7 Brev fra Statens Banksikringsfond med notat (uten vedlegg)

7.1 Innledning, visse presiseringer

1. Vurderingene i det følgende er i hovedsak basert på de erfaringer som SBF har høstet gjennom de vel tre og et halvt år som fondet har vært operativt; i første rekke som sikringsfond, men også som dominerende eier i norske banker.

   En bredere gjennomgang av hvordan sikringsordningen har fungert og hvordan de ulike tiltak, sammen med andre faktorer, har bidratt til at bankkrisen er tilbakelagt ville kreve en mer omfattende og systematisk analyse enn det har vært anledning til i denne sammenheng. Kommentarene i det følgende må derfor tas med forbehold for at de er uttrykk for fondets umiddelbare betraktninger.

2. Et sentralt spørsmål i en reform av finanslovgivningen vil være om det bør opprettholdes en særskilt statlig sikringsordning som en del av det samlede sikkerhetsnett for bankene. Dette vil blant annet avhenge av hvordan spørsmålet om en innskytergarantiordning blir løst i den nye finansloven. Vi vil ikke gå nærmere inn på de mer policypregede vurderinger omkring disse forhold her.

3. For å kunne belyse hvordan sikringsordningen har fungert er det nødvendig å gå en del inn på krisens utvikling og de ulike faser av krisehåndteringen. Etter at fondet ble opprettet, har det blant annet fått en bredere og mer sammensatt rolle enn det som det opprinnelig var lagt opp til.

4. Drøftingene vil imidlertid bli avgrenset mot de årsaksfaktorer som bidro til bankkrisen; herunder forholdene i bankene, deres interne kontrollsystem, utlånsveksten, praktisering av tapsavsetningsforskriftene, tilsynsmyndighetenes rolle mv. Vi vil ikke gå nærmere inn på de øvrige tiltakene som myndighetene iverksatte som ledd i krisehåndteringen, så som etablering av grunninnskuddsordning, redusert sikringsfondsavgift. Vi vil heller ikke gå inn på effekten av de tiltak som ble iverksatt og hvordan disse, sammen med den generelle økonomiske utvikling, har medvirket til støttebankenes resultatforbedring frem mot en normalisert situasjon.

5. Vi vil som nevnt ikke vurdere SBFs plass i sikringssystemet på mer generell basis, men i kommentarene om reformbehov har vi lagt til grunn at fondet videreføres som en del av sikkerhetsnettet.

7.1.1 Oversikt over videre fremstilling:

I pkt 2 vil det bli gitt en kort oversikt over det rettslige rammeverk samt bakgrunn for opprettelsen av SBF. I pkt 3 gis en oversikt over fondets vedtak og virkemidler. I pkt 4 peker vi på at fondets grunnlag for styring og kontroll med støttebanker kan reise forskjellige problemstillinger i forhold til fondets rolle som avtalepart og eier. I pkt 5 går vi nærmere inn på fondets erfaringer fra krisehåndteringen og den etterfølgende oppfølging av støttebanker frem mot en normalisert situasjon. I dette pkt vil vi også vurdere enkelte sider ved fondets rolle som dominerende eier. Til overveielse ved en reform av sikringsordningene peker vi i pkt 6 på enkelte særlige forhold vedrørende det legale rammeverk for fondet. Avslutningsvis gis det i pkt 7 en sammenfatning.

7.2 Rettsgrunnlag

1. SBF har sitt rettsgrunnlag i Lov om Statens Banksikringsfond av 15. mars 1991 nr 2, (banksikringsfondsloven) med tilhørende forskrift av 29. april 1991 nr 289 om virksomheten for Statens Banksikringsfond med endringer senest 29. november 1991.

   Det ble vedtatt endringer i banksikringsfondsloven 29. november 1991 og 8. januar 1993. Endringene hadde sin bakgrunn i at det gjennom utviklingen av bankrisen ble behov for nye virkemidler, se nærmere om dette under pkt 3.

   Vedtekter for Statens Banksikringsfond ble fastsatt av Finansdepartementet 17. desember 1991 med hjemmel i Kongelig resolusjon 29. november 1991.

   Forskriften og vedtektene for banksikringsfondet er inntatt som vedlegg 1.

2. Av betydning for SBFs virksomhet er dessuten lov av 29. november 1991 nr 78 om Statens Bankinvesteringsfond (SBIF), og det alminnelige rammeregelverk for banker, så som aksjeloven, forretningsbank­loven, sparebankloven, finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven, samt forskrifter gitt med hjemmel i denne lovgivningen.

3. Om bakgrunnen for å opprette SBF heter det i St.prp. nr 43 (1990-91) side 4 blant annet:

   «Bakgrunnen for Regjeringens forslag om å opprette Statens Banksikringsfond er den utvikling som har funnet sted i bankenes tap, inntjening og egenkapital de senere årene. Tapsutviklingen i bankene gjennom 1990, slik den nå er kommet frem gjennom bankenes arbeid med årsoppgjørene, har økt behovet for aktive tiltak. ... det foreslås at Statens Banksikringsfond skal yte risikolån under nærmere vilkår til bankenes egne sikringsfondsordninger. På denne måten sikres at gjeldende ordninger og regelverk fortsatt kan virke, samtidig med at banksystemets soliditet kan styrkes gjennom det tredjelinjeforsvar Statens Banksikringsfond vil representere.»

   Opprettelsen av fondet utelukket ikke at Finansdepartementet kan sette en bank under offentlig administrasjon. I Ot.prp. nr 20 heter det side 11:

   «En vil understreke at etableringen av Statens Banksikringsfond ikke utelukker at banker i framtiden settes administrasjon. Statens Banksikringsfond skal styrke innskyternes interesser og tilliten til det norske banksystemsets funksjonsevne, men gjør ikke administrasjonsinstituttet overflødig.»

7.3 Vedtak og virkemidler

SBF traff sitt første vedtak om kapitaltilførsel til kriseutsatte banker den 18. august 1991, da fondet inngikk avtale om støttelån på 1.800 mill kr til Forretningsbankenes sikringsfond vedrørende Kreditkassen.

Fondet har ialt truffet 18 vedtak om kapitaltilførsel på tilsammen 16.177 mill kr. Dette fordeler seg med 15.623 mill kr. til forretningsbankene, hvorav det alt vesentlige – 13.085 mill kr – som innskudd av egenkapital i Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank.

2.450 mill kr er ytt som støttelån til Forretningsbankenes sikringsfond og 549 mill kr som støttelån til Sparebankenes Sikringsfond.

Fondets siste vedtak om kapitaltilførsel ble fattet 20. desember 1993 og gjaldt aksjekapitalinnskudd på 200 mill kr i Fokus Bank.

I vedlegg 2 er det gitt en samlet oppstilling over fondets vedtak om støttetiltak og hvilken form for kapitaltilførsel som er benyttet.

7.3.1 Støttelån

SBF fikk opprinnelig til oppgave å yte lån på særlige vilkår (støttelån ) til Forretningsbankenes Sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond. Fondet kunne etter daværende lov ikke yte lån direkte til banker. Støttelån til bankenes sikringsfond rentebelastes med den rente som staten oppnår på sin ordinære foliokonto i Norges Bank. Støttelån behandles etter søknad fra vedkommende sikringsfond (jf banksikringsfondsloven § 4 nr 2) og kan bare innvilges dersom dette selv ikke har tilstrekkelige midler til rådighet for sin virksomhet. Forretningsbankenes Sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond skal bruke lånene til å støtte sine medlemsbanker, f.eks i form av preferansekapital eller tegning av grunnfondsbevis. Etter banksikringsfondsloven § 5 skal vedkommende sikringsfond som får innvilget støttelån sørge for at de vilkår SBF fastsetter blir gjort gjeldende for den medlemsbank som mottar støtte. Tilbakebetalinger av støttelån skjer gjennom den lovbestemte avgiften som medlemsbankene innbetaler etter sparebankloven § 44 og forretningsbankloven § 28.

7.3.2 Egenkapitalinnskudd

De støttelån som fondet innvilget under bankkrisens første fase høsten 1991 (vedrørende Kreditkassen 1.800 mill kr og Fokus Bank 650 mill kr) ga høy gjeldsbelastning på Forretningsbankenes Sikringsfond. Siden forventet tapsutvikling i flere av de store bankenes viste seg å være av betydelig omfang, var det behov for å utvide fondets virkemidler. Støtteformene i banksikringsfondsloven § 4 ble 29. november 1991 endret slik at fondet i særlige tilfelle kunne everve aksjer, grunnfondsbevis og andre egenkapitalinstrumenter i kriseutsatte banker.

Fondet har (jf vedlegg 2) gjort bruk av følgende former for direkte kapitalinnskudd i forretningsbanker

• preferansekapital med konverteringsrett til aksjer (Den norske Bank)

• ordinær aksjekapital og/eller preferanseaksjekapital (Kreditkassen, Fokus Bank og Oslobanken)

• konvertibelt ansvarlig lån (Kreditkassen)

7.3.3 Egenkapitalgarantier

Ved lovendring 8. januar 1993 ble virkemidlene ytterligere utvidet ved at fondet fikk adgang til å stille egenkapitalgarantier overfor norske banker. Formålet var blant annet å tilpasse virkemidlene bedre til den da fore­liggende situasjonen i bankvesenet, samt å sikre bankenes soliditet og tilliten til det norske bankvesen. For det tilfelle at SBF påtar seg en garantiforpliktelse skulle garantiforpliktelsen dekkes av en statsgaranti som er minst like stor.

SBF har ikke tatt i bruk adgangen til å stille egenkapitalgarantier.

7.4 Det rettslige grunnlag for styring og kontroll med banker som har mottatt støtte fra SBF

Det rettslige grunnlag for SBFs styring og kontroll med banker som har mottatt støtte kan ha en dobbel forankring; dels i avtale om kapitalinnskudd og dels i rollen som aksjonær.

7.4.1 Avtalevilkår

Under støttelånsavtalene forutsettes fondets styring og kontroll regulert i avtalevilkårene. Etter at SBF fikk adgang til å gjøre direkte kapitalinnskudd i kriserammede banker, fikk det et dobbelt grunnlag for innflytelse, dels som avtalepart og dels som eier.

Det viktigste grunnlag for fondets styring og oppfølging som sikringsfond vil være de vilkår som fondet fastsetter overfor støttebankene eller deres sikringsfond i forbindelse med at det yter støttelån, preferansekapitalinnskudd og andre egenkapitalinnskudd i bankene. Denne rolle utøves i kraft av de avtaler som er inngått med bankene og sikringsfondene.

7.4.2 Eierrollen

Fondet vil også kunne utøve en viss innflytelse som dominerende aksjonær (eventuelt etter konvertering av tidligere egenkapitalinnskudd i banken). Denne eierrollen utøves gjennom bankenes organer etter de vanlige selskapsrettslige regler. Se nærmere om dette under pkt. 5.3.

7.5 Fondets erfaringer

7.5.1 Krisehåndtering, innledning

Da SBF ble etablert våren 1991, kunne fondet bare yte støttelån til bankenes sikringsfond. Etter at fondet hadde innvilget sine første støttelån til Kreditkassen og Fokus Bank i august 1991, ble det klart at situasjonen i begge bankene var enda svakere enn det som først var antatt.

Situasjonen var i denne perioden preget av stor usikkerhet, med urolige markeder og betydelig mediaoppmerksomhet omkring krisehåndteringen.

Dette førte til at myndighetene iverksatte en serie nye tiltak i november og desember 1991. Fondet fikk bevilget ytterligere 6 milliarder kr og fikk hjemmel til å yte innskudd av egenkapital direkte i banker. Videre ble Statens Bankinvesteringsfond (SBIF) opprettet med en kapital på 4,5 milliarder kr med det formål å investere i aksjer og grunnfondsbevis i norske banker.

Det sentrale i denne første fasen av krisen var å sikre bankenes evne til ivareta sine funksjoner og til å bevare stabiliteten i og tilliten til det finansielle system i Norge og utlandet. Som ledd i fondets håndtering ble det iverksatt tiltak i form av avtalebaserte krav om blant annet volumreduksjoner og kostnadsreduksjoner. I tillegg til de tre største forretningsbankene, Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank, omfattet dette de to sparebankene Sparebanken Rogaland og Sparebanken Midt-Norge.

Den andre store operasjonelle fase av SBF krisehåndtering kom høsten 1992 da SBF foretok ytterligere egenkapitaltilførsel til Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank. Situasjonen høsten 1992 artet seg på mange måter forskjellig fra den akutte situasjonen som forelå året før, ved at forhandlingene nå kunne foregå under roligere forhold og over lengre tid. I tillegg hadde fondet gjennom de tidligere støtteoperasjonene året før og rapporteringen fra og oppfølgingen av de tre bankene fått et bredere grunnlag for å vurdere deres samlede situasjon.

Etter hvert som krisepreget ble tilbakelagt og bankene igjen ble i stand til å hente kapital i det private marked, kom sikringsrollen gradvis mer i bakgrunnen. Dette stilte fondet som eier overfor oppgaver som ikke i samme grad er reflektert i det operasjonelle rammeverk. Vi vil under pkt 5 og 6 komme tilbake til enkelte forhold som kan overveies i tilknytning til en reform av sikringsfondsordningene.

7.5.2 Sikringsfunksjonen.

Ved en fremstilling av hvordan banksikringsfondsloven og sikringsordningen har fungert er det naturlig å dele fremstillingen ut fra fondets primære rolle som krisehåndterende organ – sikringsfunksjonen – (pkt. 5.2) og den avledede rolle som forvalter av eierskap, – eierrollen – (pkt 5.3).

7.5.2.1 Behandling av støttelånssøknader

Banksikringsfondsloven § 4 flg og forskriften for SBF fastsetter de nærmere regler for behandling av støttelånssøknader. Slik regelverket er bygget opp er sikringsfunksjon ikke primært basert på myndighetsutøvelse, men på en privatrettslig (avtalebasert) teknikk. Såvel ved støttelån som ved direkte kapitalinnskudd i banker skal det således inngås avtaler med sikringfondet.

Bruken av støttelån til bankenes sikringsfond skriver seg i hovedsak fra bankkrisens første fase høsten 1991 og våren 1992. Overfor sparebanksektoren er støttelån det eneste virkemiddel som har vært benyttet.

I den første operasjonelle fasen av bankkrisen høsten 1991 måtte fondet på kort varsel realitetsbehandle søk­nader om kapitaltilførsler. Forskriften inneholder spesifikke krav til søknadens innhold. For å styrke sitt beslutningsgrunnlag innhentet fondet ytterligere informasjon, blant annet fra finansmyndighetene, vedkommende sikringsfond, bankenes organer og ekstern revisor. Ved behandlingen av støttelånssøknader ble det ført forhandlinger med bankens sikringsfond, vedkommende medlemsbank og finansmyndighetene.

For å begrense mulige skadevirkninger, var det påkrevet med en umiddelbar behandling av de saker som oppsto. Da Forretningsbankenes Sikringsfond 16. august 1991 fremmet den første søknaden om kapitaltilførsel til Kreditkassen, var SBFs organisasjon operativ siden april samme år med eget styre, og med administrasjon (forretningsfører og sekretariat) i Norges Bank.

Etter vår vurdering var det en fordel at banksikringsfondets styre og samlede organisasjon ikke var for omfattende, og at drøftelsene kunne skje i skjermede omgivelser. Dette innebar en stram arbeidsform, men gjorde det samtidig mulig å gjennomføre forhandlingene og treffe de nødvendige beslutninger. Sikringsordningenes avtalebaserte system la sånn sett på en positiv måte grunnlaget for at det til tross for den alvorlige situasjonen som forelå, kunne etableres et konstruktivt samarbeide og forhandlingsklima mellom fondet og de involverte banker og sikringsfond.

Etter vår vurdering ga det rettslige rammeverket i det alt vesentlige et godt grunnlag for behandlingen av støttelånssøknader. I støttelånsavtalen ble det stilt krav og vilkår overfor vedkommende sikringsfond som i sin tur gjorde innskudd av preferansekapital eller grunnfondsbevis i den kriserammede medlemsbanken og samtidig inngikk avtaler med banken. Støttelånssystemet var således basert på at bankenes egne sikringsfond hadde ansvaret for oppfølgingen overfor medlemsbankene. Fondets erfaringer med oppfølgingen av støttelånsavtalene har også vært positive.

For så vidt gjelder sparebanksektoren er som nevnt støttelån det eneste virkemiddel som har vært benyttet. Sparebankenes sikringsfond har hele tiden vært operativt som sikringsfond og har kunnet ivareta sin rolle som avtalepart etter støttelånsavtalene. Ettersom Sparebankenes sikringsfond som avtalepart er ansvarlig for at den medlemsbank som mottar støtte overholder de avtalefestede vilkår, har SBFs oppfølgingsarbeide vært mer begrenset. Den kompetanse som Sparebankenes sikringsfond har bygget opp blant annet gjennom sin adgang til å granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning (jf sparebankloven § 42 første ledd) har i så måte avlastet SBF.

Etter at Sparebankenes sikringsfond i april 1994 i sin helhet tilbakebetalte støttelånene hos SBF, er alle støttelånsavtalene mellom SBF og Sparebankenes sikringsfond avviklet.

På forretningsbanksiden ble støttelånsavtalene ikke det sentrale virkemiddel som man opprinnelig så for seg. Etter at SBF i august 1991 hadde innvilget de to første støttelån til Kreditkassen og Fokus Bank, fikk de tre største bankene allerede samme høst behov for ytterligere tilførsel av egenkapital. På grunn av den betydelige gjeldsbelastningen som Forretningsbankenes Sikringsfond i så tilfelle kunne komme i, ble det ikke vurdert som hensiktsmessig å gå veien om ytterligere støttelån til Forretningsbankenes Sikringsfond. I stedet ble kapital-behovet løst ved at fondet foretok direkte innskudd av egenkapital i bankene. Det er imidlertid SBFs oppfatning at også relasjonene til Forretningsbankenes Sikringsfond og den innbyrdes rollefordeling mellom de to fond i hovedsak har fungert i samsvar med forutsetningene i de tilfelle hvor støttelån har vært benyttet.

Forretningsbankenes Sikringsfond vil fortsatt noen tid være i et gjeldsforhold til SBF. Varigheten er noe usikker og vil blant annet avhenge av i hvor stor grad en betinget støttelånsavtale som er inngått i forbindelse med Forretningsbankenes Sikringsfonds garanti overfor ­Oslobankens kreditorer blir utløst.

SBF har i sin likviditetsprognose lagt til grunn at Forretningsbankenes Sikringsfond vil kunne tilbakebetale sine støttelån ved utgangen av 1996.

7.5.2.2 Behandling av søknader om egenkapitaltilførsel

Etter at fondet fikk adgang til å foreta direkte egenkapitalinnskudd i bankene ble saksbehandlingsreglene noe mer sammensatt.

De samme saksbehandlingsregler ble med visse tilpasninger i forskriften gjort gjeldende også for denne kategori søknader. Når SBF erverver aksjer i en bank skal det etter banksikringsfondsforskriften § 1-6 opprettes avtale mellom fondet og banken. I denne avtale kan det stilles vilkår som sikrer at SBF i samsvar med fondets mandat kan utøve innflytelse og kontroll med støttebanken. I den utstrekning SBF har stilt vilkår overfor en bank ved aksjekapitalinnskudd i banken, vil SBF derfor ha et grunnlag for å utøve innflytelse som kommer i tillegg til fondets ordinære aksjonærrettigheter.

Det er fondets vurdering at regelverket i hovedsak har gitt tilfredstillende veiledning og fleksibilitet også ved behandling av denne kategori søknader.

7.5.2.3 Kapitaltilførsler i forbindelse med fusjon eller avvikling

Med få unntak har fondets kapitaltilførsler vært til banker som har fortsatt sin virksomhet som selvstendige banker.

Ved to tilfeller ble det ytt støttelån eller aksjekapitalinnskudd i forbindelse med at en kriserammet bank ble fusjonert med annen bank. For å medvirke til en løsning hvor Sparebanken Hedmark kunne overta den kriserammede Sparebanken Hof, innvilget SBF i 1992 et støttelån på inntil 15 mill kr til Sparebankenes Sikringsfond. Det andre tilfelle var Fokus Bank hvor fondet – for å sikre en tilfredsstillende kapitaldekning – i 1993 gjorde et aksjekapitalinnskudd på 20 mill kr i forbindelse med bankens fusjon med Samvirkebanken.

Kapitaltilførsel ble i ett tilfelle gjort i forbindelse med avvikling av en bank. Dette gjaldt Oslobanken AS. Etter at revidert kvartalsregnskap pr. 31. mars 1993 viste at hele aksjekapitalen i banken var tapt, ble det forgjeves søkt å finne en fusjonsløsning med annen bank. SBF fant ikke å kunne kapitalisere banken for videre selvstendig drift og man sto overfor en situasjon hvor siste utvei kunne være å sette banken under offentlig administrasjon. Etter en samlet vurdering der det ble lagt særlig vekt på hensynet til det finansielle system og på at Sentralbanksjefen og Kredittilsynsdirektøren frarådet offentlig administrasjon, besluttet SBF etter søknad fra banken å yte et kapitalinnskudd på 88,3 mill kr med sikte på en styrt avvikling av banken. Kapitalinnskuddet var basert på at Forretningsbankenes Sikringsfond stilte en garanti overfor bankens kreditorer for tap som disse kunne få på sine krav mot banken. For å sette Foretningsbankenes Sikringsfond i stand til å dekke garantiansvaret ble det inngått en avtale om betinget støttelån til Forret­ningsbankenes Sikringsfond. I medhold av forretningsbankloven § 32, femte ledd er banken oppløst og avviklingsstyre valgt. Avviklingen gjennomføres med grunnlag i den avviklingsplan og styreinstruks som ble vedtatt i forbindelse med oppløsningsvedtaket.

Behandlingen av Oslobanken ble relativt omfattende. SBF inngikk både en avtale med banken om aksjeinnskudd for å gi den en tilfredstillende kapitaldekning og en betinget støttelånsavtale for å sette Forretningsbankenes Sikringsfond i stand til å dekke sitt ansvar etter garantien. Dette gjorde det nødvendig å avklare enkelte forhold vedrørende Forretningsbankenes Sikringsfonds gjeldsbelastning, men det skapte ingen hindringer i forhold til SBFs regelverk.

Det er fondets vurdering at avviklingsarbeidet så langt er gjennomført i samsvar med de fastsatte retningslinjer, og at denne måte å håndtere en krisesituasjon i en mindre bank for så vidt synes å være formålstjenlig for å begrense tap og gjenvinne verdier.

7.5.2.4 Sammenfatning, sikringsfunksjonen.

Når man ser tilbake på kriseoperasjonene og de legale rammeforutsetningene for behandling av søknader om kapitaltilførsel, er det fondets oppfatning at erfaringene i all hovedsak må sies å ha vært gode. I ettertid kan vi ikke peke på spesielle mangler eller begrensninger i organiseringen av fondet eller det rettslige rammeverk som vanskeliggjorde arbeidet. Dette har også sammenheng med at det ble foretatt tilpasninger i det rettslige grunnlag underveis.

Den privatrettslige plattform som regelverket er bygget over åpnet for en smidig og samarbeidsrettet arbeidsform. Avtaleløsninger basert på forhandlinger har muliggjort at man i stor grad har kunnet spesialtilpasse virkemidlene til den aktuelle situasjon i de enkelte banker. Det gjorde det også mulig å holde bankenes ordinære virksomhet intakt under krisetiltakene.

Når det gjelder avvikling, er det ennå noe tidlig å trekke konklusjonene fra den styrte avviklingen av ­Oslobanken. Men ut fra erfaringene hittil synes dette å være en formålstjenlig løsning hvor offentlig administrasjon ellers ville vært alternativet.

Selv om SBF i all hovedsak har hatt de nødvendige rammer og handlefrihet for sin funksjon som sikringsfond, er det enkelte sider ved regelverket som bør gjennomgås ved en samlet gjennomgang av sikringsfondsordningene. Dette knytter seg blant annet til SBFs sanksjonsmuligheter overfor sikringsfond eller støttebank som ikke overholder avtale om støttelån eller kapitalinnskudd. Se nærmere om dette under pkt 6.

7.5.3 Eierrollen

7.5.3.1 Styring og kontroll med grunnlag i avtale og eierskap.

SBFs grunnlag for innflytelse over støttebankene kom i annen og mer aktiv stilling overfor bankene da fondet gjorde bruk av adgangen til å gjøre direkte egenkapitalinnskudd i bankene.

I Kreditkassen og Fokus Bank viste revidert statusoppgjør pr. 30. september 1991 at aksjekapitalen i sin helhet var tapt. Alternative verdivurderinger bekreftet at det forelå en reell underbalanse i bankene. Alternativet til ytterligere kapitaltilførsel fra SBF var å sette bankene under offentlig administrasjon. I de banker hvor fondet gikk inn med egenkapitaltilførsel ble det, som ved de tidligere støttelånsavtaler, stilt som krav at eldre aksjekapital skulle avskrives mot tap, før fondet gjorde sitt innskudd. Dette førte til at det mellom SBF og bankenes styre ble inngått avtale om innskudd av aksjekapital basert på at den gamle aksjekapitalen i begge de nevnte banker måtte avskrives i sin helhet før fondet kunne tilføre ny aksjekapital. Man hadde imidlertid ingen sikkerhet for at bankens generalforsamling ville følge styrets anbefaling om at bankens tidligere aksjekapital skulle nedskrives helt ut før ny kapital ble tilført.

Ved en ny bestemmelse i forretningsbankloven § 32, sjette ledd ble det hjemlet adgang for Kongen til under gitte forutsetninger å beslutte nedskrivning av aksjekapitalen og til å treffe bestemmelser om forhøyelse av aksjekapitalen når revidert statusoppgjør viser at aksjekapitalen er tapt. Med hjemmel i denne bestemmelsen ble aksjekapitalen i Kreditkassen og Fokus Bank, ved Kongelige resolusjoner 20. desember 1991, nedskrevet til null, hvoretter SBF tegnet ny aksjekapital i begge banker. Ved disse to første aksjekapitalinnskuddene fra SBF forelå det således ingen avtale godkjent av bankens organer. Det formelle grunnlaget for SBFs styring og kontroll var i den første fase basert på eierrollen. I praksis ble det likevel slik at partene forholdt seg til de avtaler som var forhandlet fram før aksjekapitalen i bankene ble nedskrevet med grunnlag i forretningsbankloven § 32, sjette ledd. Alle senere egenkapitalinnskudd fra fondet er vedtatt av bankenes organer og basert på godkjente avtaler.

SBFs innskudd av aksjekapital (Kreditkassen og Fokus Bank) og preferansekapital (Den norske Bank) førte med seg at fondet fikk operative oppgaver som det ikke i samme grad som sikringsfunksjonen var innrettet for.

For å klargjøre det rettslige grunnlaget for fondets styring og kontroll med de banker hvor fondet ble ene- eller hovedaksjonær utarbeidet fondet i februar 1992, i forståelse med de berørte banker og Finansdepartementet, en betenkning om disse forhold. (Betenkningen er inntatt i SBFs årsmeldinger). I samsvar med denne har fondet valgt en styringsform hvor kontroll og styring med støttebankene utøves primært med grunnlag i de vilkår som blir fastsatt i forbindelse med at SBF yter støttelån, preferansekapital eller lignende. I vilkårene som er stilt overfor bankene, er det fastsatt generelle krav til deres virksomhet og resultat, men det er ikke grepet direkte inn i den daglige drift.

Det er fondets oppfatning at dette har vært en hensiktsmessig arbeidsfordeling, og at det har bidratt til at forholdet til bankenes organer i all hovedsak har fungert tilfredsstillende.

7.5.3.2 Videre om eierrollen

Ved vurdering av fondets utøvelse av eierskap i bankene kan det være naturlig å ta utgangspunkt i at eierrollen har to sider:

1. Utøvelse av styring og kontroll overfor banken som aksjonær.

2. Forvalter av statens verdipapirportefølje på forretningsmessig grunnlag.

7.5.3.3 Aksjonærrollen

Rollen som aksjonær utøves gjennom bankens organer etter de vanlige selskapsrettslige regler. Som nevnt har fondet lagt til grunn at dets styring med støttebankene primært bør utøves med grunnlag i de krav og vilkår som er fastsatt i støtteavtalene. Det har samtidig vært myndighetenes holdning at SBFs eierskap skal være midlertidig og at statens varige eierskap skal ivaretas av Statens Bankinvesteringsfond. Dette har også medvirket til at SBFs rolle som dominerende aksjonær ikke har blitt så fremtredende. Hvis støttebankens utvikling ikke er tilfredstillende, vil det i prinsippet kunne være grunner for at den bør underlegges både avtalebasert og eierbasert styring og kontroll.

Etter fondets vurdering vil avtalebasert innflytelse som hovedregel være mest formålstjenlig for SBF.

Det kan reises spørsmål om det kan være grunn til å klargjøre Fondets utøvelse av eierrollen nærmere i regelverket. Utøvelsen av eierrollen kontra avtalerollen vil imidlertid kunne arte seg forskjellig alt etter hvor nær banken er en normalisert situasjon,(jf nedenfor om rollen som porteføljeforvalter). Det kan derfor være et vurderingsspørsmål hvor langt det er hensiktsmessig å regulere konsekvensene av bruk av de ulike former for kapitaltilførsler. I den grad det opprettholdes et varig statlig banksikringsfond med de samme virkemidler som idag, bør det imidlertid vurderes om det er behov for å klargjøre disse forhold nærmere.

7.5.3.4 SBFs funksjon som forvalter av aksjeportefølje

Myndighetene uttalte seg på et tidlig stadium av bank­krisen om utøvelsen av det statlige eierskap. I Revidert Nasjonalbudsjett 1992 side 128 het det blant annet:

«Statens eierskap i forretningsbankene er basert på to ulike roller med tilhørende institusjoner:

• Statlig eierskap som ledd i krisehåndtering. Dette er tilfeller der statlig eierskap er en hensiktsmessig måte å sikre innskyterne og det finansielle system. Statens Banksikringsfond ivaretar denne rollen.

• Staten som investor på forretningsmessig grunnlag sammen med private investorer. Denne rollen er fortrinnsvis tillagt Statens Bankinvesteringsfond.»

I Stortingsmelding nr. 39 (1993-94), Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen, heter det side 127:

«Det statlige eierskapet i Den norske Bank og i Kreditkassen skal utøves av Statens Bankinvesteringsfond. ... Departementet ser det som hensiktsmessig at de statlige fondene gradvis tilpasser sine porteføljer til de oppgaver de skal ivareta i framtiden.»

Om fondets varighet heter det i Nasjonalbudsjettet 1994 side 135:

«Statens Banksikringsfond ivaretar de hensyn som liggger til grunn for lovbestemmelsene om Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond, så lenge sikringsfondene ikke har tilstrekkelige midler til rådighet for virksomheten. ... Departementet har også gjort det klart at Statens Banksikringsfond skal ha en tidsavgrenset virksomhet. Fondets ulike engasjementer direkte i bankene og gjennom bankenes egne sikringsfond skal gradvis avvikles når bankkrisen er tilbakelagt og innskytergarantien igjen kan baseres på kapital som er innbetalt fra bankene. ...

Det følger av de oppgaver som er tillagt Statens Banksikringsfond at fondet skal bestå som en del av soliditetsvernet inntil de to sikringsfondene har opparbeidet en tilfredsstillende kapital.»

Den uventet sterke resultatforbedringen som bankene fikk utover i 1993 la grunnlaget for at Kreditkassen høsten 1993 og deretter Den norske Bank våren 1994 kunne gjennomføre aksjekapitalforhøyelser i det private marked. I begge bankene var SBF og SBIF blitt betydelige aksjonærer. For SBF kunne det, blant annet i forhold til en del av de regler som gjelder for aksjeforhøyelser, være et kompliserende element at fondet i kraft av støtteavtalene hadde særlige virkemidler overfor banken; både til å stille nye vilkår og til å innhente informasjon gjennom bankenes rapporteringsplikt.

I forkant av emisjonene i de to bankene fant fondet å kunne reforhandle de tidligere støtteavtaler med bankene. Det ble inngått nye og sterkt modifiserte avtaler med de to bankene, noe som reflekterer at bankene ble ansett som normaliserte. De nye avløsningsavtalene er forankret i at SBF fortsatt representerer det reelle sikringsnettet inntil bankenes egne sikringsfond kan fylle sine lovbestemte funksjoner. Når så er tilfelle vil avtalene opphøre. Avløsningsavtalene innebærer en begrenset rapportering til SBF som sikringsfond samt en adgang for SBF til å gripe inn dersom bankens ansvarlige kapital skulle falle under det lovbestemte minimum.

Kombinasjonen av fondets primære oppgave som sikringsfond og utøvelsen av en forvalterrolle på forretningsmessig grunnlag vil i visse relasjoner kunne være betenkelig. Prinsippielle hensyn kan således tale for at de to funksjoner holdes adskilt (jf pkt 6.1). I samsvar med Stortingets behandling av St.mld nr 39 (1993-94) tas det sikte på å overføre forvaltningen av SBFs aksjer i de normaliserte banker til Statens Bankinvesteringsfond, jf pkt 5.4.

7.5.4 Forholdet til Statens Bankinvesteringsfond (SBIF)

SBIF ble etablert høsten 1991 med det formål å bidra med ansvarlig kapital til bankene på forretningsmessig grunnlag.

Slik situasjonen utviklet seg, kom de to fond til å opptre samtidig med kapitalinnskudd i bankene under krisetiltakene høsten 1991 (Den norske Bank) og høsten 1992 (Kreditkassen); SBF som kriseorgan og SBIF som investor på forretningsmessig basis i en situasjon hvor det private ikke kunne skaffe tilstrekkelig kapital.

Fondenes parallelle opptreden bidro til at det i den første fasen hos enkelte aktører oppsto en viss uklarhet om de to fonds oppgaver og funksjon. Det er vårt inntrykk at myndighetenes etterfølgende informasjon (jf blant annet pkt 5.34) har avklaret dette.

Etter hvert som krisepreget gled over, er det klargjort at SBIF skal ivareta det statlige eierskap på varig basis og at SBFs aksjeinnehav skal søkes overført til SBIF på forretningsmessig grunnlag.

Vi viser for øvrig til at Finansdepartmentet i den nevnte stortingsmeldingen har varslet forslag om endringer i bankinvesteringsfondets formålsbestemmelse. Det er mulig at dette også vil kunne berøre rollefordelingen mellom de to statlige fond. Vi går derfor ikke nærmere inn på dette her.

7.6 Reformbehov. Enkelte forhold

Vi har tidligere redegjort for at regelverket for SBF i det alt vesentlige har fungert tilfredsstillende som operasjonelt rammeverk for støttetiltakene under bankkrisen. Fondet har ikke følt at det legale rammeverk har vanskeliggjort tiltak som ellers syntes begrunnet. Vi har også pekt på en del områder hvor det har vært nødvendig å foreta avklaringer under de forskjellige faser av krisetiltakene og oppfølgingsfasen, men uten at dette har medført avgjørende problemer. Ved en gjennomgang av sikringsordningene vil det likevel være en del forhold rundt regelverket som det kan være grunn til å vurdere nærmere. I det følgende vil vi peke på noen slike forhold. Gjennomgangen bygger i hovedsak på fondets umiddelbare erfaringer, og det er ikke foretatt noen mer systmatisk gjennomgang av det samlede regelverk for SBF.

7.6.1 SBFs ulike oppgaver som sikringsfond og eier

SBF ble etablert med tanke på å håndtere banker i krise, ikke for forvaltning av større aksjeporteføljer i banker i en normal forretningsmessig drift. Fondet var heller ikke forutsatt å ha et langsiktig eierskap i banker som ikke lenger var i en krisesituasjon. Dette er oppgaver som ble lagt til SBIF.

Det er foran pekt på en del forhold som kan tilsi at ansvaret for den ordinære porteføljeforvaltning bør holdes adskilt fra sikringsfunksjonen. Dersom fondets spekter av virkemidler opprettholdes i sin nåværende form, bør premissene for fondets forvaltning klargjøres. Dette gjelder også i forhold til Statens Bankinvesteringsfond.

Det er også pekt på at fondets særskilte funksjon og virkemidler som sikringsfond under gitte forhold kan være vanskelig å harmonisere med det regelverk som ellers gjelder på dette område, for eksempel når det gjelder habilitet, tilgang til kurssensitiv informasjon m.v. Fondet har lagt særlig vekt på dette regelverk og har herunder vedtatt et eget innsidereglement for fondets styre og personell. Også disse sider ved virkemiddelbruken bør etter vårt syn drøftes i forbindelse med en fremtidig sikringsordning.

7.6.2 Ad SBFs sanksjonsmuligheter når det er inngått avtale om støttelån eller om preferanse- eller aksjekapitalinnskudd

Et område hvor regelverket for fondet kan synes noe ufullstendig, er fondets sanksjonsmuligheter overfor banker eller sikringsfond som misligholder avtalevilkår. Dette gjelder i forhold til støttelånsavtaler, (6.21) men særlig i forhold til avtaler om direkte innskudd av egenkapital (6.22 og 6.23).

7.6.2.1 Støttelånsavtaler

Banksikringsfondsloven har ingen særlige regler om mislighold. Men etter forskriften § 5-2 anses det som kontraktsbrudd dersom det aktuelle sikringsfond eller medlemsbanken som støttelånet skal brukes til å støtte, ikke overholder ett eller flere vilkår stilt av fondet. Det følger videre av forskriften § 5-2 at ethvert kontraktsbrudd betraktes som mislighold. SBF ... skal i slike tilfelle beslutte nødvendige misligholdsbeføyelser som er egnet til å sikre støttelånet.

Denne presumsjonen går i prinsippet lenger i å betrakte vilkårsbrudd som et vesentlig mislighold enn det som følger av den alminnelige kontraktsrettslige bakgrunnsretten, hvor hevning betinger at kontraktsbrudd er av kvalifisert karakter. Det er videre spørsmål om hvilke sanksjoner som reelt sett kan være aktuelle.

Ved mislighold av støttelån vil det i første omgang kunne være aktuelt å gjøre misligholdsreaksjoner gjeldende overfor vedkommende sikringsfond. Dette vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av om det er sikringsfondet eller banken som har misligholdt avtalevilkår, og må ses i sammenheng med at det er sikringsfondet som er SBFs kontraktspart.

Det kan imidlertid reises spørsmål om hvilke reelle sanksjonsmuligheter som foreligger. Støttelån kan forutsetningsvis bare ytes til et sikringsfond som ikke har tilstrekkelige midler til sin virksomhet (jf banksikringsfondsloven § 4 nr 2). Fondet skal benytte alle sine midler inklusive medlemsavgiften til nedbetaling av støttelån. I praksis vil det være vanskelig å tenke seg at tradisjonelle misligholds-reaksjoner vil være anvendelige. Vedkommende sikringsfond som har skutt inn preferansekapital eller grunnfondsbevis i støttebanken, vil dessuten på grunn av innskuddets karakter stå i en svak stilling når det gjelder krav om tilbakebetaling eller andre sanksjoner overfor bank som har misligholdt avtalevilkår.

7.6.2.2 Aksjekapitalinnskudd

Etter gjeldende rett synes det uklart om SBF har reelle rettslige sanksjonsmuligheter overfor en bank som ikke oppfyller vilkår som er fastsatt i avtale om aksje- eller grunnfondsbevisinnskudd eller innskudd av andre former for egenkapital. Dette har sammenheng med at et egenkapitalinnskudd ikke kan kreves tilbakebetalt ved mislighold. Med mindre fondet også er majoritetsaksjonær, og kan handle med grunnlag i sitt aksjeinnehav, har fondet heller ikke grunnlag for å benytte den styringsretten som følger av eierskap.

Etter vårt skjønn bør det vurderes visse tilpasninger i denne del av regelverket for å få bedre sammenheng i bestemmelsene om mislighold og sanksjonsmuligheter. Et alternativ til overveielse kan være å innføre en særkilt hjemmel for SBF til å sette inn et nytt styre ved vesentlige brudd på avtalevilkår.

7.6.2.3 Særskilt om preferansekapitalinnskudd

For preferansekapital gjelder etter forskriften § 1-3 blant annet at den ikke gir stemmerett, at den kan konverteres til ordinære aksjer- eller grunnfondsbevis og at den ... må godkjennes som kjernekapital etter Finans- og tolldepartementets forskrift av 1. juni 1990 nr 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner § 3 pkt 12.

Det følger av dette at preferansekapitalen ikke kan kreves tilbakebetalt uten ved avvikling. Det innebærer at kapitalen heller ikke kan kreves tilbakebetalt ved mislighold av avtalen. Kapitalen skal (jf forskriften om ansvarlig kapital § 3 pkt 12) ikke gi avkastning uavhengig av det årlige driftsresultat. Dette må forstås slik at det heller ikke kan kreves morarenter av preferansekapitalen.

Dersom dette spørsmål skulle settes på spissen, kan det synes tvilsomt om SBF som innskyter av preferansekapital har noen rettslige sanksjoner å gjøre gjeldende overfor en bank som ikke etterlever vilkår i en avtale om preferansekapitalinnskudd. Dette skyldes at innskutt preferansekapital ikke kan kreves tilbakebetalt ved mislighold, og at det antakelig heller ikke kan kreves morarenter. Et alternativ kan være at vedkommende avtale sies opp for å forhandle fram nye vilkår. Hvis banken ikke er samarbeidsvillig har fondet imidlertid neppe noen sanksjonsmidler for å gjennomtvinge nye vilkår. Et alternativ kan være å benytte adangen til å konvertere preferansekapitalen til aksjekapital og derved få stemmeberettiget kapital. Men det kan igjen ha konsekvenser som av andre grunner kan være uheldige.

Slik forskriftens generelle bestemmelser om mislighold nå lyder, kan de derfor synes å ha begrenset betydning som reaksjonform mot et sikringsfond eller støttebank som vesentlig misligholder avtalevilkår. Selv om det i praksis må anses lite sannsynlig at en slik situasjon skulle oppstå, tilsier hensynet til sammenheng i regel­verket at sanksjonsmidlene bør avklares i forhold til ovennevnte problemstillinger.

7.6.3 Særlig om eierskap med grunnlag i forrretningsbankloven § 32, sjette eller syvende ledd

I de tilfelle der fondets aksjetegning skjer med hjemmel i Kongelig resolusjon etter forretningsbankloven § 32, sjette eller syvende ledd, kan det tenkes at det ikke er inngått noen forutgående avtale med banken. Det kan også hevdes at selv om fondet og bankens styre har inngått en avtale, vil et vedtak fra generalforsamlingen om ikke å forhøye aksjekapitalen som en avtale forutsetter, også kunne få konsekvenser for den øvrige delen av avtalen som styret inngikk på bankens vegne.

Det bør vurderes innført en lovbestemmelse som gjør det helt utvilsomt at SBF, også når aksjetegning skjer med hjemmel i forretningsbankloven § 32 sjette og syvende ledd, kan fastsette vilkår og pålegg av samme innhold som når aksjetegningen skjer etter en generalforsamlingsbeslutning. Når tegningen skjer med hjemmel i disse bestemmelser, bør adgangen til å stille vilkår ikke gjøres avhengig av om det er inngått avtale med banken.

7.6.4 Litt om forholdet til offentlig administrasjon

Forretningsbankloven kapittel 6 inneholder regler om når en bank kan settes under offentlig administrasjon. Offentlig admininstrasjon etter disse regler vil som regel ikke være en hensiktsmessig reaksjon overfor en bank som SBF har ytt støtte til. Videre vil heller ikke vilkårene etter forretningsbankloven for å sette banken under offentlig administrasjon alltid være oppfylt.

Også finansieringsvirksomhetsloven § 2a -16 har regler om offentlig administrasjon av foretak i finanskonsern. Vilkåret for å iverksette offentlig administrasjon er at foretaket ikke oppfyller kapitaldekningskravene etter lov og forskrift, eller det er grunn til å anta at foretaket ikke er eller vil være i stand til å dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller.

Støttebanken behøver imidlertid ikke nødvendigvis være i en slik situasjon. Dessuten er bestemmelsen i finansieringsvirksomhetsloven § 2a -16 begrenset til å gjelde foretak i finanskonsern som vanligvis – men ikke nødvendigvis – vil være tilfelle for SBFs støttebanker.

Offentlig administrasjon vil ikke alltid være en rasjonell eller anvendelig reaksjon overfor en støttebank som ikke overholder avtalevilkår. Det kan også være behov for å sette inn tiltak før bankens situasjon er så svak at forutsetningene for offentlig administrasjon er oppfylt. Som utfyllende grunnlag kan det også i denne sammenheng overveies en regel som gir myndighetene anledning til å gripe inn (for eksempel med endringer i styrende organer) overfor en bank som ikke overholder vilkår eller pålegg fastsatt av SBF.

7.7 Sammenfatning

7.7.1 Sikringsfunksjonen

Erfaringene med støttelån som virkemiddel må i all hovedsak sies å ha vært positive. Dette gjelder både støtteoperasjonene og den senere oppfølging av støttebankene og vedkommende sikringsfond etter støttelånsavtalene. Avtaleløsninger bygget over en privatrettslig lest (og i mindre grad basert på myndighetsutøvelse) har bidratt til at man i forståelse med støttebankene og sikringsfond har kunnet spesialtilpasse virkemidler til den aktuelle situasjon i den enkelte bank. Det har også gjort det mulig å holde bankenes ordinære virksomhet intakt under krisetiltakene.

For sparebankene er støttelån det eneste virkemiddel som har vært benyttet. Dette har så vidt vi kan bedømme under alle faser fungert i samsvar med forutsetningene; fra støttelånsavtalene ble inngått, via Sparebankenes sikringsfonds oppfølging av vedkommende støttebanker og frem til lånene ble nedbetalt og avviklet.

Overfor forretningsbankene ble ikke støttelån det samme sentrale virkemiddel på grunn av den høye gjeldsbelastning som Forretningsbankenes Sikringsfond tidlig kom i. Erfaringsgrunnlaget er således noe mer begrenset ettersom SBF snart kom i en direkte eier- og avtalerelasjon til alle de forretningsbanker som var omfattet av krisetiltakene. Det er likevel SBFs oppfatning at ordningen med støttelån i hovedsak har fungert tilfredstillende også i forhold til Forretningsbankenes Sikringsfond. I en videreført statlig sikringsordning bør det imidlertid vurderes hvor stor grad av gjeldsforpliktelse bankenes sikringsfond bør kunne påta seg gjennom opptak av slike lån.

Med de tilpasninger som ble gjort, har regelverket for SBF gitt den tilstrekkelig fleksibilitet også ved behanding av søknader om direkte egenkapitaltilførsel. Gjennom krav og vilkår som er stillet i avtalene med støttebankene har fondet kunnet ivareta hensynet til nødvendig kontroll og oppfølging på mer overordnet basis uten å gripe direkte inn i bankenes daglige drift.

Den løsning som ble valgt ved beslutningen om overtakelse og styrt avvikling av Oslobanken, kan ses som et eksempel på hvordan flere virkemidler (direkte kapitalinnskudd og betinget støttelån til Forretningsbankenes Sikringsfond) kan kombineres for å løse en aktuell situasjon.

Samlet vurdert har regelverket for støttelån og egenkapitalinnskudd etter fondets skjønn dannet et tilfredstillende operativt og rettslig grunnlag for fondets virksomhet som sikringsfond. Det kan ikke pekes på spesielle mangler eller begrensninger som har vanskeliggjort arbeidet.

7.7.2 Eierfunksjonen

Regelverket har ikke gitt den samme veiledning for fondets rolle som eier. I tillegg til rollen som avtalepart kan eierrollen gi et dobbelt grunnlag for styring og kontroll med støttebankene. I sin relasjon til støttebankene har fondet valgt en styringsform hvor kontroll og styring utøves primært med grunnlag i de avtalefestede vilkår. Fondets erfaring er at dette i all hovedsak har fungert tilfredsstillende i forhold til støttebankene. Selv om myndighetene i nasjonalbudsjettene og andre sammenhenger senere har gitt klargjørende uttalelser, så bør det i en fremtidig ordning legges vekt på at rollefordelingen og ansvarsforholdene mellom de ulike instanser fremstår som oversiktelige også med tanke på utøvelse av eventuelt eierskap. Mye kan tale for at når sikringsfondet gjennom støttetiltak er kommet i en eierrolle, så bør eierrollen separeres fra sikringsfunksjonen når bankene nærmer seg en normalisert situasjon. En ordinær forvaltning av sikringsfondets aksjeportefølje på forretningsmessig grunnlag vil ellers kunne være vanskelig å forene med det regelverk som gjelder på dette område.

7.7.3 Reformbehov, sanksjonsmuligheter ved mislighold mv

Det ble under utviklingen av bankkrisen vedtatt nyttige lovendringer og tillempninger i regelverket for banksikringsfondet. Fondet har under de ulike faser av krisen ikke følt at det legale rammeverk i nevneverdig grad har vanskeliggjort tiltak som ellers syntes begrunnet. Ved en samlet gjennomgang av regelverket vil det likevel være enkelte forhold som bør vurderes.

Det er etter fondets vurdering et visst behov for å klargjøre de rettslige sanksjonsmulighetene ved mislighold av støttelånsavtaler eller avtaler om direkte kapitaltilførsler. Et fellestrekk ved de foreliggende støtteformer er at det synes vanskelig å underbygge dem med reaksjonsformer som er praktisk anvendbare ved mislighold fra støttebanken. For å få bedre sammenheng i regelverket bør det derfor legges vekt på å klargjøre og styrke fondets sanksjonsmuligheter ved mislighold.

Etter vårt skjønn bør det også overveies å gi SBF en klar lovhjemmel for i avtale om egenkapitalinnskudd å fastsette vilkår og pålegg overfor banken, ettersom gjeldende lov ikke har regler om dette. Vilkår og pålegg SBF fastsetter overfor en støttebank bør ha sitt grunnlag i et avtaleforhold med banken, ikke i fondets aksjeinnehav.

Når aksjetegning fra SBF skjer med hjemmel i forretningsbankloven § 32, sjette eller syvende ledd, bør sikringsfondet hjemles adgang til å stille vilkår og pålegg av samme innhold som når aksjetegning skjer etter en generalforsamlingsbeslutning.

7.7.4

Vurderingene i det foregående er basert på SBFs erfaringer gjennom bankkrisen. Vi har ikke gått nærmere inn på spørsmålet om det bør videreføres et særskilt statlig sikringsfond som en del av det samlede sikkerhetsnett for bankene.

Ut fra banksikringsfondets erfaringer fra bankkrisen er det imidlertid fondets samlede oppfatning at opprettelsen av et statlig banksikringsfond har vært en formåls­tjenlig måte å håndtere den dyptgående krisen som bankene har vært gjennom, i en situasjon hvor bankenes egne sikringsfond ikke var i stand til å fylle sin funksjon.