6 Forbrukerpolitikken - roller og aktører

6.1 Innledning

Sentralt i forbrukerarbeidet står forbrukerdefinisjonen. Hvilke varer og tjenester knyttes til forbrukerrollen? Når er en forbruker og når er en mottaker av rettigheter og goder som direkte kan henføres til den enkeltes rett som borger og skattebetaler? Og ikke minst, hvem definerer forbrukerpolitikken? I avsnittene under drøftes disse problemstillinger.

Dette kapittel drøfter også aktuelle problemstillinger knyttet til dagens forbrukerorganisering. I hovedsak er det mulige rollekonflikter innenfor Forbrukerrådets arbeidsfelt utvalget har funnet nødvendig å drøfte nærmere, men også Statens institutt for forbruksforskning og Forbrukertvistutvalget vies noe plass i dette kapittel.

De nevnte problemstillingene legger grunnlaget for utvalgets forslag til framtidig organisering av forbrukerapparatet.

6.2 Forbrukerrollen og forbrukerpolitikk

Definisjonen av «forbrukerrollen» er avgjørende for bredden i forbrukerapparatets engasjement og vil dermed også legge premisser for organisering av det.

6.2.1 Forbrukerrollen - et bredt utgangspunkt

Statlig sektor har en betydelig produksjon av individuelle tjenester. Dels er tjenesteproduksjonen organisert som en del av staten; f.eks. universitetene, statssykehusene og NSB, og dels organisert som egne juridiske enheter med staten som eier; f.eks. Telenor A/S og Statnett SF.

Tilsvarende er også kommunal sektor en stor tjenesteprodusent, i første rekke innenfor skolesektoren, helse og kultur, men også innenfor vann- og kraftforsyning er kommuner og fylker tunge.

Noen av disse tjenestene framstår som gratis for bruker, f.eks. en rekke skole- og helsetjenester. Andre betales delvis direkte, men støttes av det offentlige, f.eks. transporttjenester og kultur, mens en tredje gruppe offentlige tjenester prises og betales på forretningsmessig basis, f.eks. kraftforsyning og telekommunikasjonstjenester.

Hvorvidt en tjeneste er offentlig eller privat, er delvis en konsekvens av historiske tilfeldigheter og delvis er det en konsekvens av politiske prioriteringer. I tillegg har vi i de senere år, både i Norge og andre land, sett en bevegelse i retning av at det i større grad tas direkte betaling for offentlige tjenester. Økte egenandeler i forbindelse med helsetjenester er et eksempel på dette. Et annet er reduserte overføringer og høyere avgifter på kommunaltekniske tjenester som vannforsyning og renovasjon.

Likeledes omsettes offentlige tjenester i stigende grad i et marked i konkurranse med private tilbydere. Det taler i seg selv for at offentlige tjenester i stadig større grad kommer i forbrukerpolitikkens interessesfære.

Offentlige tjenester kom inn i Forbrukerrådets vedtekter i forbindelse med gjennomgangen i 1972. I vedtektene § 3 står det at Forbrukerrådets hovedoppgave er «å øve innflytelse på det private og offentlige vare- og tjenestetilbud til forbrukerne.»

Om det som etterspørres

• produseres i offentlig eller privat regi

• eller betales direkte eller via skatteseddelen

bør ikke være avgjørende for forbrukerrollen og forbrukerapparatets målgruppe.

Forbrukerpolitikken har å gjøre med vår rolle som kjøpere og brukere av varer og tjenester, enten produsentene eller selgerne er private eller offentlige. Forbrukerbegrepet bør ikke knyttes til hvem som produserer eller selger.

På den annen side er det viktig at forbrukerbegrepet ikke utvannes og misbrukes slik at en kommer i konflikt med andre roller; eksempelvis arbeidstakerrollen eller rettighetene (f.eks. lover, overføringer eller andre offentlige ytelser) vi har som borgere. En naturlig grenseoppgang vil kunne være at forbrukerrollen begrenses til kvaliteten og betingelsene på det som leveres, mens hvorvidt det skal være en offentlig oppgave å tilby en tjeneste, er et politisk spørsmål.

Det er ikke vanskelig å se at det kan være felles interesser mellom arbeidstakerrollen og forbrukerrolle, eksempelvis i forhold til sikkerhet. Motsatt kan også være tilfelle. Eksempelvis når vi som forbrukere ønsker tilgjengelighet og har andre interesser enn arbeidstakerne som ønsker fri samtidig med andre.

Til sist er det også viktig å huske at heller ikke forbrukerne er like. I tillegg til at forbrukerne har felles interesser og preferanser, er det også selvsagt at sosiale forhold som inntekt, utdannelse, geografi osv. påvirker forbrukernes muligheter til å spille sin rolle på en effektiv måte.

6.2.2 Om forbrukerpolitikken

Den statlige forbrukerpolitikken fastlegges av Regjering og Storting. I Stortingsmelding nr. 9 (1989-90) formulerte en hovedelementene i forbrukerpolitikken på følgende måte:

• effektive markeder i forbrukerens tjeneste

• offentlig regulering av forbrukerens rettigheter og næringsdrivendes plikter der dette er nødvendig for å sikre balanse mellom forbrukere og næringsdrivende

• en forbrukerinformasjon som setter forbrukerne i stand til å ivareta sine behov best mulig og til å oppfylle sin rolle i et effektivt marked

• et effektivt apparat for klage- og tvisteordninger for forbruksspørsmål

• forbrukerrepresentasjon i utvalg og råd og medvirkning i forvaltning og politikkutforming

• slagkraftige forbrukerinstitusjoner.

I tillegg til Regjering og Storting er det selvsagt andre aktører som kan drive forbrukerpolitisk innsats. Dette kan gjelde organisasjoner og andre deler av offentlig sektor som f. eks. kommuner og fylkeskommuner. Det er også slik at det er flere departementer som forvalter regelverk og institusjoner som skal tjene forbrukerinteresser. I denne utredningen er det i første rekke institusjoner knyttet til Barne- og familiedepartementet som skal vurderes, slik at institusjoner som bl. a. Kredittilsynet, Konkurransetilsynet og Næringsmiddelstilsynet faller utenfor mandatet.

Det følger at forbrukerpolitikken ikke er et fastlåst og presist definert område. Det er på denne bakgrunn en også må se opprettelsen av en del av de institusjoner som er tema for utvalgets arbeid. En har etablert institusjoner som i en viss forstand skal samle opp en del funksjoner og supplere der annen politikk og forvaltning ikke i tilstrekkelig grad dekker hensynet til forbrukerne.

En kan på denne måten se innretningen av forbrukerpolitikken som et forsøk på å organisere en form for motkraft eller korrektiv til andre interesser som hevder seg i samfunnet, enten det nå skjer via markeder eller gjennom andre deler av offentlig politikk og samfunnsforvaltning. Dette gjelder kanskje først og fremst etableringen av Forbrukerrådet, men kan nok også i noen grad sies å gjelde f. eks. Forbrukerombudet og SIFO fordi deres virksomhet ikke så lett lar seg ivareta gjennom hhv. det generelle rettsapparatet og det øvrige forskningssystem.

6.3 Statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar

I utgangspunktet er ethvert underliggende organ underlagt instruksjon fra overordnet ledd så lenge det ikke er gjort unntak i lov (altså at Stortinget ved lov har begrenset instruksjonsadgang og dermed også dens ansvar). I prinsippet vil dette si at et departement er rettslig, faglig og økonomisk ansvarlig for underliggende forvaltningsorgan.

I praksis varierer det imidlertid meget sterkt på hvilke områder en virksomhet underlegges instruksjon, i hvilken grad instruksjon faktisk benyttes og på hvilken måte instruksjonen gis. Uklarhet om ansvarsforholdene er ikke uvanlig og oppstår gjerne når virksomhetens frittstående status ikke er hjemlet i lov eller når loven ikke klart angir ansvarsforholdene.

Det er vanlig å snakke om «statsrådens politiske ansvar». Innenfor dette begrepet skilles det gjerne mellom «parlamentarisk» og «konstitusjonelt» ansvar.

6.3.1 Parlamentarisk ansvar

Det parlamentariske ansvaret vil si statsrådens politiske ansvar overfor Stortinget for eget departementsområde. Mest dramatisk gjør dette seg gjeldende ved mistillitsvotum i Stortinget som fører til en statsråds eller hele regjeringens plikt til å søke avskjed, eller når statsråden må gi en formell beklagelse i Stortinget for å unngå mistillit.

Det parlamentariske ansvaret merkes sterkere gjennom spørsmål i spørretimen, merknader i komiteinnstillinger osv. Det er ofte en sammenheng mellom medias fokusering på politiske saker og de saker som tas opp i Stortinget på en måte som kan sies å innebære politisk ansvar, men der det som regel ikke blir snakk om mistillit.

6.3.2 Konstitusjonelt ansvar

Dette gjelder statsrådens strafferettslige ansvar for brudd på grunnlov og lov (ansvar for riksretten). Det konstitusjonelle ansvaret har langt mindre praktisk betydning enn det parlamentariske.

I praksis vil det være det parlamentariske ansvaret vi snakker om når uttrykk som «politisk ansvar» brukes.

6.3.3 Statsråden som leder for departementet

I tillegg til å være medlem av regjeringskollegiet og ha det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret som følger av dette, er norske statsråder også ledere for sine fagdepartement med det ansvaret som følger av dette. Formelt er det ingen begrensning for dette ansvaret som i tillegg til alle faglige forhold også gjelder administrative forhold som departementets personalpolitikk og økonomistyring.

6.3.4 Om statsråders ansvar for kollegiale organer

Stortinget kan i lovs form legge utøvende makt til institusjoner som ikke er direkte underlagt regjeringen. Dette er f. eks. tilfelle for en rekke kollegiale organer som er såkalte domstollignende, f.eks. FTU, Trygderetten, ligningsnemndene. Et særtilfelle er Kulturrådet, som ble opprettet av Stortinget i plenum (1964).

Så kan en spørre seg hvordan ansvarsforholdene skal forstås når det ikke er Stortinget som ved lov har gitt myndighet til et forvaltningsorgan, men Kongen i statsråd som har delegert myndighet til et underordnet organ som etter Grunnlovens § 3 i prinsippet skulle være direkte underlagt et departements instruksjonsmyndighet.

Det kan ikke gis noe entydig svar på dette. Her må en vurdere hvert tilfelle ut fra både ordlyd i vedtekt/instruks, en må vurdere bakgrunnen for fristillingen, en må se på hvordan organet er organisert og en må ikke minst vurdere om Stortinget er gjort kjent med den fristilling som har funnet sted, f. eks. gjennom budsjettvedtak eller stortingsmelding.

Det som i utgangspunktet kan slås fast er at det normalt ikke gis unntak fra styringsretten når det gjelder administrative og økonomiske forhold (selv om det finnes eksempler på det, som Norges Forskningsråd). Statsråden vil som hovedregel ha ansvar for å følge med i virksomhetens effektivitet og for å foreslå endring og omstilling når det måtte vise seg nødvendig. Dessuten medfører statsrådens ansvar for oppnevning og sammensetning av styret også et særlig ansvar.

Når det derimot gjelder faglige spørsmål er jo ofte intensjonen at det ikke skal kunne gis departemental instruks om uttalelser og skjønnsutøvelse, slik som det også går fram av FRs vedtekter. Da er det også tilsvarende usannsynlig at en statsråd vil måtte stå til rette for Stortinget for uttalelser som det frittstående organet har gitt.

For å sette dette litt på spissen med et teoretisk eksempel, ville statsråden med andre ord kunne få kritikk i Stortinget for å ha utnevnt en leder som praktiserer utilbørlig regnskapsførsel eller andre brudd på god forvaltningsskikk i FR, men neppe for samme leders synspunkter i forbrukerpolitiske spørsmål.

6.4 Rollekonflikter

6.4.1 Forbrukerrådet

6.4.1.1 Forbrukerrådets virkefelt

Forbrukerrådets formål er å arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling i dagens og framtidens samfunn. Rådet skal samarbeide med myndigheter, institusjoner og organisasjoner slik det til enhver tid finner hensiktsmessig.

Rådets virksomhet kan deles inn i tre områder:

• å øve innflytelse på det private og offentlige tjenestetilbudet til forbrukerne samt på produksjons- og omsetningsforhold ellers og forøvrig øve innflytelse på den offentlige politikk

• å drive opplysnings- og veiledningsvirksomhet som kan bedre forbrukernes forutsetninger for selv å vurdere sine behov og muligheter for å få behovene tilfredsstilt

• opptre som tvisteløser i forbrukersaker.

Interesseorganisasjonen

Forbrukerrådet har som mål å være et interesseorgan for forbrukerne. Dette kommer til uttrykk bl. a. ved at FR gjennom vedtak fastsatt av departementet har fått definert sin oppgave ikke bare til å påvirke næringslivet, men også myndighetene.

Kunnskap om forbrukerproblemer og erfaringer, om forbrukernes situasjon, om varer og tjenester, om markeder og konkurranseforhold representerer grunnlaget for påvirkningsarbeidet.

En av de viktigste oppgavene for Forbrukerrådet er å øve innflytelse i prosessene der det tas beslutninger som har betydning for forbrukerne. FR skal være en form for motkraft eller korrektiv som produsentsiden må ta hensyn til også i sin løpende virksomhet.

FR sørger for at forbrukerpolitikken står på den politiske dagsorden ved å påvirke politikere, myndigheter og næringsliv til å legge forholdene til rette for forbrukerne.

Rollen som interesseorgan utøves på bakgrunn av de standpunkt Rådet inntar i slike spørsmål og som uttrykkes gjennom formelle vedtak. Dette følges opp av sekretariatet f. eks. gjennom:

• utspill i media

• omtale i Forbruker-rapporten

• direkte påvirkning overfor ansvarlige aktører

• høringsinstans innenfor fullmakter gitt av Rådet.

Informatøren

En av de viktigste oppgaver for Forbrukerrådet er å dyktiggjøre forbrukerne i kjøpssituasjoner. En informerer om rettigheter i henhold til lovverk, sikkerhet, kvalitet og priser.

En sentral informasjonskanal er Forbruker-rapporten. I tillegg gir Forbrukerrådet ut opplysningsmateriell og har utviklet en rekke standardkontrakter til bruk for forbrukerne.

En del av dette distribueres gratis som førkjøpsveiledning. Dette gjelder faktablad med forbrukerinformasjon og foldere om de viktigste lovene som angår forbrukerkjøp.

Forbrukerrådet bruker også lokale og riksdekkende medier i informasjonsarbeidet. Dette gjøres i form av intervju eller innslag i radio og fjernsyn (eks. avtalen med TV-2). Det sendes også ut pressemeldinger.

En viktig informasjonskanal er den muntlige rådgivning ved kontorene i fylkene. Mye av denne rådgivningen skjer etter at forbrukerne har gjort et dårlig kjøp og de er svært mottakelige for informasjon. En undersøkelse Statens informasjonstjeneste og Feedback Research gjennomførte for Forbrukerrådet i 1993, viser at svært mange forbrukere benytter seg av det informasjonsmateriellet de får tilsendt i denne forbindelse.

I fremtiden vil endringene i informasjonsteknologi gjøre at den informasjon som i dag gis i muntlig og skriftlig form også vil måtte være tilgjengelig i databaser.

Tvisteløseren

Når det er uenighet mellom forbruker og selger, kan forbrukeren henvende seg til Forbrukerrådets fylkeskontor. De fleste konflikter løses gjennom rådgivning, eventuelt ved at Forbrukerrådet forsøker å mekle fram en løsning mellom partene etter saksbehandlingsrutiner fastsatt av Rådet og i tråd med retningslinjer for saker som kan behandles i Forbrukertvistutvalget.

Saker kan også behandles i bransjevise klagenemnder som er opprettet etter avtale mellom Forbrukerrådet og vedkommende bransjeorganisasjon. For en del bransjer starter slike saker på fylkeskontorene. I andre bransjer vises alle henvendelser direkte til klagenemnda.

Gjelder det kjøp av en vare eller en håndverkstjeneste, og Forbrukerrådet ikke greier å mekle fram en løsning, kan saken bringes inn for Forbrukertvistutvalget, dersom en av partene (på bestemte vilkår) ønsker det. En avgjørelse i Forbrukertvistutvalget har samme virkning som en dom i rettsapparatet og blir rettskraftig dersom avgjørelsen ikke bringes inn for det ordinære rettsapparatet innen fire uker.

6.4.1.2 Problemstillinger knyttet til Forbrukerrådets virkefelt

Den administrative tilknytning til staten kan svekke tilliten til Forbrukerrådet som interesse- og påvirkningsorgan

Forbrukerrådets aktiviteter retter seg mot staten virksomhet på to viktige områder:

• staten som næringsdriver

• staten som samfunnsstyrer og interesseavveier.

Statens næringsengasjement har dels sin bakgrunn i situasjonsbestemte og historiske forhold. I andre tilfeller har staten gått inn i næringsdrift med sikte på å styrke næringslivet i et bestemt område, for å løse en nasjonal oppgave eller for å sikre videreføring der vedkommende selskap har kommet i økonomiske vanskeligheter.

Staten har også engasjert seg i næringsdrift som et ledd i sektorpolitikken (f.eks. Vinmonopolet og Norsk Medisinaldepot). De fleste av statsbankene (f.eks. Husbanken og Postsparebanken) er også eksempler på at staten driver virksomheter som er sterkt beslektet med tilsvarende virksomheter i privat regi.

De statlige bedriftene er dels organisert innenfor staten (som forvaltningsbedrifter) eller som egne juridiske enheter, som statsforetak eller aksjeselskap.

Statens næringsengasjement, f.eks. innenfor samferdselssektoren, består i å produsere tjenester som retter seg direkte mot forbruker. Det vil i praksis si at varer og tjenester produsert av statlige bedrifter kan være gjenstand for Forbrukerrådets oppmerksomhet f.eks. gjennom de rammebetingelser som er knyttet til virksomheten, eller i forbindelse med Forbrukerrådets klagesaksbehandling.

Det kan hevdes at det er prinsipielt uheldig at Forbrukerrådet som organ innenfor statsforvaltningen er en del av samme enhet som selv produserer eller eier bedrifter som produserer produkter som kan være gjenstand for Forbrukerrådets oppmerksomhet.

På den annen side er det klart at staten i sin omfattende virksomhet må spille mange roller, og at dette er en forutsetning for at samfunnet skal fungere. Innenfor svært mange områder er staten eller det offentlige selv tjenesteprodusent samtidig som staten fastlegger rammevilkårene for virksomheten og fører tilsyn med at virksomheten drives innefor de rammer som er tråkket opp. Det er også staten som både finansierer og driver domstolsystemet som også kan løse tvister der det offentlige er part, uten at det fører til at befolkningen har mistillit til domstolene.

Man kan heller ikke se bort fra at brede befolkningsgrupper har stor tillit til Forbrukerrådet nettopp fordi Forbrukerrådet i stor grad er knyttet opp til staten, er uavhengig av private interessegrupper og slipper å selge sine tjenester i markedet. Den tidligere omtalte undersøkelse som ble gjennomført av Feedback Research, viser bl.a. at Forbrukerrådet blir oppfattet både som kompetente, pågående og troverdige i alle målgrupper. Spesielt er tilliten til at Forbrukerrådet ivaretar forbrukernes interesser meget sterk og alle målgrupper er av den oppfatning at Forbrukerrådet er til å stole på. Mer enn 80 % av den norske befolkning har gitt uttrykk for stor tillit til Forbrukerrådets virksomhet.

Resultatet gjennom en rekke lovsaker gjennom årene som berører forbrukerne viser at Forbrukerrådet både har innflytelse og påvirkningsmuligheter like gode som private interesseorganisasjoner. Siden offentlige tjenester ble satt på dagsorden omkring 1980, har Forbrukerrådet ofte kritisert og tatt til orde for skjerpede krav for disse tjenestene.

Både disse prinsipielle innvendinger mot Forbrukerrådets organisatoriske plassering og den økonomiske avhengighet av staten som drøftes senere må veies opp mot mulighetene for å organisere et slagkraftig Forbrukerråd, jfr. de premissene for forbrukerpolitikk som drøftes i kap. 7.

Økt økonomisk avhengighet til staten kan svekke tilliten til Forbrukerrådet som interesseorgan for forbrukerne

I 1993 nedsatte Forbrukerrådet etter henstilling fra Landsmøtet en arbeidsgruppe for gjennomgang av organiseringen av forbrukerarbeidet i Norge, Forbrukerrådets vedtekter og det lokale forbrukerarbeid.

I sin rapport spør arbeidsgruppen om det er forenlig med intensjonen om en frittstående institusjon at det er de overordnede politiske myndigheter som skal fastsette de grunnleggende betingelser for virksomheten gjennom utforming av vedtekter fordi rådet finansieres vesentlig av statlige midler.

Arbeidsgruppen svarer med å si at Forbrukerrådet må sikres en fri og uavhengig stilling. Finansieringen kan enten skje ved overføring av en fast sum (indeksregulert) eller ved at en andel av merverdiavgiften går til drift av Forbrukerrådet.

Det vises i rapporten til at det mest nærliggende alternativ til dagens organisering er å definere Rådet som et eget forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Gjennom utforming av fullmaktene vil de nærmere retningslinjer for virksomheten kunne trekkes opp. Alternativt, sier utvalget, kan en fortsette med dagens organisasjon med utvidede fullmakter.

Gruppen velger her en løsning hvor en ønsker seg både:

• større økonomisk trygghet gjennom faste overføringer over statsbudsjettet

• og samme faglige frihet som i dag.

I dag finansierer staten ca. 70 % av Rådets utgifter.

På den annen side kan det hevdes at nettopp den offentlige finansieringen uten forvaltningsmessig styring er det som gir Forbrukerrådet den uavhengighet som har medvirket til å skape den tillit den norske befolkning i dag har til Forbrukerrådet.

Rådet som klagesaksbehandler; uhildet forvalter eller partsorgan?

Ved uenighet mellom forbruker og selger og når forholdet ikke kan løses direkte mellom partene, skal saker etter forbrukertvistloven (vare- og håndverktjenester) først være forsøkt løst ved Forbrukerrådets kontorer i fylkene.

Forbrukerrådet skal ifølge forbrukertvistloven «innta en uhildet og nøytral rolle innenfor rammen av gjeldende rett». Det kan ikke vises til bestemte saker eller undersøkelser som viser at Forbrukerrådet ikke oppfyller lovens intensjon på dette området. Det har imidlertid vært reist spørsmål om Forbrukerrådet i sin meklingsrolle kan fremstå som uhildet og nøytral og samtidig...

«... arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunn og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling, og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling i dagens og fremtidens samfunn...»

... slik det fremkommer i Rådets vedtekter.

Utgangspunktet for at forbrukeren tar kontakt med Forbrukerrådet er at forbrukeren mener å ha et krav på leverandøren, enten denne er offentlig eller privat. Han tar derfor kontakt for å få hjelp i forhold til tilbyder.

I et notat fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon ble det reist kritikk mot at Forbrukerrådet har to roller. På den ene siden vises det til Forbrukerrådets klart definerte rolle som interesseorganisasjon. På den annen side er Forbrukerrådet gitt klare oppgaver i forhold til saksbehandlingen i Forbrukertvistutvalget.

Spørsmålet om hvordan man skulle sikre uavhengighet og nøytralitet i saksbehandlingen ble drøftet i proposisjonen i forbindelse med opprettelsen av Forbrukertvistutvalget, Ot.prp. nr. 55 (1976-77). Forbruker- og administrasjonsdepartementet uttalte i den forbindelse:

«Forbrukersaker kjennetegnes ofte ved at de har en generell interesse utenfor den konkrete sak for selgeren, men ikke for kjøperen. For selgeren vil omkostningene ved advokatbistand i en slik sak derfor ikke nødvendigvis være uforholdsmessige store. En aktiv saksforberedelse av domstolen, som erstatning for forbrukerkjøperens manglende utenomrettslige bistand, vil være vanskelig å oppnå»

«Departementets konklusjon på dette punktet er at det vanskelig kan tenkes en behandlingsmåte innen de ordinære domstoler, som gjør juridisk bistand unødvendig og likevel stiller partene likt. Idealet om domstolenes uhildethet og objektivitet gjør at saksforberedelsen ikke kan ta tilstrekkelig hensyn til partenes ofte ulike forutsetninger. Den andre mulighet, juridisk bistand i en hver sak, vil falle uforholdsmessig dyrt. Hvis saksanlegget er avhengig av økonomiske evner, vil dette føre til at saken som burde ha vært reist for å bidra til å sanere markedet ikke blir gjort noe med.

Et aktivt saksforberedelsesorgan med særlig kunnskap om forbrukernes problemer, vil i stor grad kunne overflødiggjøre behovet for advokathjelp».

«Departementet har altså ikke de samme betenkeligheter som aksjonen for sann reklame med å legge den forberedende saksbehandlingen til Forbrukerrådet. Den kan ikke se at det er noen nødvendig motsetning mellom å være interesserepresentant for forbrukerne, og samtidig i de konkrete saker opptre som uhildet og nøytral instans. Departementet er tvert imot enig med Forbrukerrådet i at en slik løsning er gunstig for å fremme forbrukernes interesser på lengre sikt. De færreste forbrukere har forutsetninger for å få frem sin sak uten sakkyndig hjelp. Forbrukerrådets rolle som interesserepresentant vil da bestå i en tilretteleggelse av saken på objektivt grunnlag. Departementet mener at klagesaksbehandlingen derfor både har vært, og er i samsvar med Forbrukerrådets oppgaver».

Forbrukerrådets vedtekter og arbeidsoppgaver er ikke endret i forhold til disse betraktningene. Det er derfor fortsatt en problemstilling om det er ønskelig med et klarere skille mellom Forbrukertvistutvalgets rolle som «spesialdomstol» på forbrukerområdet, og Forbrukerrådets rolle som mekler og saksforbereder til Forbrukertvistutvalget.

Forbrukerrådet - tillagt myndighet det ikke har?

Rollen som underliggende organ kan også i større grad være et resultat av hvordan omgivelseneoppfatter Forbrukerrådet enn at Rådet har en slik rolle. De undersøkelser som er gjennomført av publikums oppfatning av Forbrukerrådet, har ikke tatt for seg spørsmålet om Rådet er et myndighetsorgan. Det følgende er basert på synspunkter som er kommet fram overfor utvalget.

Som forvaltningsorgan underlagt BFD blir Rådet av noen oppfattet som departementets forlengede arm i forbrukersaker. Rådet blir av noen tillagt forvaltningsmyndighet.

Eksempelvis ble et brev fra Forbrukerrådet til landets lensmenn og namsmenn i forbindelse med praktiseringen av gjeldsordningsloven, av noen mottakere oppfattet som et rundskriv utgått fra myndighetene og således tillagt en status det reelt ikke hadde. Brevet var imidlertid fra Forbrukerrådets side utelukkende ment som et forslag til å bedre rammeverket rundt loven og arbeidsforholdene til namsmennene.

Som det går fram av tidligere avsnitt, er ikke Forbrukerrådets forslag til løsning i en tvistesak noe formelt offentlig vedtak. Det er derfor hverken behov for eller anledning til vanlige forvaltningsmessige klager. Saken kan imidlertid overprøves av Forbrukertvistutvalget på de områder dette utvalget har kompetanse og av de alminnelige domstoler på alle saksfelter.

Enkelte næringsdrivende opplever å stå overfor et organ hvis forslag til løsning i tvister kan oppfattes som et offentlig vedtak uten å være det. Når Forbrukerrådet så bruker media til å fremme sitt syn, slik en gjør i noen tilfeller (det er ingen formelle hindringer for dette), kan næringsdrivende føle seg overkjørt.

Som nevnt er Forbrukerrådet et ordinært forvaltningsorgan, men ikke tillagt forvaltningsmyndighet slik eksempelvis Forbrukerombudet er det som forvalter av lov om markedsføring. Forbrukerrådet forvalter ingen lover og kan ikke fatte vedtak eller gi pålegg.

Å skille mellom forvaltningsorgan med og uten forvaltningsmyndighet i det statlige forbrukerapparatet, er vanskelig. Muligheten for at både forbrukere og det offentlige apparat tillegger Forbrukerrådet annen og kanskje større myndighet enn reelt er, er avgjort til stede. Navnelikheten på to av forbrukerapparatets viktigste organer (Forbrukerrådet og Forbrukerombudet) gjør det ikke mindre komplisert.

På den annen side kan man hevde at når uorganiserte, individuelle forbrukere i dagens og framtidens marked har et eget ansvar for å holde seg informert, kan man ikke kreve mindre av organiserte tilbydere, jfr. også det generelle krav om at alle har plikt til å holde seg orientert om lover og regler som angår dem selv.

Oppsummering - Forbrukerrådet

Med bakgrunn i drøftingene i de foregående avsnitt kan problemene med nåværende organisasjon oppsummeres slik:

• administrativ tilknytning til departementet kan svekke tilliten til Forbrukerrådet som påvirkningsorgan

• økt økonomisk tilknytning til departementet kan svekke tilliten til Forbrukerrådet som påvirkningsorgan

• det er ønskelig å klarlegge grensen mellom Forbrukerrådet som mekler og saksforbereder i tvistesaker, og Forbrukertvistutvalget som «spesialdomstol» i forbrukersaker

• i den grad Forbrukerrådet blir tillagt myndighet det ikke har, er dette uheldig fordi det kan føre til misforståelser.

6.4.2 Statens institutt for forbruksforskning

SIFO er i dag et forvaltningsorgan med stor faglig frihet.

SIFO skal arbeide med forskning, forsøk og utredning ut fra hensynet til forbrukerne. Målene for virksomheten er:

• styrke forbrukernes situasjon i markedet

• øke myndighetenes beslutningsgrunnlag om viktige forbrukerspørsmål

• medvirke til forbedringer av produkter og tjenester.

SIFO har de siste årene dreid seg fra en typisk teknisk orientert forskningsinstitusjon i mer samfunnsvitenskaplig retning. Omleggingen skjedde delvis i forbindelse med nedleggingen av Fondet for Markeds- og distribusjonsforskning i 1989, da 6 av fondets ansatte ble overført til SIFO.

Den tekniske delen orienterer seg mot temaer som vask, tekstiler (slitestyrke, fargeekthet, vaskbarhet osv.) sikkerhetsaspekter ved ulike produkt (eks. leker) mv. SIFO tester også enkelte produkter.

SIFO blir ofte kontaktet av forbrukerkontorene i fylkene med spørsmål vedrørende produkttester og faglige vurderinger av enkeltprodukters egenskaper. SIFO utfører også tester for Forbruker-rapporten.

Den samfunnsvitenskaplige delen av SIFO omfatter både forskning, mer utredningspregede oppgaver og oppgaver av nærmest forretningsmessig karakter. SIFO har nylig utviklet en EDB-basert personlig økonomipakke som har et visst marked.

Dette reiser et spørsmål om hvor langt forskningsinstitusjonen skal gå med hensyn til kommersialisering av produkter. En har i utgangspunktet fått støtte til deler av utviklingen, men konkurrerer i markedet med mange private tilbydere. På denne måten favoriseres SIFOs produkt, hvilket kan være uforenlig med prinsippet om like konkurransevilkår.

Institusjonen ledes faglig og administrativt av et styre som er utpekt av departementet etter råd fra forbrukerinstitusjonene. Konsekvensene av dette har vært at både direktøren i Forbrukerrådet og Forbrukerombudet sitter i SIFOs styre.

Dermed kan det ligge til rette for en faglig rollekonflikt som ikke er uvanlig for forskningsinstitusjoner. Klarer SIFO med de tette koblinger som eksisterer både administrativt og fysisk, å opptre som et faglig uavhengig organ i forhold til de to øvrige?

6.4.3 Forbrukertvistutvalget

Forbrukertvistutvalget er opprettet ved egen lov (se kap. 4.6).

Saksbehandlingstiden i FTU har i de senere år vært på 1 til 1,5 år. Dette kommer i tillegg til saksbehandlingstiden ved de lokale forbrukerkontorene som forbereder sakene for utvalget.

FTU var ment å skulle gi forbrukerne et hurtig og rimelig tvisteløsningssystem. Den lange saksbehandlingstiden innebærer at mye av hensikten med ordningen er bortfalt.

Dersom Forbrukertvistutvalget skal være et effektivt supplement til de eksisterende bransjenemnder og til domstolsapparatet, bør saksbehandlingstiden kortes ned betydelig.

6.4.4 Stiftelsen Miljømerking

Stiftelsen har i dag ansvaret for den fellesnordiske miljømerkeordningordningen av forbrukerprodukter i Norge. Samtidig er stiftelsen utpekt som ansvarlig organ for EUs miljømerkeordning i Norge. Dermed vil stiftelsen både ha ansvaret for bruken av det nordiske svanemerket og EUs eget merke. Det nordiske merket som etter hvert er blitt en suksess, stiller noe strengere krav enn EUs merke.

Med dette har også myndighetene gitt fra seg styringen med tildelingen av de to merkene.

6.4.5 De øvrige forbrukerorganene

Når det gjelder virksomheten til Forbrukerombudet og Markedsrådet synes det å være små problemer i relasjon til mandatet.

Forbrukersikkerhetsavdelingen i Produkt- og Elektrisitetstilsynet ble opprettet våren 1994 og er under oppbygging. Organisering ble forberedt og foreslått av en egen interdepartemental arbeidsgruppe i 1993 og vedtatt i Stortinget samme år.

Det er for tidlig å trekke fram problemstillinger med konsekvenser for organiseringen i et organ som har virket i såvidt kort tid.