7 Kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet

7.1 Forbrukeren og markedet

For på en enkelt måte å illustrere noen av de ulike roller og mekanismener som gjør seg gjeldende i forbrukerpolitikken, kan vi ta utgangspunkt i elementær økonomisk teori.

Her settes etterspørselen og forbrukeren i sentrum. Forbrukeren er suveren. Det er forbrukeren som skal tilfredsstilles. Det er hans smak og preferanser som er utgangspunkt for de varer og tjenester som tilbys i markedet.

En har som grunnleggende forutsetning at forbrukeren selv vet sitt eget beste og prøver å maksimere sin nytte bl. a. gjennom vurderinger av varens:

• pris

• kvalitet

• avtalefrihet

• og tilgjengelighet.

Det forutsettes dessuten at forbrukeren har full informasjon om produktet.

Men dette er teorien og bilde av en idealisert verden. I den virkelige verden innfris disse forutsetningene sjelden fullt ut. I noen situasjoner tilfredsstilles de rimelig bra, mens avvikene i andre situasjoner er så store at forbrukerne blir skadelidende.

7.1.1 Markedet krever spilleregler

Perfekt konkurranse, slik klassisk økonomi definerer den, karakteriseres også ved at kjøper og selger hver for seg står for en så liten del av omsetningen at ingen har innflytelse på markedsprisen. Ved fri konkurranse vil også en produsent som overskrider markedsprisen eller leverer produkter av dårlig kvalitet, miste sine kunder.

Realiteten er imidlertid ofte en annen. Bedrifter samarbeider, slår seg sammen (for å møte konkurransen utenfra) og blir store på hjemmemarkedet, kan trekke ut monopolgevinster og drive prisdiskriminering mellom kunder. Det ligger dessuten i markedets natur at den enkelte bedrift vil prøve å komme i en situasjon der en kan bestemme priser og leveringsvilkår selv.

Styring og overvåkning er derfor nødvendig for å få et godt fungerende marked.

Myndighetenes oppgave har derfor vært å etablere spilleregler for aktørene og ikke minst påse at reglene følges.

Det nylig opprettede Konkurransetilsynet er gjennom konkurranseloven (1993) gitt virkemidler på dette området. Slike spilleregler er:

• forbud mot ulike former for samarbeid (prissamarbeid, anbudssamarbeid, markedsdeling)

• inngrep mot konkurranseskadelig adferd og bedriftsoppkjøp dersom dette fører til vesentlige begrensninger i konkurransen

• krav til prismerking og informasjonstiltak.

Markedsføringsloven må også anses som en del av de spillereglene som aktørene må overholde. Loven regulerer dels forhold næringsdrivende i mellom og dels hva som er rimelig i forhold til forbrukerne.

7.1.2 Markedet stiller krav til kunnskap

På samme måte som et godt fungerende marked krever spilleregler på tilbydersiden, stilles det også krav til forbrukerne.

Etterhvert har markedet frembrakt et økende tilbud av varer og tjenester. Produktene utvikles og blir bedre. Flere behov er blitt dekket. Konsekvensene har først og fremst vært høyere levestandard. En annen følge er at forbrukerne er stilt overfor flere valg, flere kompliserte produkter og hardere salgsmetoder.

Det å skaffe seg kunnskap om de tilbud som finnes på markedet, om hvordan produktet fungerer, om konkurranseforhold og om virkninger av offentlige tiltak, tar tid og koster penger. Dette betyr at forbrukere og produsenter så vel som myndigheter i prinsippet handler urasjonelt p.g.a. at det ikke er mulig å ha oversikt og kunnskaper. Ut fra en slik tankegang vil innhenting og formidling av kunnskap redusere kostnadene for konsumenten. Det har med andre ord oppstått et behov for å dyktiggjøre forbrukeren og sette han i stand til å vurdere og sammenligne de ulike kjøpstilbud.

7.1.3 Å få rett når en har rett

Produksjonsprosessene er usikre og delvis uforutsigbare. Det eksisterer alltid muligheter for ikke-intenderte konsekvenser, uforutsette virkninger, feil og mangler ved produkter og produkter med lavere levetid enn forutsatt.

Det er viktig at det eksisterer lovgivning som beskytter forbruker mot feil og mangler ved varer og tjenester. Det er også viktig at det eksisterer lovgivning som regulerer konflikter som kan oppstå og et apparat som sikrer at forbrukerne får rett hvor de har rett.

7.1.4 Konkurranse- og forbrukerpolitikk - to sider av samme sak

En stor del av forbrukernes behov dekkes i dag gjennom kjøp av varer og tjenester i et marked.

Det er en grunnleggende felles interesse at møteplassen mellom kjøper og tilbyder, markedsplassen, eksisterer og fungerer gjennom et sett av balanserte spilleregler som er kjent og akseptert av aktørene.

Det er også av grunnleggende felles interesse at konsumenten kjenner til produktene som selges, hvilke rettigheter han har dersom produktene ikke holder hva som er lovet og ikke minst hvordan eller hvor han kan få stadfestet og innfridd sine rettmessige krav.

På denne måten bidrar både konkurransepolitikken og forbrukerpolitikken til at markedet fungerer bedre. På begge områder forsøker en å redusere svakheter i markedet slik at betingelsene for et godt fungerende marked, i størst mulig grad er til stede.

Effektiv konkurranse styrker både forbrukernes og de seriøse tilbydernes stilling i markedet.

7.1.5 Men markedet løser ikke alt alene

I noen områder er markedsgrunnlaget for lite til at en kan få dekket de mest grunnleggende behov. Kostnadene ved å etablere et tilbud er høyere enn de forventede inntekter.

I slike områder har tilgang på varer og tjenester derfor vært avhengig av at det offentlige har grepet inn f.eks. gjennom direkte støtte (f.eks. transportstøtte), avgiftslette og kryssubsidiering (f.eks. ved at flypassasjerer som reiser på de mest trafikkerte stamrutene betaler for passasjerene på underskuddsrutene).

7.1.6 Økt fokus på miljø og sikkerhet

De to siste tiårene har også fokuseringen på produktenes miljøkvalitet og sikkerhet økt betydelig.

Oppmerksomheten rettes såvel mot produksjon og distribusjon som mot selve bruken og i forbindelse med utrangering og skroting. Helhetlig miljøtenkning har fått større gjennomslag; i miljøpolitikken har myndighetene som ett av sine viktigste prinsipper å ivareta miljøhensyn i alle produktets faser (vugge til grav).

Bevisstheten om hva som er skadelig og således også hvilke problemer som oppmerksomheten rettes mot, har imidlertid endret seg i perioden; fra lokale miljøproblemer til klimaspørsmål og ozonlagets tykkelse. Folks bevissthet og bekymring for disse forhold reflekteres i markedsføringen. Mindre bruk av embalasje som avgir KFK-gasser (ødelegger ozonlaget), brukes som salgsargument.

For å begrense uheldige virkninger på miljø og sikkerhet, har myndighetene tatt i bruk lovverket, i første rekke gjennom produktkontrolloven (1976), forurensingsloven (1981) og produktansvarsloven (1988).

Myndighetene synes imidlertid i økende grad å ville spille på markedet gjennom bruk av skatter, avgifter og returpant; dvs. prinsippet om at forurenser skal betale. Dette er et grunnprinsipp i både EUs og Norges miljøpolitikk (St.meld 44 (1992-93) og går i hovedsak ut på at den som direkte eller indirekte er ansvarlig for skade på miljøet, skal bære kostnadene. Dette kan ha forbrukerpolitiske følger.

7.1.7 Konflikterende mål

Det sier seg selv at ønsket om lave priser og høy kvalitet både med hensyn til miljø, funksjonalitet, holdbarhet og sikkerhet, ofte vil være i konflikt. Miljøkostnadene kan reflekteres i høyere priser, det samme gjør kravene til økt sikkerhet som i mange tilfeller også går på bekostning av funksjonaliteten.

Bilen er et godt eksempel på kompromisset mellom disse hensyn. Skal sikkerhetsutstyr pålegges avgifter når en vet at dette fordyrer bilen? Skal en stimulere til større biler som er sikrere, men som bruker mer drivstoff og forurenser mer? Skal en redusere farten og antallet ulykker, men samtidig senke transporteffektivteten? Skal en legge ytterligere avgifter på forurensende drivstoff med negative følger for bilbrukere i distriktene og økt grensehandel?

7.1.8 Tre aktører

Forbrukerens situasjon er resultatet av et samspill mellom:

• myndighetene

• tilbyderne

• og forbrukerne selv.

Myndighetene må gjøre avveininger når det lages lover og pålegges avgifter, ikke bare mellom miljø, sikkerhet og funksjonalitet, men også hvor fordelingshensyn (eks. distriktspolitikk) står sentralt.

Tilbyderne må på sin side ta hensyn til de rammer samfunnet har satt, tilpasse seg forbrukerens smak og ønsker, men ikke minst sine egne produksjonsvilkår.

Forbrukeren er målgruppen for både produsentene og statens forbrukerpolitikk. Han skal skaffe seg kunnskap, vurdere, avveie og velge. Det er også forbrukeren som må ta konsekvensene om han velger feil.

7.2 Forbrukeren

7.2.1 Flere valgmuligheter - økt kompleksitet

De senere årene har en både internasjonalt og nasjonalt opplevd økt konkurranse. Dette er av de fleste en ønsket utvikling og hovedmålet for flere internasjonale organisasjoner og avtaler. En ønsker å bygge ned handelshindringer slik at produksjon og tilvirking skjer i de områder som har de beste forutsetningene.

Trenden er at beslutningene desentraliseres. Dette gjelder både i offentlige og private bedrifter. Når rammene er satt, flytter en ansvaret for gjennomføringen utover eller nedover i systemet.

Markedet som styringsmiddel har fått sin renessanse. Konsekvensene er at mangfoldet øker og kampen om forbrukerne hardner til.

Det har skjedd en differensiering av produktene som har gjort dem mer kompliserte.

Flere produkter har også betydd flere farlige produkter. På den annen side har utviklingen ført til at det er kommet på markedet flere sikre og miljøvennlige produkter enn tidligere. Dette har skjedd samtidig som markedet har funnet fram til stadig mer finurlige måter å markedsføre og selge sine produkter på. Det er spennvidden og kompleksiteten som har økt. Forbrukerne har på sin side fått økt velstand og større økonomisk frihet til å etterspørre varer og tjenester.

7.2.2 Forbrukerne har ansvar for egne valg

Som forbruker må en hver dag fatte en rekke beslutninger som har konsekvenser for egen økonomi.

Mangfoldet har ført til større vanskeligheter for forbrukeren å overskue og holde seg orientert om de ulike alternativ og deres egenskaper. Det kreves stadig mer av forbrukeren i form av varekunnskap, innsikt i betalingsordninger og ikke minst kunnskap om rettigheter i forbindelse med kjøp. Forbrukerens verden er blitt mer kompleks og krever både stor kunnskap og kritiske forbrukere.

Det er forbrukeren sitt ansvar å skaffe seg kunnskap om tilbudet i markedet. Det er også konsumenten sitt ansvar å holde seg orientert om sine rettigheter og plikter og ha kontroll over sine økonomiske disposisjoner. Og det er forbrukeren som får svi dersom han disponerer eller velger feil. I de fleste tilfeller er konsekvensene små av å ta feil slik at forbrukeren har økonomisk frihet til å prøve og eventuelt feile. I noen tilfeller kan slike feilvalg ha store konsekvenser for privatøkonomien.

7.2.3 Bedre maktbalanse krever styrket forbrukerside

Det er i dette lys en må se framveksten av forbrukerorganisasjonene og deres informasjons- og påvirkningsarbeid og ikke minst det lovverk Stortinget har valgt å knytte til informasjon og markedsføring, kjøpsforhold, etterkjøpskonflikter og salg av skadelige produkter. En har sett behov for å styrke forbrukeren for å oppnå en bedre maktbalanse mellom tilbydersiden (bedre organisert) og etterspørselssiden.

En ting er imidlertid å ha rett. En annen er å få det. Det er viktig at lovverket fungerer og at tvisteløsningsmulighetene reelt er til stede. Den økonomiske og administrative terskelen for å bringe en sak inn for en uavhengig domstol, må være lav. En lav terskel vil, i tillegg til å løse enkeltsaker, også virke preventivt i markedet. Når tilbyderne vet at muligheten for å bli stilt til ansvar for et dårlig produkt er stor, vil dette skjerpe deres egne krav til produktenes kvalitet.

Staten oppdrar produsenter og tilbydere til ikke å utsette forbrukerne for urimelig markedsføring, stiller krav til produkter og pålegger produsentene ansvar. En oppdrar forbrukerne til å søke informasjon, være kritiske og stille krav.

7.2.4 Forbrukernes forventninger til staten og forbrukerapparatet

Staten kan aldri gjennom bevilgninger eller lovverk overta den enkelte forbrukers ansvar. Dette må alltid ligge hos forbrukeren. Staten kan imidlertid gjennom opplysning og lovverk bidra til at så få forbrukere som mulig havner i en uønsket situasjon.

Dette gjenspeiles også i de forventninger forbrukerne har til staten og forbrukerapparatet som kan oppsummeres i følgende tre punkter:

• ett eller flere uavhengige organ som aktivt kan arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv

• et lovverk som gir beskyttelse, gir reelle rettigheter og legger til rette for å løse tvister

• tilgang på nøytral kunnskap og informasjon som gjør det mulig å sammenligne og vurdere ulike varer og tjenester i kjøpssituasjoner.

7.3 Staten

7.3.1 Statens mange roller

Myndighetenes engasjement knyttes til flere grunnleggende mål som i hovedsak kommer til uttrykk gjennom sektorpolitikk og som gjerne reflekterer de mer grunnleggende mål.

Tre av statens viktigste oppgaver kan knyttes til rollene som:

• myndighetsutøver og samfunnsstyrer; dvs. å skape trygghet og rettsorden

• interesseavveier og konfliktløser

• tjenesteyter; f.eks. infrastrukturbygger, teletjenester, transport og energi og som produsent av undervisnings- og helsetjenester.

Staten som samfunnsstyrer

Et generelt mål for staten er å skape trygghet og rettsorden. Dette gjelder både mellom private aktører og mellom private aktører og staten.

Siktemål er også å skape effektivitet og tilpasningsevne. Lovverket må ikke bli så komplisert at det hindrer en sunn økonomisk utvikling. Målet må være å lage rammebetingelser som er slik at de sørger for at markedet fungerer og stimulerer til fornyelse, men samtidig ivaretar rettssikkerheten.

Staten som interesseavveier og konfliktløser

Statens funksjon som interesseavveier og konfliktløser viser seg i hele den politiske prosessen og som ender opp med lover og regelverk, budsjettprioriteringer, retningslinjer for virkemiddeldisponering, etc. Alt dette har som et viktig mål å avbalansere ulike og tildels konkurrerende verdier og interesser.

For å balansere interessene på forbrukerområdet har staten funnet det nødvendig å treffe tiltak for å styrke forbrukerens stilling. Mens næringsinteressene består av til dels større enheter som gjerne har gått sammen i organisasjoner for å øke sin innflytelse både markedsmessig og politisk, står forbrukeren i utgangspunktet svakere uten sterke foreninger i ryggen.

Forbrukerinteresser må ofte balanseres mot andre politiske mål, f.eks. bankenes soliditet, arbeidstakerinteresser osv. Opprettelsen av selvstendige forbrukerinstitusjoner må ses i lys av dette. Mens departementet som sekretariat for en statsråd som igjen er en del av kollegiet regjeringen, vil måtte se forbrukerpolitikkens mål i sammenheng med de øvrige politiske mål, vil en uavhengig forbrukerinstitusjon kunne innta rene forbrukerpolitiske standpunkter.

Staten som tjenesteyter

Til de tjenester det offentlige tradisjonelt har sørget for, knytter det seg politiske mål. Slike mål kan være at prisene skal være like og at tilgangen skal være lik over hele landet. Denne type oppgaver er ofte blitt løst gjennom direkte politisk styring og ansvar.

Den tekniske og samfunnsmessige utvikling har imidlertid ført med seg viktige endringer i grunnlaget for slik styring. På flere områder er det utviklet alternative tilbud som har brakt omsetningssituasjonen fra monopol til konkurranse.

Konsekvensene har vært en vridning mot mer markedsstyring og større selvstendighet for flere statlige bedrifter; f.eks. aksjeselskapet Telenor og statsforetakene Statkaft og Statnett. Jf. kap. 3. Utviklingen har gått fra eierstyring til rammestyring noe som på en måte har satt andre krav til det offentlige engasjementet.

Eksempelvis må myndighetene i dag forholde seg annerledes til Telenor som aksjeselskap og aktør på det norske markedet enn hva tilfelle var da bedriften var en del av staten (forvaltningsbedrift). Rollene er blitt tydeligere (skiller forvaltning fra forretning), men styringsoppgavene er kanskje blitt mer komplekse.

7.3.2 Lover og regler på forbrukersiden

Staten har laget lover for å regulere forholdet mellom næringsdrivende og forbruker. Det er også etablert spilleregler for å styrke konkurransen mellom næringsdrivende. Dette er et viktig tiltak også i forbrukerpolitisk perspektiv.

Konstitusjonelt og rettslig er det domstolene som er den sentrale og endelige konfliktløser i samfunnet. Bl. a. fordi domstolene også skal avgjøre rettstvister mellom staten og private, er domstolene organisert mest mulig uavhengig av den øvrige statsmakt.

På mange områder har en imidlertid funnet det hensiktsmessig å løse interessemotsetninger og konflikter på andre måter. Det er etablert organer med representasjon for de ulike interesseparter som forsøker å finne frem til løsninger. Ulike bransjer har også selv tatt initiativ til eller opprettet konfliktløsende nemnder.

På forbrukerområdet er det etablert lover som:

• gir forbrukeren rettigheter; f.eks.-kjøpsloven som setter bl. a. grenser for vilkår i forbindelse med forbrukerkjøp-angrefristloven som gir kjøper rett til å gå fra en avtale innen angitte frister.

• beskytter forbrukeren og oppdrar og stiller krav til tilbyder; f.eks.-markedsføringsloven som skal forhindre at forbrukeren utsettes for urimelig markedsføring-loven om produktansvar som omhandler erstatningsansvar for skade som voldes av produkt-produktkontrolloven som skal forebygge at produkt medfører helseskade og eller miljøforstyrrelser

• løser konflikter; f.eks.-forbrukertvistloven; legger til rette for behandling av tvister ved forbrukerkjøp

• stimulerer til konkurranse; f.eks.-konkurranseloven.

7.3.3 Et ytre apparat

I tillegg har staten et ytre apparat som:

• forsker, utreder og formidler kunnskap til nytte for forbrukerne (SIFO)

• informerer (FR)

• mottar klager; oppklarer misforståelser, løser konflikter og forbereder saker for forbrukertvistdomstolen (FR)

• tilkjennegir forbrukerpolitiske standpunkt (FR)

• håndhever markedsføringsloven (FO).

Selv om forbrukerapparatet på mange måter synes å fungere tilfredsstillende som mekanisme i forbrukerpolitikken, vil vi peke på et område som ikke synes uproblematisk for staten.

Samtidig som departementet ofte kan være avhengig av den kunnskap som FR, FO og SIFO har, er disse ikke underlagt departementets instruksjonsmyndighet.

Dette er ingen uvanlig situasjon for et departement. Svært mange av de som leverer premissene for et lovarbeid er også pådrivere i den politiske prosessen. Det uvanlige i forhold til Forbrukerrådet er at Forbrukerrådet får en stor del av sine midler og generelle politiske signaler gjennom statsbudsjettet under BFD.

7.3.4 Virkemidler

Statens virkemidler i forbrukerpolitikken kan etter dette oppsummeres som følger:

• lovgivning, forskrifter og kontroll (inkl. sikkerhetsdimensjonen)

• prosedyrer og organer for interesseavveining og konfliktløsning

• påvirkning av privates disposisjoner gjennom veiledning, informasjon og holdningsskapende arbeid.

7.4 Tilbyderne

Tilbydersiden består av flere grupper private og offentlige aktører, herunder:

• private vareprodusenter og tjenesteytere som leverer direkte til forbrukere

• offentlige vare- og tjenesteleverandører.

Næringslivet er også med å løse opp i kjøpskonflikter. Det eksisterer i dag en rekke bransjenemnder som har til oppgave å løse forbrukerkonflikter.

En stor del av handelsnæringen er tilsluttet Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH). HSH har innhentet synspunkter fra tilsluttede bedrifter om forhold som berøres av utvalgets mandat. Undersøkelsen reiser en del spørsmål rundt forbrukerapparatet. Disse blir referert i punktene under.

I tillegg foregår det samarbeid mellom forbrukerinstitusjonene og næringslivet; f.eks. når det gjelder kontraktsspørsmål, kvalitetskrav og kunnskap hos medarbeidere.

Offentlige virksomheter er viktige aktører på tilbydersiden, med vekt på tjenesteproduksjon. Helse, skole, kultur, vannforsyning og energi er de viktigste områdene for kommunene, mens staten bl.a. leverer tjenester gjennom samferdselsbedriftene, universitetene og statssykehusene. Staten har med andre ord roller og interesser å ivareta som tilbyder, i tillegg til interessene beskrevet under pkt. 7.3.

7.4.1 Forutsigbarhet avgjørende

Et hovedformål med forbrukerarbeidet er å styrke forbrukernes posisjon i markedet. Virkemidlene i dette arbeidet vil ofte påføre tilbyderne redusert handlefrihet og økt ansvar. Tilbydernes hovedinteresse i forbrukerarbeidet vil være å redusere omfanget av tiltak som i vesentlig grad svekker lønnsomheten eller øker risikoen ved næringsvirksomheten.

Et viktig stikkord i denne sammenheng er forutsigbarhet. Selv om risiko er en naturlig del av forretningsmessig virksomhet, er en viss grad av forutsigbarhet om mulige rettigheter og forpliktelser avgjørende for næringslivets funksjonsdyktighet. Forutsigbarheten vil her både være knyttet til innholdet i, stabiliteten og praktiseringen av lover og andre rammebetingelser. Mangel på forutsigbarhet gir høyere risiko som må kompenseres gjennom høyere risikopremie, økte krav til forventet lønnsomhet og i neste omgang økte priser for forbrukerne.

7.4.2 Et klart, oversiktlig, konkurransenøytralt og stabilt lovverk

En viktig forutsetning for forutsigbarhet for tilbyderne er at lovverket og rammebetingelsene er klare og oversiktlige. Nevnte undersøkelse fra HSH avdekker at bedriftene ofte finner det vanskelig å forstå og tilegne seg innholdet i de lover de kommer i kontakt med. Dette vanskeliggjør etterlevelse av lovene, og øker risikoen for at bedrifter møter begrensninger eller forpliktelser som de ikke hadde forutsatt.

Lovverket må heller ikke favorisere noen produsenter framfor andre. Et konkurransenøytralt lovverk innebærer at tilbyderne stilles likt i markedet.

Mulighetene for å forstå og holde oversikt over lovverket har også sammenheng med hvor hyppig lover og rammebetingelser endres. Stabilitet i lovverket er derfor i seg selv en viktig interesse for tilbyderne.

7.4.3 Oversiktlig forbrukerapparat

Like viktig som innholdet og stabiliteten i lover og rammebetingelser, er praktiseringen av disse. Tilbyderne har både behov for oversikt over hvem som har ansvar for hva i forbrukerapparatet, og trygghet for at organiseringen sikrer en nøytral saksbehandling og kunnskapsoppbygging.

7.4.4 Uhildet saksbehandling og kunnskapsoppbygging

I forbindelse med en av de oppgaver FR i varetar, vises det i HSHs undersøkelse til at Forbrukerrådet har to roller, som interesseorganisasjon og som saksbehandler for Forbrukertvistutvalget. Disse rollene burde etter bedriftenes mening håndteres av to innbyrdes adskilte organer. Den nåværende ordningen oppfyller ikke forbrukertvistlovens krav om uhildethet og nøytral saksbehandling under saksbehandlingen. Hovedproblemet oppfattes imidlertid å være usikkerheten knyttet til om behandlingen i Forbrukertvistutvalget blir uhildet med dagens organisering og om rolleforståelsen er tilstrekkelig innarbeidet.

Det vises også til de tette båndene som enkelte bedrifter oppfatter eksisterer mellom SIFO og Forbrukerrådet. Kritikken retter seg ikke primært mot SIFOs utføring av tekniske tester o.l., men i enkelte tilfeller mot de normer som legges til grunn ved vurdering av resultatene (generelt sett er det imidlertid enighet om normene, mange er også gitt i EU-standarder).

7.4.5 Unngå dobbeltarbeid

Ved siden av sikkerhet for uhildet behandling, har tilbyderne interesser av å unngå merarbeid knyttet til saksbehandlingen i forbrukersaker. Dette krever en effektiv og strukturert saksbehandling i forbrukerapparatet. HSH reiser spørsmålet om det i dag skjer dobbeltbehandling ved at saker etter markedsføringsloven kan starte hos Forbrukerrådet for deretter å bli overtatt av eller videreført hos Forbrukerombudet. Dette innebærer at bedrifter i samme sak må forholde seg til to institusjoner. Dette kan imidlertid være et resultat av oppgavefordelingen mellom de to institusjoner og refererer seg nødvendigvis ikke til organiseringen eller samlokaliseringen.

Tilbydernes grunnleggende interesser kan oppsummeres slik:

• klare, oversiktlige og konkurransenøytrale lover og påregnelige rammebetingelser samt en oppfølging som sikrer at lovverket ikke virker konkurransevridende

• en entydig og oversiktlig rollefordeling innenfor forbrukerapparatet slik at det er klart hvilke institusjoner som bedriftene skal forholde seg til.

• en rollefordeling som sikrer uhildet saksbehandling og kunnskapsoppbygging.

7.5 Kollektive goder og offentlig finansiering

Interesseorganisasjoner produserer to typer goder. Den ene gruppen kalles gjerne kollektive goder, dvs. goder som er tilgjengelige for alle. Generell informasjon, nye lover og beskyttelsestiltak er alle eksempler på kollektive goder.

Den andre type goder kan kalles individuelle goder. Dette er goder som bare er tilgjengelige for medlemmer av den gruppe eller organisasjon som produserer godene. Det kan dreie seg om medlemsfordeler av typen spesielle rabattordninger, forsikringsrabatter eller liknende.

Gratispassasjerer har en sentral plass i teorien om kollektive goder. Gratispassasjerer er aktører som har nytte av kollektive goder, men som ikke selv kan eller er villige til å delta i finansieringen eller produksjonen av godene. En rekke interessegrupper på flere sektorer i arbeids- og samfunnsliv ser det som et problem at de gjennom sitt arbeid oppnår en rekke goder som bare deres egne medlemmer har betalt for, mens uorganiserte nyter godt av de samme resultater, men unnlater å betale kontingent.

Forbrukerapparatet i Norge produserer i dag en lang rekke kollektive goder. Forbrukerrådet driver f.eks. interessepolitisk virksomhet som retter seg mot lovgivning eller politiske tiltak som vil være tilgjengelige for alle forbrukere, ikke bare de som abonnerer på Forbruker-rapporten. Interessearbeidet kan dessuten også være til nytte for andre parter; f.eks. etableringen av fornuftige spilleregler for næringslivet eller for offentlig virksomhet.

Ut fra resonnementer om kollektive goder er det grunn til å anta at finansieringsformen vil påvirke innholdet i den politikk interesseorganisasjoner driver. Organisasjoner som er baserte på medlemsskap og der medlemsskap sikrer inntektsgrunnlaget for organisasjonen, vil måtte legge stor vekt på å produsere individuelle goder ofte i tillegg til eller i stedet for kollektive goder. Det betyr at denne typen organisasjoner derfor vil vektlegge produksjon av medlemsfordeler, helst på et slikt nivå at det på etter eller annet vis lønner seg å være medlemmer.

Det er også grunn til å peke på at typen medlemmer vil påvirke hvilke individuelle goder som produseres. Hvis medlemmene er hentet fra alle sosiale lag og grupper, vil de selektive incentivene være slik at de er av interesse for brede lag av befolkningen. Dersom medlemmene representerer spesielle grupper, vil medlemsfordelene måtte tilpasses disse grupper.

Dette forhold er av stor betydning for organiseringen av forbrukersektoren. Forskning om engasjement i forbrukersaker, hvem som abonnerer på Forbruker-rapporten (som ses på som et individuelt gode), hvem som har mest kunnskap om sine rettigheter som forbrukere og klagetilbøyelighet, peker i retning av at det er de mest ressurssterke forbrukerne som er i stand til å høste mest.

De ressurssterke vil i denne sammenheng ofte være de med høy utdanning og høye inntekter. Et Forbrukerråd basert på medlemsskap og der individuelle medlemmer finansierte driften av organisasjonen, ville dermed i stor grad måtte orientere seg mot individelle goder for å kunne opprettholde et høyt medlemstall. Internasjonalt finnes det eksempler på at forbrukerorganisasjoner som er finansiert av individuelle medlemmer, har fått en slik sosial profil, f. eks. England, Nederland og Belgia.

Derimot kan en si at forbrukerorganisasjoner som er basert på organisasjoner som medlemmer, kommer i en annen stilling. For eksempel må en del av de organisasjoner som er knyttet til Forbrukerrådet i dag sies å ha både økonomiske og faglige ressurser som kan være til nytte i forbrukerspørsmål. For disse organisasjonene blir det derfor et prioriteringsspørsmål om de vil betale kontingenter eller ikke.

I dette perspektiv framstår spørsmålet om medlemsfinansiering dels som et spørsmål om hvilken sosial profil forbrukernes interesseorganisasjoner bør ha. Så langt har en i Norge lagt stor vekt på at forbrukerapparatet også i størst mulig grad skal betjene svake forbrukergrupper.

Dersom det statlige forbrukerapparatet fortsatt skal ha en bred, sosial profil, tilsier erfaringene en relativt høy andel offentlig finansiering.

7.6 Kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet

Utgangspunktet for forbrukerpolitikken er å sette i verk tiltak for å styrke forbrukerinteresser i forhold til næringsinteresser og andre interesser i samfunnet. Et grunnleggende kriterium for utvalgets arbeid er derfor å sikre at det (de) organ som skal ivareta forbrukernes interesser har kunnskap, kompetanse og slagkraft nok til å representere forbrukerne på en effektiv måte og at de er organisert og styrt på en måte som i rimelig grad sikrer at de representerer forbrukernes interesser dersom de gjør krav på det og opptrer på den måten. Utfra de ulike aktørers interesser er det i tillegg utledet fem kriterier som framstår som viktige for organiseringen av forbrukerapparatet.

I mandatet sies det at utvalget skal legge vekt på å komme frem til løsninger som kan bidra til en effektiv utnytting av samfunnets ressurser innenfor de rammer som i dag bevilges av det offentlige til forbrukerformål. Med bakgrunn i mandatet er derfor ressursforbruk satt opp som et sjette kriterium.

Kriterium 1: Politisk og næringsmessig uavhengig interesseorgan

Ett eller flere organ som kan hevde forbrukernes interesser overfor privat og offentlig virksomhet.

Kriterium 2: Nøytral og uhildet informasjon

Tilgang på nøytral og uavhengig kunnskap og informasjon som gjør det mulig for forbrukerne å sammenligne og vurdere ulike varer og tjenester i kjøpssituasjoner.

Kriterium 3: Uhildethet i tvistebehandlingen

Uhildethet og nøytralitet i forberedelse og domstolsbehandling av tvistesaker.

Kriterium 4: Ryddighet i roller

Et oversiktlig forbrukerapparat og organisatorisk ryddighet i de ulike roller.

Kriterium 5: Interesseorgan med slagkraft

Det (de) organ som skal ivareta forbrukernes interesser må ha tilstrekkelig kunnskap, kompetanse og slagkraft til å være en effektiv motmakt til næringsinteresser.

Kriterium 6: Ressursforbruk

Mandatet setter en øvre grense for hva en ny organisering av forbrukerapparatet skal koste staten («...innenfor de rammer som i dag bevilges av det offentlige til forbrukerformål»). Vi vil derfor forsøke å antyde i hvilken retning de statlige utgiftene vil utvikle seg med ulike løsninger.

Det må presiseres at det ikke legges opp til noen nytte-kostnadsvurdering under dette punkt.