3 Utviklingstrekk med konsekvenser for forbrukerne

3.1 Internasjonalisering

3.1.1 Økt internasjonal handel

Økt handel over landegrensene har preget utviklingen i den vestlige del av verden i flere tiår. Utviklingen mot økt internasjonal arbeidsdeling ventes å skyte ytterligere fart i årene fremover, med World Trade Organisation (WTO), regionale handelsorganisasjoner og næringslivet selv som drivkrefter.

I regi av WTO (tidligere GATT) liberaliseres verdenshandelen på global basis. GATT har i etterkrigstiden bidratt til økt internasjonal handel med industrivarer, uavhengig av regionale handelsblokker. I den nye GATT-avtalen, som ble ferdigforhandlet i 1994, inkluderes også handel med tjenester og landbruksvarer. Kvoter og andre kvantitative handelshindringer på landbruksvarer skal i henhold til denne avtalen erstattes med toll innenfor definerte maksimalsatser.

Parallellt med lavere handelsbarrierer globalt, legges forholdene til rette for tettere økonomisk integrasjon innenfor regionale handelsblokker som EU/EØS, NAFTA og ASEAN. Innenfor disse blokkene suppleres reduserte tollbarrierer og eliminsajon av kvantitative handelshindringer med reduksjon av fysiske handelshindringer og aktiv tilretteleggelse for økt handel gjennom felles standarder og regelverk på en rekke områder.

For forbrukerne innebærer denne utviklingen isolert sett økt valgfrihet. For stadig færre produkter og tjenester er forbrukerne henvist til å bruke nasjonale leverandører. Dette vil normalt bidra til lavere priser og større variasjon i vare- og tjenestetilbudet.

3.1.2 Konsentrasjon i næringslivet

Næringslivet tilpasser seg og påskynder den økonomiske integrasjonen gjennom økt satsing på eksport, etablering av produksjonsanlegg i andre land og oppkjøp, fusjoner og allianser på tvers av landegrensene. Mens økt internasjonal handel gir forbrukerne tilgang til flere leverandører, gir lavere og færre handelsbarrierer den enkelte bedrift tilgang til større markeder.

Tilgang til større markeder gir rom for utnyttelse av stordriftsfordeler i mange bransjer. Samtidig forsøker bedriftene å skaffe seg markedsmakt. I slike bransjer går utviklingen mot større enheter.

Konsentrasjoner som er en trussel mot konkurransen i enkeltmarkeder søkes motvirket blant annet gjennom offentlig kontroll av oppkjøp og fusjoner over definerte beløpsgrenser.

Økt konsentrasjon i næringslivet vil isolert sett bidra til å redusere konkurransen og det økte mangfoldet i tilbudet som i første omgang følger av økt internasjonal handel. Nettoeffekten for forbrukerne vil imidlertid i de fleste bransjer forventes å bli økt mangfold og lavere priser.

3.1.3 Mindre variasjoner mellom land

Tilpasninger av standarder og offentlig regelverk mellom ulike land er bærebjelker for EUs indre marked og EØS-avtalen. Dette reflekteres for det første gjennom formelle standarder og direktiver. Dernest vil næringslivets behov for internasjonalt konkurransedyktige rammebetingelser øke, og handlingsrommet for å ha regelverk, skatter, avgifter og andre forhold som avviker fra andre europeiske land reduseres tilsvarende.

Den tettere økonomiske integrasjonen vil dermed i varierende grad påvirke alle deler av politikken som har betydning for konkurransen i norske vare- og tjenestemarkeder eller for næringslivets konkurranseevne. Dette gjelder blant annet forbrukerpolitikken.

3.2 Deregulering og konkurranse

3.2.1 Fra regulering til marked

Enkelte sektorer i samfunnet har tradisjonelt vært regulert gjennom politisk styrte priser, etableringskontroll, konsesjoner eller offentlig eierskap til monopolbedrifter. Årsakene til reguleringene varierer; fra å sikre forbrukere og næringsliv i alle deler av landet lik tilgang på prioriterte goder (post, tele, kraft, transport) til beskyttelse mot overforbruk (alkohol).

Tendensen de siste par tiårene har vært en vridning fra reguleringer mot økt bruk av markedsmekanismen også på sektorerer der den tidligere helt eller delvis har vært satt ut av spill. Internasjonalt skjøt denne utviklingen fart i USA og Storbritannia tidlig på 1980-tallet. Disse landene er fortsatt de som har gått lengst i retning deregulering og bruk av markedsmekanismen. Avvikling av reguleringer og åpning for konkurranse er imidlertid en fellesnevner for utviklingen i størstedelen av den vestlige verden de siste årene. Utviklingen understøttes av den tettere økonomiske integrasjonen over landegrensene.

I Norge har reguleringer blitt nedbygget eller avviklet på en rekke sektorer; bl.a:

• finansielle tjenester

• energi

• tele

• post

• transport.

Finansmarkedet var tidligere regulert blant annet gjennom politisk fastsettelse av rentenivå, styring av utlånsvolumet og begrensninger i muligheter for innførsel og utførsel av valuta. Disse reguleringene ble i hovedsak fjernet på 1980-tallet. Rentenivå og utlånsvolum bestemmes nå av tilbud og etterspørsel i markedet, og nordmenn har anledning til å plassere sparepengene i utlandet. Samtidig er det færre etableringshindringer i finansmarkedet, blant annet knyttet til bankers mulighet for å drive forsikringsvirksomhet og vice versa.

Markedet for elektrisk energi var tidligere styrt gjennom omsetningsmonopoler for kommunale og fylkeskommunale energiverk, politisk styrte priser og statlig eierskap til den dominerende aktøren på produksjon og overføring av transport. Etter innføringen av lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi (energiloven) i 1991 er rammevilkårene vesentlig endret. Forbrukerne kan nå fritt velge leverandør av strøm, og prisene dannes i markedet. Fra og med 1995 er det satt et tak på gebyret ved skifte av leverandør, slik at valgfriheten blir reell også for husholdninger.

På telesektoren ble markedet for bedriftsinterne nett og terminaler åpnet på 1980-tallet. I dag er det i tillegg konkurranse på verdiøkende tjenester, mobiltelefoni, dataoverføringstjenester og videresalg av kapasitet i leide samband. Telenors monopol er nå begrenset til taletelefoni. Fra 1.1.98 vil det i henhold til foreslåtte EU-direktiver bli konkurranse også på dette området.

Innen post har Postverket fortsatt monopol på postombæring i lukket konvolutt. I praksis møter denne delen av Postverkets virksomhet økende konkurranse fra andre overføringsformer som telefaks og elektronisk post. Pakkemarkedet er åpent for konkurranse.

På transportmarkedet har konkurransen tidligere først og fremst bestått i konkurranse mellom transportmidler. Utviklingen går nå i retning av større konkurranse også blant transportører med samme transportmiddel. Med unntak av kortbanerutene er det nå åpnet for konkurranse i luftfarten. På jernbanen åpnes det for konkurranse på sporet, foreløpig begrenset til internasjonal transport og kombitransport. Godstransport på vei vil bli åpnet for full internasjonal konkurranse fra 1.1.98, mens buss- og ferjeruter allerede i dag legges ut på anbud.

Tankegangen bak disse endringene er at forbrukernes tilgang på varer og tjenester av god kvalitet til rimelig pris skal sikres gjennom konkurranse og markedstilpasning i stedet for direkte offentlig styring. Myndighetenes bidrag til sikring av forbrukernes interesser på disse områdene består i større grad av etablering av rammebetingelser og overvåking av at konkurransen fungerer. En viktig forbrukerpolitisk oppgave blir derfor å utforme rammebetingelser slik at alle forbrukere får tilgang til grunnleggende tjenester.

3.2.2 Endret offentlig eierengasjement

Parallelt med deregulering og åpning av konkurranse har staten og i noen grad kommunene endret tilknytningsformen for noen typer offentlige viksomheter. I første rekke gjelder dette virksomheter på områder med innslag av konkurranse.

For statlige virksomheter gir dette seg utslag i omdanning av etater eller forvaltningsbedrifter til statlige aksjeselskaper og statsforetak. Felles for disse tilknytningsformene er at staten fraskriver seg retten til direkte inngrep i den løpende virksomheten, og begrenser styringen til vedtak i generalforsamlingen. Statsforetak skiller seg fra statlig aksjeselskap ved at staten garanterer for selskapets forpliktelser.

Eksempler på omdannelser av statlige virksomheter de senere årene er etableringen av Telenor som aksjeselskap, delingen av Statkraft i statsforetakene Statkraft SF og Statnett SF og opprettelsen av Statskog SF. Postverket og NSB er beholdt som forvaltningsbedrifter.

Innenfor kommunene er kommunale bedrifter, interkommunale bedrifter og kommunalt eide aksjeselskaper blitt mer vanlige tilknytningsformer. Også her er kjennetegnet mer selvstendighet for virksomheten og færre direkte politiske inngrep. Omdanning til aksjeselskaper har i første rekke skjedd på energisektoren. På tunge kommunale sektorer som helse, sosial og skole er tilknytningsformene ikke endret.

For forbrukerne innebærer endringene i tilknytningsform for offentlige virksomheter at mulighetene for å ivareta konkrete mål via politisk inngripen blir mindre. Intensjonen med endringene er at virksomhetene skal bli mer markedstilpassede og kostnadseffektive, og at dette vil sikre forbrukerne bedre og billigere produkter og tjenester enn ved tettere tilknytningsformer.

Den direkte politiske styringen reduseres ytterligere dersom selskapene helt eller delvis selges til private interesser. Privatisering i form av salg av statlige selskaper er gjennomført i stor skala blant annet i Storbritannia, men har ikke hatt gjennomslag i Norge.

Derimot har det foregått en betydelig privatisering gjennom offentlige kjøp av private produkter og tjenester, eksempelvis innen kommunal renovasjon. En betydelig andel av offentlig forbruk og investering produseres av privat sektor. På enkelte områder reflekterer dette en gradvis endring av det offentliges rolle fra produsent til bestiller på vegne av forbrukerne.

3.3 Raskere teknologiske endringer

Endringer i markedsforhold og rammebetingelser har blant annet sammenheng med teknologiske endringer. Et eksempel på dette er utviklingen i teleteknologien, som i praksis har umuliggjort en videreføring av et offentlig monopol på de fleste teletjenestene.

De siste par tiårene har i første rekke utviklingen av tele- og datateknologien bidratt til at de teknologiske endringene skjer raskere og berører flere områder enn tidligere.

Den mest åpenbare effekten for forbrukerne er tilgang på nye produkter og tjenester. Typiske eksempler fra det siste tiåret er videospillere, bærbare datamaskiner og mobiltelefoner. Ny teknologi bidrar også til betydelige prisreduksjoner på en rekke produkter, igjen med elektroniske produkter som de mest nærliggende eksemplene.

Samtidig letter ny informasjonsteknologi tilgangen på informasjon om vare- og tjenestetilbudet. Ny teknologi bidrar dermed både til flere, billigere og lettere tilgjengelige varer og tjenester.

Ved siden av slike direkte virkninger, påvirkes forbrukerne gjennom teknologiens effekt på deres egen økonomi. På den ene siden bidrar ny teknologi generelt til høyere lønnsevne i bedriftene og økte inntekter for forbrukerne. For enkeltgrupper kan imidlertid bestemte teknolgiske endringer rive bort inntektsgrunnlaget og gi dem en dramatisk svekket økonomisk situasjon.

Raske teknologiske endringer, kombinert med en mer åpen internasjonal økonomi, bidrar generelt til raskere skiftninger i forbrukernes økonomi. Risikoen for å bli utkonkurrert som arbeidstaker som følge av ny teknologi eller billigere utenlandske leverandører øker. Særlig gjelder dette arbeidstakere med standardiserte arbeidsoppgaver som kan mekaniseres eller utføres av arbeidstakere fra land med et vesentlig lavere lønnsnivå for denne typen arbeidskraft. Større usikkerhet og økte inntektsforskjeller kan derfor bli en konsekvens av utviklingen.

3.4 Nye markedsføringsformer

I samspill med utvikling av ny teknologi og nedbygging av reguleringer endres markedsføringsformene. Sentrale stikkord for utviklingen i markedsføringsformer er:

• nye medier

• direkte markedsføring

• lojalitetsrabatter.

3.4.1 Nye medier

Åpningen for reklamefinansierte kanaler har gjort TV til et stadig viktigere markedsføringsmedium, på bekostning av ukes- og dagspressen.

Fjernsynet påvirker også i økende grad forbrukerne gjennom det redaksjonelle stoffet. Dels har TV generelt fått en større plass i folks hverdag, og dels er det et større tilbud av forbrukerstoff på fjernsynsmenyen.

Tekst-TV og radio benyttes i økende grad som annonsemedier og markedsplasser. Disse mediene benyttes både til massekommuniserende reklame og til mer individrettet salg av forbruksartikler. Eiendomsmegling og arbeidsformidling er eksempler på aktiviteter som benytter tekst-TV i økende grad.

Telefon har fått økt betydning som salgskanal, som ledd i utviklingen mot mer bruk av direkte markedsføring. Telefax og datanettverk har til nå hatt begrenset betydning som markedsføringskanaler i Norge. Med økt spredning av PC-er og tilknytning til elektroniske nettverk (Internet m.v.) ventes markedsføring via datanettverk å få økende betydning i årene fremover.

3.4.2 Direkte markedsføring

Tradisjonell markedsføring foregår gjerne i tre hovedfaser; reklame, salgsfremmende tiltak og salg. Produktet gjøres kjent gjennom reklame i presse, på fjernsyn eller via andre medier. Forbrukerne anspores til kjøp gjennom demonstrasjoner, vareprøver, rabattilbud og andre salgsfremmende tiltak. Salget til den enkelte forbruker gjennomføres etter at reklame og salgsfremmende tiltak har beredd grunnen.

De senere årene har en større del av salget foregått direkte uten å gå veien om reklame og salgsfremmende tiltak. Katalogmarkedsføring, kupongsalg og postadressert direktereklame er eksempler på såkalt direkte markedsføring, der en kjøp-/salg situasjon etableres direkte uten forutgående kommunikasjon. Kjøpet forenkles ved at kunden kan nøye seg med å fylle ut en kupong, få varen tilsendt i posten og betale via giro eller oppkrav.

Den teknologiske utviklingen øker effektiviteten i direkte markedsføring ytterligere. Bestilling kan gjøres gjennom telefon (gjerne grønn linje) og telefax , og kunden kan be om belastning på kredittkortnummer. Andre former for direkte markedsføring som ventes å få økt betydning i årene fremover er direkte respons, markedsføring via radio og TV.

Samtidig som direkte markedsføring benytter ny teknolgi for å komme i kontakt med forbrukerne, har datateknologien også lagt grunnlaget for systematisering av informasjonen om kunder og kundegrupper. En slik systematisering av kundedata er en forutsetning for en gjennomført målretting av den direkte markedsføringen. Verktøyet her er databasesystemer med data om individuelle kunder, kundeemner og potensielle kundekontakter, lagret på en slik måte at de er tilgjengelige og aktiviserbare for markedsføringsformål.

3.4.3 Lojalitetsfremmende tiltak

Som også omtalt under pkt. 3.6.4, er dagens forbrukere mindre trofaste mot merker og leverandører. Leverandørene kan ikke påregne at kjøperne av deres produkter fortsetter å være kunder av gammel vane.

For å styrke kundelojaliteten er det lansert en rekke tiltak. Bonuspoeng er en variant som blant annet har vært mye benyttet ved flyreiser. Rabattkort er en annen form for lojalitetsrabatt, som eksempelvis benyttes av oljeselskaper overfor kunder på bensinstasjonene. Klubber, med medlemsskapsfordeler som gjerne spenner over et videre produktspekter, er også en form for lojalitetsfremmende tiltak som får økt utbredelse. Typiske eksempler her er bokklubber og kredittkort.

3.4.4 Sterkere påvirkning

For forbrukerne betyr disse endringene at de mottar sterkere og mer direkte påvirkning for å kjøpe varer og tjenester. Mens markedsføringen tidligere hadde hovedtyngden på upersonlig, trykt kommunikasjon, møter forbrukerne nå markedsføringen i økende grad gjennom direkte personlig kontakt og gjennom medier med sterkere effekter.

Samtidig øker totaliteten av markedsføringen. Fremveksten av de nye markedsføringsformene motsvares bare delvis av en nedbygging av de tradisjonelle. Ved siden av at virkemidlene blir sterkere, møter dermed forbrukerne også en sterkt økende mengde av informasjon om, og tilbud om kjøp av et voksende utvalg varer og tjenester.

3.5 Endrede krav til forbrukerne

3.5.1 Økte informasjonskrav

Avvikling av reguleringer, utvidet bruk av markedsmekanismen, raske teknologiske endringer og nye markedsføringsformer gir store endringer i forbrukernes hverdag. I større grad enn tidligere må forbrukeren velge og velge bort varer og tjenester som er tilgjengelige, markedsføres aggressivt og er innenfor økonomisk rekkevidde.

Først og fremst vil denne utviklingen stille økte krav til forbrukernes oversikt over vare- og tjenestetilbudet. Antall produkter og tjenester øker, og det samme gjør tilgangen på varianter og merker. Produkter blir raskere foreldet. I større grad enn tidligere må forbrukerne velge mellom produkter med ulik kvalitet, pris og funksjoner. Produkter og tjenester tilbys av stadig skiftende leverandører, og bransjeskiller endres.

Forbrukere som er godt orientert om kvalitet og pris på det som tilbys vil kunne utnytte dette mangfoldet. Motsatt risikerer forbrukere som har lite informasjon å gjøre dårlige eller unødvendige kjøp. Forskjellene mellom godt og dårlig informerte forbrukere kan bli større.

3.5.2 Valg i markedet viktigere

Forbrukerenes valg i markedet påvirker større deler av deres hverdag, ettersom færre vare- og tjenestetilbud er regulert. Forbrukere som ønsker lavere strømpris må søke å oppnå dette gjennom å utnytte mulighetene i markedet, mens de tidligere måtte søke å påvirke strømprisene via sine politikere. Låntakere som ønsker lavere rente tenker ikke lenger på å stemme på et politisk parti som har lavere rente på sitt program, men undersøker rentetilbud fra ulike finansinstitusjoner. Forbrukernes valg i markedet påvirker derfor deres velferd over et bredere spekter enn tidligere.

I forlengelsen av dette ligger også større ansvar for egne valg. Med større mangfold og færre reguleringer øker også muligheten for å handle feil eller over evne. Mens kredittreguleringene tidligere i noen grad «beskyttet» forbrukerne mot å låne over evne, må de nå i større grad (med bistand fra långiverne) vurdere egen evne til å betjene gjelden de pådrar seg. Kravene til oversikt over og ansvar for egen økonomi vil dermed øke.

3.6 Endrede holdninger

De forbrukerne som skal møte det økte vare- og tjenestetilbudet og den intensiverte markedsføringen er heller ikke statiske. Samfunnsutviklingen har bidratt til å endre forbrukernes holdninger og muligheter for å møte de utfordringene de møter som kjøpere av varer og tjenester. Viktige utviklingstrekk i denne sammenheng er:

• høyere utdanningsnivå

• økt miljøbevissthet

• økt forbrukerbevisst

• mindre stabile gruppetilhørigheter og holdninger.

3.6.1 Høyere utdanningsnivå

Utdanningsnivået i befolkningen har økt dramatisk de siste tiårene. Mens mindre enn 7 % hadde universitets- eller høyskoleutdanning og i underkant av 24 % hadde fullført videregående skole i 1970, var andelene i 1993 henholdsvis ca. 18 og 43 %. Særlig har utdanningsnivået blant kvinner økt i denne perioden. I dag er flertallet av studenter som starter på universites- og høyskoleutdanninger kvinner.

Isolert sett må et høyere utdanningsnivå forventes å bidra til en mer bevisst holdning til eget forbruk. Et høyere utdanningsnivå bør, alt annet like, styrke forbrukernes kontroll over egen økonomi og betalingsevne. Et økt kunnskapsnivå bidrar til å gi forbrukerne en mer kritisk holdning til budskapet i reklame og markedsføring. Den økte miljø- og forbrukerbevisstheten, som omtales nærmere nedenfor, har også i noen grad sammenheng med hevingen av utdanningsnivået.

3.6.2 Økt miljøbevissthet

I annen halvdel av 1960-tallet ble oppmerksomheten for første gang rettet mot de negative miljøvirkningene av den sterke veksten i forbruk og produksjon. I Norge ga dette tidlig på 1970-tallet støtet til fremveksten av frivillige miljøorganisasjoner, en offentlig miljøadministrasjon og reguleringer med sikte på beskyttelse av miljøet.

Blant forbrukere flest var imidlertid oppmerksomheten mot miljø og sammenhengen mellom miljø og forbruk liten, engasjementet var i hovedsak begrenset til mindre grupper. I annen halvdel av 1970-tallet og første del av 1980-tallet var det generelt liten oppmerksomhet omkring miljøspørsmål.

Omslaget kom midt på 1980-tallet, med Tsjernobyl-ulykken som en viktig katalysator. Fokus ble i økende grad rettet mot globale og potensielt katastrofale miljøproblemer som drivhuseffekten og reduksjonen i ozonlaget, som til da primært hadde engasjert forskere og andre spesielt interesserte. Algeinvasjonen i 1989 og en serie med milde vintre og ekstreme værforhold har bidratt til å opprettholde oppmerksomheten om miljøproblemene, selv om styrken i engasjementet og prioriteringen i forhold til andre problemer svinger.

Den økte miljøbevisstheten blant forbrukerne reflekteres i reklame og markedsføring. Miljøvennlighet brukes nå som salgsargument for et bredt spekter av produkter. Særlig brukes miljøargumenter i salg av tradisjonelt miljøskadelige produkter, med biler som et nærliggende eksempel. Omgangen med begrepet miljøvennlig har naturlig nok vært relativt lempfeldig fra mange produsenters side. For å avhjelpe dette er det etablert en autorisasjonsordning for bruk av et såkalt svanemerke til markering av produktenes miljøvennlighet (jf. kap. 4).

Forbrukernes miljøbevissthet påvirker både utformingen og markedsføringen av produkter. I så måte er dette en illustrasjon på at forbrukerne som gruppe har markedsmakt. Avgjørende for effekten på miljøet blir i hvilken grad denne markedsmakten vil bidra til utvikling av miljøvennlige produkter, eller i hvilken grad den vil avledes gjennom salg av de samme produktene i en mer miljøvennlig innpakning.

3.6.3 Økt forbrukerbevissthet

Et høyere utdanningsnivå, økt vekt på forbrukerstoff i media og et aktivt forbrukerapparat har bidratt til økt forbrukerbevissthet de siste par tiårene. Forbrukernes kunnskaper om sine rettigheter har økt, og respekten for produsenter og tjenesteytere er blitt mindre. Særlig tydelig er dette på tjenestesektoren, der eksempelvis banker, stat og kommuner utsettes for hyppig kritikk fra forbrukere og forbrukerorganisasjoner. Dette reflekteres også i en sterk økning i antall klage- og tvistesaker.

Den økte forbrukerbevisstheten skjerper kravene til produsenter og tjenesteleverandører. Over tid vil økt bevissthet om egne rettigheter blant forbrukerne føre til færre mangler ved produkter og tjenester og bedre service.

3.6.4 Mindre lojale forbrukere - økt mobilitet

Tradisjonelt har forbrukerne hatt tilhørighet i sosiale, politiske og religiøse grupper, preget av homogene og stabile holdninger. Denne situasjonen har gradvis blitt endret de siste årene.

Den sosiale mobiliteten er høyere enn tidligere. Den politiske tilhørigheten er ikke i samme grad som tidligere bestemt av sosial bakgrunn, og er langt mindre stabil over tid. Dette viser seg også i sterkere svingninger i tilslutningen til ulike politiske partier. Dette er en del av en generell utvikling i retning mindre stabil lojalitet til grupper og vekslende gruppetilhørighet.

Dette gir seg også utslag i etterspørselen etter varer og tjenester. Forbrukerne er mindre lojale mot bestemte leverandører og merker. Opprettholdelse av et kundeforhold krever i større grad enn tidligere vedvarende fokus på produktutvikling, kundeservice og konkurransedyktige priser.

Mindre lojalitet gir samtidig større åpning for nye leverandører og produktvarianter. Mindre lojale forbrukere er også mer påvirkelige. Redusert merkelojalitet er derfor med på å bidra til økt intensivitet i produktutvikling og markedsføring.

3.7 Økte muligheter - større ulikheter?

Økt internasjonal handel, deregulering og ny teknologi øker mangfoldet i tilbudet av produkter og tjenester. Kostnadsbesparende teknologi og høyere reallønner gjør at en økende andel av vare- og tjenestetilbudet er innenfor økonomisk rekkevidde for flere. Intensivert markedsføring og mer effektive markedsføringsmetoder gjør varene og tjenestene lettere tilgjengelige og vanskeligere å glemme.

Alt dette gir forbruksmuligheter som tidligere enten ikke eksisterte eller var forbeholdt mindre grupper. Samtidig blir det mer krevende å være forbruker. Risikoen for å bli ledet til å kjøpe over evne, kjøpe feil produkter eller betale en for høy pris enn nødvendig, er større enn tidligere.

Et høyere utdanningsnivå og økt forbrukerbevissthet bidrar til at en stor del av forbrukerne vil være rustet til å møte denne utviklingen, og høste fordeler av det økte vare- og tjenestetilbudet. For forbrukere som ikke tilegner seg tilstrekkelig informasjon om vare- og tjenestetilbudet kan imidlertid ulempene bli større enn fordelene. Ulikheten i informasjon og dermed i muligheter for å spille sin rolle i markedet, blir en sentral utfordring for forbrukerapparatet fremover.

3.8 Perspektiver på forbrukerpolitikken

Det grunnleggende element i forbrukerpolitikken er å skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser i offentlige og private markeder. I praksis betyr dette å styrke forbrukernes posisjon. Forbrukerfeltet spenner over hele hverdagslivet og gir dermed ikke det beste grunnlaget for organisering, som normalt tar utgangspunkt i klart definerte roller som arbeidstakerrollen, rollen som borger med et politisk syn eller rollen som miljøinteressert person. Fordi forbrukerpolitikken også dreier seg om så mange elementer i dagliglivet, vil en som forbruker alltid være amatør i forhold til de profesjonelle en møter på den andre siden av bordet.

I Norge er svært mange tjenester organisert innenfor det offentlige. En synsvinkel vil være å si at forbrukerhensyn og andre hensyn blir balansert i en offentlig prosess der alle deltar på like fot. Et annet utgangspunkt er å understreke at offentlig virksomhet er organisert ut fra tjenestesektor. I kommunen hvor det vesentlige av den offentlige tjenesteytingen foregår, er det ingen organisering hverken på administrativt eller politisk nivå som har brukerinteresser som sitt utgangpunkt.

Det er viktig at en i samfunnet har et forbrukerpolitisk engasjement. For det første er det selvsagt slik at det er i forbrukernes interesse at det er en maktbalanse mellom forbrukerinteresser og andre interesser i samfunnet, enten dette gjelder lover, kontraktsforhold eller at markedet fungerer slik teorien forutsetter. Det er også slik at staten i sin grunnleggende rolle også har interesse av fungerende markeder, balanserte og kjente spilleregler o.s.v. fordi dette gjør systemet som helhet mer styrbart. Det må både være i samfunnets og forbrukernes interesser at forbrukernes posisjon styrkes.

Den brede definisjonen av forbrukerpolitikk som ligger til grunn for utvalgets arbeid betyr at forbrukerpolitikken går på tvers av den tradisjonelle sektororienterte inndeling av de tre forvaltningsnivåene i Norge, selv om statsadministrasjonen i større grad enn de andre forvaltningsnivåene har departementer og institusjoner med ansvar for helheten.

Svært mange departementer har ansvar for deler av forbrukerpolitikken. Finansdepartementet, Landbruksdepartementet, Sosialdepartementet, Barne- og Familiedepartementet o.s.v. har ansvar for lovgivning som tildels er gitt for å ivareta forbrukerinteresser eller almeninteresser mer generelt. I tillegg til BFDs to tilsynsorganer, Forbrukerombudet og Produkt- og Elektrisitetstilsynet, eksisterer tilsynsorganer på en lang rekke områder av stor betydning i forbrukerpolitisk sammenheng. Konkurransetilsynet, Kredittilsynet, Statens næringsmiddeltilsyn o.s.v. er eksempler på slike tilsynsorganer. For en fungerende forbrukerpolitikk er det derfor viktig at det foregår en samordning av det som skjer i hvert enkelt departement med det departement som har et overordnet ansvar for forbrukerpolitikken.

Forholdet til andre politikkområder står derfor sentralt i forbrukerpolitikken. Både konkurransepolitikken som har som siktemål å sikre effektiv ressursbruk og den politikk som går ut på å sikre mest mulig effektiv organisering av offentlig virksomhet, har klare tangeringspunkter mot forbrukerpolitikken. Også mellom næringspolitikken og forbrukerpolitikken er det klare tangeringspunkter. For det første fordi næringspolitikken gir rammebetingelser for forbrukernes motparter. For det andre fordi politikk som tar sikte på å styrke næringslivets konkurranseevne, også kan bidra til å sikre forbrukerne inntekter, som jo er forutsetningen for forbruk.

Forbrukerpolitikken er et offentlig ansvar. Det er imidlertid gode grunner for at visse forbrukerinteresser og enkelte oppgaver innenfor det vi vanligvis har omtalt som forbrukerpolitikk i Norge, organiseres privat eller uavhengig av staten. Hvorvidt slike oppgaver og interesser også kan og bør finansieres privat, avhenger av en rekke forhold. Etter utvalgets oppfatning tyder visse undersøkelser og erfaringer på at det norske markedet er for lite til at det vil være mulig å etablere en profesjonell privat forbrukerbevegelse, i hvert fall på kort sikt. I overskuelig framtid vil derfor offentlig finansiering fortsatt måtte være et viktig element i norsk forbrukerpolitikk.

3.8.1 Nærmere om politikkområdene

Forbrukerpolitikken kan defineres som det å skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser gjennom:

• spilleregler for samhandlingen mellom partene i markedet i form av markedsregler med tilhørende tilsyn eller i form av kjøpsrettslige regler med klagemuligheter.

• å bidra til informerte og bevisste forbrukere.

Forbrukerpolitikken er ikke bare interessant i forbrukersammenheng. Forbrukerorganisasjoner og institusjoner som beskrevet i utvalgets utredning, er et effektivt markedskorrektiv. For det andre er det slik at forbrukerarbeidet kan ses på som en del av næringslivets og forvaltningens kvalitetssikring av egen virksomhet. Den kunnskap som samles med utgangspunkt i forbrukerarbeidet kan gi grunnlag både for produktutvikling, utvikling av servicepolitikk, politikk for kundebehandling o.s.v. i bedrifter og bransjer. Hva som faktisk skjer med produkter, hvordan de brukes, hva slags problemer som oppstår o.s.v. er viktig kunnskap for produsenter og distributører av varer og tjenester. Både forbrukerhenvendelser, forbrukerklager og markedstilsyn er derfor viktig i produktutviklings- og kvalitetssammenheng.

I tillegg er det også slik at overvåking av regelverk gjennom tilsyn og klageordninger sikrer at konkurransevilkårene i berørte bransjer i praksis er like. Hverken forbrukere, næringsliv eller myndigheter er tjent med at den som velger å ikke følge spillereglene skal få en fordel i markedet. Dette er spesielt viktig når vi fra internasjonal forskning de siste årene vet at de bedrifter og næringer som har bevisste og krevende kunder (og som er utsatt for konkurranse), er de som klarer seg best i et lengre perspektiv.

Konkurransepolitikkens hovedoppgave er å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse. Forutsetningene for denne konkurransen er i teorien beskrevet på følgende måte:

• mange og uavhengige tilbydere

• mange og uavhengige etterspørrere

• alle aktører i markedet har full informasjon om pris, kvalitet o.s.v.

• det er avtalefrihet

• det må være lett å etablere nye bedrifter og bedrifter må kunne forsvinne dersom de ikke har livets rett.

Konkurransepolitikken må derfor innrettes på å oppfylle disse kravene, som tildels faller sammen med forbrukerpolitiske virkemidler. F.eks. er informasjonsregler og tiltak som kan få etterspørselssiden til å fungere bedre, viktige elementer i begge politikkområder. Det er likeledes klart at effektiv ressursbruk, d.v.s. at pengene utnyttes best mulig, også er et hovedelement i forbrukerpolitikken.

Spenningsfeltet mellom forbrukerpolitikken og konkurransepolitikken ligger i begrepet avtalefrihet eller kontraktsfrihet, og de konsekvenser dette har for maktforholdene i markedet. I et forbrukerpolitisk perspektiv er det viktig å skape balanse mellom tilbuds- og etterspørselsiden. Forbrukerombudets adgang til å gripe inn mot standardkontraktvilkår er her et viktig virkemiddel. Siktemålet er at begge sider av bordet skal kunne opptre som jevnbyrdige aktører i markedet. I et forbrukerpolitisk perspektiv er det derfor viktig at konkurransen fungerer innenfor disse rammebetingelsene. I et konkurransepolitisk perspektiv der effektiv ressursbruk er eneste siktemål, har de rettferdighetsbetraktninger som ligger bak balansetenkningen i forbrukerpolitikken ingen plass. Den løsning markedet gir vil alltid være god så lenge de forutsetningene som er nevnt ovenfor er tilstede. I et slikt perspektiv blir spenningsfeltet mellom forbrukerpolitikken og konkurransepolitikken et viktig element i offentlig politikk.

Formålet med næringspolitikken kan beskrives som følger:

• sikre næringslivet gode vilkår i konkurranse med andre lands næringsliv.

• sikre like rammebetingelser for bedrifter som konkurrerer i samme marked.

Det første hensynet som her er nevnt er viktig for forbrukerne fordi det er med å avgjøre hvilket inntektspotensiale norske forbrukere har. Også sett med forbrukerøyne er like rammebetingelser for bedrifter som konkurrerer i samme marked viktig. Som nevnt ovenfor er det av stor betydning at den som velger å følge samfunnets spilleregler skal komme styrket ut i konkurransen. Den mest grunnleggende motsetning mellom næringspolitikken og forbrukerpolitikken ligger i næringspolitikkens mål om å skape best mulig vilkår for bedriftene og forbrukerpolitikkens mål om å styrke forbrukernes posisjon i markedet på bekostning av de andre aktørene.

Med økende internasjonal konkurranse blir det et spørsmål om hvilket forbrukerpolitisk regelverk som skal være en del av de rammebetingelser norske bedrifter står overfor og hvordan regelverk på forbrukerområdet og sterke og bevisste forbrukere kan bli et viktig virkemiddel i internasjonal konkurranse. Det blir likeledes viktig å se næringspolitikken og forbrukerpolitikken i forhold til konkurransepolitikken, slik at de forbrukerpolitiske reglene blir et viktig element i arbeidet med å sette etterspørselssiden i stand til å spille sin rolle som markedsaktør.