4 Forbrukerapparatets organisering

4.1 Organiseringen av forbrukerapparatet

Utvalgets mandat omfatter en vurdering av nåværende organisering og tilknytning av forbrukerorganene:

• Statens institutt for forbruksforskning

• Forbrukerrådet

• Forbrukerombudet

• Markedsrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Stiftelsen Miljømerking

• Produkt- og Elektrisitetstilsynet (tidligere Etat for forbrukersikkerhet).

I dette kapittel er det redegjort nærmere for formål, tilknytningsform, intern organisering, finansiering og arbeidsform for de sju institusjonene. Beskrivelsen er foretatt av institusjonene selv etter en på forhånd oppsatt mal.

Før vi presenterer de ulike institusjoner, vil vi i figuren under vise de formelle tilknytningslinjene mellom institusjonene og mellom institusjonene og departementet.

Forbrukerrådet(FR) er et frittstående forvaltningsorgan underlagt Barne- og familiedepartementet(BFD) med bl. a. som formål og arbeide for økt forbrukerinnflytelse.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) er tilknyttet samme departement og med samme formelle status som Forbrukerrådet.

Forbrukerombudet(FO)er et forvaltningsorgan, men er i motsetning til Forbrukerrådet og SIFO opprettet ved egen lov (markedsføringsloven). Forbrukerombudet har som formål å føre tilsyn med markedsføringsloven.

Markedsrådet (MR) og Forbrukertvistutvalget(FTU) er domstollignende forvaltningsorganer og opprettet ved egne lover (markedsføringsloven og forbrukertvistloven). For disse domstolene er uavhengighet en viktig forutsetning for at de skal kunne ivareta sine oppgaver i samsvar med de grunnleggende forutsetninger.

Både Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget har et visst teknisk samarbeid med Forbrukerrådet. Forbrukertvistutvalgets sekretariat er samlokalisert med Forbrukerrådet og forbereder saker for utvalget. Samme sekretariat utfører også visse administrative funksjoner for Markedsrådet.

Stiftelsen Miljømerkinger en egen juridisk enhet som har til formål å redusere miljøbelastningen av forbrukerprodukter ved å fremme miljømerking av mindre miljøfarlige produkter.

Produkt- og Elektrisitetstilsynet forvalter deler av lov om produktkontroll. Tilsynsoppgavene m.h.t. forbrukersikkerhet er administrativt underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet, mens det faglige ansvaret (stiplet linje) er tillagt Barne- og familiedepartementet.

4.2 Forbrukerrådet

4.2.1 Formål

Forbrukerrådet er opprettet som en frittstående institusjon med formål å arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling i dagens og fremtidens samfunn. I vedtektenes § 2 heter det at Forbrukerrådet skal samarbeide med myndigheter, institusjoner og organisasjoner slik det til enhver tid finner hensiktsmessig.

Til grunn for opprettelsen av Forbrukerrådet lå behovet for å styrke forbrukerne, d.v.s. etterspørselssidens posisjon, både gjennom den kunnskap forbrukerne har og gjennom spilleregler som balanserer forbrukerinteresser mot andre interesser. Som enkeltforbruker står en alene, mens produsentsiden er organisert i bedrifter, etater, forbund og foreninger. Nødvendigheten av å styrke forbrukernes posisjon gjelder derfor både i markeder med konkurranse og ellers.

Vedtektene definerer også Forbrukerrådets hovedoppgaver som følger:

• å øve innflytelse på det private og offentlige tjenestetilbud til forbrukerne samt på produksjon og omsetningsforhold ellers og for øvrig øve innflytelse på utformingen av den offentlige forbrukerpolitikk.

• å drive opplysnings- og veiledningsvirksomhet som kan bedre forbrukernes forutsetninger, for selv å vurdere sine behov og muligheter for å få behovene tilfredsstilt.

• å øke kunnskapene om de oppgavene som er knyttet til hjemmet slik at de ressurser som er til rådighet kan nyttes best mulig.

• å arbeide for en bedring av forbrukernes stilling gjennom ulike former for beskyttelsestiltak.

• å delta i miljø- og ressursvernarbeid utfra et forbrukerhensyn.

Dette er nærmere spesifisert gjennom at det i vedtektenes § 4 heter at Forbrukerrådet skal søke å oppnå dette ved bl.a.:

• å ta initiativ til å delta i forskning, utredende undersøkelser om forbrukernes situasjon i samfunnet og om det vare- og tjenestetilbud forbrukerne møter.

• å drive opplysnings- og veiledningsvirksomhet individuelt og ved tidsskrift og andre publikasjoner, konferanser, kurs, utstillinger etc.

• å fremme undervisningen i spørsmål som angår forbrukerne og hjemmet.

• å behandle klager fra forbrukerne over varer og tjenester.

• å fremme forslag og gi uttalelser til statsmyndigheter og andre utfra et forbrukersynspunkt.

• å arbeide for at forbrukerinteressene blir ivaretatt bl.a. ved representasjon i styrer, utvalg og råd som er av betydning for forbrukerne.

Oppregningen i § 4 er ikke uttømmende, men eksempler på arbeidsmåter som utfyller hovedoppgavene i § 3 og formålet i § 2. Vedtektene er bevisst gitt en generell form, slik at Rådet til enhver tid skal kunne velge de virkemidler og den organisering som er hensiktsmessig for å nå hovedmålet.

4.2.2 Grunnlaget for opprettelsen - tilknytningsform

Initiativet til opprettelsen av Forbrukerrådet kom fra kvinnebevegelsens og arbeiderbevegelsens organisasjoner. Sosialdepartementet oppnevnte 1. august 1952 et utvalg til å komme med forslag om hvordan et forbrukerråd burde organiseres og hvilke arbeidsoppgaver det burde ha. Utvalget leverte sin innstilling til Sosialdepartementet i 1953. Tre mulige organisasjonsformer ble vurdert, et privat forbrukerråd, et forbrukerråd tillagt sentraladministrasjonen og et frittstående forbrukerråd med offentlig finansiering. Resultatet ble et offentlig finansiert, frittstående forbrukerråd med et eget sekretariat.

I sine merknader slo utvalget fast at Rådet på eget initiativ selv måtte trekke opp nærmere retningslinjer for «det arbeid som i første rekke skal gjøres». Det prinsipp som senere alltid har ligget til grunn for Forbrukerrådets virksomhet ble knesatt:

Det er Rådet selv som trekker opp rammene for hva som er forbrukerpolitikk, og avgjør hvilke saker det vil beskjeftige seg med.

Forslaget om å opprette Forbrukerrådet ble oversendt Stortinget fra Sosialdepartementet i 1953. 7. juli ble opprettelsen enstemmig vedtatt etter en to timer lang debatt. Talerne understreket sterkt at Rådet måtte ha en fri og uavhengig stilling, og at denne frie stillingen også omfattet retten til selv å gi innhold til begrepet forbrukerpolitikk. Den formelle opprettelsen av Forbrukerrådet skjedde ved Kgl. resolusjon i september 1953. Vedtektene er senere revidert ved Kgl. resolusjoner en rekke ganger. Den mest vidtgående endringen som ga Forbrukerrådet den organisasjonsform og den styringsstruktur det i dag har skjedde i 1973, også som følge av et offentlig utredningsarbeid. Hovedinnholdet i endringene var opprettelsen av fylkesvise kontorer for å gjøre tilgjengeligheten av tilbudet bedre for publikum, og opprettelsen av et landsmøte som hovedsakelig besto av representanter for organisasjoner og fylkeskommuner.

Veiledningstjenesten i heimstell med sine statsansatte heimkonsulenter i fylkene ble fra 1. juli 1973 overført fra departementet til Forbrukerrådet og dannet grunnlaget for utbyggingen av forbruker- og heimstellkontorene i fylkene (nå Forbrukerrådet i fylket). Samtidig ble heimstellkonsulentenes støtteapparat i fylker og kommuner - heimstellutvalg og heimstellnemnder - utvidet og gitt nye oppgaver som forbruker- og heimstellutvalg og forbrukernemnder. Fylkeskommunene fikk rett til å oppnevne delegat til landsmøtet, årsmøter og senere forbrukermøter ble etablert som samarbeidsorgan mellom forbrukerutvalg og nemnder. Senere fikk også organisasjonene i fylkene formell representasjonsrett og rett til å velge sin delegat fra fylket til landsmøtet.

Med mindre endringer i landsmøtets sammensetning er det organisasjonsmodellen fra 1973 som i hovedtrekk er dagens modell for forbrukerarbeidet sentralt og lokalt. Vedtektene har senere gjennomgått mindre endringer en rekke ganger. Siste revisjon var i 1988.

Rådets tilknytningsform til staten har alltid vært slik at Rådet ikke har vært underlagt statlig styring hva angår innholdet i forbrukerpolitikken og dermed Rådets arbeidsoppgaver. (Jfr. Stortingsdebatten i forbindelse med opprettelsen av Forbrukerrådet og tilsvarende debatter ved en lang rekke senere anledninger). Derimot har Forbrukerrådet administrativt vært underlagt de lover og retningslinjer som gjelder for administrasjonen av ulike statlige virksomheter. Det betyr at statlige budsjettregler, offentlighetslov og forvaltningslov gjelder for Forbrukerrådet. Forbrukerrådet kommer også inn under regelverk om Statens økonomiske ansvar, f.eks. i forbindelse med erstatningssaker, på samme måte som alle andre statlige etater.

Også i annen lovgivning finnes bestemmelser som regulerer deler av Forbrukerrådets virksomhet. F.eks. forutsetter forsikringsavtalelovens bestemmelser om klagebehandling at Forbrukerrådet har inngått avtale med forsikringsbransjen om hvordan klager på forsikring skal behandles. Forbrukertvistloven gir på de feltene den dekker, Forbrukerrådet enerett på å forberede saker til behandling i utvalget. FTU-loven pålegger også Forbrukerrådet til en viss grad å bistå forbrukere som vil ta saker videre for domstolssystemet.

4.2.2.1 Forbrukerrådet - forvaltningsorgan med selvstendig stilling

Forbrukerrådet er et forvaltningsorgan som ved kongelig resolusjon er gitt en frittstående stilling i forhold til departementet. Dette fremgår av vedtektene, der § 1 fastslår at FR skal være en frittstående institusjon og av den organisering som vedtektene fastslår (rådet, landsmøtet, forbrukerutvalgene, sekretariatet og forbrukerkontorene). FRs tilsatte er statstjenestemenn, og virksomheten er underlagt de statlige budsjettregler, offentlighetslov og forvaltningslov. Juridisk sett er FR en del av staten, og kommer slik sett inn under statens økonomiske ansvar.

I NOU 1989:5 En bedre organisert stat, (s. 94) er denne typen forvaltningsorganer omtalt slik: «Forvaltningsorganformen brukes også for en del av virksomheten/funksjoner der det gjennom regelverk og budsjettmessig behandling markeres og tilrettelegges for at disse skal ha en særlig selvstendig stilling. Dette er virksomhet der denne selvstendige kompetansen likevel ikke defineres ved lov, men der den selvstendige stillingen fastsettes av Kongen. Disse virksomhetene er således en del av staten».

Forvaltningsorganer kan både være organer som utøver myndighet og som driver tjenesteyting.

Forbrukerrådet må sies å høre til den siste gruppen.

Av offentlighetsloven følger det at Forbrukerrådets klagesaksbehandling er forvaltningsvirksomhet i denne lovens forstand. Det vil si at også «tredjemenn» som ikke er parter vil ha innsyn i forbrukerrådets klagesaksbehandling.

Klagesaksbehandlingen omfattes også av forvaltningsloven i den forstand at lovens kapittel II og III gjelder all saksbehandling i Forbrukerrådet i motsetning til kapittel IV og V om enkeltvedtak. I retningslinjene for klagesaksbehandlingen er de krav forvaltningsloven stiller oppfylt og gjennomført. I tillegg er retningslinjene tilpasset og harmonisert med de regler som er fastsatt i forbrukertvistloven med forskrifter vedrørende krav til saksbehandlingen.

4.2.2.2 Statsrådens ansvar for Forbrukerrådet

Når det gjelder FR, er det flere trekk som bidrar til å begrunne begrensning i statsrådens ansvar for rådets faglige handlinger og uttalelser. Rådets uavhengige og representative stilling er også understreket ved sammensetningen av styringsorganene og ved at denne uavhengige stilling er sterkt understreket i budsjettdokumentene.

I St.prop. 1 (1994-95) heter det f.eks. (s. 113): «Forbrukerrådet er opprettet som en frittstående institusjon. FR står faglig ansvarlig for egne prioriteringer og resultatmål i samsvar med vedtektene og Rådets vedtak. Departementet har ansvar for å foreslå bevilgninger til Rådets virksomhet, og kontrollere bruken av virkemidlene». FRs rolle som talerør for forbrukernes interesser understrekes også.

Utvalget baserer seg i de videre diskusjoner på at FR i dag er underlagt den ordinære instruksjonsrett i administrative saker (inkl. budsjett), men at Rådet faglig sett er uavhengig og at det er lite sannsynlig at Statsråden vil bli stilt i forlegenhet overfor Stortinget for faglige uttalelser eller handlinger fra Rådet.

4.2.3 Arbeidsoppgaver og organisering

Rammene for Forbrukerrådets virksomhet er fastsatt i vedtektene. Innholdet i disse rammene er i stor grad en konsekvens av hva forbrukerne selv definerer som forbrukerproblemer gjennom sine henvendelser til Forbrukerrådet. Slikt sett kan man si at den forbrukerpolitikk Forbrukerrådet til enhver tid står for er en kombinasjon av den styring ovenfra som ligger i vedtektene og en styring nedenfra som består i at de enkelte forbrukere som henvender seg til Forbrukerkontoret, definerer hva som er forbrukerproblemer.

På denne bakgrunnen og med utgangspunkt i vedtektene har Forbrukerrådet definert følgende hovedmål for sin virksomhet:

«Et samfunn som ivaretar forbrukernes interesser».

Til dette er knyttet tre hovedmål:

• myndigheter og næringsliv som tar hensyn til forbrukerne

• informerte og bevisste forbrukere

• tilgang til tvisteløsning.

Forbrukerrådets interne organisering følger i hovedtrekk denne tredelte målstrukturen. Det forbrukerpolitiske arbeidet eller påvirkningsarbeidet skjer i hovedsak fra den forbrukerpolitiske avdelingen i sekretariatet. Informasjonsarbeidet drives av informasjonsavdelingen og fylkeskontorene, mens rådgivningen og tvisteløsningen drives fra fylkeskontorene.

Forbrukerpolitisk avdeling forbereder de fleste saker for Forbrukerrådet, og er hovedansvarlig for det første delmålet, myndigheter og næringsliv som tar hensyn til forbrukerne.Grunnlaget for det forbrukerpolitiske arbeidet ligger i erfaringene fra fylkeskontorenes saksbehandling og veiledning, i forskning og utredning og i samarbeid og kontakt med bedrifter, etater og myndigheter. På fylkesplanet spiller Forbrukerrådets kontorer også en viktig forbrukerpolitisk rolle. At noen ivaretar forbrukernes interesser, påvirker adferd både hos offentlige og private tjenesteytere.

Det andre delmålet, informerte og bevisste forbrukere, er i hovedsak informasjonsavdelingens ansvar. Avdelingen har ansvar for å utgi Forbrukerrapporten, for produksjon og distribusjon av materiell og for pressekontakten. Både i forhold til stoffvalget i Forbrukerrapporten og i valget av områder for informasjonsmateriell, er erfaringene fra fylkeskontorene av stor betydning. Forbrukerpolitisk avdeling er den andre store kilden for stoff som brukes både i Forbrukerrapporten, i materiellet og i kontakten med mediene. Den forbrukeropplysning som skjer i pressen er i stor grad basert på at ledere og saksbehandlere i sekretariatet og på kontorene i fylkene deler sin kunnskap med hele befolkningen.

Informasjonavdelingen spiller selvsagt en viktig rolle også i forhold til det forbrukerpolitiske arbeidet. I tillegg til å gi forbrukerne kunnskap har Forbrukerrapporten også en opinionsdannende rolle. Utspill og kontakt med medier er også et svært viktig element i det forbrukerpolitisk arbeidet. Denne pressekontakten ivaretas både av sekretariatet og av kontorene i fylkene.

Skolen spiller en spesiell rolle i forhold til målet om informerte og bevisste forbrukere. Forbrukerrådet har derfor engasjert seg i arbeidet med å få forbrukerundervisning inn i skolen i samarbeid med BFD, KUF, SIFO og FO. Arbeidet på dette feltet skjer også til dels i internasjonalt samarbeid.

Til målet om informerte og bevisste forbrukere er også knyttet en individuell veiledningstjeneste til forbrukere som ønsker å vite hva slags varer og tjenester de skal kjøpe og hvilke rettigheter de har i ulike situasjoner. Denne virksomheten skjer i hovedsak fra kontorene i fylkene. Grunnlaget for denne rådgivningen, er i stor grad basert på arbeid i den forbrukerpolitiske avdelingen, enten dette gjelder undersøkelser av varer og tjenester, juridisk kunnskap eller økonomisk kunnskap.

Det tredje delmålet, tilgang til tvisteløsning, ivaretas i hovedsak gjennom Forbrukerrådets kontorer i fylkene. Ca. 100.000 mennesker spør hvert år om råd og hjelp etter at de har kjøpt en vare eller tjeneste. Ca. 5.000 av disse blir hvert år skriftlige klagesaker. Saker innenfor områdene kjøp av varer og håndverkstjenester kan ende opp i Forbrukertvistutvalget, (FTU). Ca. 600 - 700 saker behandles der hvert år. I tillegg til tvisteløsningen og rådgivningen ved kontorene, har Forbrukerrådet i samarbeid med 14 bransjer opprettet klagenemnder innenfor viktige vare- og tjenesteområder. Pr. 1. januar 1995 foreligger samarbeid om følgende nemnder:

Forsikringsskadenemnda (person), Forsikringsskadenemnda (skade), Avkortningsnemnda, Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser, Reklamasjonsnemnda for elektriske husholdningsapparater, Klagenemnda for skotøy, Klagenemnda for vask og kjemisk rensing, Reklamasjonsnemnda for fotografarbeide, Reklamasjonsnemnd for tellerklager, Bankklagenemnda, Bankklagenemnda (finans), Reklamasjonsnemnd for malerarbeider, Reklamasjonsnemnd for gravferdstjenester, Reklamasjonsnemnd for kjøp og oppføring av bolighus, Elklagenemnda, Klagenemnd for eiendomsmeglertjenester og Klage på teletorgtjenester (Teletorgrådet).

Samlet sett mottar disse nemndene hvert år 25-30.000 henvendelser. Rundt 2.000 ender opp som skriftlige saker i nemndsbehandling (tilsvarende FTU), mens sekretariatet i nemndene behandler et langt større antall saker skriftlig uten at disse blir forelagt for nemnda. Også i nemndsekretariatene blir de fleste henvendelser besvart gjennom muntlig rådgivning.

Forbrukerrådets klagesaksbehandling er vokst frem av Forbrukerrådets rolle som interesseorganisasjon for alle forbrukere i Norge. De offentligrettslige reglene vi har i samfunnet som produktkontrollov, konkurranselov, næringsmiddellovgivning o.s.v. blir normalt overvåket av tilsynsorganer. På det sivilrettslige området finnes det ikke slike tilsynsfunksjoner. Det er opp til hver enkelt å ta opp sin egen sak og bruke de tvisteløsningsmekanismer som måtte eksistere for å få til dette.

Grunnlaget for tvisteløsningen både på Forbrukerrådets kontorer og i reklamasjonsnemndene er gjeldende rett. Forbrukerpolitisk avdeling har i hovedsak ansvaret for at kontorene i fylkene er i stand til å gi forbrukerne riktige råd og til å drive en forsvarlig saksbehandling. Avdelingen har også gjennom ansvaret for deltagelse i klagenemnder som oppgave å sørge for at behandlingen i nemndene holder kvalitetsmål.

For øvrig inneholder den interne organiseringen to rådgiverfunksjoner. Den ene stillingen har ansvar for kontakten med medlemsorganisasjoner og det forbrukerpolitiske apparatet i fylkene.

Den andre rådgiverstillingen har ansvar for den overordnede kontakten med Forbrukerrådets internasjonale samarbeidspartnere. Forbrukerrådet har tradisjonelt vært engasjert i nordisk samarbeid, der samarbeid om lovgivning, forbrukerinformasjon, forbrukerundervisning og vare- og tjenesteundersøkelser har stått sentralt. I kjølvannet av internasjonaliseringen av ulike markeder er Forbrukerrådet blitt stadig sterkere engasjert i europeiske forbrukerspørsmål. Forbrukerrådet er medlem av den europeiske forbrukerorganisasjonen BEUC som opererer som en uavhengig interesseorganisasjon overfor EU-systemet. Forbrukerrådet er også representert i styret i forbrukernes europeiske standardiseringsorganisasjon ANEC. Forbrukerrådet deltar også i International Testing, et europeisk samarbeid som gir Forbrukerrådet tilgang til undersøkelser av varer og tjenester som blir publisert i Forbruker-rapporten.

Forbrukerrådet har de siste årene tonet ned sitt medlemskap i den internasjonale forbrukerunionen Consumers International (CI), i hovedsak av økonomiske grunner, og er ikke lenger fullt betalende medlem.

4.2.4 Finansiering

Forbrukerrådet er finansiert over statsbudsjettet. Bevilgningne er i underkant av 60 millioner kr. pr. år. Forbrukerrådet tjener også penger gjennom salg av Forbruker-rapporten og annet informasjonsmateriell. I 1994 utgjorde dette salget i overkant av 16 millioner kr. og utgjorde dermed vel 25 % av budsjettet. Budsjettrammene har de siste årene ikke vært tilstrekkelige til å dekke normal drift av Forbrukerrådets organisasjon. Dette har ført til at andelen faste kostnader i Forbrukerrådets budsjett er blitt svært høy, noe som har gitt mindre rom for finansiering av nye tiltak.

Produksjonen av skriftlig informasjon gjennom Forbruker-rapporten og materiell er den eneste del av Forbrukerrådets virksomhet som betales av brukerne. Det generelle forbrukerpolitiske arbeidet og forbrukerservicen i form av klagesaksbehandling, rådgivning og veiledning er gratis for forbrukerne. Etterspørselen etter gratistjenestene har vært sterkt økende de senere årene og utgjør nå ca. 140.000 henvendelser pr. år. Abonnenttallet på Forbruker-rapporten har vært synkende i en lang periode, og er nå i underkant av 100.000. Salget av materiell har økt vesentlig de siste årene.

Informasjonsvirksomheten legger beslag på vel 30 % av Forbrukerrådets budsjett. Klagesaksbehandlingen og rådgivningen ved kontorene i fylkene utgjør snaut 60 % av budsjettet, mens den forbrukerpolitiske aktiviteten utgjør rundt 10 % av totalbudsjettet.

De bransjevise reklamasjonsnemndene er stort sett finansiert av de berørte bransjer. Sekretariatskostnadene for dette er beregnet til ca. 13 millioner kr. i 1994.

4.2.5 Arbeidsform og virkemidler

Som interesseorganisasjon for forbrukerne har Forbrukerrådet lagt hovedvekten på god kontakt med forbrukerne gjennom virksomheten ved kontorene i fylkene. Dette er nødvendig for å skaffe seg oversikt over hva slags problemer norske forbrukere har med varer og tjenester i offentlig og privat virksomhet.

Denne innsikten er grunnlag for organisasjonens arbeide med:

• produktinformasjon og krav til produktkvalitet

• innspill til lovarbeid for bedre forbrukerbeskyttelse og bedre spilleregler i markedet

• informasjons- og påvirkningsarbeid overfor myndigheter, næringsliv, organisasjoner og media

• informasjon til enkelt forbrukere om rettigheter

• tvisteløsningsarbeid, mekling, saksforberedelse til FTU, og deltakelse i klagenemnder.

4.2.5.1 Påvirkning som virkemiddel

Kunnskap om forbrukerproblemer og erfaringer, om forbrukernes situasjon, om varer og tjenester, om markeder og konkurranseforhold o.s.v. er grunnlaget for påvirkningsarbeidet. I dette arbeidet har Forbrukerrådet lagt vekt på:

• å formulere og målbære forbrukersynspunkter som et ledd i opinionsdannelsen

• å gjennomføre forhandlinger og møter og andre kontakter med næringsliv, myndigheter og politikere for å endre spillereglene i forbrukervennlig retning

• å systematisere kunnskap som grunnlag for høringsuttalelser og andre innspill overfor beslutningstakere, og å stille denne kunnskapen til disposisjon for myndighetene

• å være representert i styrer, råd og utvalg der grunnlaget for balansen mellom forbrukerinteresser og andre interesser faktisk legges

• å forvalte kunnskap på en slik måte at omgivelsene betrakter Forbrukerrådet som en naturlig autoritet på forbrukerpolitikk.

4.2.5.2 Informasjon som virkemiddel

Forbrukerinformasjon skal dekke forbrukernes behov for kunnskap, samtidig som informasjonen også retter seg mot næringsliv, myndigheter og allmennheten.

Forbrukerrådet innretter sin informasjonsvirksomhet på:

• å gi forbrukerne kunnskap som setter dem bedre i stand til å kunne vurdere egne behov og utnytte egne ressurser

• å gi forbrukerne kunnskap om varer og tjenester, de rettigheter en har som forbruker, hvilke klageordninger som eksisterer o.s.v.

• gi forbrukerne et grunnlag for å opptre som bevisste forbrukere i forhold til offentlige og private tilbydere av varer og tjenester.

4.2.5.3 Tvisteløsning som virkemiddel

Forbrukerrådets tilbud om tvisteløsning har sitt utgangspunkt i forbrukernes behov for hjelp når de ikke når frem overfor selgeren, og er et viktig element i arbeidet med å ivareta forbrukernes interesser. Tvisteløsningen har en rekke funksjoner:

• den gir forbrukerne hjelp når de trenger det

• den er et viktig element i det å avklare den faktiske rettstilstand på ulike felter

• den skaper et bindeledd mellom selger og kjøper og gir grunnlag for tilbakemelding til begge parter om hvordan rettstilstanden faktisk er

• den gir kunnskap om forbrukerproblemer som grunnlag både for valg av arbeidsområdet for Forbrukerrådet og som grunnlag for oppfølging av konkrete saker overfor produsenter, importører, bransjer, myndigheter o.s.v. Dette gjør tvisteløsningen til et viktig element i arbeidet med ny lovgivning, samtidig som den også vil være et grunnlag for produktutvikling og utvikling av kundebehandling på leverandørenes side

• den representerer et «ris bak speilet» fordi tilbudssiden oppfører seg annerledes i et marked der forbrukere har reelle klagemuligheter enn der de ikke har det

• den er et grunnlag for informasjon og veiledning til forbrukerne, enten det gis i form av materiell og tidsskrifter, via elektroniske medier eller gjennom personlig rådgivning.

Et effektivt tvisteløsningstilbud er avhengig av at tilbudet har tillit hos begge parter. Fem krav er avgjørende for at denne tilliten skal være til stede:

• tvisteløsningstilbudet skal bidra til opplysning av saken slik at råd kan gis eller avgjørelser fattes på et tilfredsstillende grunnlag

• partene skal ha rådighet over om sak skal reises og bestemme rammen for søksmålet (disposisjonsprinsippet)

• partene må få anledning til å uttale seg om hverandres påstander (det kontradiktoriske prinsipp)

• avgjørelser som tas i klagenemnder, voldgiftssystemer eller Forbrukertvistutvalget må skje uavhengig av hvem som har forberedt saken

• det saksforberedende organ skal i sitt arbeid innta en uhildet og nøytral holdning i saken.

Disse prinsipper ligger til grunn for klagesaksbehandling og veiledning i Forbrukerrådet og i de bransjevise reklamasjonsnemnder. I begge systemer er forutsetningen at man skal ha forsøkt å komme til enighet før saken tas opp til behandling. Gjeldende rett legges til grunn for meklingen/rådgivningen. Disposisjonsprinsippet og det kontradiktoriske prinsippet følges. Nemndene og Forbrukertvistutvalget gir en uavhengig overprøving av det arbeid som er gjort tidligere i saksbehandlingen. Klager og særlig innklagede har således full mulighet til å få overprøvet meklingsforslag fra Forbrukerrådet. Forbrukerrådet vil alltid måtte forholde seg til ufravikelig forbrukerlovgivning og FTUs praksis og praksis for klagenemnder i sin meklerrolle.

Samspillet mellom de arbeidsformer som er nevnt ovenfor er avgjørende for å nå de mål som er nevnt innledningsvis:

• lover som setter spilleregler for markedet (produktkontrollov, lov om kontroll med markedsføring, konkurranselov o.s.v.)

• tilsynsorganer som ser til at spillereglene følges (Forbrukerombudet, Konkurransetilsynet, Statens næringsmiddeltilsyn o.s.v.)

• lover som gir forbrukerne individuelle rettigheter når noe er som det ikke skal være (kjøpslov, håndverkstjenestelov, forsikringsavtalelov, foreslått lov om bankavtaler o.s.v.)

• klagesystemer som gjør at forbrukerne kan oppnå sine rettigheter (domstoler, klagenemnder, forbrukertvistutvalget o.s.v.)

• forbrukerrepresentasjon, formell og uformell

• informasjon om forbrukerspørsmål rettet til forbrukere, tilbydere, myndigheter, organisasjoner og allmennhet.

4.3 Beskrivelse av klagesaksgangen i Forbrukerrådet og de bransjevise klagenemnder

Formålet med klagesaksbehandlingen i Forbrukerrådet er å bidra til å løse tvister mellom forbrukere og tilbydere, som ledd i arbeidet med å styrke forbrukernes rettslige stilling. I Forbrukerrådets første vedtekter stod det intet om behandling av klager fra forbrukerne. Men allerede fra begynnelsen inngikk slike enkeltsaker i Forbrukerrådets arbeid (se Forbrukerrådet 25 år, Forbrukerrådet 1978, om Forbrukerrådets historie). Antallet klager økte sterkt utover i 60-årene, og eksploderte nærmest da Forbrukerrådet fikk lokale kontorer fra 1973.

Nøytralitet i saksbehandlingen for å få til løsninger mellom partene, var fra starten et sentralt element i arbeidet. Dette er nå nedfelt i Forbrukerrådets retningslinjer for klagesaksbehandlingen, og Forbrukertvistlovens forskrifter:

«Forbrukerrådet skal på ethvert trinn av saksbehandlingen innta en nøytral og uhildet stilling. Saksbehandlingen skal alltid foregå innenfor gjeldende rett.

Gjennom veiledning og rådgivning skal Forbrukerrådet ha som mål å finne fram til løsninger som begge parter kan godta».

Opprettelsen av Forbrukertvistutvalget har ikke ført til noen endring av Forbrukerrådets rolle som nøytral mekler. Utvalget har imidlertid bragt inn et nytt strategisk element i behandlingen av klager innen Forbrukertvistutvalgets myndighetsområde. Før Forbrukertvistutvalget ble opprettet sto man stadig overfor det dilemmaet å måtte råde forbrukeren enten til å akseptere en lite tilfredsstillende kompromissløsning, eller å bringe saken inn for domstolene. Opprettelsen av Forbrukertvistutvalget har ført til at det er større mulighet for Forbrukerrådet til å få til realistiske og rettferdige forlik når det nærliggende alternativ er å få saken avgjort i Forbrukertvistutvalget.

Selv om Forbrukertvistutvalget i prinsippet er et forvaltningsorgan, er dets funksjon noe av det samme som en domstol.

Behandlingen i Forbrukertvistutvalget bygger derfor på de to sentrale grunnsetninger for domstolenes virksomhet i Norge, det kontradiktoriske prinsipp og disposisjonsprinsippet. Partene har adgang til å uttale seg, både under den forberedende behandling i Forbrukerrådet, jfr. forbrukertvistloven § 5, og etter at saken er begjært inn for Forbrukertvistutvalget, jfr. forbrukertvistloven § 7 og 9 og forskriftene § 16. Partene har rådighet over om en sak skal reises, og rammen for søksmålet, jfr. forbrukertvistloven § 6 og 7, siste ledd.

Etter § 4 i forbrukertvistloven er det bare forbrukeren som kan starte meklingen og ikke innklagede. Men når meklingen er startet i Forbrukerrådet har begge parter rett til å kreve saken avgjort av Forbrukertvistutvalget, jf. § 6, 1. ledd. Utgangspunktet er at disposisjonsprinsippet er gjennomført i klagesaksbehandlingen. Forbrukerrådet kan ikke selv begjære en sak behandlet av FTU. Ved behandlingen i Forbrukerrådet skal partene gis adgang til å uttale seg. Når saken er oversendt FTU, skal partene på nytt gis anledning til å uttale seg.

Nye uttalelser forelegges motparten før saken tas opp til sluttbehandling. Forbrukerrådets rolle under meklingen vil også være å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, herunder innhente sakkyndige uttalelser (jf. § 5 i forbrukertvistloven). Forbrukerrådets rolle vil ikke være forbrukeradvokatens, men å gi partene anledning til å uttale seg og fremme forslag til løsninger. Forbrukerrådet vil ha et særlig ansvar for sakens opplysning. Dette ansvaret er særlig viktig da det ikke forutsetter at forbrukeren eller innklagede har egen advokat.

Hvis saken blir brakt inn for de alminnelige domstolene, vil hver av partene selv ha ansvar for sine anførsler og påstander.

Mens de ordinære domstoler som regel ikke gjør noe selv for å frembringe nytt materiale til sakens opplysning, er Forbrukertvistutvalget mer aktivt med i saksforberedelsen. Også Forbrukertvistutvalget har et selvstendig ansvar for sakens opplysning, jfr. forbrukertvistloven § 7, annet ledd. Forbrukertvistutvalget innhenter ofte sakkyndige undersøkelser av eget tiltak, og adgangen til å innkalle sakkyndige til utvalgets møter etter § 7 tredje ledd, er også mye brukt.

Fordi behovet for nøytralitet i saksbehandlingen er et så sentralt punkt i utvalgets arbeid, har utvalget funnet å bruke noe plass på å beskrive klagesaksbehandlingen i Forbrukerrådet, Forbrukertvistutvalget og de bransjevise reklamasjonsnemndene.

I saker innenfor Forbrukertvistutvalgets område foregår saksbehandlingen ved Forbrukerrådets kontorer i fylkene. Saken innledes med at en forbruker kommer til kontoret for å få hjelp. Forutsetningen for at kontoret kan ta saken er at den på forhånd er tatt opp med motparten. Normalt tar klageren muntlig kontakt ved telefon, eller ved personlig besøk på kontoret. Forbrukerrådets kontor i fylket skal da gi en generell orientering om partenes rettigheter og plikter i forholdet, og skal gi råd som best mulig setter forbrukeren i stand til å ordne opp på egenhånd. Kontoret skal dog ikke gi uttrykk for noe standpunkt til en konkret tvist.

Neste trinn i prosessen er en skriftlig henvendelse til Forbrukerrådets kontor i det fylket klager er bosatt. En forbruker som møter opp på kontoret, og ønsker å gå videre med klagen, skal gis veiledning i hvordan en skriftlig klage settes opp. Etter forbrukertvistloven § 4 skal Forbrukerrådet hjelpe til med å sette opp klage hvor dette finnes rimelig. Rundt 5 % av alle etterkjøpshenvendelser til Forbrukerrådets kontorer er slike skriftlige klagesaker.

Neste trinn i den skriftlige klagesaksbehandlingen er at klagers skriftlige framstilling sendes motparten til uttalelse. I den forbindelse sendes det ut et standardbrev og en brosjyre om forutsetningene for klagesaksbehandlingen, der nøytraliteten er framhevet. Sakens videre gang er selvsagt avhengig av svar fra motparten, og det er ofte nødvendig med flere kommentarer fra begge sider for å få oppklart saksforholdet, jfr. retningslinjenes bestemmelser om plikt til å sørge for sakens opplysning.

Dersom meklingen ved Forbrukerrådets kontor ikke fører fram, og kontoret konstanterer at det ikke er grunnlag for en minnelig ordning, må partene etter retningslinjene og forskriftene underrettes om at saken avsluttes. Ved saker som faller inn under Forbrukertvistutvalgets myndighetsområde, skal begge parter samtidig orienteres om adgangen til å bringe saken dit og om de nærmere krav begjæringen må tilfredsstille eller forskriftene § 10. Til hjelp for partene er det utarbeidet et ferdigtrykt skjema for begjæring om innbringelse for Forbrukertvistutvalget, og en orienteringsbrosjyre om sakens videre gang med veiledning og utfylling av skjemaet. I denne forbindelse utarbeides det et sakssammendrag som grunnlag for Forbrukertvistutvalgets videre arbeid.

Som nevnt har Forbrukertvistutvalget et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Også i saksbehandlingen i Forbrukertvistutvalget er det derfor ofte kontakt med partene som framsetter sine påstander som grunnlag for Forbrukertvistutvalgets avgjørelse.

Vedtak i Forbrukertvistutvalget har tvangskraft. En sak som utvalget har realitetsbehandlet kan bringes inn for herreds- eller byrett ved stevning innen 4 uker etter at vedtaket er forkynt for partene. Dersom sak ikke er reist innen fristen, får vedtaket full tvangskraft.

Den næringsdrivende eller forbrukeren kan bringe saken inn for de alminnelige domstolene. Dersom tilbyderen bringer saken inn for domstolene, kan Forbrukerrådet bistå forbrukeren med å avgi tilsvar. Etter tvistemålsloven § 197 kan også Forbrukerrådet gi sakkyndig bistand i saken.

Saksbehandlingen utenfor Forbrukertvistutvalgets saksområde foregår i hovedtrekk på samme måte. I forhold til Forbrukerrådets klagesaksbehandling er forskjellen at sakene stopper etter Forbrukerrådets mekling dersom det ikke er grunnlag for minnelige ordninger mellom partene. Tilbyder eller forbruker kan på vanlig måte bringe saken inn for de alminnelige domstoler. I saker utenfor forbrukertvistlovens området kan Forbrukerrådet være behjelpelig med å ta ut forliksklage etter en nærmere vurdering i det enkelte tilfellet. Innenfor en del områder er det opprettet bransjevise klagenemnder etter avtale mellom Forbrukerrådet og vedkommende bransjeorganisasjon. De fleste av disse klagenemndene ligger utenfor Forbrukertvistutvalgets område. Her vil den avtalen som er inngått mellom Forbrukerrådet og vedkommende bransjeorganisasjon avgjøre hvordan saksbehandlingen foregår. I en del tilfeller foretas rådgivning og mekling på Forbrukerrådets fylkeskontorer. I andre tilfeller kan forbrukeren gå direkte til nemndssekretariatet, som fører saken helt fram til vedtak i en partssammensatt nemnd.

4.4 Statens institutt for forbruksforskning - SIFO

4.4.1 Formål

SIFO skal arbeide med forskning, forsøk og utredning ut fra hensynet til forbrukerne. Arbeidet bør ha praktisk siktemål, og nytteverdien for de aktuelle brukerne må tillegges særlig vekt.

Målene for virksomheten er å:

• styrke forbrukernes situasjon i markedet

• øke myndighetenes beslutningsgrunnlag om viktige forbrukerspørsmål

• medvirke til forbedringer av produkter og tjenester.

4.4.2 Grunnlag for opprettelsen - tilknytningsform

SIFOs spede begynnelse ligger i opprettelsen av Statens forsøksvirksomhet i husstell i 1936. I 1940 ble forsøksvirksomheten formelt opprettet som eget institutt av Administrasjonsrådet. I januar 1959 ble ansvaret for Statens forsøksvirksomhet overført fra Landbruksdepartementet til Departementet for familie- og forbrukersaker. I 1970 ble Statens forsøksvirksomhet for husstell og Statens veiledningskontor i heimstell slått sammen til en institusjon med navnet Statens institutt for forbruksforskning og vareundersøkelser. 15. juni 1973 fikk instituttet sitt første styre.

Etter behandlingen av St.prp. 80 (1982-83) i Stortinget, ble SIFO, under navnet Statens institutt for forbruksforskning, gitt nye vedtekter fastsatt i Kgl.res. av 21. september 1984. Disse vedtektene trådte i kraft 1. oktober samme år. Disse vedtektene fastsetter instituttets formål og styrets sammensetning, arbeidsoppgaver og arbeidsform, samt direktørens ansvar. Instituttets tilknytningsform diskuteres ikke eksplisitt, antakelig fordi instituttet rett og slett forsetter som forvaltningsorgan underlagt det nåværende BFD.

4.4.3 Intern organisering

Internt har instituttet i praksis tre «produksjonsavdelinger»: En samfunnsvitenskapelig gruppe, en teknisk-naturvitenskapelig gruppe og SIFO-modellen. Hver av faggruppene (NV, SV) er ledet av en forskningsleder. Forskningsleder SV har to gruppeledere i stab, forskningsleder NV har en testleder i stab. SIFO-modellen er et prosjekt, og er ledet av en prosjektleder. Den faglige ledelsens oppgaver er dels knyttet til tradisjonelle, interne ledelsesfunksjoner, dels til ansvar for kvalitetskontroll og kompetanseoppbygging, og dels til samarbeid med brukere og andre fagmiljø nasjonalt og internasjonalt.

SIFO har også en administrasjon (økonomi, personal, skrivetjeneste, bibliotek, mv.) ledet av en underdirektør og en informasjonsgruppe ledet av en informasjonssjef.

4.4.4 Finansiering

SIFOs regnskap for 1994 viser at instituttets totale inntekter for 1994 var på omlag 23 millioner kroner.

Instituttets virksomhet grunnfinansieres over BFDs budsjett. Instituttet mottok i 1994 om lag 13 millioner kr. i grunnbevilgning fra BFD. Denne summen skal bl.a. dekke faste lønnsutgifter, faste driftsutgifter og husleie.

Ut over dette har instituttet eksterne inntekter fra en lang rekke kilder. Inntektene skriver seg fra ekstern finansiering av forskningsprosjekter og testvirksomhet, samt fra salg, vedlikehold og kurs knyttet til ulike versjoner av SIFO-modellen. Til sammen utgjorde disse inntektene om lag 10 millioner kr. i 1994.

4.4.5 Arbeidsform

Utover den hierarkiske overbygningen som er beskrevet i punkt 3, er all den faglige virksomheten ved instituttet prosjektorganisert. De enkelte forsknings- og testoppgaver organiseres i prosjekter med den mest mulig hensiktsmessige sammensetning i forhold til oppgaven som skal løses og er ledet av en prosjektleder.

Instituttets satsingsområder fastsettes av styret i instituttets strategi- og virksomhetsplaner. Nye prosjekter utvikles dels på initiativ fra fagmedarbeidere eller ledelse, dels i samarbeid med brukere. Resultater formidles direkte til brukere, til fagmiljøer og til allmennheten via massemedia.

4.5 Forbrukerombudet og Markedsrådet

4.5.1 Formål og grunnlag for opprettelsen

Forbrukerombudet er opprettet som tilsynsorgan etter markedsføringsloven av 16. juni 1972, nr. 47. FO er et forvaltningsorgan, med oppgaver og myndighet hovedsaklig nedfelt i denne lov. Markedsføringsloven gjelder både hensynet til forbrukerne og hensynet til sunn konkurranse næringsdrivende imellom. Forbrukerombudet startet sin virksomhet da markedsføringsloven trådte ikraft 1. januar 1973. Det samme gjorde det overordnete klageorgan Markedsrådet. Begge disse organer skal tre i funksjon når hensynet til forbrukerne tilsier det. Rene konkurransesaker mellom næringsdrivende behandles ikke. De må bringes inn for domstolene, eventuelt næringslivets selvjustisorgan, Konkurranseutvalget.

Markedsføringsloven av 1972 avløste loven fra 1922 om utilbørlig konkurranse. Den nye loven var i stor grad basert på de samme regler for markedsføring og konkurranseskikk som den gamle loven. Det prinsipielt nye lå i innføringen av tilsynssystemet gjennom Forbrukerombudet og Markedsrådet. Norge fulgte her like etter Sverige i gjennomføringen, ettersom det tilsvarende svenske systemet, med Konsumentombudsmannen og Marknadsdomstolen, kom i 1970. I Ot.prpr. nr. 57 (1971-72) til lov om markedsmisbruk (lovens tittel ble endret under Stortingsbehandlingen) heter det på s. 4, etter at det er vist til næringslivets selvjustissystem:

«Departementet mener for så vidt at ivaretakingen av forbrukerinteressene og de alminnelige samfunnsinteresser i denne forbindelse også bør være en oppgave for særskilt etablerte offentlige organer som for det første kan føre løpende tilsyn med forholdene i markedet og som for det annet har myndighet etter loven til å vedta bindende forbud. En har ansett det betydningsfullt i denne sammenheng å få tilsyns- og beslutningsorganer som gjør det mulig raskt å kunne ta opp saker om markedsmisbruk, og at en sak kan bringes fram til avgjørelse hurtigere enn ved den någjeldende ordning.»

Forbukerombudets hovedsaklige oppgaver fremgår av markedsføringsloven § 13:

• FO skal føre tilsyn med at det ikke skjer markedsmisbruk i strid med loven, når det tilsies av hensyn til forbrukerne. Noen av markedsføringslovens bestemmelser, §§ 6 - 9, angår i praksis forholdet mellom næringsdrivende, og behandles ikke av FO og Markedsrådet.

• FO skal videre føre tilsyn med at reklamen ikke er i strid med kravet etter mfl. § 1 annet ledd, om at likeverdet mellom kjønnene skal påses også i reklamen, når det tilsies av hensynet til likestilling mellom kjønnene.

• FO skal også bidra til at det ikke benyttes urimelige vilkår i standardkontrakter til skade for forbrukerne, etter mfl. § 9 a. .

• Utover tilsyn med markedsføringslovens regler har FO også som oppgave å påse at deler av det særskilte reklameregelverket for kringkasting, gitt i medhold av lov av 12. des. 1990 om reklame i kringkasting, blir fulgt. Det gjelder blant annet forbudet mot å sende reklame i tilknytning til barneprogram i radio og fjernsyn og reklame i disse medier som er særlig rettet mot barn. I tilsynet med kringkastingsreklamen samarbeider FO nært med Statens Medieforvaltning, som har tilsynet med de øvrige krav som gjelder for kringkastingsselskapene.

I tillegg til de oppgaver som fremgår av markedsføringsloven § 13 har FO tilsynet med at kravene til tekstilmerking etter henholdsvis forskrift om fibermerking av tekstilprodukter og forskrift om vedlikeholdsmerking av tekstilprodukter, begge av 25. juli 1975, gitt i medhold av lov 24. mai 1968 om merking av forbruksvarer, senere endret til lov av 18. des. 1981, nr. 90.

Nærmere regler for Forbrukerombudets og Markedsrådets organisasjon og virksomhet utover dem som følger av lovens kapitel III, finnes i forskrift gitt ved Kgl. res. 15. des. 1972.

Forbrukerombudet ligger administrativt under Barne- og familiedepartementet. Departementets instruksjonsmyndighet omfatter administrasjon og økonomi, ikke faglige spørsmål i forhold til oppgavene etter markedsføringsloven. Her fremgår det av markedsføringslovens §§ 13 og 14 at Markedsrådet er overordnet klageorgan for FOs vedtak. Klager som gjelder FOs tilsyn med tekstilforskriftene går derimot til departementet.

4.5.2 Intern organisering

Forbrukerombudet har 21 tilsatte. Det daglige overordnete ansvar for saksområdene er fordelt på to kontorsjefer, en som har hovedansvaret for markedsføringssakene og en som har ansvaret for saker som gjelder vilkår i standardkontrakter. Saksbehandlerne arbeider på begge områder.

Hvert år settes opp en virksomhetsplan der prioriterte satsingsområder fastlegges, og der ansvarsforhold og ressursbruk på de ulike oppgavene nedfelles. Det kan være aktuelt å justere enkelte planoppgaver underveis, om nye begivenheter i markedet tilsier det. Saker som anses for små ut fra generelle forbrukerhensyn, eller som vanskelig kan innpasses i forhold til virksomhetsplanområdene, blir regelmessig nedprioritert. Slike vedtak av FO kan klages inn for Markedsrådet, hvilket skjer fra tid til annen.

4.5.3 Finansiering

Forbrukerombudet finansieres over statsbudsjettet, under Barne- og Familiedepartementet. Budsjettet for 1995 er på 7.6 millioner kr., hvorav 5.3 millioner er lønn og 2.3 millioner kr. gjelder varer og tjenester. FO har praktisk talt ikke inntekter.

4.5.4 Arbeidsform

Forbrukerombudet utøver sin virksomhet gjennom å behandle innkomne klager på markedsføringstiltak og standardkontrakter, fra forbrukere, næringsdrivende, og andre. FO kan også ta opp saker på eget initiativ. FO kan videre nedprioritere saker når forbrukerhensyn og ressurssituasjonen tilsier det. FO skal søke lovetterlevelse gjennom forhandlinger, informasjon, og andre frivillige løsninger. Hvor det ikke lykkes, kan FO i medhold av mfl. § 14, fatte forbudsvedtak selv i hastetilfeller, typisk i løpende markedsføringstilfeller. Forøvrig skal sakene forelegges Markedsrådet til avgjørelse. Selv om minnelig løsning kan anses oppnådd, og den aktuelle kampanje er avsluttet, kan FO bringe inn for Markedsrådet saker som er av prinsipiell interesse. Det kan være hensiktsmessig å få en avklaring av hvor lovens grense anses å gå i forhold til likeartede kampanjer for fremtiden.

Foruten de sakene som tas opp til behandling hos FO, behandles et antall saker lokalt, fordelt på de 8 distriktskontorene til Konkurransetilsynet. Dette tilsynsapparatets medvirkning ved kontrollen etter markedsføringsloven er nedfelt i retningslinjer av 7. mai 1984, om «Medvirkning fra (daværende) Statens pristilsyn ved gjennomføringen av loven om kontroll med markedsføring og avtalevilkår og forskrifter om fiber- og vedlikeholdsmerking av tekstilprodukter m.v.» Dette regionale tilsynsapparatet står vanligvis for ca. halvparten av sakene som blir registrert årlig, ca. 1.500 av ca. 3000. Det overveiende antallet av de lokale sakene gjelder villedende reklame, og de blir regelmessig løst raskt lokalt. Det regionale tilsynsapparatet sikrer at markedsføringsloven får rimelig gjennomslag over hele landet, ikke bare i forhold til markedsføring i FOs synssfære. Det bidrar dermed til å skape like konkurranseforhold mellom næringsdrivende på landsbasis og til å motvirke tilfeldighet i denne henseende. Saker som ikke løses på distriktskontorene, eller som gjelder markedsføring på mer nasjonalt nivå, som gjelder forbudet etter markedsføringsloven § 1 annet ledd mot reklame i strid med likeverdet mellom kjønnene, samt markedsføringsloven § 9 a om vilkår i standardkontrakter, blir sendt til FO for behandling.

Hos FO fordeles sakene mellom saksbehandlerne etter ansvarsområder de får tildelt. På endel områder settes opp grupper med to eller flere saksbehandlere. Saksbehandlingen er i hovedtrekk skriftlig. Den starter med at klagen eller det aktuelle markedsføringstiltaket forelegges til uttalelse den/de næringsdrivende som er ansvarlig etter markedsføringsloven, med angivelse av de aktuelle problemstillinger i forhold til loven. Det gis en svarfrist på 3 uker eller kortere om det dreier seg om en løpende kampanje, fjernsynsreklame el.l. For konkrete produkt- eller prispåstander kan det bli aktuelt å kreve innsendt dokumentasjon som underbygger påstandene. Om det kreves, vil FO forelegge slikt materiale som innkommer for uavhengig ekspertise, oftest fagfolk i universitets- eller andre forskningsmiljøer. Det avholdes møter underveis i saksbehandlingen når det fremmer effektiviteten av saksbehandlingen, når det er aktuelt å diskutere hvilke endringer som kreves i markedsføringen eller standardkontrakten. Som regel avholdes slike møter etter begjæring av den næringsdrivende. Når det gjelder arbeidet med vilkår i standardkontrakter inngår muntlige forhandlinger regelmessig som en del av saksbehandlingen, initiert av FO. Her kan det ofte være aktuelt å innkalle næringsorganisasjoner og flere aktører i markedet, dersom det gjelder vilkår som benyttes av større deler av en bransje. I slike forhandlinger inviteres også Forbrukerrådet til å delta som forbrukernes interesseorganisasjon. Forbrukerombudets funksjon er å søke å finne frem til en rimelig balanse mellom de ulike interesser.

De fleste sakene når sin løsning gjennom Forbrukerombudets behandling. I de fleste av dem skjer det etter konstatering av at det innbragte markedsføringstiltaket var i strid med loven. Det skjer i 75-80 % av sakene som gjelder markedsføring. Sakene vedrørende vilkår i standardkontrakter ender oftere med en minnelig, omforenet løsning, der en sak som startet med et omstridt vilkår ofte fører til en gjennomgang av hele kontrakten med sikte på at den totalt sett er rimelig balansert.

Få saker går videre til Markedsrådet, mellom 10 og 20 årlig. FO fatter selv forbudsvedtak med hjemmel i markedsføringsloven § 14 i 10-15 saker pr. år. Overtredelser av vedtak fattet av FO og Markedsrådet er etter mfl. § 17 straffbare, som også overtredelse av lovens §§ 2-9 direkte. FO begjærer årlig kun et fåtall saker forfulgt strafferettslig, i 1994 skjedde det i 4 saker, i 1993 i 5 og i 1992 i 8 saker. Det skjer gjennom en begjæring om strafferettslig forfølgning til vedkommende politikammer. Kun et fåtall av anmeldelsene blir fulgt opp, og ender i såfall gjennomgående med en svært beskjeden bot i forhold til omfanget av den urettmessige økonomiske vinning.

Informasjon inngår som et sentralt virkemiddel for å motvirke ulovlig markedsføring. Mangelfull kunnskap om lovens krav angis av endel markedsførere som grunn for overtredelsen. Både næringsdrivende og forbrukerne eller almenheten, er målgrupper for informasjonstiltak. Noen ganger er det viktig å få advart folk mot useriøse markedsførere. Informasjon har også forebyggende effekt, gjennom at lovstridige markedsføringstiltak får medieomtale skapes økt bevissthet på å unngå å havne i denne situasjon. FO har i 20 år utgitt et eget tidsskrift, FO-bladet, som fra 1995 er erstattet med en InfoBulletin, der det bringes mer konsentrert informasjon om aktuelle saker, mindre artikkelpreget stoff. Saksbehandlingen er basert på et konsekvent offentlighetsprinsipp. Unntak forekommer etter konkret vurdering av om det foreligger næringsmessige eller personvernmessige grunner til det. FO har en egen informasjonssjef som står for informasjonsvirksomheten.

4.5.5 Markedsrådet

Markedsrådet består i henhold til markedsføringsloven § 11 av 9 medlemmer med personlige varamedlemmer som for en funksjonstid på 4 år oppnevnes av Kongen. Markedsrådets formann forutsettes å ha dommerkvalifikasjoner. Øvrige medlemmer utnevnes for å tilføre virket en bred og allsidig innsikt i forhold som berører næringsdrivende og forbrukere i alminnelighet. Forhandlingene i Markedsrådet foregår i domstollignende former med prosedyre fra FO og parter.

Markedsrådets vedtak kan ikke påklages, men kan overprøves av domstolene etter vanlige regler for forvaltningsvedtak.

4.6 Forbrukertvistutvalget

4.6.1 Formålet med institusjonen

I Ot.prp. nr. 55 (1976-77) heter det at forslaget til forbrukertvistloven «er ment å skulle sikre at forbrukerne i større grad får gjennomført de rettigheter de blant annet gjennom det økte forbrukervernet har fått lovfestet». Videre sies det at man søker «en mer kurant og forenklet behandlingsmåte som supplement til vanlig domstolsbehandling av forbrukerkjøpstvister». Mer stikkordsmessig har det vært sagt at adgangen til å reise sak bør være enkel, og at behandlingen bør være rask, rimelig og betryggende. En viktig beveggrunn er at forbrukeren på denne måten skal kunne få et vedtak som er retts- og tvangskraftig.

4.6.2 Grunnlag for opprettelsen - tilknytningsform

Markedsrådets utvalg for forbrukertvister (Forbrukertvistutvalget, heretter kalt FTU) er opprettet ved lov av 28.4.1978 nr. 18 om behandling av forbrukerkjøpstvister. Lovens tittel er i 1991 endret til «lov om behandling av forbrukertvister», etter at loven samtidig ble endret for å utvide FTUs myndighetsområde til å omfatte også håndverkertjenester som går inn under håndverkertjenesteloven.

FTU har en viss tilknytning til Forbrukerrådet. Først og fremst dreier dette seg om at de saker som kommer til behandling, først skal ha vært forsøkt løst i minnelighet ved ett av Forbrukerrådets fylkeskontorer. Videre er FTUs sekretariat fysisk plassert i samme hus som Forbrukerrådets sekretariat og har et visst administrativt samarbeid med dette. FTU er likevel en egen etat. Administrativt er FTU underlagt Barne- og familiedepartementet.

FTUs juridiske status er bestemt av forbrukertvistloven. Her fremgår dets formelle myndighetsområde, og at dets vedtak får samme virkning som en rettskraftig dom, dersom saken ikke bringes inn for by- eller herredsrett innen 4 uker fra vedtaket er forkynt. Vedtak som fastslår en plikt, utgjør dermed tvangsgrunnlag.

4.6.3 Intern organisering

FTU skal ifølge loven ha en formann, en nestformann og åtte vanlige medlemmer, hvorav halvparten skal ha særlig innsikt i forbrukersidens interesser, og den andre halvparten i selger- og tjenesteytersidens interesser. Det er ikke meningen at de to grupper medlemmer skal ivareta den enkelte parts interesser. I tillegg til den faste nestleder har FTU en ekstra nestleder.

I den enkelte sak er FTU sammensatt av tre personer: en fra formannskollegiet og en fra hver av de to interessegruppene.

FTUs sekretariat har pr. 1995 fire faste stillinger: sekretariatsleder, som er jurist og har tittel kontorsjef, en juridisk saksbehandler (førstekonsulent) og to kontorstillinger (sekretær). Dessuten er det en midlertidig stilling som juridisk saksbehandler (konsulent).

4.6.4 Finansiering

FTUs utgifter dekkes i sin helhet over statsbudsjettet. I 1995 er FTUs budsjett på kr. 1.985.000,-.

4.6.5 Arbeidsform

FTU behandler sine saker på grunnlag av det skriftlige materialet. Sakene er i noen grad forberedt fra Forbrukerrådets fylkeskontor som har hatt saken til behandling med henblikk på minnelig løsning. Ytterligere forberedelse skjer i FTUs sekretariat. I den anledning sørger sekretariatet for at klagen og oppfordring om tilsvar forkynnes for innklagede, og det kontradiktoriske prinsipp ivaretas ved behandlingen.

Ved årets begynnelse fastlegger FTUs plenum en møteplan, hvor det fremgår hvilke formenn og medlemmer som skal delta i de enkelte møter. En av sekretariatets jurister får ansvar for forberedelse av det enkelte møte. Til dette møtet berammes et antall saker med vedkommende jurist som saksbehandler. Saksbehandler utarbeider faktisk fremstilling i hver sak, og før møtet sendes denne fremstillingen og kopi av sakens dokumenter til vedkommende formann og medlemmer som Utvalget er sammensatt av for dette møtet. Forut for dette har Utvalget ingen kunnskap om saken.

I møtet gjøres det rede for sakens faktum, og Utvalget diskuterer faktiske og rettslige sider og kommer frem til hva som kan legges til grunn, og hva resultatet skal være. Normalt er bare Utvalget og saksbehandler til stede. Etter behov kan en sakkyndig innkalles.

Ikke i alle saker kommer Utvalget frem til en realitetsavgjørelse. Etter forbrukertvistloven § 8 tredje ledd kan en sak avvises som bevisuegnet. Avvisning av formelle grunner gjøres også av Utvalget - altså ikke på sekretariatsplan.

Etter møtet formuleres utkast til premisser og konklusjon av angjeldende formann og sammenføyes med sekretariatets faktiske fremstilling. Utkastet forelegges de to øvrige medlemmer som var med på møtet, og når disse har godkjent det, sendes vedtaket til forkynnelse for partene.

4.7 Produkt- og Elektrisitetstilsynet

4.7.1 Formål

Barne- og familiedepartementet forvalter i dag deler av lov om produktkontroll. De øvrige deler forvaltes av Miljøverndepartementet.

Produktkontrolloven gir forbruksmyndighetene hjemler for å iverksette tiltak og vedtak som kan forebygge helseskader.

Produktkontrolloven stiller krav om at produkter og tjenester er tilfredsstillende sikre. Kravene omfatter konstruksjon, produksjon, import, omsetning, bruk og annen behandling og avhending av produkter og tilrettelegging av og tilbud om forbrukertjenester. For sikkerheten ved noen produkt- og tjenestegrupper er loven utdypet med forskrifter.

Tilsynsoppgavene er lagt til Produkt- og Elektrisitetstilsynet. Etatens overordnede mål er å bidra til sikker anvendelse av elektrisitet og til sikre produkter og tjenester.

Etaten har bl. a. ansvaret for tilsyn med produktkontrolloven, avgrenset til produkters fysiske, mekaniske og brennbare egenskaper samt sikkerhet ved forbrukertjenester.

Tilsynets oppgaver omfatter deltakelse i arbeid med å utvikle regelverk og standarder for sikrere produkter og forbrukertjenester, gjennomføring av tilsyn og oppfølging av enkeltsaker og informasjonstiltak rettet mot private og offentlige virksomheter, forbrukere og relevante målgrupper.

4.7.2 Grunnlag for opprettelsen - tilknytningsform

I januar 1990 ble ansvaret for daværende lov om produktkontroll delt mellom Miljøverndepartementet og det nyopprettede Familie- og forbrukerdepartementet (FFD). FFD fikk dermed ansvaret for å føre tilsyn med sikkerheten ved forbruksvarer knyttet til fysiske/mekaniske egenskaper og brennbarhet.

Erfaringene viste at det var uheldig at det faglige tilsynsarbeidet skulle ivaretas i departementet parallelt med sekretariatsfunksjonen for den politiske ledelsen. Dessuten ble arbeidsområdet utvidet, produktkontrolloven ble utvidet til også å gjelde farlige forbrukertjenester. Dette gjorde det nødvendig å finne en bedre organisatorisk løsning for området.

I mai 1993 ble det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som hadde i oppgave å komme med forslag til en hensiktsmessig organisering. Forslaget ble vedtatt i Stortinget i desember 1993.

Vedtaket innebar at BFD etablerte et ytre apparat for forbrukersikkerhet som ble integrert i Elektrisitetstilsynets hovedadministrasjon. Etaten ble opprettet våren 1994.

Formelt ble tilsynsoppgavene m.h.t. forbrukersikkerhet administrativt underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet, mens BFD fortsatt ble tillagt det faglige ansvaret.

4.7.3 Intern organisering

Produktsikkerhetsfunksjonen i Produkt- og elektrisitetstilsynet er under oppbygging. Funksjonen er skilt ut som en egen avdeling i tilsynet, Produktsikkerhetsavdelingen.

I Stortingets vedtak om opprettelsen av et eget organ for forbrukersikkerhet, ble det forutsatt at oppgavene ble ivaretatt ved at det ble opprettet 6-8 stillinger. I dag har produkttilsynsfunksjonen 7 stillinger. Det forventes at en ved utgangen av året har en bemanning på 8 årsverk.

Et nødvendig krav til forbrukersikkerhetsforvaltningen er fleksibilitet. Rammebetingelsene nasjonalt og tildels internasjonalt kan raskt endres. Dette stiller særegne krav til utformingen av organisasjonsstruktur, til forvaltningssystem, til innstilling hos ledelse og medarbeidere.

4.7.4 Finansiering

Produktsikkerhetsarbeidet finansieres over statsbudsjettet (Kommunal- og arbeidsdepartementet).

På produktsikkerhetsområdet har Produkt- og Elektrisitetstilsynet i 1995 et budsjett på 4,5 millioner kroner.

4.7.5 Arbeidsform

Alt tilsyn, både den planlagte og det løpende, er basert på internkontrollfilosofien. Det planlagte tilsynet gjennomføres som systemrevisjoner og verifikasjoner og tar utgangspunkt i risikovurderinger av bransjer og virksomheter. Det løpende tilsynet er knyttet opp til nasjonale og internasjonale meldinger om konkrete produkter med risikoegenskaper.

Oppfølgingen av produktkontrolloven og sikkerheten ved faste, bearbeidede produkter samt forbrukertjenester utføres i dag bare på sentralt nivå i Produkt- og Elektrisitetstilsynet. Samarbeidsformer med andre etater og institusjoner vil vurderes nærmere.

4.8 Stiftelsen Miljømerking

4.8.1 Formål

I St. prp. nr 131 (1988-89) er formålet for stiftelsen beskrevet i pkt. 2 i vedtektene.

«Stiftelsen er frittstående og nøytral og har til formål å redusere miljøbelastningen av forbrukerprodukter ved å forestå og fremme miljømerking av mindre miljøfarlige produkter».

I følge de nordiske forbrukerministrenes «Retningslinjer for å innføre en frivillig nordisk miljømerkeordning» er hovedmålet med miljømerkingen å:

1. Veilede forbrukerne i vareflommen ut fra ønsket om å velge de minst miljøbelastende produktene.

2. Stimulere til en produktutvikling som ivaretar miljøhensyn i tillegg til økonomiske og vanlige kvalitetsmessige forhold.

3. Bevisst bruke markedskreftene som supplement til miljøforvaltningens lovgivning.

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å utpeke et ansvarlig organ for EUs miljømerkeordning. Barne- og familiedepartementet mener det vil være hensiktsmessig å knytte den europeiske miljømerkeordningen til Stiftelsen. Dette er nedfelt i statsbudsjettet for 1995.

4.9 Grunnlag for opprettelsen - tilknytningsform

4.9.1 Norsk 2. juni 1989 gjorde Stortinget vedtak om bevilgning til en offentlig stiftelse for frivillig ordning med positiv miljømerking av forbrukerprodukter, samt vedtekter for stiftelsen. Nordisk

I mars 1988 gikk de nordiske forbrukerministrene inn for å etablere en ordning med frivillig positiv miljømerking av forbrukerprodukter i de nordiske land. 6. november 1989 besluttet de nordiske forbrukerministrene og innføre en fellesnordisk miljømerkeordning samt retningslinjer for denne ordningen.

4.8.3 Intern organisering

Nasjonalt

Stiftelsen består av et styre og et sekretariat. Styret var tidligere underlagt et råd. Rådet endret vedtektene og nedla seg selv. Rådet overførte sine oppgaver til styret. En av styrets oppgaver, å gi tillatelse til produsenter/importører til å bruke merket på enkeltprodukter, ble overført til sekretariatet ved daglig leder.

Stiftelsens sekretariat består idag av 8 fast ansatte og 2 deltidsansatte. Daglig leder, informasjonsleder, 2 sekretærer, 5 prosjektledere (4 fast ansatt og en konsulent i halv stilling) samt en regnskapsfører i kvart stilling. Det arbeides for tiden med en omorganisering bl.a. for å ivareta EUs miljømerkeordning.

Stiftelsens styre består i dag av representanter for 7 organisasjoner/departementer, Naturvernforbundet har gått ut av styret.

Nordisk

Island, Finland, Sverige og Norge deltar i den nordiske ordningen. Styrende organs leder og daglige leder fra hvert land danner Nordisk samordningsorgan. Alle endelige beslutninger fattes av Nordisk samordningsorgan etter at de først er godkjent av de enkelte lands styrende organer. Hvert land har en stemme og beslutningene som fattes er enstemmig.

4.8.4 Finansiering

Stiftelsen blir delvis finasiert ved statstilskudd og delvis av inntekter ved salg av merket. Barne- og familiedepartementet har gitt tilskudd over statsbudsjettet hvert år siden opprettelsen i 1989, de siste årene ca 2,5 mill. Miljøverndepartementet har gitt tilskudd i 1993 og 1994 på 1,3 millioner kr. og vil høyst sannsynlig også gjøre det for 1995. Inntektene fra merket var i 1993 1,25 millioner kr. og i 1994 2,3 millioner kr.

4.8.5 Arbeidsform

Arbeidet i den nordiske miljømerkeordningen er delt i tre: kriterieutvikling og tildeling av Svanemerket i henhold til kravene i kriteriene, samt informasjon og markedsføring av Svanemerket. Samarbeidet er regulert av en rammeavtale mellom de enkelte lands ansvarlige organisasjoner. Rammeavtalen med regelverk tar utgangspunkt i forbrukerministrenes retningslinjer. Endring av rammeavtalen og regelverk gjøres av de enkelte miljømerkingsorganisasjoner.

Miljøkriterier

Forslag til kriterier for ulike produktgrupper blir vanligvis utarbeidet av en fellesnordisk faggruppe, med ett land som ansvarlig. Kriteriene blir sendt på høring. Kriterieforslaget blir så endret i samråd med den fellesnordiske faggruppen og sendt de andre lands styrende organ for godkjenning.

Vanligvis har de styrende organer innvendinger og disse varierer ofte fra land til land. Det blir derfor ofte lange diskusjoner og forhandlinger i Nordisk samordningsorgan før et kriteriedokument blir endelig vedtatt. Kriteriene gjelder i alle fire land. Stemmer ett land mot forslaget kan kriteriene heller ikke brukes av de andre landene i ordningen. Denne beslutningsordningen har vært diskutert helt siden begynnelsen fordi den ofte tar lang tid.

Forbrukerministrene tok i Lundrapporten initiativet til en evaluering av hele ordningen. Rapporten anbefaler en mer overordnet nordisk styring. Norge har hele tiden gått inn for en fellesnordisk styring, f.eks. et fellesnordisk styre, men de andre landene ønsker å opprettholde sine nasjonale styrer.

Tildeling av merket

Tildeling av merket gjøres etter søknad fra produsent/importør. Produktet blir tildelt en tidsbegrenset lisens. Landene anerkjenner hverandres behandling av den enkelte søknad og lisensen gjelder derfor i alle fire land.