2 Hovedpunkter og konklusjoner

2.1 Utvalgets anbefalinger ( kap. 10)

Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig å sikre både Forbrukerrådet og Statens institutt for forbruksforskning en mer fri og uavhengig stilling. Det er likeledes nødvendig å opprettholde Forbrukerombudets frie stilling som tilsynsmyndighet.

Staten driver tjenesteyting innenfor sektorer som tele, post, transport og bankvirksomhet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for levering av en lang rekke tjenester til forbrukerne, bl.a. innenfor helse- og omsorgssektoren. Samtidig er det stat, fylkeskommune og kommune som styrer samfunnet og avveier interesser gjennom etablering av lover, regelverk, budsjettprioritering osv.

Utvalget har vært opptatt av den rollekonflikt som kan ligge i at Forbrukerrådet juridisk er en del av samme enhet som selv produserer produkter som kan være gjenstand for Forbrukerrådets oppmerksomhet.

Utvalget vil også peke på at det kan være uheldig at Forbrukerrådet juridisk er en del av samme enhet som er den viktigste målgruppe for Forbrukerrådets interesse- og påvirkningsarbeid. Dette kan svekke tilliten til at Forbrukerrådet er tilstrekkelig pågående og aktiv i dette arbeidet.

Utvalget vil imidlertid i denne sammenheng peke på intervju-undersøkelser som viser at Forbrukerrådet i meget stor grad har tillit og troverdighet som forbrukernes interesseorgan i samfunnet. Dette gjelder såvel blant forbrukere flest, som hos næringsliv og myndigheter.

Utvalget er i tvil om en organisasjon utenfor staten er egnet til å ta seg av Forbrukerrådets virksomhet innenfor tvistebehandling. En forvaltningsinstitusjon kan i større grad presentere seg som en nøytral tvisteløser hvor forbrukerne har en klageadgang og hvor de kan forvente rettferdig behandling og hvor tilbyderne kan forutsette nøytralitet i saksbehandlingen. Dersom Forbrukerrådet som klageinstans framstår som en slags privat partsrepresentant, vil behovet vokse tilsvarende for at staten parallelt utvikler et nytt forvaltningsorgan for nøytral tvistebehandling for saker som av forskjellige årsaker er uegnet for de ordinære domstoler.

Utvalget vil likevel foreslå at det foretas visse endringer i ansvarsforholdet mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget, og at de sikkerhetsmekanismer som er bygget inn i forskriftene til forbrukertvistloven og i retningslinjene for Forbrukerrådets klagesaksbehandling, også legges til grunn for virksomheten i klagenemndssekretariatene.

Utvalget ser det som svært viktig at et lokalt tilbud om rådgivning og tvisteløsning opprettholdes. Når forbrukerne henvender seg til Forbrukerrådet i denne typen saker skyldes dette at forbrukerne ikke når frem overfor leverandøren. At Forbrukerrådet er representert lokalt fører utvilsomt til at tilbudssiden innretter seg annerledes, sammenlignet med et marked der forbrukerne ikke har reelle klagemuligheter. Utvalget vil derfor understreke betydningen av det lokale engasjement som virksomheten på kontorene gir grunnlag for.

Utvalget mener at betydelig statlig støtte til organisasjonens virksomhet vil være avgjørende for å opprettholde dagens aktivitet. Dette gjelder både i omfang og utforming. Skulle de statlige overføringene bli redusert, er det en fare for at organisasjonen vil komme til å fokusere mindre på aktiviteter som ikke er inntektsbringende, men som er viktige for partene.

Utvalget, med unntak av medlemmene Kristin Clemet og Arnulf Ingebrigtsen, foreslår at Forbrukerrådet organiseres som forvaltningsorgan med frittstående stilling. Clemets og Ingebrigtsens synspunkter gjengis som egne særuttalelser i kapittel 10.

Utvalget vil, med unntak av medlemmet Stein Reegård, gå inn for at Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) omdannes til stiftelse. Reegårds synspunkter finnes i kapittel 10.3.

Stiftelsesformen er en vanlig organisasjonsform blant forskningsinstitutter. Den vil gi instituttet rammevilkår som i større grad er i samsvar med rammebetingelsene til andre forskningsinstitutter. Instituttets grunnbevilgning bør, som hittil, gå gjennom Barne- og familiedepartementet. Slik tilfellet er for resten av forbrukssektoren, bør også SIFOs virksomhet baseres på en høy offentlig finansieringsandel.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå nye organisasjonsløsninger for det øvrige forbrukerapparat.

2.2 Kort om de øvrige kapitlene

2.2.1 Utviklingstrekk med konsekvenser for forbrukerne ( kap. 3)

Forbrukernes situasjon påvirkes av viktige utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt. Internasjonalisering av vare- og tjenestemarkedene, deregulering og konkurranse, raske teknologiske endringer og nye markedsføringsformer stiller nye krav. I større grad enn tidligere må forbrukeren velge og velge bort varer og tjenester som er tilgjengelige, markedsføres aggressivt og er innenfor økonomisk rekkevidde.

Samtidig har samfunnsutviklingen bidratt til å endre forbrukernes holdninger og muligheter for å møte de utfordringene de står overfor som kjøpere av varer og tjenester. Viktige utviklingstrekk her er høyere utdanningsnivå, økt miljøbevissthet, økt forbrukerbevissthet og mindre stabile gruppetilhørigheter og holdninger.

Forbrukere som er godt orientert om kvalitet og pris på det som tilbys vil kunne utnytte mangfoldet av varer og tjenester. Motsatt risikerer forbrukere som har lite informasjon å gjøre dårlige kjøp. Ulikheten i informasjon og dermed i muligheter for å spille sin rolle i markedet blir en sentral utfordring for forbrukerapparatet fremover.

Forbrukerpolitikkens formål er å skape balanse mellom forbruker- og næringsinteresser gjennom etablering og oppfølging av spilleregler for samhandlingen mellom partene i markedet, og gjennom å bidra til informerte og bevisste forbrukere. Innenfor rammebetingelser som blant annet påvirkes av næringspolitikken og konkurransepolitikken, blir forbrukerpolitikkens rolle å sette etterspørselssiden i stand til å spille sin rolle som markedsaktør.

Denne situasjonen gjør organiseringen av dette politikkområdet viktig. Med et marked som sannsynligvis er for lite til å gi grunnlag for en profesjonell privat forbrukerbevegelse, vil offentlig finansiering etter utvalgets oppfatning fortsatt måtte være et viktig premiss for organiseringen av norsk forbrukerpolitikk.

2.2.2 Forbrukerapparatets organisering ( kap. 4)

Utvalgets mandat omfatter de statlige forbrukerinstitusjoner. Disse er kort beskrevet under.

Forbrukerrådet(FR) er et frittstående forvaltningsorgan underlagt Barne- og familiedepartementet (BFD) med bl.a. som formål å arbeide for økt forbrukerinnflytelse.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) er tilknyttet samme departement og har samme formelle status som FR.

Forbrukerombudet (FO), Markedsrådet (MR) og Forbrukertvistutvalget (FTU) er opprettet ved egne lover og organisert som forvaltningsorganer. FO har som formål å føre tilsyn med markedsføringsloven, mens MR og FTU er domstollignende organer. MR og FTU har et visst teknisk samarbeid med Forbrukerrådet.

Stiftelsen Miljømerking Norge er en egen juridisk enhet med ansvar for å fremme miljømerking av mindre miljøfarlige produkter. Produkt- og Elektrisitetstilsynet forvalter deler av lov om produktkontroll.

2.2.3 Forbrukerapparatet i andre land ( kap. 5)

Forbrukerapparatet i Danmarkhar den statlige Forbrugerstyrelsen (organisert tilsvarende norsk direktorat), den private medlemsorganisasjonen Forbrugerrådetog den selveiende institusjonen Dansk Varefakta Nævn som viktigste organer.

I Sverige er Konsumentverket den sentrale forvaltningsmyndigheten for konsumentspørsmål. Konsumentverkets hovedmål er å støtte husholdningene i deres anstrengelser for å utnytte sine ressurser og å styrke forbrukernes stilling i markedet. Almenna reklamasjonsnemnden er en upartisk statlig instans for løsning av tvister mellom forbruker og næringsdrivende. Sveriges Konsumentråd, som er en paraplyorganisasjon for flere riksdekkende organisasjoner, er innrettet på opinionsdannelse, informasjon og påvirkning av myndigheter og næringsliv. I tillegg driver de fleste kommunerforbrukerpolitisk virksomhet.

Det offentlige engasjementet i forbrukerpolitikken i Nederlander begrenset fordi det er en oppfatning at lovverket i seg selv sammen med deregulering og økt konkurranse er god forbrukerpolitikk. De viktigste private forbrukerorganisasjonen er medlemsorganisasjonen Consumentbond, med hovedvekt på informasjon, og forskningsinstituttet SWOKA, som driver forbrukerforskning.

2.2.4 Forbrukerpolitikken - roller og aktører ( kap. 6)

Forbrukerpolitikken kan ses på som et forsøk på å organisere et korrektiv til andre interesser som hevder seg i samfunnet via markeder, offentlig politikk og samfunnsforvaltning. Institusjoner er etablert for å samle opp en del funksjoner og supplere der annen politikk og forvaltning ikke i tilstrekkelig grad dekker hensynet til forbrukerne. Enkelte av institusjonene er tildelt flere roller, med tilhørende muligheter for rollekonflikter.

Forbrukerrådet har en tredelt rolle; interesseorganisasjon for forbrukerne, informatør/veileder og tvisteløser i forbrukersaker. Mulige rollekonflikter for Forbrukerrådet er knyttet til rollen som interesseorgan kombinert med den administrative tilknytningen til staten som også er tjenesteyter og samfunnsstyrer og til kombinasjonen av rollene som interesseorgan og mekler/saksforbereder i tvistesaker.

SIFO har som mål å styrke forbrukernes situasjon i markedet, forbedre myndighetenes beslutningsgrunnlag om viktige forbruksspørsmål og medvirke til forbedring av produkter og tjenester. Mulige rollekonflikter for SIFO er knyttet til rollen som faglig uavhengig organ kombinert med de tette koplingene til Forbrukerrådet og Forbrukerombudet, og til kommersialisering av produkter.

FTU har som mål å gi forbrukerne et hurtig og rimelig tvisteløsningssystem. De senere årene har saksbehandlingstiden vært uakseptabelt lang. Saksbehandlingstiden bør kortes vesentlig ned dersom FTU skal være et effektivt supplement til bransjenemnder og domstolsapparat.

2.2.5 Kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet ( kap. 7)

Forbrukernes situasjon er resultatet av et samspill mellom myndighetene, tilbyderne og forbrukerne. Med bakgrunn i disse aktørenes interesser og forventninger er følgende kriterier utledet for organiseringen av forbrukerapparatet:

• politisk og næringsmessig uavhengig interesseorgan - ett eller flere organer som kan hevde forbrukernes interesser overfor privat og offentlig virksomhet

• nøytral og uhildet informasjon

• uhildethet i tvistebehandlingen

• ryddighet i roller

• interesseorgan med slagkraft

• ressursforbruk.

2.2.6 Aktuelle tilknytningsformer ( kap. 8)

For statlig virksomhet er det to hovedtilknytningsformer med underliggende varianter; forvaltningsorganer og statseide selskaper. I tillegg kommer såkalte stiftelseslignende og kollegiale organer.

Forvaltningsorganene er ikke egne juridiske enheter, men en del av staten som juridisk person. Forvaltningsorganene kan ikke disponere statens midler uten at det foreligger bevilgningsvedtak i Stortinget. Forvaltningsorganer brukes normalt når statens styringsbehov er størst. Det skilles mellom ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med frittstående stilling (også kalt forvaltningsorganer med særskilte fullmakter) og forvaltningsbedrifter.

Statlige selskaper kan deles inn i tre grupper; statsaksjeselskaper, statsforetak og statsselskaper med hjemmel i særlov. Statlige selskaper er eid av staten, men er selvstendige juridiske personer med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi.

De mest aktuelle organisasjonsformene utenfor staten som juridisk person er stiftelser og medlemsorganisasjoner.

Stiftelsen er en selveiende og selvstendig enhet. Den er ikke en del av staten i rettslig forstand, og den har ikke private eiere. Stiftelsen er et eget rettssubjekt.

Medlemsskapsforening er også en egen juridisk person. Medlemsskapsforeningene styres av medlemmene gjennom medlemsmøtet og styret, men medlemmene har ikke eiendomsrett til formuen. Formålet med en forening er normalt ikke å tjene penger, men å fremme andre, typisk ideelle, almennyttige verdier.

Valg av tilknytningsform må ta utgangspunkt i hvilke oppgaver virksomheten skal løse. Hvilken tilknytningsform som er egnet avhenger av i hvilken grad enheten primært har ansvar for myndighetsutøvelse, tjeneste- og vareproduksjon eller kultur- og verdiformidling.

2.2.7 Aktuelle organisasjonsmodeller ( kap. 9)

I utgangspunktet vil en rekke organisasjonsløsninger være aktuelle for det fremtidige forbrukerapparatet, med varierende tilknytningsformer for de ulike institusjonene. Utvalget har konsentrert sin vurdering om to prinsipielt ulike modeller for den fremtidige organisering av forbrukerapparatet:

• Uavhengighetsmodellen, som så langt som mandat og lovverk tillater, gjør institusjonene til uavhengige organer.

• Direktoratsmodellen, hvor store deler av forbrukerapparatet trekkes nærmere departementet og organiseres i et eget direktorat.

Felles for begge modellene er at Forbrukertvistutvalget og Markedsrådet beholder sin nåværende organisering. Begge disse organene er opprettet og tillagt myndighet av Stortinget gjennom lov, slik at endringsmulighetene begrenses. Ulikheten mellom modellene er dermed knyttet til tilknytningsformen for Forbrukerrådet, SIFO, Forbrukerombudet, Forbrukertvistutvalgets sekretariat, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Stiftelsen Miljømerking.

Modellene er drøftet i kapittel 9, i forhold til kriteriene i kapittel 7.