og avgjør selv om saken skal bringes inn for Forbrukertvistutvalget, og eventuelt videre til domstolene. På tilsvarende måte styrer partene også sin egen sak i klagenemndene.

Partene informeres også om Forbrukerrådets rolle før saker tas opp til skriftlig behandling. Det er utgitt egne retningslinjer for klagesaksbehandlingen, og Forbrukerrådets juridiske seksjon har utgitt en egen klagesakshåndbok til bruk for saksbehandlerne på kontorene som inneholder rundskriv om fortolkningsspørsmål og rutiner/standardbrev som skal følges ved saksbehandlingen. I tillegg til at begge parter har fullt innsyn i sine enkeltsaker, gir offentlighetsloven også innsyn i saksbehandlingen.

Uten nøytral og uhildet saksforberedelse vil muligheten til forlik under saksforberedelsen bli redusert, partene vil ikke følge rådene, eller Forbrukerrådets standpunkter vil bli underkjent i Forbrukertvistutvalget, i reklamasjonsnemndene eller avgjørelsene vil bli brakt inn for domstolene for ny behandling i for stor grad.

Utvalget vil derfor konkludere med at det alt i alt er mange faktorer som bidrar til nøytralitet i saksbehandlingen både i Forbrukerrådet og i sekretariatet for klagenemndene, og legger i denne forbindelse vekt på det regelverk og de prosedyrer som er bygget opp for å sikre nøytralitet.

Utvalget vil likevel foreslå at det foretas visse endringer i forholdet mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget, og at de sikkerhetsmekanismer som er bygget inn i forskriftene til forbrukertvistloven og i retningslinjene for Forbrukerrådets klagesaksbehandling, også legges til grunn for virksomheten i klagenemndssekretariatene.

10.2.6 Endringer i forholdet mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget

For å framheve Forbrukertvistutvalgets rolle og betydning som «domstol» innenfor forbrukerfeltet, vil utvalget gå inn for følgende endringer i forhold til dagens situasjon.

Forbrukertvistutvalgets budsjett er i dag plassert på Forbrukerrådets budsjettkapittel selv om det ikke eksisterer noe overordnings-/underordningsforhold mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget. Selv om plasseringen på Forbrukerrådets budsjettpost bare har vært av teknisk/administrativ karakter, vil utvalget gå inn for at Forbrukertvistutvalget knyttes til en egen budsjettpost.

Forbrukertvistutvalgets sekretariat flyttes ut av Forbrukerhuset, for å tydeliggjøre forskjellen i roller.

En bør også vurdere å fastsette begjæringsskjema for innbringelse av saker til Forbrukertvistutvalget og orienteringen om behandling i Forbrukertvistutvalget ved forskrift på samme måte som en har fastsatt forskrifter om saksbehandlingen.

Etter utvalgets oppfatning vil imidlertid det viktigste tiltaket være å styrke kapasiteten i Forbrukertvistutvalgets sekretariat, slik at saksbehandlingstiden går ned og muligheten øker for at både forbrukere og tilbydere kan bruke resultatene som virkemiddel til å løse andre tvister. Utvalget vil understreke nødvendigheten av at både avgjørelser fra Forbrukertvistutvalget og i klagenemndene samles og systematiseres, slik at andre kan dra nytte av erfaringene samtidig som rettskildeverdien av avgjørelsene økes.

Utvalget mener en bør vurdere innføring av gebyrer for saker som skal prøves for forbrukerdomstolen. Motiveringen for en slik gebyrordning vil selvsagt ikke være å finansiere virksomheten, men på denne måten å foreta en begrenset siling av de saker som forelegges domstolen. Så lenge det ikke koster noe kan terskelen for å bringe en sak inn for FTU være for lav. Dette kan medføre at det kommer opp saker hvor konklusjonene på forhånd er så klare at en ikke burde brukt ressurser på dem.

Utvalget har også vurdert muligheten for å tydeliggjøre skillet mellom rådgivningen og meklingen i Forbrukerrådet og grunnlaget for Forbrukertvistutvalgets avgjørelse ved at forbruker og næringsdrivende selv sender saken direkte til Forbrukertvistutvalget, og ikke via Forbrukerrådet i fylket. Utvalget har så langt blitt stående ved at de praktiske hensyn taler for å ikke endre dette så lenge nøytraliteten sikres på andre måter.

10.3 SIFO

I kapittel 9 ble det drøftet løsninger der SIFO enten inngikk i et eventuelt Forbrukerdirektorat eller ble en uavhengig stiftelse.

Direktoratsløsningen ble vurdert til å ha få eller ingen fordeler i forhold til dagens organisering.

Derimot syntes stiftelsesmodellen å ha flere positive sider. Det ble pekt på at SIFO som stiftelse ville:

• oppnå større økonomisk og administrativ flesksibilitet

• få et klarere kunde-leverandørforhold til departementet og de øvrige forbrukerinstitusjoner.

• øke tilliten i markedet ved at den direkte tilknytningen til staten opphører.

Statusen som forvaltningsorgan med frittstående stilling ville imøtekomme instituttets behov for økonomisk og administrativ frihet, men ikke endre øvrige forhold til departementet eller de øvrige forbrukerinstitusjoner (jf. strekpunkt to over). Instituttet ville like fullt framstå som et statlig organ (jf. andre strekpunkt over).

Utvalget anbefaler, med unntak av medlemmet Stein Reegård, at SIFO omdannes til stiftelse.

Stiftelsesformen er en vanlig organisasjonsform blant forskningsinstitutter. Den vil gi instituttet rammevilkår som i større grad er i samsvar med rammebetingelsene til andre forskningsinstitutter. Instituttets grunnbevilgning bør, som hittil, gå gjennom BFD. Slik tilfellet er for resten av forbrukssektoren, bør også SIFOs virksomhet baseres på en høy offentlig finansieringsandel.

BFD bør videre, som hittil, oppnevne styre, herunder dets styreleder. Av hensyn til den overordnede målsettingen om klargjøring av rollene i forbrukersektoren, bør BFD ikke selv være representert i instituttets styre. I dag oppnevner departementet instituttets direktør. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at instituttets direktør etter omdanningen bør utnevnes av stiftelsens styre.

Utvalgets medlem, Stein Reegård, viser til det Storting og Regjering har sagt om bruk av stiftelse som organisasjonsform og vil gå i mot denne løsningen. Dette medlem understreker at SIFOs viktigste berettigelse ligger i å være en viktig del av det forbrukerpolitiske miljø institusjonene på Lysaker representerer. En sterkere grad av fristilling vil aktualisere spørsmålet om nærmere integrering med andre forskningsmiljøer.

10.4 Forbrukerombudet og Markedsrådet

Utvalget ser ingen mulighet for at tilsynsorganet eller domstolen kan fristilles eller gis tilknytningsformer som ligger lengre bort fra overordnet myndighetsorgan enn i dag.

På den annen side er det et poeng at så lenge staten er en såvidt stor tilbyder av tjenester, er det av betydning at institusjonene ligger i god avstand fra de tjenesteytende bedriftene og de departementer som sitter med eieransvaret for disse bedrifter. Dette taler mot å trekke Forbrukerombudet nærmere departementet. En nærmere tilknytning til departementet kan dessuten bli problematisk m.h.t. markedsføringsloven som ikke gir instruksjonsmyndighet til departementet i faglige saker.

Utvalget vil derfor foreslå at Forbrukerombudet og Markedsrådet organiseres og finansieres som i dag. Det synes imidlertid naturlig at Markedsrådets sekretariatsfunksjoner lokaliseres sammen med FTU-sekretariatet dersom en finner dette hensiktsmessig.

10.5 Forbrukertvistutvalget

Under henvisning til loven og de rammer mandatet gir for utvalgets arbeid, ser en ingen mulighet for at Forbrukertvistutvalget som kollegialt organ kan gis noen annen form eller forvaltningsmessige status enn i dag.

Sekretariatet må imidlertid fysisk og administrativt løsrives fra Forbrukerrådet slik utvalget ønsker Rådet organisert.

Sekretariatet for FTU opprettes som eget organ, bryter det administrative samarbeidet med Forbrukerrådet og flytter ut av Forbrukerhuset. Sekretariatet organiseres som et forvaltningsorgan under Barne- og familiedepartementet.

10.6 Stiftelsen Miljømerking

Det er mulig tenke seg å løse opp stiftelsen og la dets mål og oppgaver inngå i en løsning hvor den trekkes nærmere departementet.

Som evetuelt forvaltningsorgan vil miljømerkingsfunksjonen være underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet. Det vil i praksis si at Stortinget (i motsetning til i dag) treffer separate bevilgningsvedtak for henholdsvis utgifts- og inntektssiden.

Stiftelsens er inne i en oppbyggingsperiode og behovet for fleksibilitet er betydelig. Noe av handlekraften vil gå tapt dersom virksomheten blir et forvaltningsorgan.

Noe som kan tale for en nærmere tilknytning til departementet, er stiftelsens oppgaver knyttet til både EUs og Nordens miljømerkingssystem. Utvalget ser mulighetene for potensielle konflikter på dette området noe som kan påkalle behovet for sterkere statlig styring av virksomheten.

Utvalget mener imidlertid at dette best løses gjennom avtale mellom BFD og stiftelsen slik det legges opp til i dag og hvor BFD legger inn forbehold om å gi retningslinjer for virksomheten.

Utvalget mener på denne bakgrunn at virksomheten hverken bør omgjøres til forvaltningsorgan eller inngå som en del av et direktorat. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Stiftelsen Miljømerking består som egen juridisk enhet.

Miljømerkingsfunksjonen er for øvrig i Sverige og Finland lagt utenfor staten og knyttet til de respektive lands standardiseringsforbund.

10.7 Konsekvenser for departementet

Som utvalget har pekt på tidligere er forbrukerpolitikken sektorovergripende. Dette betyr at ansvaret for utformingen av forbrukerpolitikken ikke bare ligger i Barne- og familiedepartementet. Andre departementer som f.eks. Finansdepartementet, Landbruksdepartementet, Justisdepartementet o.s.v. har ansvar for vesentlige deler av den forbrukerrettede lovgivningen i Norge. Den offentlige rettslige lovgivningen er svært ofte gitt for å ivareta forbrukerhensyn eller allmenne hensyn mer generelt.

Normalt knytter slike lover ansvaret for forvaltningen til et direktorat eller et tilsynsorgan som skal se til at virksomheten på feltet en regulerer holder seg innenfor lovgivningen. På forbrukerområdet har BFD to tilsynsorganer, Forbrukerombudet og Produkt- og Elektrisitetstilsynet. I tillegg ligger det under andre departementer viktige tilsynsorganer som Kredittilsynet, Statens næringsmiddeltilsyn, Konkurransetilsynet o.s.v.

En aktiv forbrukerpolitikk fra regjeringens side krever at ulike departementer og tilsynsorganer bedre koordinerer sin innsats overfor forbrukerne. Det forutsetter også at BFD, som ansvarlig departement for forbrukerpolitikken, påtar seg en aktiv rolle i utformingen av regjeringens samlede forbrukerpolitikk. Et sterkt forbrukerdepartement er derfor av avgjørende betydning for å ivareta forbrukernes interesser.

Et sentralt grunnlag for utformingen av forbrukerpolitikken, er kunnskap om forbrukerproblemer, forbrukererfaringer, ulike markeders funksjonsmåte o.s.v. For å sikre BFD og andre departementer tilgang til denne kunnskapen, er det viktig at den faglige kontakten mellom departementene og de organisasjoner som er ansvarlige for forbrukerspørsmål styrkes. Registrering og analyse av henvendelser fra forbrukerne er selvsagt et viktig element i denne forbindelse. Henvendelser og klager til Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, klagenemndene, Konkurransetilsynet o.s.v. vil være viktige elementer i innsamling av slik kunnskap. Det samme gjelder den forskning og utredning som i dag skjer ved Statens institutt for forbruksforskning utfra forbrukernes interesser.

10.8 Særuttalelser

Medlemmene Arnulf Ingebrigtsen og Kristin Clemet har kommet med særuttalelser i tilknytning til dette kapittel. Disse er gjengitt under.

10.8.1 Særuttalelse fra Arnulf Ingebrigtsen vedrørende Forbrukerrådet

Utvalgets medlem Arnulf Ingebrigtsen finner ikke at det er tilstrekkelig grunnlag for å gjøre Forbrukerrådet til et forvaltningsorgan med frittstående stilling, og kan ikke slutte seg til flertallets forslag på dette punkt. Han kan heller ikke dele noen av de betraktninger om Forbrukerrådet som utvalgets flertall legger frem. Han vil derfor redegjøre for sin dissens i en særuttalelse:

Forslaget om å gi Forbrukerrrådet en noe endret status innenfor forvaltningen, innebærer i det vesentlige en større administrativ handlefrihet, dvs. at det får større muligheter til å ansette og avlønne personalet i sekretariatet, til å overføre penger fra år til år, osv.

Selv om Forbrukerrådet - som andre etater - kan føle det statlige forvaltningssystem som en hemsko, er det ikke klarlagt at Forbrukerrådet på akkurat dette punkt har større problemer enn mange andre statlige institusjoner. Henvisningen til Norges Forskningsråd er en lite dekkende sammenligning. Det står derfor som tilsvarende uklart om en slik formell endring for Forbrukerrådet har prinsipielle konsekvenser for statens administrasjon. Spørsmålet bør vurderes i en slik bredere sammenheng. Utvalgets arbeid har heller ikke vist at større administrativ frihet innen forvaltningen vil ha noen særlig betydning for de rollekonflikter og ansvarsspørsmål som er knyttet til Forbrukerrådet, eller at det vil styrke forbrukernes stilling - selv om det forsåvidt kan gi friere arbeidsmessige vilkår for dem som til daglig arbeider i Forbrukerrådet.

En slik endring blir derfor ikke særlig relevant for de problemstillinger knyttet til forbrukerinstitusjonenes selvstendighet som utvalget har drøftet.

Utvalget har resonnert etter det som illustrasjonsmessig kan kalles en skala med grader av uavhengighet fra staten: I den ene enden en modell med full integrasjon av institusjonene i et større statlig direktorat, og motsatt en modell med utskillelse fra forvaltningen og etablering av selvstendige enheter.

Konklusjonen på en slik gjennomgang blir, etter dette medlems syn, at det ikke gis noe felles svar for institusjonene. De må gis en organisasjonsmessig status ut fra hva som er dekkende for de formål og oppgaver som de skal løse og ut fra de ansvarsforhold som følger av hvordan de i realiteten blir økonomisk finansiert og drevet.

En omdannelse av SIFO til stiftelse vil, som det er påpekt, være i tråd med utviklingen for forskningsinstitusjonerpå ulike fagsektorer. Dette medlem slutter seg derfor til utvalgets flertallsforslag på dette punkt.

Forbrukerrådet har et mer sammensatt og til dels mindre klart definert formål. Det er derfor mer komplisert å velge organisasjonsform for denne institusjonen. I innstillingen blir det vist til at Forbrukerrådets virksomhet gjerne deles i tre hovedområder, som følger av de oppgaver/funksjoner som Forbrukerrådet har.

Problemstillingen blir belyst hvis man gjennomgår hvert enkelt av disse tre funksjonsområder:

1. Arbeidet med å informereforbrukerne om rettigheter de har, og også om ulike produkter som tilbys i markedet, er en service som staten yter forbrukerne gjennom Forbrukerrådet. Noe av dette kan være relativt naturlige offentlige oppgaver, bl.a. informasjon om lovgivning. Produktinformasjon er også en nyttig service, men den ivaretas i stigende grad dessuten av media, som åpenbart ser dette som godt stoff.

Dette informasjonsarbeidet ligner på vanlig forlagsarbeid eller informasjons- og dokumentasjonsservice. I den grad staten ønsker å gi slik bistand til forbrukerne, kan den som en avgrenset funksjon forsåvidt legges til en egen institusjon, f.eks. en stiftelse eller et aksjeselskap, eller til en medlemsorganisasjon som i så fall kunne ha en avtale med staten om økonomiske forhold. Arbeidet må i alle fall legges slik opp at den statlige servicen løses mest mulig rasjonelt fra statens side, bl.a. i forhold til andre institusjoner og nettverk som staten har til disposisjon og som eventuelt kan utnyttes, og selvsagt også i forhold til hva private like gjerne kan ta seg av.

2. Funksjonen som en klageinstans,hvor forbrukerne kan henvende seg for å klage på varer eller tjenester som de er misfornøyd med, og som mekanisme for å løse tvister,er også en service som staten har etablert for forbrukerne. Denne funksjonen kan være nyttig ikke bare som service for forbrukerne, men også for å bidra til legale og seriøse konkurranseforhold mellom næringsdrivende, og for å legge til rette en behandling av denne type tvistesaker som er rasjonell for samfunnet.

Når denne service tilbys gjennom regionale kontorer, blir den også meget tilgjengelig for forbrukerne. Idag finnes det statlig finansierte kontorer i hvert fylke, i tillegg til det sentrale sekretariat. Denne fylkesvise satsingen, som man har valgt i Norge, er relativt omfattende i forhold til andre land (slik det fremgår av oversikten i denne utredningen), og det er i så måte en relativt generøs service fra statens side. Om en så sterk desentralisering skal fortsette, blir en budsjettmessig avveining for de politiske myndigheter, og dette økonomiske spørsmål tas ikke opp her.

Men når staten har foretatt en såvidt omfattende satsing, blir det viktig at denne servicen i bredest forstand er nyttig for å ivareta flere hensyn og således rasjonell for samfunnet. Når det gjelder de problemstillinger som dette utvalget har drøftet, knyttet til mulige rollekonflikter og ønskene om selvstendighet fra staten, er det et spesielt forhold som er reist. Det kan hevdes at den profil som «interesse-organ» for forbrukerne som man til dels forsøker å gi Forbrukerrådet, skaper uklarhet og potensielle problemer for en klage- og tvisteløsningsfunksjon. Forbrukerrådet og fylkeskontorene risikerer å fremstå som en partsrepresentant, hvor forbrukerne kan henvende seg med forventninger om at de får en advokat til å tale sin sak, mens de innklagede tilbyderne på motsvarende måte kan oppleve institusjonen som en motpart. Dette burde være unødvendig. Forbrukerrådet har idag et system hvor det uttrykkelig klargjør overfor en klager, som f.eks. har henvendt seg til et fylkeskontor, at det skal skje en nøytral og uhildet behandling, som har til formål å oppnå en minnelig løsning.

En fortsatt omfattende service fra statens side kan vanskelig forsvares uten at det bygger på et slikt prinsipp, og at det er ledd i et nasjonalt statlig apparat for tvisteløsninger. Denne verdien bør ikke svekkes ved uklare organisasjonsmessige løsninger.

3. Ønskene om at Forbrukerrådet også skal være et såkalt interesse-organfor forbrukerne, skaper de største problemene ved valg av organisasjonsform. Denne bruken av begrepet «interesseorgan» er en terminologi som ikke finnes i vedtektene, men som har utviklet seg i tilknytning til Forbrukerrådet. Det medfører - iallfall potensielt - tvil om nøytraliteten i tvistebehandlingen og kanskje også i deler av informasjonsvirksomheten. Ordbruken skaper også på andre måter uryddighet. I visse situasjoner kan det reises spørsmål om hvordan man vet at de som uttaler seg egentlig representerer generelle forbruker -«interesser», dvs. hvordan dette er forankret, og om det istedet kan være uttrykk for personlige syn og preferanser.

I vårt land har begrepet interesseorganisasjon - eller forenklet: interesseorgan - vanligvis en bestemt betydning. Det hersker grunnleggende motforestillinger mot at staten skal drive et «interessearbeid» overfor f.eks. opinion og offentlig saksbehandling, slik dette begrepet vanligvis blir brukt og oppfattet. Alle vet samtidig at Forbrukerrådet i realiteten er en statlig institusjon, eiet og drevet under et statlig ansvar.

Våre naboland Danmark og Sverige har på en mer ryddig måte bestrebet seg på å skille mellom forbrukerorganer som driver privat interessearbeid og organer som driver offentlig virksomhet. I disse land har man organisert de ulike funksjoner innen offentlig forbrukerarbeid i etater som er oppdelt på varierende måter, og i tillegg har private organisasjoner gått sammen om å danne felles forbrukerorganisasjoner (Forbrugerrådet i Danmark og Sveriges Konsumentråd).

I Norge har staten derimot invitert private organisasjoner til å få representasjon i den statlige institusjonen Forbrukerrådet. Så langt utvalget har klarlagt forholdene, synes det blant disse organisasjonene i Norge ikke å være tilstrekkelig interesse for å ta noe eierskap til et felles organ, dvs. et forpliktende engasjement i et forbrukerråd. Dette må ses som uttrykk for hvordan de ut fra sitt behov vil prioritere et slikt tiltak. Dette forholdet har betydning ikke bare for det økonomiske engasjement, men i realiteten også for det policymessige. Økonomiske forpliktelser ville sikre bedre at de på en organisasjonsmessig måte behandler forholdet til Forbrukerrådet og sakene der. Selv om de representantene som deltar i Forbrukerrådets organer, kan være personlig engasjerte og gjør en aktiv innsats, kan de lett bli oppfattet som enkeltpersoner, som opptrer på egen hånd.

Det følger av dette at Forbrukerrådet fortsatt vil være en statlig institusjon, og at staten har ansvaret for å drive den videre. Denne realiteten bør medføre visse konsekvenser for organiseringen i tiden fremover. Det bør i presentasjonen av Forbrukerrådet være et prinsipp at det ikke omtales som et «interesse-organ» for forbrukerne. Det må legges til grunn at det er et statlig organ som yter service til forbrukerne og dessuten har til oppgave å overvåke at hensynet og innflytelsen til forbrukerne blir ivaretatt i ulike sammenhenger. Talsmenn for Forbrukerrådet bør ikke flagge med et begrep som i realiteten ikke er dekkende, men som i dette tilfelle både er abstrakt og virker forvirrende. Det gir neppe noen styrke til virksomheten, men kan istedet være til skade for det arbeidet som drives.

Kjernen i institusjonen vil være en stab som har kompetanse på juridiske og økonomiske forbrukerspørsmål. Ut fra den kontakt de har gjennom klager, forespørsler og andre henvendelser, får de også innsikt i hvordan forbrukerne opplever problemer. Denne kompetansen og innsikten kan Forbrukerrådets medarbeidere sette inn i utredningsarbeid om lovsaker, i høringer og andre aktuelle saker som er til behandling i departementene, i overvåkning av utviklingen på visse felter, i kontakt med næringsliv og offentlige tjenesteleverandører, osv. Så lenge deres synspunkter baserer seg på faglig kompetanse, kan de også delta i offentlig debatt om konkrete forbrukerforhold.

Når ulike funksjoner er lagt til én institusjon, som er helt ut finansiert og drevet av staten, blir det for enkelt å si at denne institusjonen må få en fri og uavhengig stilling fra staten.

I dagens situasjon er det usikkert om det er tilstrekkelig grunn til å vurdere nærmere en organisasjonsmessig oppsplitting av virksomheten i Forbrukerrådet og å gi de ulike funksjoner ny status. Så lenge staten fullt ut driver denne virksomheten, må det være avgjørende om det er rasjonelt for staten å løse disse service- og overvåkningsoppgavene i en samlet statlig institusjon. Hvis noen på privat side senere ønsker å skape en interesseorganisasjon for forbrukerne, kan de drøfte dette nærmere med staten. Dette kan f.eks. være den kretsen av organisasjoner som idag har representasjonsrett i Forbrukerrådet, eventuelt noen av dem, eller kanskje andre organisasjoner eller initiativtakere som representerer forbrukerinteresser, men som ikke er trukket inn idag. I en situasjon hvor det melder seg slike interessenter som vil ta et engasjement, kan de danne f.eks. en forening eller en stiftelse. De kan drøfte nærmere med staten om det er naturlig at en slik organisasjon overtar visse oppgaver innenfor f.eks. informasjonsarbeidet, klagesystemet, høringsarbeid i lovsaker, utredningsarbeid og internasjonalt samarbeid mellom forbrukerorganisasjoner. Et ledd i dette kan være å avtale økonomisk bistand fra staten til å finansiere oppgaver som det er i samfunnets interesse å få løst. Prinsipielt får man på denne måten skilt mellom offentlige oppgaver, som staten har ansvar for, og på den annen side «interessearbeidet», hvor det også blir avklaret hvor ansvaret er forankret. Problemer med å komme videre med en slik organisering idag, synes som nevnt å være at det ikke finnes noen som er tilstrekkelig engasjert på privat side.

Selv om staten etter dette fører Forbrukerrådet videre med den organisasjonsmessige status det har idag, kan det praktiske arbeidet vurderes nærmere.

Forbrukerrådet er den mest ressurskrevende institusjon innenfor forbrukerapparatet (ca. 58 mill. kr. i statlig bevilgning i 1995). Det kan derfor være naturlig å foreta en nærmere gjennomgang av hvordan virksomheten har utviklet seg i forhold til formålet, hvilken nytte ressursbruken gir, og om oppgaven løses på den mest rasjonelle måten, sett bl.a. i forhold til andre institusjoner som staten har opprettet og som også ivaretar forbrukerhensyn.

Spørsmål om interne organisasjonsforhold i Forbrukerrådet kan utstå til en slik grundigere vurdering er foretatt.

En slik vurdering kan eventuelt skje i et egnet utvalg som får et konkret mandat, eller i et samarbeid mellom f.eks. Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet og Administrasjonsdepartementet. Det sistnevnte departementet har forøvrig også ansvar for bl.a. Konkurransetilsynet, som driver en virksomhet som har berøringsflater til Forbrukerrådet og ivaretar oppgaver som er like viktige for forbrukerne.

10.8.2 Særuttalelse fra Kristin Clemet

Dette medlem vil vise til at utvalget framlegger en enstemmig innstilling forsåvidt gjelder organisasjons- og tilknytningsformer for SIFO (unntatt medlemmet Reegård), Forbrukerombudet og Markedsrådet, Forbrukertvistutvalget, Produkt og elektrisitetstilsynet og Stiftelsen for positiv miljømerking. Når det gjelder Forbrukerrådet vil dette medlem avgi følgende særuttalelse:

I Norge brukes ordet forbrukerpolitikk dels om oppgaver som er et klart offentlig ansvar, såsom lovgivning, håndhevelse av lovgivningen, visse informasjonsoppgaver, enkelte klageordninger og fastsettelse av rammebetingelser for kjøp og salg av varer og tjenester - dels om oppgaver som ideelt sett burde vært organisert og eventuelt også finansiert uavhengig av staten, som f.eks. rene interessearbeid eller informasjonsoppgaver og konfliktløsning i saker der staten er part qua tjenestetilbyder eller selger. I Forbrukerrådet er disse oppgavene samlokalisert og organisert innenfor staten.

Denne organiseringen er prinsipielt og potensielt uheldig, hvilket er utførlig beskrevet i utvalgets innstilling. Organisasjons- og tilknytningsformen kan også være en medvirkende årsak til at det ikke eksisterer noen sterk forbrukerbevegelse i Norge, fordi staten har påtatt seg oppgaven med og ansvaret for å tale forbrukernes sak. I tillegg kan det konstateres en rekke utviklingstrekk, slik det også fremgår av utvalgets innstilling, som vil øke behovet for rolleklarhet, uavhengighet, og økt forbrukerengasjement og -makt i fremtiden.

Den nåværende organisasjons- og tilknytningsform har imidlertid neppe hittil ført til store problemer i praksis. Forbrukerrådet nyter tillit og synes å ha stor integritet, hvilket imidlertid også kan skyldes personene i organisasjonen mer enn organisasjonsformen. Forbrukerrådets organisasjons- og tilknytningsform er dessuten så innarbeidet i Norge at det i seg selv vanskeliggjør en vurdering av hvorvidt en annen form for organisering ville ha virket bedre. Også den nåværende organisasjons- og tilknytningsform er derfor sikkert til å «leve med», men mandatet indikerer at det er de ovenfornevnte prinsipielle, potensielle og fremtidige problemer Regjeringen ønsker å få vurdert.

Etter dette medlems oppfatning har utvalget gitt en god beskrivelse av de prinsipielle problemer som er knyttet til den nåværende organisasjonsform, men finner ikke at man trekker en konklusjon som i tilstrekkelig grad er i samsvar med beskrivelsen. Utvalgets flertall foreslår at Forbrukerrådet omdannes til et forvaltningsorgan med frittstående stilling (av det såkalte Hermansen-utvalget også kalt forvaltningsorgan med særskilte fullmakter). Dette medlem vil ikke utelukke at dette vil løse visse interne og administrative problemer i Forbrukerrådet, men det besvarer, etter dette medlems oppfatning, ikke de spørsmål som kan reises fra forbrukernes side. Utvalgets flertall har ikke spesifisert nærmere hva en eventuell omdanning til et slikt forvaltningsorgan konkret skal innebære. Men et forvaltningsorgan med frittstående stilling vil under alle omstendigheter bare kunne bli marginalt mer uavhengig av staten enn dagens Forbrukerråd er. Dette medlem vil derfor skissere en alternativ løsning.

Ideelt sett burde Forbrukerrådets virksomhet splittes opp i to deler: En del med klart statlige oppgaver (departement/direktorat/ordinært forvaltningsorgan) og en annen del som er uavhengig av staten. Den uavhengige organisasjonen burde ideelt sett utvikles til en eller flere medlemsorganisasjoner for personer og/eller institusjoner og finansieres av disse.

Hvorvidt dette er mulig å få til, kan ikke endelig konstateres i dag. Flere forhold tilsier imidlertid at en neppe vil lykkes dersom en gjennomfører altfor brå omlegginger av politikken. Bl.a. vil både den gamle og de(n) nye, uavhengige organisasjonen(e) ha behov for den type kompetanse som i dag besittes av Forbrukerrådet, samtidig som forbrukerne vil trenge tid for å tilpasse seg et nytt og uvant regime. Dette medlem mener derfor at det bør vurderes å gi Forbrukerrådet en organisasjons- og tilknytningsform som i større grad muliggjør en gradvis overgang til etableringen av en eller flere frittstående medlemsorganisasjoner, mens de statlige oppgavene forblir statlige. Etter dette medlems oppfatning forutsetter det en organisasjons- og tilknytningsform som er mer uavhengig av staten enn et forvaltningsorgan med frittstående stilling vil være. Et forvaltningsorgan med frittstående stilling vil fortsatt være innenfor staten som juridisk person.

Som utvalget har beskrevet, er stiftelsen en organisasjonsform som vil omdanne Forbrukerrådet til en egen juridisk enhet frikoblet fra staten. Statens formelle finansielle ansvar vil opphøre, men det er ingenting i veien for at staten fortsatt kan ta hele eller et betydelig finansielt ansvar for en slik stiftelse. Så lenge staten gjør det, kan det hevdes at stiftelsesformen vil skape nye uklarheter i ansvars- og myndighetsforhold. Men etter dette medlems oppfatning må det foretas en avveining: Den ideelle modell lar seg neppe gjennomføre raskt. Både en forvaltningsmodell med eller uten særskilte fullmakter og en stiftelsesmodell innebærer til en viss grad uklare ansvars- og myndighetsforhold. Stiftelsesmodellen - i motsetning til en forvaltningsmodell - muliggjør imidlertid en viss overgang til en «renere» modell i fremtiden. Blant annet vil man innenfor en stiftelsesmodell både kunne ivareta forvaltningsoppgaver, etablere en medlemsorganisasjon og eventuelt skille ut rene kommersielle aktiviteter i egne aksjeselskaper. En stiftelsesmodell skaper dessuten i seg selv større uavhengighet til staten enn et forvaltningsorgan med frittstående stilling vil gjøre. Dette er viktig når Forbrukerrådet i økende grad vil måtte rette sin oppmerksomhet mot varer og tjenester som produseres av staten og kommunene, fordi staten og kommunenes engasjement i næringsvirksomhet øker. Større uavhengighet til staten er også viktig for at Regjeringen skal kunne føre en aktiv og selvstendig forbrukerpolitikk og f.eks. kunne ha synspunkter på hva som tjener forbrukerne - også når slike synspunkter eventuelt avviker fra Forbrukerrådets.

Dette medlem vil for øvrig vise til utvalgets mandat, som ikke har gjort det mulig eller naturlig å ta opp visse andre forhold knyttet til forbrukerpolitikken, herunder f.eks. lovgivningens innhold eller selve berettigelsen av enkelte forbrukerorganer. Dette medlem vil likevel bemerke følgende forsåvidt gjelder Forbrukerombudet og Markedsrådet:

Forbrukerombudet har til oppgave å føre tilsyn med Markedsføringsloven og forbereder saker for Markedsrådet, som er et domstolslignende organ. Argumentet for å føre slike oppgaver ut av det ordinære rettsapparatet og inn i andre, domstolslignende organer kan være at man avlaster domstolen for mindre viktige oppgaver. Et argument mot kan imidlertid være at disse mindre viktige oppgavene da de facto får høyere prioritet enn de mer viktige oppgavene. Eksempelvis har samfunnet nå kapasitet til å behandle og eventuelt «dømme» relativt uskyldig reklame, men ikke til å oppklare alle forbrytelser med kjent gjerningsmann.

Dette medlem mener også at en slik organisering kan bidra til å skape mer uklare skiller mellom statsmaktene; skiller som er meget viktige i et rettssamfunn. Dersom Forbrukerombudet får adgang til å ilegge gebyrer, slik det nå er foreslått, blir skillene enda mer uklare, hvilket er prinsipielt uheldig.

Ordet «ombud» er dessuten nå brukt om så mange ulike funksjoner og oppgaver at det i seg selv skaper uklarheter. Som et minimum bør det derfor overveies en navneendring.