Del 1
Alminnelige motiver

1 Kommisjonens mandat og sammensetning

1.1 Mandatet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. april 1990. Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

«1

Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.

2

Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.

Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986:5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kreditt-utvalget (NOU 1989:1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St meld nr 31 for 1989-90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot prp nr 42 for 1989-90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.

Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien forøvrig.

3

Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f eks bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.

Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.

4

Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.

5

Følgende frister gjelder for arbeidet:

• Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.

• Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.

• Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.

6

Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisde­partementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.

Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»

Kommisjonen avga sin første utredning, NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag, til Justisde­partementet 15. desember 1994. Utredningen inneholder forslag til lovgivning om bankavtaler, som i hovedsak er av privatrettslig natur.

I denne utredningen, Banklovkommisjonens utredning nr. 2, fremmes forslag til lovgivning om sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. Utredningen inneholder i hovedsak regler av offentligrettslig art. Disse reglene utgjør bare en del av den totale offentligrettslige regulering som omfattes av kommisjonens mandat. Bakgrunnen for å fremme forslag om nye regler om sikringsordningene i en egen utredning, er særlig forpliktelsen til å foreta en implementering av direktiv 94/19 om innskuddsgarantiordninger i norsk lovgivning. Da regler knyttet til betalings- og soliditetssvikt i finansinstitusjoner samt offentlig administrasjon må sees i sammenheng med sikringsordningene, har kommisjonen funnet det naturlig å behandle også disse reglene i utredningen her. I dag er rettsfeltet som behandles i denne utredningen regulert i sparebankloven, forretningsbankloven, forsikringsvirksomhetsloven og lov om Statens Banksikringsfond. Kommisjonens forslag innebærer at dette regelverk samles i et lovverk.

I tilknytning til kommisjonens arbeid med banksikringsfondene uttalte Finansdepartementet i brev 16. august 1991 til kommisjonen bl.a.:

«Når det gjelder nye lovbestemmelser om bankenes sikringsfond, vil en kontakte Kommisjonen. En har her ikke tatt endelig standpunkt til nærmere organisering av dette arbeidet, men dette hindrer ikke at Kommisjonen arbeider med aktuelle problemstillinger.»

I St. meld. nr. 39 (1993-94) om Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen på side 135 ble det opplyst:

«I utformingen av nye norske regler for innskytergarantien må det tas hensyn til de rammer for garantien som ventelig vil følge av et EU-direktiv om innskytergarantiordninger.»

Finansdepartementet uttalte i brev 22. august 1994 til kommisjonen:

«Banklovkommisjonen bes ... om å avgi en del-innstilling om bankenes innskuddsgarantiordninger innen 15. januar 1995. Det vises i denne sammenheng også til at Rådsdirektiv 94/19 av 30. mai 1994 om innskuddsgarantiordninger ventelig vil bli en del av EØS-avtalen. Direktivet skal opp til endelig behandling i EØS-komiteen i løpet av høsten 1994. Det vil trolig bli lagt opp til at direktivets frist for gjennomføring i nasjonal lovgivning som er 1. juli 1995 også får virkning for alle EFTA-landene som deltar i EØS.»

I januar 1995 var det utarbeidet et lovforslag som i det vesentlige inneholdt de endringer i gjeldende spare- og forretningsbanklover som ble ansett nødvendige på bakgrunn av innskuddsgarantidirektivet. Kommisjonen arbeidet imidlertid prinsipalt med et mer omfattende lovforslag om sikringsordninger, men som på dette tidspunktet ikke var ferdig utarbeidet. I forståelse med de­partementet fortsatte kommisjonen arbeidet med dette lovendringsforslaget.

I St. prp. nr. 45 (1994-95), om samtykke til godkjenning av EØS-komitéens beslutning om å innlemme Europaparlament- og Rådsdirektiv 94/19 om innskuddsgarantiordninger i EØS-avtalen, ble det opplyst på side 2 (jf. også Innst. S. nr. 166 (1994-95) side 1):

«Frist for gjennomføring av direktivet i EUs medlemsstater er 1. juli 1995. Fristen for gjennomføring av de tilsvarende EØS-reglene er den samme. Banklovkommisjonen er bedt om å avgi en egen delinnstilling om innskuddsgarantiordninger. Denne vil ventelig fore­ligge i løpet av sommeren 1995. Lovproposisjonen fra Finansdepartementet i saken kan derfor først fremmes til høsten.»

I brev 4. juli 1995 til Banklovkommisjonen viste Finansdepartementet til det minimumsforslag som var utarbeidet og ba om at minimumsforslaget ble oversendt departementet. Finansdepartementets brev samt oversendelsesbrev med minimumsforslaget følger som vedlegg VI.

Garantiordninger for forsikringsselskaper og offentlig administrasjon av slike selskaper er regulert i lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet. Denne lovgivning var unntatt i det opprinnelige mandatet. I Finansdepartementets brev 16. august 1991 til kommisjonen uttaler departementet bl.a. følgende:

«I strukturpolitikken er det lagt til grunn at rammebetingelsene skal være mest mulig like for alle typer finansinstitusjoner. I tråd med dette mener departementet at det er hensiktsmessig at Kommisjonen utarbeider et lovforslag som i sterkest mulig grad gjelder for alle grupper av finansinstitusjoner, herunder også forsikring. For forsikring vil det altså være hensiktsmessig at Kommisjonen innarbeider mest mulig av lovbestemmelsene som angir felles rammebetingelser med de øvrige finansinstitusjoner i den generelle finansloven, mens de gjenværende spesifikke forsikringslovbestemmelser blir værende i en egen supplerende forsikringslov. Dette innebærer i det alt vesentlige en lovteknisk omredigering.»

Kommisjonen har etter dette arbeidet med implementering av gjeldende regler i forsikringsvirksomhetsloven i en felles finanslov.

I brev 1. mars 1995 ba Finansdepartementet Bank­lovkommisjonen om å vurdere behovet for endringer eller presiseringer av gjeldende regler om dekningsområdet til skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Departementet viste til at styret i skadeforsikringsselskapenes garantiordning ved praktiseringen av regelverket hadde funnet det uklart om det forelå begrensninger i ordningens dekningsomfang. Det ble vist til en juridisk betenkning, som var utarbeidet på oppdrag av styret i garantiordningen, og som konkluderte med at det etter gjeldende lov ikke kunne innfortolkes begrensninger i ordningens dekningsområde som innebar at grupper av sikrede falt utenfor dekningsområdet. Kommisjonen har funnet det naturlig å vurdere garantiordningene for forsikringsselskaper i lys av de erfaringer man har gjort ved praktiseringen av gjeldende bestemmelser. Noen gjennomgripende revisjon er imidlertid ikke foretatt. Kommisjonen har bygget på hovedprinsippene i den gjeldende ordning slik den er kommet til uttrykk i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9 og forskriftene 8. september 1989.

Reguleringen av sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. foreslås nå gitt i en egen lov. I forbindelse med at kommisjonen vil komme tilbake med forslag til øvrig offentligrettslig regulering, herunder betalingsformidling, vil kommisjonen vurdere å inkorporere loven som foreslås her i en samlet finanslov.

1.2 Sammensetning m.v.

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 21 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

• Direktør Bernt Nyhagen, nestleder (Justisdepartementet/Norges Bank)

• Assisterende direktør Asbjørn Fidjestøl (Norges Bank)

• Tekstilkjøpmann Ragnhild Fusdahl (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Lagdommer Kjersti Graver (Forbrukerombudet/Borgarting Lagmannsrett)

• Ekspedisjonssjef Jan A. Halvorsen (Prisdirektoratet/Administrasjonsdepartementet)

• Sjefsjurist Marius Nygaard Haug (Kredittilsynet)

• Cand. jur. Berit Klemetsen (Sparebankforeningen i Norge)

• Viseadministrerende direktør Tor Kobberstad (Den norske Bankforening)

• Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

• Direktør Per Melsom (tidligere Kredittilsynet)

• Administrerende direktør Frank Myhre (Finansieringsselskapenes Forening)

• Førstebyfogd Eva Nygaard Ottesen (Oslo Byskriver­embete)

• Viseadministrerende direktør Inger E. Prebensen (Postbanken)

• Personaldirektør Evlyn Raknerud (Finansforbundet/Postbanken)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

• Direktør Rolf A. Skomsvold (Sparebankenes Kredittselskap A/S)

• Direktør Per Anders Stalheim (Forbrukerrådet)

• Direktør Olav Vannebo (Norges Forsikringsforbund)

Titlene som er benyttet ovenfor gjelder nåværende arbeidsforhold. Etter navnet til medlemmene er medlemmenes arbeidsgiver eller organisasjonstilknytning nevnt. For medlemmer som har endret arbeidsforhold under kommisjonens arbeid, er først tidligere og deretter nåværende arbeidsforhold angitt.

I forhold til kommisjonens første utredning har kommisjonen tre nye medlemmer. Økonomisk rådgiver ­Eystein Gjelsvik ble oppnevnt som nytt medlem 6. juni 1995 etter Ingeborg Moen Borgeruds fratredelse 18. august 1992. Sjefsjurist Marius Nygaard Haug tiltrådte kommisjonen 13. mars 1995 i forbindelse med at Per Melsom fratrådte sin stilling i Kredittilsynet. Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim ble oppnevnt som nytt medlem 6. januar 1995 etter Per Christiansen.

Banklovkommisjonen har hatt til disposisjon et sekretariat bestående av juridiske sekretærer, samt en kontormedarbeider. Ved avgivelse av denne utredning besto sekretariatet av:

• Advokat Sven Iver Steen, hovedsekretær (Arntzen, Underland & Co, Advokatfirma ANS)

• Konserndirektør Hans Henrik Klouman (UNI Storebrand AS)

• Kontorsjef Else M. Bøthun (Norges Bank)

• Inspektør Boddvar Kaale (Kredittilsynet)

• Sekretær Kari Lærum (Norges Bank)

2 Bankenes sikringsfond

2.1 Gjeldende rett

Sparebankenes sikringsfond ble etablert i 1921. Fondet var opprinnelig et frivillig tilbud til sparebanker. Gjennom sparebankloven av 1924 ble fondsordningen lovfestet og obligatorisk for alle sparebanker. I 1932 ble det i tillegg opprettet en garantikasse for sparebanker og i 1934 et midlertidig lånefond. Bakgrunnen for dette var sparebankenes økonomiske vanskeligheter i disse årene og at de eksisterende sikringsfond ikke var tilstrekkelige som støtteordning.

For forretningsbanker ble det opprettet et frivillig garantifond i 1938. I 1957 ble fondets navn endret til Norske Forretningsbankers Garantifond. Obligatorisk medlemskap ble innført ved forretningsbankloven av 1961. I Penge- og Bankkomitéens innstilling avgitt i 1958, side 134, er behovet for sikringsfond for forretningsbanker begrunnet slik:

«Den sparing som kan foregå gjennom bankene er imidlertid avhengig av den tillit som spareren og publikum generelt har til dem. Tilliten gir uttrykk for den følelse av sikkerhet innskyterne har for at de kan få sine sparemidler og andre innskudd tilbake uavkortet og til fri disposisjon når de har bruk for dem overensstemmende med de vilkår og forutsetninger som gjaldt ved midlenes anbringelse i banken. Et hvert brudd på disse vilkår og forutsetninger og et hvert tap som en innskyter kan få på sitt innskudd i en bank, vil svekke innskyternes tillit ikke bare til den enkelte bank, men til bankene generelt og samtidig svekke sansen for og viljen til sparing.

Virkningene av at en bank ikke helt ut kan oppfylle sine skyldnader vil dessuten vanlig bli langt større enn det direkte tapet og vanskelighetene for den enkelte innskyter. Kommer en bank i en slik stilling, vil det også føre til et brudd i den kredittytelse og utførelse av bank­tjenester som arbeidsliv, produksjon, omsetning m.v. nå er så sterkt avhengig av. Det er derfor av betydning ikke bare for den enkelte bank og bankvesenet som helhet og for innskyterne og bankenes andre kreditorer, men også for den samfunnsmessige interesse som ligger i opprettholdelsen av en stabil økonomisk virksomhet, at sikkerheten for at bankene kan opprettholde sin virksomhet og svare for sine skyldnader er størst mulig og at de nødvendige reserver som bør være til disposisjon for å gi denne sikkerhet, kan settes inn der det kan bli mest behov for dem.»

Gjeldende regler om sparebankenes og forretningsbankenes sikringsfond er gitt i hhv. lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker kapittel 7 og lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker kapittel 5. Grunntrekkene er i hovedsak like i de to regelverk. Nedenfor gis en oversikt over gjeldende rett for hvert av sikringsfondene.

Medlemskap i Sparebankenes sikringsfond er som nevnt obligatorisk, jf. spbl. § 41 første ledd. Enhver sparebank, og forretningsbank som sparebanker har alle aksjer i, skal være medlem av Sparebankenes sikringsfond.

Sikringsfondets formål er å støtte medlemsbankenes virksomhet og sikre at de oppfyller sine forpliktelser, jf. spbl. § 41 annet ledd. Fondet skal dekke tap som andre innskytere enn banker kan få på sine innskudd ved en rekonstruksjon eller avvikling av en medlemsbank, jf. spbl. § 41 fjerde ledd. Styret i fondet kan bestemme at fondet i særlige tilfelle skal dekke annet tap som måtte oppstå i en medlemsbanks virksomhet.

Fondet kan iverksette ulike tiltak for å støtte medlemsbankenes virksomhet og sikre at de oppfyller sine forpliktelser. Etter spbl. § 41 annet ledd kan Sparebankenes sikringsfond sette i verk følgende tiltak:

1. gi, eller stille garanti for, støtteinnskudd eller lån til en medlemsbank eller overta aktiva fra en medlemsbank,

2. stille garanti for at en medlemsbank oppfyller sine skyldnader,

3. dekke særskilt tapsrisiko for medlemsbanker etter nærmere bestemmelse av generalforsamlingen,

4. bistå med at en medlemsbanks virksomhet med aktiva og passiva overtas av en annen medlemsbank,

5. utføre slik virksomhet som generalforsamlingen be­stemmer i samsvar med vedtektene.

Fondets styre kan stille nærmere vilkår for støtten, jf. spbl. § 41 tredje ledd. Når det gjelder hva slags vilkår det kan være aktuelt å stille, ble det bl.a. anført i Penge- og Bankkomitéens innstilling av 1958 side 96, at fondets styre i forbindelse med støtte må kunne kreve:

• å føre tilsynet med virksomheten

• å få tilsendt regelmessige regnskapsoppgaver

• endringer i virksomheten

• endringer i bankens ledelse

• opptatt forhandlinger om sammenslutning med annen bank.

Fondet har en særlig rett til å granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning, jf. spbl. § 42. I den forbindelse har fondet myndighet til å kreve at en medlemsbank legger frem dokumenter m.v. og gir de opplysninger som fondet anser nødvendig. Denne bestemmelsen åpner også adgang for Kredittilsynet til å delegere deler av sin avgjørelsesmyndighet til Sparebankenes sikringsfond.

Sikringsfondet er organisert som et selvstendig rettssubjekt, og ingen medlemsbank har eiendomsrett til noen del av fondet, jf. spbl. § 45 første ledd. Konkurs eller akkordforhandlinger kan ikke åpnes i fondet, men fondet kan rekonstrueres eller avvikles under bestemte vilkår, jf. spbl. § 43 siste ledd.

Fondets øverste myndighet er generalforsamlingen, jf. spbl. § 45 annet ledd. Hver medlemsbank kan møte med én representant. Generalforsamlingen fastsetter vedtekter for fondet, velger medlemmer og varamenn til styret og fastsetter instruks for styret. Vedtektene og styreinstruksen skal godkjennes av Kongen. Myndigheten til å godkjenne vedtektene er delegert til Finansde­partementet.

Virksomheten til fondet ledes av et styre på syv medlemmer, jf. spbl. § 46 første ledd. Fem medlemmer med personlige varamenn velges av generalforsamlingen. Ett medlem med varamedlem oppnevnes av Norges Bank. Kredittilsynets direktør er fast medlem av styret.

Fondets ansvarlige kapital skal tilsvare 1 1/2 prosent av medlemsbankenes samlede forvaltningskapital, jf. spbl. § 43 første ledd. Kapitalen skaffes til veie ved innbetalinger fra medlemsbankene, jf. spbl. § 44 første ledd. Hver medlemsbank skal hvert år betale inn til fondet en avgift som svarer til 1 1/2 promille av bankens forvaltningskapital etter nest siste års regnskap inntil fondets innbetalte kapital har nådd den påbudte størrelse. Inntil minimumskapitalen er innbetalt skal restbeløpet dekkes ved garantier fra medlemsbankene fordelt etter størrelsen på forvaltningskapitalen. Synker fondet under den fastsatte størrelse skal det fylles igjen etter samme regler.

Medlemskap i Forretningsbankenes sikringsfond er obligatorisk for landets forretningsbanker.

Forretningsbankenes sikringsfond har – i likhet med Sparebankenes sikringsfond – til formål å støtte medlemsbankenes virksomhet og sikre oppfyllelsen av deres forpliktelser (jf. fbl. § 26 første ledd) ved:

1. å stille garanti for skolespareinnskudd,

2. å gi støtteinnskudd, lån eller garanti for lån til medlemsbanker,

3. å stille garanti for at en medlemsbank oppfyller sine skyldnader,

4. å dekke tap som kreditor kan få på krav på en medlemsbank,

5. å utføre slik virksomhet som generalforsamlingen bestemmer i samsvar med vedtektene.

Fondets styre avgjør i hvert enkelt tilfelle om støtte skal gis. I motsetning til hva som gjelder for sparebanker, har således ingen, hverken vedkommende medlemsbank eller noen av dens kreditorer rettskrav på at støtte skal gis. Overensstemmende med fondets formål treffes styrets avgjørelser etter en helhetsvurdering av kreditorenes interesser og hensynet til så vel vedkommende bank som banksystemet generelt.

I motsetning til for Sparebankenes sikringsfond pålegges ikke fondet på eget initiativ å vurdere om støtte skal gis. Spørsmålet om det skal ytes støtte fra sikringsfondet blir i praksis reist enten etter søknad fra en medlemsbank eller på bakgrunn av melding fra Kredittilsynet.

Når sikringsfondet mottar melding eller søknad om dekning, anses fondet derimot å ha plikt til å skaffe seg nødvendig informasjon, både direkte fra den aktuelle bank og via Kredittilsynet.

Fondets ansvarlige kapital skaffes til veie ved at hver medlemsbank betaler en årlig avgift til fondet som svarer til 1 1/2 promille av bankens forvaltningskapital etter nest siste års regnskap og/eller ved avgivelse av garantierklæringer fra medlemsbankene. Plikten til å innbetale årlig avgift suspenderes når fondets innbetalte kapital har nådd 2 prosent av bankens samlede innskudd fra andre enn banker, jf. fbl. § 28 første ledd. Synker fondet under denne størrelse, skal det fylles igjen etter samme regler.

Sikringsfondet er et selvstendig rettssubjekt, og ingen medlemsbank har eiendomsrett til noen del av fondet, jf. fbl. § 29 første ledd.

Forretningsbankenes sikringsfond er organisert på tilsvarende måte som Sparebankenes sikringsfond. Fondets øverste myndighet er generalforsamlingen der hver medlemsbank kan møte med én representant, jf. fbl. § 29 annet ledd. Generalforsamlingen vedtar vedtekter for fondet, velger medlemmer og varamenn til styret og fastsetter instruks for dette. Vedtekter og styreinstruks skal godkjennes av Kongen. Myndigheten er delegert til Finansdepartementet.

Fondets virksomhet ledes av et styre på syv medlemmer, jf. fbl. § 30 første ledd. Fem medlemmer med personlige varamenn velges av generalforsamlingen. Ett medlem med varamann oppnevnes av Norges Bank. Kredittilsynets direktør er fast medlem av styret.

I tillegg til Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond ble Statens Banksikringsfond opprettet i 1991. Bakgrunnen var at Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond i løpet av årene 1988–1991 hadde disponert til sammen ca. NOK 7,9 mrd. i støtte til, og egenkapitalinnskudd i, kriserammede banker. Det var da så lite midler igjen i bankenes egne fond at de i praksis ikke lenger representerte en troverdig beskyttelse av innskudd. Ved etableringen av Statens Banksikringsfond har hverken innskytere eller andre kreditorer tapt midler som følge av bankkrisen i Norge. Det er riktignok ikke gitt noen formell garanti om at alle innskudd er sikret, men myndighetenes praksis så langt oppfattes trolig slik at alle innskudd fra publikum i praksis er garantert. I 1991 ble også Statens Bankinvesteringsfond etablert for å bidra med ansvarlig kapital til norske banker med utgangspunkt i forretningsmessige vurderinger. Virksomheten til Statens Bankinvesteringsfond har bestått i deltakelse ved nytegning av aksjer, grunnfondsbevis og andre kapitalinstrumenter som godkjennes som kjerne- eller tilleggskapital etter kapitaldekningsreglene.

2.2 EØS-regelverket og ordninger i andre land

2.2.1 EØS-regelverket

Europaparlaments- og Rådsdirektiv 94/19 av 30. mai 1994 om innskuddsgarantiordninger trådte i kraft 1. juli 1995. Gjennom direktivet har EU etablert felles minstekrav til innskuddsgarantiordning for alle medlemsstatene. Direktivet er gjort gjeldende også for EØS-området. Det norske system for innskuddssikring må derfor oppfylle direktivets krav. Stater som har sikringsordninger som gir innskyterne bedre garanti enn direktivets minstekrav, kan videreføre disse.

Når det gjelder samtykke til godkjenning av EØS-komitéens beslutning nr. 18/94 av 28. oktober 1994 om å innlemme direktiv 94/19 om innskuddsgarantiordninger i EØS-avtalen, vises det til St.prp. nr. 45 (1994-95) og Innst. S. nr. 166 (1994-95). Stortinget ga sitt samtykke i vedtak av 16. juni 1995. Nedenfor gis et sammendrag av de viktigste punktene i innskuddsgarantidirektivet.

Direktivet har som hovedformål å sikre dekning av innskudd i banker og andre kredittinstitusjoner foretatt av vanlige forbrukere, og derigjennom sikre stabiliteten i finansmarkedene. Enhver kredittinstitusjon plikter å være medlem av en offentlig godkjent innskuddsgarantiordning i sitt hjemland. Med uttrykket kredittinstitusjon siktes det til en videre krets av institusjoner enn den norske bankdefinisjonen. Se nærmere om dette i alminnelige motiver kapittel 2.8.2.

Med innskudd forstås som hovedregel enhver kreditsaldo som skriver seg fra midler satt inn på konto eller fra midlertidige forhold som følge av vanlige banktransaksjoner, og som kredittinstitusjonen skal tilbakebetale i samsvar med gjeldende lovfestede og avtalefestede vilkår, samt enhver fordring i form av et gjeldsinstrument utstedt av en kredittinstitusjon, jf. art. 1 nr. 1. Det er imidlertid en rekke typer innskudd som kan unntas fra en innskuddsgaranti, jf. art. 7 nr. 2 og vedlegg I. Det gjelder f.eks. innskudd fra forsikringsforetak, fra staten og regionale og lokale myndigheter, fra foretak for kollektiv investering, fra pensjonsfond og pensjonskasser, fra personer i institusjonens ledelse eller andre som har nær tilknytning til institusjonen gjennom eie eller i forbindelse med institusjonens drift, samt fra andre selskaper i samme gruppe. Tilsvarende gjelder for innskudd som ikke lyder på navn og utstedte gjeldspapirer. I tillegg er det flere typer innskudd som skal være utelukket fra enhver tilbakebetaling gjennom innskuddsgarantiordningen. Dette er innskudd fra andre kredittinstitusjoner, ansvarlige kapitalinstrumenter (herunder ansvarlig lånekapital) utstedt av institusjonen og innskudd som stammer fra transaksjoner det er avsagt straffedom for i forbindelse med hvitvasking av penger, jf. art. 2.

Direktivet bygger på hjemlandsprinsippet, dvs. at innskuddssikringen i institusjonens hjemland også gjelder for de innskudd institusjonen mottar gjennom filial opprettet i andre medlemsstater, jf. art. 4 nr. 1. Utenlandske EØS-filialer skal imidlertid gis adgang til å slutte seg til ordningen i vertslandet for å supplere den dekning hjemlandsordningen gir opp til samme nivå som vertslandets, jf. art. 4 nr. 2. Regelen må ses på bakgrunn av at det er stor variasjon mellom de enkelte medlemsland når det gjelder hvor store innskuddsbeløp som garanteres. Retten til å slutte seg til vertslandets innskuddsgarantiordning når hjemlandets ordning har en mindre omfattende dekning, er ment å avhjelpe konkurransevridning mellom kredittinstitusjoner fra ulike land. Direktivets vedlegg II gir retningslinjer for en filials tilslutning til en ordning i vertslandet. Det forutsettes etablert samarbeid mellom innskuddsgarantiordningene i hjemlandet og vertslandet i forbindelse med praktiseringen av ordningene. Garantiordningen i vertslandet kan bl.a. pålegge filialen å følge de objektive og alminnelige anvendte regler i vertslandet, pålegge filialen å betale en avgift for tilleggsdekningen og underlegge institusjonen opplysningsplikt når det gjelder forhold som er relevante for ordningen. Vertslandets ordning skal imøtekomme krav om tilleggserstatning på grunnlag av en erklæring fra vedkommende myndigheter i hjemlandet der det fremgår at innskuddene er indisponible.

I de tilfeller hvor vertslandet har en mindre omfattende sikringsordning enn hjemlandet, skal det frem til 31. desember 1999 ikke være anledning for filialer av utenlandske kredittinstitusjoner å tilby innskyterne i vertslandet en mer omfattende innskuddsgaranti enn vertslandets egen, jf. art. 4 nr. 1.

Begge unntakene fra hjemlandsprinsippet nevnt ovenfor skal vurderes på nytt innen utgangen av 1999.

Direktivet påbyr et minstebeløp for garanterte innskudd på 20 000 ECU (i overkant av NOK 160 000) pr. innskyter pr. kredittinstitusjon, jf. art. 7. Land som på vedtagelsestidspunktet for direktivet hadde et lavere minstebeløp for garanterte innskudd kan – inntil år 2000 – opprettholde dette beløpet forutsatt at det ikke er mindre enn 15 000 ECU. Det skal for enkeltstater også være anledning til å ha lavere garantert utbetaling ved å begrense garantien til en bestemt prosentdel av de samlede innskudd. Så lenge det beløpet som er garantert utbetalt er mindre enn 20 000 ECU, kan imidlertid denne prosentdelen ikke settes lavere enn 90 prosent av de samlede innskudd. Det er ikke satt noen øvre grense for hvor store beløp innskuddssikringen i de enkelte medlemsland kan dekke.

Medlemsstatene skal fastsette regler om at kredittinstitusjonene skal gi innskyterne nødvendige opplysninger om hvilken innskuddsgarantiordning institusjonen og dens filialer er tilknyttet, jf. art. 9. Det skal på en lettfattelig måte gis opplysninger om hvilke grenser som gjelder for innskuddsgarantien. Slik informasjon skal gis på det språk som brukes i det land hvor filialen er etablert. Markedsføring av den sikringsordning en institusjon er underlagt kan bare gjøres i begrenset utstrekning. Dette skyldes frykt for at aggresiv markedsføring basert på forskjeller i innskuddssikring kan bidra til ustabile forhold i finansmarkedene.

Direktivet har bestemmelser om at utbetaling fra garantiordningen som hovedregel skal finne sted innen 3 måneder etter at tilsynsmyndighetene eller en domstol har fastslått at kredittinstitusjonen ikke er i stand til å tilbakebetale innskudd, jf. art. 10. Det er gitt regler om fristforlengelse.

Datterbanker fra tredjeland regnes som hjemmehørende i det land der datterbanken er etablert. Vertslandet kan fastsette særskilte regler for filialer fra tredjeland, men kan ikke underlegge slike filialer mer liberale regler enn det som gjelder for filialer fra EØS-land, jf. art. 6.

Direktivet åpner for at medlemsstatene kan opprettholde ordninger som tar sikte på å beskytte kredittinstitusjoner ved særlig å garantere deres solvens og likviditet for å hindre at innskudd i disse institusjoner går tapt, jf. fortalen og art. 3 nr. 1 annet ledd. Det er imidlertid en forutsetning at innskyterne sikres en beskyttelse som minst tilsvarer den som en innskuddsgarantiordning gir. Det stilles vilkår om at ordningene skal være etablert og offentlig godkjent på vedtagelsestidspunktet for direktivet, at ordningene skal ha til formål å unngå at innskudd ikke blir dekket, at ordningene har nødvendige ressurser for dette formål, at ordningen ikke skal bestå av en offentlig garanti samt at direktivets regler om opplysningsplikt overfor innkyterne må følges.

Et særlig spørsmål er i hvilken grad EØS-regelverket setter grenser for statlig finansiering og drift av en sikringsordning. I fortalen til direktivet er det forutsatt at kostnadene ved finansiering av innskuddsgarantiordningen som hovedregel må påhvile kredittinstitusjonene selv. Ordningen kan ikke bestå av en garanti som ytes av medlemsstaten selv eller av dens lokale eller regionale myndigheter, jf. art. 3 nr. 1. De kollektivt organiserte norske sikringsfondsordningene er i samsvar med dette. I fortalen pekes det på at dette ikke må sette stabiliteten i den berørte medlemsstats banksystem i fare. Statlig bidrag synes således ikke utelukket, men må i tilfelle være i samsvar med de alminnelige regler om statsstøtte i EØS-avtalen. Det antas således at en sikringsordning ikke bør være statlig finansiert og drevet. Formalisering av statens rolle ved en systemkrise f.eks. gjennom å beholde et lovregulert Statens Banksikringsfond er imidlertid forenlig med EØS-regelverket. Det vises til kapittel 4.1.2 om Statens Banksikringsfond.

2.2.2 Ordninger i andre land

Nedenfor gis det en oversikt over hvilke ordninger som er etablert i enkelte andre land. Fremstillingen reflekterer lovgivningen på området, men sier lite om de ulike staters praktiske håndtering av krisesituasjoner. Det gis således ikke noe fullstendig bilde av statenes, tilsynsmyndighetenes og sentralbankenes rolle hverken ved redningsoperasjoner av enkeltbanker eller ved kriser av mer omfattende karakter.

Sverige hadde inntil nylig ikke noen ordning med innskuddssikring. I forbindelse med bankkrisen i Sverige fremmet regjeringen i november 1992 en proposisjon om åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Den svenske stat har garantert at banker og visse andre kredittinstitusjoner kan møte sine forpliktelser i rett tid, også om de må rekonstrueres eller avvikles. På denne måten har staten reelt sett garantert alle typer innskudd i og innlån til svenske banker.

Et nytt forslag til innskuddsgarantiordning ble sendt på høring i februar 1995. Det vises til det svenske Finansdepartementets trykte utredning Insättningsgaranti (Ds 1995:3). En lagrådsremiss ble lagt frem 21. juni 1995, og Regjeringens proposition 1995/96:60 ble lagt frem 5. oktober 1995. Loven er ennå ikke vedtatt. Propositionens huvudsakliga innehåll er gjengitt nedenfor:

«I propositionen föreslås en ny lag om insättningsgaranti. Det primära syftet med att införa ett system för garanti för insättningar är att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna.

Som medlem i EU är Sverige skyldigt att införa ett system för insättningsgaranti i enlighet med ett EG-direktiv (se bilaga 1). Behovet av reglering inom EU på detta område har sitt ursprung i principen om en enda auktorisation av kreditinstitut med åtföljande etableringsfrihet. När banker får etablera filialer i andra länder och därigenom bidra till ökad konkurrens och effektivitet har det ansetts som viktigt att en gemensam lägsta nivå för insättarnas skydd införs.

Den svenska insättningsgarantin föreslås, i linje med direktivets minimiregler, i huvudsak inriktas mot ett ren­odlat konsumentskydd. Bland annat mot bakgrund av att alla banker föreslås bli omfattade av ett och samma system bör systemet drivas i offentlig regi.

Det finns inget hinder mot att systemet för garanti för insättningar träder i kraft medan det av riksdagen år 1992 beslutade temporära statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid kvarstår. Något ersättningsfall torde emellertid inte kunna aktualiseras så länge det statliga åtagandet kvarstår.

Det svenska garantisystemet föreslås omfatta insättningar på konto i bank upp till 250 000 kronor per insättare och bank. För att en insättning skall omfattas av insättningsgarantin krävs att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Bankerna svarar för finansieringen av insättningsgarantin. Bankerna belastas med avgifter som motsvarar de beräknade årliga kostnaderna för systemet på lång sikt. De årliga avgifterna för banksystemet som helhet föreslås uppgå till ett belopp som motsvarar 0,25 procent av det garanterade insättningsbeloppet eller ca en miljard kronor om året. Detta avgiftsuttag föreslås pågå till dess fondens behållning uppgår till 2,5 procent av det garanterade insättningsbeloppet. Därefter skall avgifterna för banksystemet som helhet uppgå till ett belopp som motsvarer 0,1 procent av det garanterade insättningsbeloppet. Den enskilda bankens avgift föreslås bli relaterad till hur stor risken kan vara för att den fallerar. För att systemet skall vara trovärdigt behöver avgiftsuttaget kompletteras med en upplåningsrätt. Bankstöds­nämnden bemyndigas därför at låna medel i Riksgälds­kontoret för att kunna betala ut ersättning till insättare. Vid eventuella fallissemang kommer systemet först att belastas med kostnader i samband med att ersättning betalas ut till insättarna. Senare kommer systemet delvis att kompenseras i anslutning til att konkursförfarandet avslutas. Om tillgångarna i systemet inte är tillräckliga för de utbetalningar som krävs är upplåning snarare än avgiftsuttag en rimlig kortfristig finansiering i avvaktan på att den fallerande bankens tillgångar realiseras och garantisystemet får sin andel.

Garantisystemet får endast tas i anspråk när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Ersättning skall betalas ut till berörda insättare senast inom tre månader från dagen för konkursbeslutet eller förklaringen.

Motsvarande regler föreslås gälla även för vissa värdepappersbolag som tar emot insättningar.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.»

Deler av proposisjonens kapittel 15, hvor risikorelaterte avgifter behandles, er gjengitt nedenfor:

«Skälen för regeringens förslag: Avgifterna till nämnden från banksystemet som helhet skall normalt uppgå till årligen 0,25 procent av det garanterade insättningsbeloppet. Detta belopp bör fördelas mellan bankerna med beaktande av respektive banks finansiella tillstånd och risktagande eftersom dessa faktorer avgör hur stor risken är för att ett fallissemang i banken skall belasta garantisystemets resurser. Med differentierade avgifter får systemet ökad marknadsmässighet. En sund utveckling främjas genom att banker med hög risknivå betalar högre avgifter.

...

Regeringens förslag innebär således att den avgift som en enskild bank skall betala för ett visst år skall bestämmas med hänsyn till bankens garanterade insättningsbelopp (se avsnitt 14.2) och kapitaltäckningsgrad. Avgiften skall grundas på förhållandena vid utgången av närmast föregående år. I fall då garantin för en bank börjar gälla under ett löpande kalenderår skall avgiften i stället grundas på förhållandena vid årets utgång. Avgiften skall vara negativt relaterad till kapitaltäckningsgraden. Den exakta utformningen av avgiftsskalan bestäms av nämnden. Det är med anledning av Bankföreningens remissyttrande viktig att betona att det inte är tillståndet på koncernnivå som skall beaktas vid bestämningen av avgiftsunderlaget. Det är förhållandena för den enskilda banken, moderbank eller dotterbank, som skall ligga till grund för avgiftens storlek.

...

I föreliggande förslag anges ett intervall för de avgifter som skall kunna tas ut från en enskild bank. Det är önskvärt att en högsta og lägsta avgift för vad som skall kunna tas ut av en enskild bank fastställs. Oavsett hur välkapitaliserad en bank är skall den bidra med minst 60 procent av genomsnittspremien från banksystemet uttryckt i procent av det garanterade insättningsbeloppet. Dette betyder i normalfallet under perioden då behållningen på nämndens konto i Riksgäldskontoret understiger den målsatta, då genomsnittspremien är 0,25 procent av en banks garanterade insättning, att en bank inte skall betala mindre än ett belopp motsvarande 0,15 procent av sin garanterade inlåning i avgift. Skälet till detta är att även den välkapitaliserade banken får del av den kollektive nyttighet som garantisystemets stabilitetsverkande egenskaper medför och skall bidra med finansiering av denna nyttighet. Vidare skall ingen bank betala mer än 140 procent av genomsnittspremien, vilket betyder 0,35 procent av dess garanterade inlåning i normalfallet, eftersom detta annars skulle riskera inverka på bankens finansiella tillstånd i alltför stor utsträckning. När väl kontots behållning når upp till den målsatta nivån och genomsnittsavgiften sätt ned till 0,1 procent blir avgiftsintervallet 0,06 – 0,14 procent av det garanterade insättningsbeloppet.»

I Danmark ble det 14. juni 1995 vedtatt ny Lov om en indskydergarantifond. Innskuddssikringen i Danmark er kollektivt organisert og selvfinansierende. Medlemskap i fondet er obligatorisk for danske banker, sparekasser og andelskasser samt enkelte andre kredittinstitusjoner. Loven gjelder i utgangspunktet også for filialer av utenlandske kredittinstitusjoner fra stater utenfor EU-området, med mindre EU har inngått særskilt samarbeidsavtale med vedkommende stat.

Innskuddssikringen dekker inntil DKK 300 000 pr. innskyter etter fradrag av eventuelle forpliktelser innskyterne måtte ha overfor banken. For enkelte andre typer innskudd (pensjonskonti, boligsparekonti, utdanningssparekonti, advokaters klientkonti, konti for umyndiges midler o.l.) skal det gis full dekning. Under gitte forutsetninger dekkes også innskudd av kjøpesum for fast eiendom fullt ut. Ordningen gjelder bare innskudd som lyder på navn, slik at f.eks. sertifikater og obligasjoner er unntatt. Fondet dekker ikke innskudd fra direktører eller styremedlemmer i den kriserammede institusjonen. Tilsvarende dekkes heller ikke innskudd fra innskytere som eier 10 prosent eller mer av aksje-, garanti- eller andelskapitalen i institusjonen.

Dersom Finanstilsynet har trukket tilbake en institusjons tillatelse til å drive virksomhet kan fondet, i stedet for å utbetale penger til innskyterne ved konkurs, medvirke til løsninger som f.eks. innebærer salg av hele eller deler av bankens virksomhet. Det er en forutsetning at det beløp som fondet bruker ved en slik medvirkning ikke overstiger fondets antatte utbetaling ved en konkurs.

Finanstilsynet skal, i samråd med Danmarks Nationalbank, fastsette regler om medlemsbankenes bidrag til fondet. Bidrag skal skje både ved innbetaling av medlemsavgift samt ved garantistillelse. Det samlede bidrag skal årlig ikke overstige et beløp tilsvarende 2 promille av medlemmenes innskudd. Fondet kan ta opp lån for å oppfylle sine forpliktelser.

Portugal har nylig endret sin innskuddsgarantiordning. I første omgang er det innført tre beløpstransjer som dekkes. De første ECU 15 000 av innskudd dekkes fullt ut, av de neste ECU 15 000 dekkes 75 prosent og av de neste ECU 15 000 dekkes 50 prosent. I alt kan derfor en innskyter få dekket ECU 33 750 av ordningen. Ordningen dekker bare innskudd og kan ikke anvendes i tilknytning til generelle redningsoperasjoner av banker. Premiesatsen er differensiert ut fra den risikoveiede ansvarlige kapitalprosent banken har. Premien beregnes som en prosent av samlede innskudd fra innskytere som har sine innskudd forsikret. For 1995 varierer premiesatsen fra 0,08 prosent til 0,12 prosent. Har banken en risikoveiet ansvarlig kapitalprosent mellom 10 og 12 prosent, betales en premie lik utgangssatsen på 0,10 prosent av samlede innskudd fra de aktuelle innskytergrupper. Er kapitalprosenten under 8 prosent, er premien 0,12 prosent, mellom 8 og 10 prosent er den 0,11 prosent, mellom 12 og 14 prosent 0,09 prosent, og er kapitalprosenten over 14 prosent, er premien 0,8 prosent. Det kan for øvrig nevnes at Sentralbanken med hjemmel i sentralbankloven har adgang til å yte støttetiltak overfor banker i krise.

I USA er det to sikringsfond for banker, ett for forretningsbankene – Bank Insurance Fund (BIF) – og ett for sparebankene (Savings- and Loans- institusjoner) – Savings Association Insurance Fund (SAIF). Begge fondene administreres av Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), som er et offentlig organ, men som har en mer uavhengig stilling enn f.eks. banksikringsfondene i Norge. Det er ikke noe krav om at en bank skal være medlem av en sikringsfondsordning.

Fondene er forpliktet til å dekke innskudd fra kunder for et beløp inntil 100 000 USD. For innskytere som har konti med ulike formål, f.eks. felleskonti og pensjonssparekonto, er det mulig å oppnå høyere dekning enn nevnte beløp. Innskuddssikringen er i prinsippet finansiert ved medlemsavgift fra institusjonene. Medlemsavgiften er basert på alle innenlandske innskudd en bank har, dvs. ikke bare de innskudd som dekkes av sikringen. Betydelige føderale midler er dessuten blitt bevilget i tilknytning til krisen i Savings-and Loans- institusjonene.

USA har revidert sitt avgiftssystem. Fra og med 1. januar 1993 er avgiften den enkelte bank betaler til FDIC risikobasert, dvs. den skal reflektere insolvensrisikoen ved den enkelte bank. Hver bank plasseres i én av tre klasser basert på risikoveiet kapitaldekning og i én av tre klasser basert på tilsynsmyndighetenes rapporter. Det er således ni forskjellige risikoklasser for premiestørrelsen. Innenfor hver risikoklasse utgjør premien en fast promillesats av innenlandske innskudd. En bank som ligger i den laveste risikoklassen betaler en premie på 0,23 prosent, mens en bank i den høyeste klassen betaler 0,31 prosent.

Den økonomiske situasjon for de to fond er svært forskjellig. Saving- and Loans- institusjonene er hardest rammet, mens forretningsbankene i liten grad er rammet av krisen. Saving- and Loans- institusjonenes fond (SAIF) har et stort underskudd, mens Forretningsbankenes fond (BIF) nå er nesten fullt oppkapitalisert. Som følge av dette er det foreslått at premiene for forretningsbankene skal endres betydelig i gjennomsnitt, samtidig som risikodifferensieringen vil øke vesentlig. Således er det foreslått at premien heretter skal variere mellom 0,04 prosent for de beste bankene, som representerer om lag 90 % av forretningsbankenes samlede aktiva, og opp til 0,31 prosent (som i dag).

I USA finnes det også enkelte private selskaper hvor innskytere kan tegne forsikring mot tap av innskudd utover 100 000 USD.

I Canada er innskuddssikring obligatorisk for alle kredittinstitusjoner som mottar innskudd. Innskuddssikringen er organisert av Canada Deposit Insurance Corporation (CDIC) som er en offentlig institusjon. Det høyeste garanterte beløp pr. innskyter pr. bank er 60 000 CAD. Avgiften til CDIC utgjør en viss andel av de forsikrede innskudd. Avgiftssystemet er ikke risikobasert. Avgiften kan utgjøre inntil 1/6 prosent av de forsikrede innskudd. Det er denne satsen som gjelder i dag. Det er ikke satt noe bestemt mål for hvor stort fond CDIC skal ha. CDIC har adgang til å låne inntil 60 mrd. CAD av den føderale regjering i forbindelse med utbetalinger for å dekke tap hos innskytere.

2.3 Hovedspørsmål

I dette kapittel gis en oversikt over hovedspørsmålene om bankenes sikringsfond som har vært drøftet i kommisjonen.

Kommisjonens medlemmer har vært enige om at en sikringsfondsordning skal videreføres og at nivået på fondenes samlede størrelse og det samlede årlige avgifts­nivå bør være av noenlunde samme størrelse som etter gjeldende regler. Videre er det enighet om utformingen av innskuddsgarantiordningen. Dette gjelder både definisjonen av innskudd, innskuddsgarantiens størrelse på NOK 2 millioner pr. innskyter pr. bank samt hvilke grupper av innskudd som skal være dekket av garantien. Innskuddsgarantiens virkeområde er nærmere behandlet i alminnelige motiver kapittel 2.8.

Den grunnleggende uenighet i kommisjonen gjelder sikringsfondsordningens formål og oppgaver. Spørsmålet er om ordningen først og fremst skal utformes med henblikk på å gjennomføre en innskuddsgarantiordning eller om ordningen skal utformes slik at den – i tillegg – fortsatt skal ha vid adgang til å kunne treffe støttetiltak for å sikre at virksomhet som drives av krisebanker blir videreført. Flertallet på 12 medlemmer bestående av Selvig, Nyhagen, Fidjestøl, Gjelsvik, Graver, Nygaard Haug,Klemetsen, ­Løining, Nygaard Ottesen, Prebensen, Rikheim og Stalheim foreslår at dagens ordning videreføres – noe som innebærer en relativt generell og fleksibel ramme for når støttetiltak skal kunne gis. Flertallets syn bygger på at man ved videreføring av virksomheten kan unngå de samfunnsmessige skadevirkninger som offentlig administrasjon og innstilling/avvikling av virksomheten erfaringsmessig medfører. Mindretallet på 9 medlemmer bestående av Fusdahl, Gjønnes, Halvorsen, Kobberstad, Melsom, Myhre, Raknerud, Skomsvold og Vannebo mener at det ved vurderingen av om støttetiltak skal ytes, skal legges særlig vekt på om den antatte økonomiske belastning på fondet kan holdes innenfor en kostnadsramme som ikke overstiger det som ville følge dekning av innskudd ved offentlig administrasjon. Mindretallets syn bygger på at støtteordninger som går langt i retning av å garantere bankens eksistens, eller kan oppfattes slik, vil svekke den markedsmessige disiplin og virke konkurransemessig uheldig i relasjon til andre typer finansinstitusjoner. Ved begge forslag må det foretas en konkret vurdering av om støttetiltak skal gis. Spørsmålet er nærmere behandlet i alminnelige motiver kapittel 2.4.

Videre er det uenighet mellom kommisjonens medlemmer om hvilket beregningsgrunnlag som skal benyttes ved fastsettelse av medlemsbankenes sikringsfondsavgift. Flertallet mener at avgiften må være basert på en kombinasjon av innskudd og beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital korrigert for en risikofaktor. Mindretallet mener at avgiften må være basert på innskudd korrigert for en risikofaktor. Spørsmålet er nærmere behandlet i alminnelige motiver kapittel 2.7.

Kommisjonen er også delt i synet på om dagens ordning med to fond skal opprettholdes eller om det bør lages ett felles fond. Et flertall av kommisjonens medlemmer mener at dagens ordning bør videreføres, mens et mindretall mener det bør opprettes ett felles fond. Dette mindretallet er ikke det samme mindretall som har utarbeidet et separat lovforslag, jf. nedenfor. Spørsmålet om ett eller to fond er nærmere behandlet i alminnelige motiver kapittel 2.6.

Med sikte på å samle bred tilslutning om et felles forslag blant kommisjonens medlemmer har det vært fremmet ulike forslag til lovtekst. Et mindretall av kommisjonens medlemmer har likevel funnet at forskjellene mellom flertallets og mindretallets forslag er så fundamentale at man har utformet et selvstendig lovutkast til kapittel 2. Mindretallets forslag med motiver er inntatt i del IV.

I sluttfasen av kommisjonens arbeid med denne utredningen ba Finansdepartementet om å få oversendt et forslag til minimumstilpasning av spare- og forretningsbanklovene til direktiv 94/19 som var utarbeidet, jf. al­minnelige motiver kapittel 1.1. Minimumstilpasningen er et lovteknisk forslag til innpasning av innskuddsgarantiordningen i gjeldende lovgivning om sikringsfond. Forslaget omfatter i hovedsak de endringer i spare- og forretningsbanklovene som er nødvendige for å oppfylle innskuddsgarantidirektivet. Finansdepartementets brev samt oversendelsesbrev med forslag til lovendringer følger som vedlegg VI.

2.4 Formål og oppgaver

Hovedformålet med en sikringsordning for banker er å sikre bankens innskytere. De norske sikringsfondsordningene har imidlertid også et videre perspektiv slik det fremgår av sitatet fra Penge- og Bankkomitéens innstilling side 134 gjengitt foran i kapittel 2.1. Såvel andre kreditorers og låntakeres interesser som alminnelige samfunnsmessige hensyn er tillagt vesentlig vekt.

Et regelverk for sikring av innskytere kan utformes på ulike måter. Innskyterne kan sikres ved at banken tilføres midler slik at den blir i stand til å innfri sine forpliktelser overfor innskyterne ( støttetiltaksordning), eller innskyterne kan tilføres midler direkte av sikringsordningen for å dekke opp differansen mellom de krav innskyterne har mot banken og det banken ved en avvikling er i stand til å betale ( innskuddsgarantiordning).

Gjeldende norske banksikringsordninger inneholder ulike elementer av disse virkemidler. Reglene for Sparebankenes sikringsfond er utformet slik at fondet skal dekke tap på innskudd fra andre enn banker. For å hindre tap har fondet ulike virkemidler til disposisjon, bl.a. kan fondet tilføre vedkommende bank ulike former for kapital eller stille garanti for at en medlemsbank oppfyller sine forpliktelser. Når det gjelder Forretningsbankenes sikringsfond, er det i prinsippet opp til fondet selv å bestemme om støtte skal gis i det enkelte tilfelle. Dersom fondet beslutter å gi støtte, kan støtten gis på ulike måter, bl.a. ved tilførsel av kapital til banken eller ved direkte utbetaling til kreditor som har krav mot banken.

Direktiv 94/19 regulerer utformingen av en innskuddsgarantiordning. Imidlertid åpner direktivet for å opprettholde en støttetiltaksordning som et alternativ eller som et tillegg til en innskuddsgarantiordning. Dersom en støttetiltaksordning e.l. videreføres som eneste ordning, krever direktivet at denne er egnet til å hindre at innskuddene fra kunder går tapt, og har nødvendige ressurser for dette formål. I tillegg stilles det blant annet krav om at ordningen må være etablert og godkjent på vedtagelsestidspunktet for direktivet, jf. art. 3.

Gjeldende norske banksikringsfond tilfredsstiller kravene i innskuddsgarantidirektivet. Disse ordninger kan derfor i utgangspunktet videreføres som eneste ordning. Det vil imidlertid være nødvendig å endre reglene for Forretningsbankenes sikringsfond, slik at fondet får en lovbestemt plikt til å dekke innskudd i tråd med innskuddsgarantidirektivet. Samtidig mener kommisjonen at det bør legges begrensninger på den ubegrensede innskuddsgaranti som Sparebankenes sikringsfond nå er pålagt i lovgivningen, slik at garantiens omfang blir den samme for begge bankgrupper.

Det er enighet i kommisjonen om at et hovedelement i en fremtidig sikringsfondsordning må være en innskuddsgaranti. Det er videre enighet om at det skal bygges videre på et system der sikringsfondet har andre virkemidler enn bare å garantere de sikredes innskudd. Det er imidlertid uenighet om når slike virkemidler skal kunne brukes, herunder omfanget av virkemidlene.

Kommisjonen mener at de erfaringer man har etter den siste bankkrisen, viser at den norske sikringsfondsordning i hovedsak har vært formålstjenlig. Gjennom de lovbestemte sikringsfond hadde man etablert et regelverk og et apparat til å behandle krisen. Fondenes ressurser var riktignok ikke tilstrekkelige, men fondene var heller ikke kapitalisert for å kunne møte en så omfattende krise. Heller ikke i fremtiden vil de private sikringsfondene kunne ha kapasitet til å håndtere mer enn begrensede problemer innenfor næringen, særlig knyttet til kriser i mindre eller mellomstore banker. Trusler mot selve stabiliteten i det finansielle system må møtes på andre måter.

Det er viktig å holde fast ved at sikringsfondsordningen ikke er det primære virkemiddel for sikringen av stabiliteten i det finansielle system. Det er i første rekke soliditetskrav rettet mot den enkelte institusjon som skal ivareta dette hensyn. Soliditetskravene skal, i tillegg til å fungere som en generell kreditorbeskyttelse, ta høyde for strukturelle kriser i finansvesenet, som f.eks. tapsbølger. Førstelinjeforsvaret utgjøres primært av den enkelte banks ansvarlige kapital. Et andrelinjeforsvar utgjøres av bankenes sikringsfond, som sikrer innskudd og innlån og andre forpliktelser delvis eller fullt ut, og ved at fondene også har anledning til å skyte inn egenkapital i en krisebank. Sistelinjeforsvaret ved en eventuell systemkrise hvor bankenes sikringsfond ikke lenger er i stand til fylle sin funksjon, må ivaretas av staten. For å gi bankene et insentiv til å ta ansvar for egen bransjes renommé og troverdighet, er det viktig at staten først eventuelt kommer inn når det er klart at det dreier seg om en systemkrise. Først i en slik situasjon kan det være aktuelt å koble inn Statens Banksikringsfond. Kombinasjonen av de kollektivt organiserte sikringsfond innen banknæringen og et statlig sikringsfond, viste seg å være et egnet redskap for håndtering av den siste omfattende bankkrisen. For å opprettholde tilliten til det norske banksystem er det viktig å videreføre en troverdig sikringsordning som også kan håndtere slike bankkriser.

Det er neppe mulig på forhånd å fastslå hvilken modell for en sikringsordning som i det enkelte tilfelle vil være rimeligst for fondet og for samfunnet. Dette vil være avhengig av situasjonen både i den enkelte institusjon og i samfunnsøkonomien for øvrig. Det må imidlertid påpekes at nødvendig kapitaltilførsel til banken også vil sikre bankens andre kreditorer og vil dessuten føre til at inndrivelse av bankens utestående fra låne­kunder m.v. kan unngås. Siden bankers aktiva i hovedsak er lite likvide og ofte vil måtte selges med betydelig prisavslag i en avviklingssituasjon, vil bankenes låne­kunder og kreditorer være bedre tjent med slike løsninger enn å avvikle banken. Erfaringene med konkurslignende oppgjør i andre sektorer av næringslivet viser dette. Dermed må det antas at hensynet til stabiliteten i den virksomheten som generelt sett er knyttet til den enkelte bank, også vil bli best ivaretatt ved å benytte sikringsfondsmidler på denne måten. På den annen side vil kanalisering av midler direkte til bankens innskytere kunne ha som virkning at de institusjoner som har vært dårligst drevet eller tatt størst risiko, blir avviklet. Dette vil kunne være viktig for at konkurransen mellom aktørene i markedet skal virke. Tilsvarende virkning vil imidlertid kunne oppnås innenfor en støttetiltaksordning. Det antas at adgangen til å skifte ut ledelsen i en bank og nedskrive den ansvarlige kapital m.v., langt på vei vil ha samme positive virkning i konkurransesammenheng som avvikling. Det vises i denne sammenheng til lovutkastet § 5-2 annet ledd bokstav b) samt §§ 5-5 og 5-6.

Kommisjonen har av disse grunner valgt å innarbeide innskuddsgarantien innenfor systemet av gjeldende sikringsfondsordning – selv om det som nevnt er uenighet i kommisjonen om omfanget av de støttetiltak som kan ytes. Både etter flertallets og mindretallets forslag må det uansett i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering av om støttetiltak skal gis eller ikke.

Kommisjonens flertall på 12 medlemmer bestående av Selvig, Nyhagen, Fidjestøl, Gjelsvik, Graver, Nygaard Haug, Klemetsen, Løining, Nygaard Ottesen, ­Prebensen, Rikheim og Stalheim mener at dersom den nåværende sikringsfondsordning omdannes til i alt vesentlig en innskuddsgarantiordning, vil dette utvilsomt øke risikoen for at kriseproblemer fører til offentlig administrasjon og avvikling av virksomhet som en problembank har stått for, med mindre man setter statlige tiltak i stedet for tiltak fra sikringsfondenes side. Det forbud mot statsstøtte som EØS-avtalen inneholder, kan volde vanskeligheter i denne sammenheng. De kollektivt organiserte sikringsfond for de to bankgruppene vil imidlertid betraktes som private fond som uavhengig av forbudet mot statstøtte kan engasjere seg i håndteringen av kriser i enkeltbanker. Statens Banksikringsfond vil derimot neppe kunne gjøre dette uten at det foreligger en situasjon som truer stabiliteten i det finansielle system. Det vises til alminnelige motiver kapittel 4 om Statens Banksikringsfond hvor det er redegjort nærmere for EUs statsstøtteregler.

Flertallet mener at et effektivt sikkerhetsnett for norske banker derfor forutsetter at en sikringsfondsordning som den nåværende i hovedsak videreføres. Bare på denne måten vil man ha et beredskapsapparat for håndtering av enkeltbanker i krise og tilstrekkelig handlefrihet til også å avverge uheldige ringvirkninger for samfunnet i tilfelle av slik krise. Fondene må ha mulighet til å dekke bankens forpliktelser ut over det som følger av lovgarantien, og ta i bruk ulike virkemidler med sikte på å hindre at en bank blir satt under offentlig administrasjon eller innstiller sine betalinger. Hovedformålet er ikke å redde den enkelte bank, men å unngå ringvirkninger av at den virksomhet banken driver må innstilles og deretter avvikles.

Flertallet mener at sikringsfondene som hittil bør ha mulighet til å yte støtte til medlemsbanker i krise, men at det ikke bør være noen automatikk i å få slik støtte. Hvert enkelt tilfelle må underlegges en konkret vurdering. I likhet med dagens ordning vil slik støtte være særlig aktuell for å hindre at en bank blir satt under offentlig administrasjon med de negative konsekvenser det får for bankens innskytere, låntakere og andre kreditorer. Dessuten kan det forhindre at vanskeligheter i en bank fører til problemer i andre banker, eventuelt også svekker stabiliteten i det finansielle system. Tiltakene bør tilpasses den aktuelle situasjon etter vedtak fattet av sikringsfondets styre. Det bør derfor ikke legges for sterke føringer på når slik støtte kan ytes så lenge fondet etter eventuelle støttetiltak fremdeles har kapital til å sikre innskuddsforpliktelsene. Fondet må også i enkeltsaker kunne stille egenkapitalgarantier overfor eller skyte inn egenkapital i medlemsbanker som kommer i krise. Normalt skal imidlertid ikke midlene til bankenes sikringsfond være plassert som egenkapital i banker. Bankenes sikringsfond bør ikke ha anledning til å dekke innskudd eller eventuelt skyte inn egenkapital i en problembank uten at nedskrivbar ansvarlig kapital, herunder ansvarlige lån, er nedskrevet. I USA er det vanlig kutyme at Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ikke utbetaler beløp til å sikre innskudd uten at de ansvarlige lånene blir nedskrevet. I Norge har det i stor grad vært benyttet klausuler i ansvarlig lånekapitalkontrakter som gjør at den ansvarlig lånekapital ikke går tapt med mindre banken avvikles. Kommisjonen mener at ansvarlig lånekapital i finansinstitusjoner skal kunne brukes til å dekke tap/underskudd etter at kjernekapitalen er tapt, uavhengig av om banken avvikles eller ikke. Det vises til lovutkastet § 5-6 med motiver.

Flertallet vil peke på at mindretallets forslag til virkeområde for innskuddsgarantiordningen bygger på den forutsetning at støttetiltak skal kunne gis som alternativ til å dekke innskudd, men at det fra mindretallet er en forutsetning for slik støtte at det må antas at den økonomiske belastning for fondet ikke vil overstige de garantiutbetalinger som vil påløpe ved offentlig administrasjon. Flertallet mener at det er forbundet med et betydelig grad av skjønn å vurdere kostnadene ved de to alternativer. I den pressede situasjon – bl.a. med liten tid til rådighet – slike avgjørelser gjerne blir tatt under, vil dette øke graden av skjønn ytterligere. Derfor antas at det i praksis vil være liten forskjell mellom mindretallets og flertallets forslag m.h.t. når støttetilak vil kunne bli gitt, men flertallet presenterer sin løsning m.h.t. dette i tråd med den realitet som vil foreligge.

Mindretallet på 9 medlemmer bestående av Fusdahl, Gjønnes, Halvorsen, Kobberstad, Melsom, Myhre, Raknerud, Skomsvold og Vannebo mener at det har skjedd betydelige endringer i finansinstitusjonenes rammebetingelser siden bankkrisen kulminerte, og at det må tas hensyn til dette i vurderingen av omfanget av en sikringsfondsordning. Mindretallet viser til at det fra slutten av 1980-tallet har skjedd en kontinuerlig utvikling av det norske regelverket som bl.a. har ført til strengere kapitaldekningskrav og strengere krav til rapporteringsrutiner samt et sterkere tilsyn med institusjonene.

Mindretallet mener derfor at det bør etableres en innskuddsgarantiordning hvis formål er å gi forbrukere og andre mindre og mellomstore innskytere utenfor den finansielle sektor et risikofritt plasseringsalternativ. For å beskytte sikringsfondet og unngå unødig store utbetalinger under garantien som følge av en offentlig administrasjon, bør fondet kunne støtte en medlemsbank slik at den kan drive videre alene, eventuelt fusjoneres med en annen bank. Det er en forutsetning for slik støtte at det må antas å bli en rimeligere løsning for fondet enn offentlig adminstrasjon med tilhørende utbetalinger etter innskuddsgarantien. I mindretallets alminnelige motiver er standpunktet begrunnet nærmere, jf. del IV. Mindretallet mener at dersom sikringsfondet i en gitt situasjon finner at rimeligste løsning for fondet er å sette banken under offentlig administrasjon, mens offentlige myndigheter eller andre finner at videre samfunnsøkonomiske hensyn tilsier at banken bør drive videre, må det være et ansvar for disse eventuelt å sikre at så kan skje, f.eks. ved tilførsel av ny kapital. De øvrige bankers bidrag gjennom bankenes sikringsfond bør etter disse medlemmers syn ikke gå utover det som følger av formålet, som er å sikre innskyterne innenfor garantiens rammer. Det bør således ikke være bankfellesskapets oppgave gjennom et sikringsfond å støtte en bank f.eks. ut fra distrikts­politiske hensyn. Heller ikke kan det være en oppgave å forebygge en generell finansiell krise utover det som ligger i innskuddsgarantiordningen.

2.5 Fondenes størrelse

Kommisjonen har drøftet om det skal bygges opp et fond i forkant av eventuelle krav mot en garantiordning, eller om fondets garantiforpliktelser helt eller delvis skal dekkes ved midler som innkalles fra medlemmene i forbindelse med at garantien gjøres gjeldende. Kommisjonens medlemmer mener at et system hvor midlene i utgangspunktet er innbetalt på forhånd er å foretrekke. Kommisjonen foreslår et system for fondsoppbygging i forkant, men at det også i ettertid kan innkalles kapital for å bygge opp igjen fondet.

Etter spbl. § 43 skal Sparebankenes sikringsfond ha en ansvarlig kapital tilsvarende 1 1/2 prosent av medlemsbankenes samlede forvaltningskapital. Basert på regnskapstall pr. 31.12.94 utgjør lovens minstekapital til Sparebankenes sikringsfond NOK 3960 millioner. Etter fbl. § 28 skal Forretningsbankenes sikringsfond ha en minstekapital tilsvarende 2 prosent av bankenes innskudd fra andre enn banker, som pr. 31.12.94 utgjør NOK 4280 millioner. Samlet gir dette en fondsstørrelse ved årsskiftet 1994/95 på NOK 8240 millioner. Dersom Postbanken medregnes etter tilsvarende regler som for sparebankene, dvs. 1,5 prosent av forvaltningskapitalen på NOK 94 milliarder pr. 31.12.94, ville fondenes samlede størrelse etter dagens regler vært på ca. NOK 9650 millioner.

Disponibel kapital for Sparebankenes sikringsfond var pr. 31.12.94 NOK 2474 millioner, mens Forretningsbankenes sikringsfond pr. 31.12.94 hadde en underbalanse på vel NOK 263 millioner. Sikringsfondene hadde ikke tilstrekkelig kapital til alene å møte medlemmenes problemer under den siste bankkrisen. Som nevnt under kapittel 2.4 var fondene aldri ment å kunne håndtere en slik systemkrise på egenhånd. Heller ikke for fremtiden er det naturlig å ha som ambisjon at de private sikringsfond alene skal håndtere kriser av et slikt omfang. Kommisjonen har bl.a. på denne bakgrunn ikke funnet grunn til å foreslå vesentlige endringer i den samlede størrelsen på fondene.

Kommisjonens flertall på 12 medlemmer bestående av Selvig, Nyhagen, Fidjestøl, Gjelsvik, Graver, Nygaard Haug, Klemetsen, Løining, Nygaard Ottesen, ­Prebensen, Rikheim og Stalheim går inn for å videreføre gjeldende sikringsfondsordning – og ikke bare etablere en ren innskuddsgarantiordning. Dette vil i noen grad ha betydning for fondenes størrelse. Flertallet foreslår at sikringsfondets samlede ansvarlige kapital til enhver tid skal være minst summen av 1,5 prosent av samlet innskudd hos medlemmene og 0,5 prosent av det samlede beregningsgrunnlag for ansvarlig kapital i medlemsbankene. Basert på regnskapstall pr. 31.12.94 tilsvarer dette en samlet minstekapital for de to sikringsfondene, inkludert Postbanken, på omlag NOK 9500. I tillegg kommer eventuell avgift fra filialer av utenlandske kredittinstitusjoner.

Mindretallet på 9 medlemmer bestående av Fusdahl, Gjønnes, Halvorsen, Kobberstad, Melsom, Myhre, ­Raknerud, Skomsvold og Vannebo foreslår at fondets samlede ansvarlige kapital skal utgjøre 1,5 prosent av medlemmenes innskudd fra andre enn finansinstitusjoner – dette tilsvarer NOK 7155 millioner. Mindretallets forslag vil gi et fond som er ca. 25 prosent mindre enn flertallets forslag. Denne forskjellen må bl.a. sees i sammenheng med at mindretallet legger hovedvekten på at ordningen skal være en innskuddsgaranti, og i mindre grad en støtteordning for den enkelte medlemsinstitusjon. For øvrig vil forskjellen variere over tid avhengig av hvordan de underliggende faktorer i beregningsgrunnlagene utvikler seg.

2.6 Ett eller to fond

Kommisjonen har drøftet om dagens ordning med to separate sikringsfond bør opprettholdes eller om det bør etableres ett felles fond for forretningsbankene, sparebankene og Postbanken. Kommisjonen er delt i synet på dette spørsmålet. Flertallet og mindretallet her er ikke sammenfallende med det flertall og mindretall som har lagt frem hvert sitt forslag til kapittel 2.

Enkelte av kommisjonens medlemmer har pekt på at valget mellom ett eller to fond vil være påvirket av hvor omfattende sikringsordningen blir. Med en innskuddsgarantiordning som mindretallet går inn for, finner enkelte medlemmer det mest naturlig å velge ett fond, mens med en videre ordning – som flertallet ønsker – vil de samme medlemmene velge en tofonds-løsning. Det er ikke foretatt noen særskilt votering over valget mellom ett eller to fond avhengig av hvilken sikringsfondsordning man velger.

Flertallet på 13 medlemmer som består av Selvig, Fusdahl, Gjønnes, Gjelsvik, Graver, Nygaard Haug, ­Klemetsen, Løining, Melsom, Nygaard Ottesen, Raknerud,Rikheim og Stalheim mener at det prinsipielt sett er gode argumenter for å etablere ett felles fond, og at dette kunne ha vært løsningen hvis en nå skulle etablere en sikringsfondsordning fra starten av. På lengre sikt, i en situasjon hvor begge fond er fullt kapitalisert, kan eventuelt en slik løsning vurderes.

Flertallets medlemmer har noe forskjellig begrunnelse for ønsket om å opprettholde dagens ordning med to fond. Enkelte legger hovedvekten på at det vil være praktisk vanskelig å foreta en samordning av fondene. Det fremheves at det kan oppstå interessemotsetninger mellom de to bankgrupper om fordelingssystem og avgiftssatser. Bakgrunnen for dette er den nåværende ulike økonomiske situasjonen for de to eksisterende fond, samt ulikheter i balansestrukturen mellom en typisk sparebank og en typisk forretningsbank. Sparebankenes sikringsfond hadde ved utgangen av 1994 en innbetalt kapital på NOK ca. 2,5 milliarder, og vil ha en størrelse på NOK 3,8 milliarder kroner ved utgangen av 1997 forutsatt at det ikke foretas utbetalinger i perioden. Forretningsbankenes sikringsfond hadde ved utgangen av 1994 en underbalanse på vel NOK 263 millioner, og det vil ta mange år før fondet er fullt oppkapitalisert, dvs. har nådd det lovfastsatte minstekrav til kapital. Dersom en løsning med ett fond ble valgt, ville det derfor bli en lengre overgangsperiode.

Andre av flertallets medlemmer legger vekt på at forskjellene mellom spare- og forretningsbankene i dag er så store at et samarbeid innenfor ett felles fond kan bli vanskelig, og at det etter disse medlemmenes syn ikke finnes tilstrekkelig tungtveiende argumenter for en ettfonds-løsning. Organisasjonsformen er forskjellig for de to bankgrupper, og tradisjonelt har det vært et fastere samarbeid mellom sparebankene enn mellom forretningsbankene. Konkurransen mellom forretningsbankene og mellom forretningsbanker og sparebanker har vært sterkere enn konkurransen mellom sparebankene innbyrdes. Videre pekes det på at det er et skille mellom forretningsbankene og sparebankene i synet på strukturutviklingen og viktige næringspolitiske spørsmål. Reglene om stemmerettsbegrensninger på generalforsamlingen i et felles sikringsfond kan også være til ulempe for sparebankene ved valg av ett fond. Dersom det innføres gradert stemmerett etter størrelse, vil bankstrukturen i stor grad kunne bestemme stemmerettsregler og styresammensetning. Med to fond, vil det neppe være noe problem å opprettholde dagens ordning med at hver bank har én stemme, i hvert fall ikke i sparebanksektoren.

Kommisjonens mindretall på 8 medlemmer bestående av Nyhagen, Fidjestøl, Halvorsen, Kobberstad, Myhre, Prebensen, Skomsvold og Vannebo har kommet til at en ettfonds-løsning er å foretrekke.

Mindretallet peker på at spare- og forretningsbankene og Postbanken i stadig større grad er underlagt samme regulering av virksomheten og etter hvert også har fått mer likeartet virksomhetsprofil. Mindretallet mener at det vil bli en større risikospredning ved valg av ett felles fond. Tap som skyldes at en bank ikke klarer å dekke sine forpliktelser med egne ressurser, vil bli fordelt på hele banksystemet. Det pekes også på at argumentasjonen for en sammenslåing av de to nåværende fond for å oppnå risikospredning er blitt sterkere som følge av fusjoner. Særlig gjør dette seg gjeldende for Forretningsbankenes sikringsfond som er dominert av de to største bankene, Den norske Bank og Christiania Bank og Kreditkasse. Den samme tendensen gjør seg også gjeldende for Sparebankenes sikringsfond.

Mindretallet er innforstått med at det ved valg av ett fond må være ulike innbetalingsregler eller andre sam­ordningstiltak for henholdsvis spare- og forretningsbankene i en overgangsperiode, på grunn av den ulike økonomiske situasjonen til fondene.

Kommisjonen legger frem utkast til lovtekst for begge alternativer. Lovteknisk er forskjellene begrenset til § 2-1, idet de øvrige bestemmelsene i utkastets kapittel 2 passer for begge alternativene.

2.7 Avgiftsberegning

Etter gjeldende regler i fbl. § 28 og spbl. § 44 skal det enkelte medlem betale en årsavgift basert på 1,5 promille av bankens forvaltningskapital etter nest siste års regnskap inntil fondets innbetalte kapital har nådd den fastsatte størrelse. Under høringsrunden til Penge- og Bankkomitéens utredning foreslo Bankforeningen i sin uttalelse blant annet at beregningsgrunnlaget for avgiften for forretningsbankene ikke skulle være bankenes forvaltningskapital, men deres samlede innskudd fra allmennheten. Finansdepartementet fant ikke grunn til å følge Bankforeningens forslag, jf. Ot. prp. nr. 5 (1960-61) side 66.

Hele kommisjonen mener at en tilpasning av gjeldende sikringsfondsordninger til EØS-regelverket gjør det naturlig å foreta endringer i beregningsgrunnlaget for avgift i forhold til dagens ordning. Det er også enighet om at det bør være en viss korrelasjon mellom beregningsgrunnlaget og sikringsfondsordningens formål og virkemidler. I kommisjonen er det imidlertid ulike syn m.h.t. hvilke formål og virkemidler fondene bør ha. Dette er en av årsakene til at det også er uenighet i kommisjonen når det gjelder spørsmålet om avgiften skal baseres på innskudd fra allmennheten eller om også andre momenter ved institusjonenes virksomhet skal vektlegges.

USA har nylig revidert sitt regelverk for sikringsordninger. Ved denne revisjonen innførte USA et system med risikoveiet sikringsfondsavgift. Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) i USA baserer sin avgiftsutforming blant annet på den rangering tilsynsmyndighetene gir en bank. Fordelen med et slikt risikomål er at det da kan bli tatt hensyn til rene driftsmessige forhold i banken (kredittvurderingsrutiner, oppfølgingsrutiner osv.) som ikke kommer til uttrykk i regnskapet eller i data fra markedet. Ulempen ved å benytte tilsynsmyndighetens (Kredittilsynets) vurderinger til å fastlegge størrelsen på en avgift er at det kan gi bankene et økonomisk insentiv til å skjule negativt betonet informasjon overfor tilsynet, og på den måten redusere kvaliteten av tilsynsarbeidet. Dessuten har ikke Kredittilsynet etablert et system for rangering av banker basert på det stedlige tilsyn. Både i Norges Bank og i Kredittilsynet lages det imidlertid for interne formål såkalte risikoindekser for alle banker. Disse indeksene tar hensyn til visse risikoindikatorer som ikke kommer direkte med i beregningsgrunnlaget, f.eks. tap på utlån. Ved å bruke en slik indeks til å utforme sikringsfondsavgiften kan det tas hensyn til andre sider av en banks risiko enn det kapitaldekningen fanger opp. Indeksene er konstruert kun for å være såkalte early warning-indikatorer, og er ikke tilgjengelig for allmennheten. Risikoindeksene antas å være mindre egnet som grunnlag for å fastsette bankenes sikringsfondsavgift.

Kommisjonen har utførlig drøftet ulike typer beregningsgrunnlag som medlemsavgiften kan beregnes ut fra, herunder forvaltningskapitalen, beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet og samlet innskudd. Kommisjonen har også vurdert ulike kombinasjoner av disse kriterier, bl.a. sett i lys av fordelingseffektene for de enkelte medlemmer. Uavhengig av hvilket beregningsgrunnlag som velges som utgangspunkt, vil ulike mellomløsninger kunne oppnås ved utforming av en risikofaktor som korrigerende element.

Kommisjonens flertall på 12 medlemmer bestående av Selvig, Nyhagen, Fidjestøl, Gjelsvik, Graver, Nygaard Haug, Klemetsen, Løining, Nygaard Ottesen, Prebensen, Rikheim og Stalheim, som mener at ordningen skal ha et videre formål enn en ren innskuddsgarantiordning, fore­slår at årsavgiften skal settes til summen av 0,75 promille av samlet innskudd og 0,75 promille av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet korrigert for en risikofaktor. Det er naturlig at innskudd inngår i beregningen siden innskudd er de eneste forpliktelsene som vil være garantert dekket under sikringsfondsordningen. Flertallet mener imidlertid at avgiftsberegningen også bør inneholde et element knyttet til størrelsen på bankens virksomhet. I denne forbindelse mener flertallet at beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet er egnet, fordi det gir et visst mål for bankens samlede aktiviteter. Flertallet mener at avgiften i tillegg bør knyttes til en risikofaktor som kan gi en brukbar korreksjon for soliditet og risikoprofil på aktivamassen. Det risikoveide beregningsgrunnlaget viser en del av den risiko som ligger i en banks aktiva og poster utenom balansen. Beregningsgrunnlaget er imidlertid noe sjablongmessig utformet, og kan ikke betraktes som noen finmåling av risikoen. For eksempel vil ikke sterk konsentrasjon om en næring i utlånsporteføljen reflekteres i beregningsgrunnlaget. Kapitaldekningen basert på dette beregningsgrunnlaget er det eneste aggregerte risikomålet alle banker må rapportere i sine regnskaper, og det sier noe om hvilken støtpute en bank har til å stå imot uforutsette tap. Flertallet antar at forholdet mellom kjernekapitalen og beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen vil være det beste uttrykk for en banks soliditet og en praktisk brukbar justeringsfaktor.

Ovennevnte faktorer vil i alminnelighet være sentrale elementer både når det gjelder risikoen for at en bank kan få økonomiske problemer og for hvor store nettoutlegg sikringsfondet vil kunne bli belastet med. Flertallets syn er at det i bankens aktiviteter utenom den innskuddsbaserte virksomheten vil være risikoelementer som kan påføre en bank økonomiske problemer. Videre mener flertallet at risikoen for at en bank vil påføre sikringsfondet utbetalinger, som en generell betraktning, vil være større for en bank med svak soliditet enn en bank med høy soliditet. For en bank som i utgangspunktet har lav kjernekapital antas videre risikoen for at forholdsmessige uttellinger fra sikringsfondet å bli større enn for en bank med høy kjernekapital. Flertallet vil videre peke på at dersom sikringsfondet beslutter å iverksette støttetiltak, vil dette i utgangspunktet ikke bare komme innskyterne tilgode. Bankens øvrige kreditorer og låntakere m.v. vil også kunne bli forskånet fra tap, oppsigelse av lån m.v. Dette sett i sammenheng med fordelingseffekten av avgiftsbelastningen, gjør det lite naturlig å la sikringsfondsavgiften utelukkende baseres på innskudd fra allmennheten. En kombinasjon som nevnt ovenfor, vil etter flertallets syn fremtre som en rimelig løsning. Flertallet vil i denne forbindelse legge til at også mindretallet slutter seg til at sikringsfondsavgiften skal kunne differensieres ut fra den enkelte institusjonens soliditet. Differensiering av avgiften ut fra kjernekapitaldekningen vil også kunne motvirke såkalt moral hazard, se kapittel 2.8.1.

Slik flertallet ser det er hovedforskjellen mellom mindretallets og flertallets forslag at mindretallet ikke har med beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital som et av grunnlagene for avgiftsberegningen. Beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital bør etter flertallets oppfatning – selv i et tenkt tilfelle med en rendyrket innskuddsgarantiordning – være et selvstendig element ved avgiftsberegningen.

Valg av beregningsgrunnlag vil kunne ha stor betydning for selve fordelingen av den samlede avgiftsbelastning mellom de to bankgrupper og mellom enkeltbanker, spesielt under en ettfonds-løsning. Dette skyldes til dels betydelige ulikheter i balansestrukturen mellom en typisk sparebank og en typisk forretningsbank. Innskudds­andelen av forvaltningskapitalen er gjennomgående langt høyere i sparebankene enn i forretningsbankene – det samme gjelder Postbanken som forutsettes inkludert i den nye ordningen. En vesentlig innvending mot mindretallsforslaget om avgiftsberegning bare på grunnlag av innskuddsvolumet er nettopp at det vil medføre at en uforholdsmessig stor andel av avgiftsbelastningene vil bli lagt på sparebanker og på Postbanken, hvor den samlede virksomhet i hovedsak er innskuddsbasert.

Under en tofonds-løsning – som etter gjeldende lovgivning – vil spørsmålet om beregningsgrunnlag få vesentlig mindre betydning. Balansestrukturen innenfor sparebankvesenet er såvidt lik at det er av mindre betydning for fordelingen av avgiftsbelastningen om man benytter innskuddsvolumet eller – som etter spbl. § 44 – forvaltningskapitalen. Tilsvarende gjelder stort sett også for forretningsbankgruppen hvor dagens regel i fbl. § 28, bygget på forvaltningskapitalen, ikke synes å gi vesentlige skjevheter i fordelingen. For nystartet bank som er etablert ved omdanning av tidligere kredittforetak og for Postbanken vil imidlertid en ren innskuddsbasert avgift eller en avgift basert utelukkende på forvaltningskapital kunne gi mindre rimelige utslag. Tabell 2.1 viser størrelsen på ulike beregningsgrunnlag fordelt på de to bankgrupper og Postbanken pr. 31.12.94.

Et alternativ til flertallets forslag kunne være å la styret i sikringsfondet fordele avgiftsbelastningen mellom de enkelte medlemsbanker, bl.a. ut fra risikovurderinger. Forslag om dette har vært fremme under kommisjonens arbeide, men tilslutningen til et slikt kompromissforslag var ikke så bred at kommisjonen fant å gå videre med det.

Ved vurdering av hvilken vekt de ulike elementer bør ha for den konkrete avgiftsfastsettelsen, bør det etter flertallets syn bl.a. legges vekt på sikringsordningens formål, omfanget av de garanterte forpliktelser, risikoprofilen for den enkelte institusjon, den innenlandske konkurransen mellom bankene og norske bankers konkurransesituasjon overfor utenlandske finansinstitusjoner. Flertallet mener at hvert av elementene innskudd og beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet bør stå for minst en tredjedel av avgiften. Det nærmere valg må nødvendigvis i betydelig grad være basert på skjønn. Flertallet mener at en fordeling av avgiften med om lag en halvdel på leddet knyttet til innskuddsvolumet og en halvdel knyttet til bankens størrelse uttrykt ved beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital, i utgangspunktet gir en rimelig avveining mellom de ulike hensyn.

Begge elementer i avgiftsberegningen bør differensieres ut fra kjernekapitaldekningen. Det vil her være noe skjønnsmessig hvor sterk denne differensieringen bør være. Aktuariske betraktninger vil sannsynligvis tilsi en ganske sterk differensiering etter kjernekapitaldek­ningen. På den annen side er det en klar fordel også for banker med høy kjernekapitaldekning å være tilsluttet en sikringsfondsordning. Det er også et moment at en banks kjernekapital er residualbestemt og vil være sterkt avhengig av andre poster i regnskapet, bl.a. tapsavsetningene. Det er derfor en del usikkerhet knyttet til disse forhold. Det har også vist seg i løpet av bankkrisen at en forholdsvis høy kapitaldekning ikke nødvendigvis er noen garanti for at en bank ikke vil påføre sikringsfondet utgifter. Dette taler for en viss tilbakeholdenhet i differensiering av avgiften etter kjernekapitaldekning.

Selv om flertallets forslag til nytt beregningsgrunnlag for avgift til sikringsfondet avviker fra dagens system, er flertallet av den oppfatning at avgiftsbelastningen for det enkelte medlem gjennomgående ikke vil bli dramatisk endret. En rent innskuddsbasert avgift som foreslått av mindretallet, vil derimot føre til en vesentlig omfordeling av avgiftsplikten mellom medlemsbankene. Banker med høy grad av innskuddsdekning i forhold til forvaltningskapitalen vil i hovedsak få en avgift på samme nivå som hittil, mens banker med en lav grad av innskuddsdekning vil få en forholdsmessig mindre avgift sett såvel i forhold til dagens avgiftsnivå og omfanget av samlet virksomhet. Dette anser flertallet ubegrunnet. For den nærmere utforming av flertallets forslag til avgiftsberegning vises det til spesielle motiver til § 2-5.

Flertallet stiller seg tvilende til om mindretallets vektlegging av hensynet til internasjonal konkurranseevne kan begrunne en så sterk omfordeling av avgiftsbetalingene fra de enkelte banker i forhold til dagens regler. Flertallet antar at virkningene ved en slik omfordeling på den innenlandske konkurranse innenfor norsk bank­næring generelt ville ha minst like stor betydning som den internasjonale konkurranse. Fordelingen av avgiftsbelastningen mellom norske banker er her vesentlig, og i forholdet til utenlandsk konkurranse er det særlig avgiftsnivået og ikke selve fordelingen som vil være av betydning. På den annen side vil konkurransen med utenlandske banker sannsynligvis tilta i årene fremover bl.a. som følge av EØS-avtalen. Dette tilsier at konkurransen med utenlandske banker bør være et moment ved utformingen av avgiftssystemet, og at det i rimelig grad tas hensyn til de rammebetingelser utenlandske banker står overfor bl.a. når det gjelder sikringsfondsordninger. De fleste lands sikringsordninger har et avgiftssystem der bare innskuddene inngår i avgiftsberegningen samtidig som virkeområdet er mer begrenset enn for den norske ordningen. Mens nåværende avgift er basert på forvaltningskapitalen alene, innebærer flertallets forslag at innskuddsmassen vil være et viktig element ved avgiftsfastsettelsen, selv om den ikke vil være det eneste element som det tas hensyn til. I den grad norske bankers internasjonale konkurranseevne skulle bli påvirket av beregningsgrunnlaget for sikringsfondsavgiften, innebærer således flertallets forslag en vesentlig bedring i forhold til dagens situasjon. For øvrig viser flertallet til at både kravet til sikringsfondets ansvarlige kapital (jf. § 2-4) og avgiftssatsene (jf. § 2-5) etter flertallets forslag er satt slik at avgiftsbelastningen for norske banker i hovedsak holdes på samme nivå som under gjeldende lovgivning. I virkeligheten vil avgift basert på en sats på 0,75 promille på henholdsvis innskuddsvolum og risikoveiet beregningsgrunnlag måtte bli lavere for den enkelte bank enn avgift basert på 1,5 promille av forvaltningskapitalen, ganske særlig for banker med en betydelig ikke-innskuddsbasert virksomhet. Ytterligere reduksjon til fordel for disse bankene ved at avgiften utelukkende baseres på innskuddsvolum synes lite rimelig i forhold til banker som baserer det alt vesentlige av sin virksomhet på innskudd, og som derfor stort sett vil svare samme normalavgift enten man benytter beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet, forvaltningskapitalen eller innskuddsvolumet som grunnlag. Hvis mindretallets forslag følges, vil avgiftsbelastningen flyttes til banker med høy innskuddsdekning. Dette innebærer at avgiften i større grad flyttes til banker med begrenset internasjonalt orientert virksomhet.

Etter flertallets oppfatning kan det være vanskelig å foreta en reell sammenligning med utenlandske ordninger for å vurdere konkurransfaktoren, da det i praksis varierer i hvilken grad den enkelte sikringsordning krever årlig innbetaling av avgift eller hovedsakelig baseres på en garantierklæring. Ved årlige innbetalinger tas de reelle utgiftene forbundet med ordningen i forkant av eventuelle problemer, mens utgiftene i det andre tilfelle forskyves inntil krav mot ordningen blir gjort gjeldende. I sistnevnte tilfelle er det først når det blir gjort gjeldende krav mot garantien at man kan sammenligne avgiftsnivået i ordningen med en ordning hvor midler hovedsakelig er innbetalt på forhånd.

Flertallets forslag tar utgangspunkt i gjennomsnittlig kapitaldekning hos medlemmene. Det er mulig å lage en alternativ utforming som tar hensyn til utviklingen over tid i gjennomsnittlig kapitaldekning. I vedlegg V er det redegjort for et slikt alternativt forslag.

Mindretallet på 9 medlemmer som består av Fusdahl, Gjønnes, Halvorsen, Kobberstad, Melsom, Myhre, Raknerud, Skomsvold og Vannebo, mener at beregningsgrunnlaget for sikringsfondsavgiften bør være innskudd fra andre enn finansinstitusjoner. Da ordningen etter disse medlemmers mening skal ha et mer begrenset formål, primært en innskuddsgarantiordning, mener de det er grunn til å foreta en reduksjon i avgiften. Dersom fondets adgang til å foreta utbetalinger i forbindelse med støtteaksjoner begrenses, bør dette også begrense kostnadene for medlemsinstitusjonene. Mindretallet legger vekt på at institusjonenes rammevilkår fastsettes slik at det ikke oppstår konkurransemessige ulemper vis à vis utenlandske konkurrenter, eller til at det oppstår konkurransevridninger mellom ulike typer av norske kredittinstitusjoner. Disse medlemmer mener at flertallet i sitt forslag ikke i tilstrekkelig grad ivaretar disse hensyn og kan heller ikke se at det er anført tilstrekkelig sterke grunner for å innføre en sikringsfondsordning i Norge som i vesentlig grad avviker fra det som er vanlig internasjonalt og som vil kunne virke meget uheldig for norske bankers konkurransesituasjon. Mindretallet mener at konkurransesituasjonen er fundamentalt endret siden de eksisterende sikringsfondsordninger ble etablert. Dette er en følge både av dereguleringen av det norske marked og den økte internasjonalisering av finansmarkedene som har funnet sted de senere år. Dette nødvendiggjør etter disse medlemmers syn, at en ny norsk sikringsfonds­ordning så langt som mulig bygger på de prinsipper som er lagt/legges til grunn internasjonalt slik at man ikke får en konkurransevridning i norske bankers disfavør. Videre legger dette mindretallet stor vekt på at sikringsfonds­ordningen ikke unødig bidrar til å svekke den markeds­messige disiplin. Dersom sikringsfondsordningen inneholder elementer som peker i retning av at en bank qua enkeltinstitusjon vil bli reddet av sikringsfondet uansett, så vil markedsdisiplinen kunne svekkes alvorlig. Det vises til mindretallets synspunkter inntatt i mindretallets alminnelige motiver del IV.

2.8 Innskuddsgarantiens virkeområde

2.8.1 Moral hazard m.v.

Utformingen av en innskuddsgarantiordning vil kunne påvirke atferden til både innskytere som konsumenter og bankene som produsenter. Innskuddssikring kan lede til at noen foretar handlinger til egen fordel uten at de selv må bære alle kostnadene (såkalt moral hazard). Dette vil f.eks. være aktuelt i de tilfeller hvor en innskyter plasserer et beløp til høy rente i en bank med lav soliditet, i tillit til at et sikringsfond eller staten til slutt vil sikre og dekke vedkommendes innskudd ved en eventuell insolvens. Dette innebærer at sammenhengen mellom muligheten for en høy avkastning på den ene siden og risikoen for tap på den andre siden blir brutt, med den følge at markedsdisiplinen knyttet til risikotaking vil kunne reduseres. I et velfungerende marked bør større innskytere og kreditorer straffe en bank som tar stor observerbar risiko, ved å trekke ut sine innskudd eller kreve høyere rente. Dette insitamentet vil kunne forsvinne dersom kundene vet at myndighetene eller garantiordninger automatisk vil redde banken.

I debatten om innskuddssikringer har det vært fremhevet at sikring av bankinnskudd gjør at banker vil påta seg større risikoer i sine låneengasjementer enn de ellers ville ha gjort. Dette er bl.a. trukket frem i USA i forbindelse med krisen i Savings and Loans-institusjonene på slutten av 1980-tallet. Det er hevdet at nettopp den føderale innskuddssikringen gjorde det mulig for disse institusjonene å ta store risikoer uten å måtte betale noe ekstra i form av høyere innskuddsrente.

Når en skal vurdere hvorvidt sikring av bankinnskudd medfører at bankene tar ekstra risikoer, kan det være hensiktsmessig å skille mellom den delen av en banks risikotaking som er alminnelig observerbar, og risikofylt atferd som innskytere ikke kan observere.

For bank som ikke er tilknyttet ordning med innskuddsgaranti, vil rask vekst i utlånsvolumet kombinert med lavere kapitaldekning, i alminnelighet utsette innskyterne for større risiko enn en bank med moderat utlånsvekst og høy kapitaldekning. Bankenes utlånsvolumer og kapitaldekning er offentlig kjent, men likevel vil bare et fåtall av bankens kunder kjenne til disse tallene. Det antas likevel at deler av publikum vil ta hensyn til dette ved plassering av sine bankinnskudd. Isolert sett må en bank med lav soliditet derfor regne med å kompensere innskyterne for mer-risikoen gjennom en høyere innskuddsrente. Innføring av en ubegrenset innskuddsgaranti vil imidlertid medføre at innskyterne ikke trenger å ta hensyn til en banks soliditet når de plasserer sine midler. En bank med lav kapitaldekning trenger heller ikke betale sine innskytere for ekstra risiko. En innskuddsgaranti kan således medføre at en bank kan ta større synligerisikoer enn den kan gjøre uten garantiens eksistens.

Med risikofylt atferd som i praksis ikke er observerbar, fortoner det seg imidlertid annerledes. Innskyterne kan ikke observere sammensetningen av en banks utlånsportefølje, hvor omhyggelig banken driver sin kredittvurdering, hvorledes den følger opp låneengasjementene osv. Ved fravær av innskuddsgaranti vil innskytere være klar over at de på dette feltet må stole på banken og kreve en ekstra kompensasjon i innskuddsrenten hos alle banker pga. manglende kontroll med bankenes disposisjoner. Innskyterne vil på forhånd ikke være i stand til å oppdage om en bank i perioder foretar dårlige kredittvurderinger. Selv uten noen form for innskuddssikring vil således ikke en bank som foretar dårligere kredittvurderinger enn andre, bli straffet umiddelbart ved å måtte betale høyere innskuddsrente. Innføring av en ubegrenset innskuddssikring vil ikke endre på dette. Bare når det gjelder alminnelig observerbar risikotaking skaper innskuddssikring et moral hazard-problem i innskyternes atferd; de har ikke tilstrekkelig insentiv til å trekke innskuddene ut eller kreve høyere rente av en bank som f.eks. opererer med en lav kapitaldekning.

Innskuddsgarantien skal bl.a. fylle en oppgave som forbrukerbeskyttelse, dvs. den skal dekke vanlige innskudd fra forbrukere i størst mulig grad. Det vil ikke være mulig for disse å sette seg inn i og vurdere sikkerhetsmessige forhold ved de enkelte institusjoner. På den annen side følger det at innskytere/innlånere som man forventer bør kunne vurdere slike forhold, ikke skal omfattes av noen ubetinget innskuddsgaranti.

Innskuddsgarantien vil på denne måten kunne ha betydning for bankenes forretningsdrift. En bank vil kunne øke den alminnelige observerbare risikoprofilen i låneporteføljen utover det forretningsmessig forsvarlige, f.eks. gjennom rask vekst, uten at innskyterne krever å bli kompensert for den ekstra risikoen. Dette må søkes motvirket ved utformingen av den avgiften som banken skal betale til sikringsfondet, m.a.o. sikringsordningens prising av forsikringen av innskyternes innskudd overfor institusjonene. Dette tilsier at det ved avgiftsberegningen tas hensyn til en risikospredningsfaktor, jf. kapittel 2.7. Imidlertid vil det være vanskelig å motvirke uforsvarlig høy innskuddsrente gjennom utforming av avgifter til sikringsfondet.

Dersom den prisen banken må betale til innskuddsgarantiordningen er fast uten å avspeile risikomessige forhold ved banken, vil banken kostnadsfritt, for å oppnå høyere avkastning på forvaltningskapitalen, kunne øke risikoprofilen til virksomheten. Innskyternes midler vil likevel være sikret gjennom den kollektive forsikringsordningen. Sannsynligheten for at en bank får problemer med å innfri sine forpliktelser vil imidlertid øke med risikoen i bankens plasseringer. Med den øker sannsynligheten for at forsikringen kommer til utbetaling. Dersom avgiften til sikringsfondet ikke fanger opp denne risikoen, innebærer det at banken kostnadsfritt kan flytte risiko forbundet med egen virksomhet over til sikringsfondet eller i realiteten over på de andre institusjonene som er omfattet av innskuddsgarantien.

På bakgrunn av de insentiver som ligger i et slikt fast prissystem, vil i hvert fall enkelte banker kunne velge å ta større risiko enn ellers. Over tid vil dette kunne materialisere seg i større tap for bankene, i enkelte tilfeller så store tap at det nødvendiggjør støtte fra innskuddsgarantien. Dette vil over tid kunne tappe innskuddsgarantiordningen. Disse forhold taler for at sikringsfondsavgiften varierer etter den risiko som er knyttet til bankens virksomhet, se kapittel 2.7.

2.8.2 Medlemmer

Etter innskuddsgarantidirektivet skal hver stat sørge for at det på dens territorium blir innført og offentlig godkjent én eller flere innskuddsgarantiordninger, jf. art. 3. I utgangspunktet kan ingen kredittinstitusjon som har fått tillatelse til å drive virksomhet i en medlemsstat, motta innskudd dersom den ikke er medlem av en slik ordning.

Definisjonen av kredittinstitusjon i EUs lovgivning omfatter en snevrere krets foretak enn den tradisjonelle norske forståelsen av begrepet kredittinstitusjon og en videre krets av foretak enn den norske bankdefinisjon. Som ledd i tilpasningen av norsk finanslovgivning til EØS-regelverket, ble det innført en tilsvarende definisjon av kredittinstitusjon i norsk rett, jf. fil. § 1-5 nr. 3.

Definisjonen av kredittinstitusjon stiller krav både til institusjonens innlåns- og utlånsside. Når det gjelder innlånssiden, omfatter definisjonen institusjoner som mottar vanlig innskudd fra allmennheten samt andre typer innlån som skal tilbakebetales, f.eks. obligasjoner og sertifikater. For å falle inn under kredittinstitusjonsdefinisjonen kreves det også at institusjonene yter lån for egen regning. Ikke bare banker, men også kredittfore­tak og visse finansieringsselskaper kan derfor falle inn under definisjonen av kredittinstitusjon.

Etter innskuddsgarantidirektivet skal alle kredittinstitusjoner som rent faktisk mottar innskudd i direktivets forstand være medlem av en innskuddgarantiordning. Dette innebærer at norske institusjoner som defineres som kredittinstitusjon, skal omfattes av en innskuddsgarantiordning. Kommisjonen foreslår at det skal være et krav om obligatorisk medlemskap i innskuddsgarantiordningen for alle institusjoner som har konsesjon til å motta innskudd fra en ubestemt krets av innskytere etter spbl. § 1, fbl. § 1 og postbankl. § 5-1, dvs. banker. Utenfor faller andre typer finansinstitusjoner. Selv om kredittforetak og finansieringsselskap gis adgang til å drive virksomhet som kredittinstitusjon, vil den tillatelse som er gitt disse typer institusjoner, kunne begrense deres adgang til å motta innskudd.

Kommisjonens flertall foreslår en hjemmel for Kongen til å bestemme at finansieringsforetak som har hovedsete og er gitt tillatelse til å drive virksomhet her i riket, skal være medlem av sikringsordningen. Da det foregår en omstrukturering i bransjen for tiden har kommisjonens flertall funnet det hensiktsmessig med en regel som tar hensyn til at det vil være nødvendig å foreta en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Enkelte typer av finansieringsforetak har en virksomhet av slik langsiktig karakter, at de bør kunne omfattes av ordningen. Bestemmelsen er ikke beregnet på de finansieringsforetak som har en kortsiktig finansiering. For bankeide foretak kan det være aktuelt å foreta avgiftsberegning på konsolidert basis, jf. utkastet § 2-5 fjerde ledd som bestemmer at Kongen kan fastsette nærmere regler om beregning av medlemmenes avgiftsplikt.

Enkelte unntak fra plikten til å være tilsluttet en innskuddsgarantiordning er gitt i direktivets art. 3. En kredittinstitusjon kan fritas dersom den er tilsluttet en ordning som beskytter selve kredittinstitusjonen, og særlig garanterer dens likviditet og solvens, slik at innskyterne sikres en beskyttelse som minst tilsvarer den som en innskuddsgarantiordning gir. En slik alternativ sikringsordning må i tillegg oppfylle visse nærmere angitte vilkår. Blant annet må ordningen være etablert og offentlig godkjent på det tidspunktet direktivet vedtas. Videre må ordningen ha som formål å unngå at innskudd blir indisponible, og ha tilstrekkelige midler for å oppfylle dette formål. I tillegg kan en slik alternativ ordning ikke bestå i en garanti som ytes kredittinstitusjonene av medlemsstaten selv eller av dens lokale eller regionale myndigheter. Endelig må innskyterne gjennom ordningen være sikret opplysninger ifølge nærmere bestemmelser angitt i direktivets art. 9. Slike opplysninger skal bl.a. omfatte informasjon om hvilke grenser som gjelder for innskuddssikring og hvilke innskuddssikringsordning institusjonen og dens filialer er tilknyttet.

Etter direktivet art. 4 nr. 2 har filialer av EØS-kreditt­institusjoner rett til å være medlem av innskuddsgarantiordningen i vertslandet for å dekke innskudd utover de innskudd som er dekket av hjemlandets sikringsordning. Dette må sees i sammenheng med det hjemlandsprinsipp som innskuddsgarantidirektivet bygger på. Selv om en filial av en kredittinstitusjon hjemmehørende i et annet EØS-land kan bli med i vertslandets ordning, skal den i utgangspunktet være dekket av hjemlandets innskuddsgarantiordning så langt den rekker, jf. art. 4 nr. 1. Av konkurransemessige grunner er det imidlertid satt krav om at hverken nivået eller omfanget av hjemlandets dekning skal kunne overstige dekningen som vertslandets garantiordning gir. Disse kravene gjelder foreløpig frem til og med 31. desember 1999. Før denne dato skal Europakommisjonen utarbeide en rapport på grunnlag av de erfaringer som er gjort med anvendelsen av bestemmelsene, og vurdere behovet for å opprettholde dem.

Det har vært hevdet at kravet om at hverken nivået eller omfanget av hjemlandets dekning skal kunne overstige dekningen som vertslandets garantiordning gir, relativt enkelt kan unngås ved å flytte alle eller deler av innskuddene fra filialen til hjemlandets hovedkontor. Kommisjonen antar at dette vil være av liten interesse for den vanlige forbruker dersom den foreslåtte innskuddsgarantien på 2 millioner NOK blir vedtatt. Sett hen til den relativt høye norske garantien kan det være like så aktuelt å flytte innskudd fra hovedkontoret i utlandet eller fra andre filialer til den norske filialen. Den norske sikringsfondsordningen kan da tenkes å måtte dekke innskudd for et større beløp enn det innskuddsbeløp som har vært grunnlaget for beregningen av avgiften. Det er vanskelig å ha noen klar oppfatning av omfanget av eventuell flytting av innskudd mellom hovedkontoret og filialen. Dersom omfanget av en slik overføring av innskudd mellom hovedkontoret og filialen skulle bli stort, må det vurderes om transaksjonene er reelle. Kommisjonen mener at alminnelige gjennomskjæringsregler vil kunne benyttes for å hindre garantidekning av slike innskudd.

Etter direktivet art. 4 nr. 3 kan en filial bare tas opp som medlem av vertslandets innskuddsgarantiordning dersom den overholder de forpliktelser som er knyttet til ordningen, særlig gjelder dette betaling av avgifter. Ved gjennomføringen av denne bestemmelsen skal de ledende prinsippene i vedlegg II til direktivet følges. Det fremgår bl.a. der at når en filial søker om å bli tilsluttet vertslandets ordning for tilleggsdekning, skal vertslandets og hjemlandets ordning sammen utarbeide hensiktsmessige regler og prosedyrer for utbetaling av eventuell erstatning til innskytere i filialen.

Kommisjonens flertall foreslår også at filialer av kredittinstitusjoner fra EØS skal kunne pålegges å være medlem av den norske innskuddsgarantiordningen. Det vises til spesielle motiver til § 2-1.

2.8.3 Forpliktelser

Innskuddsgarantidirektivet art. 1 definerer innskudd som enhver kreditsaldo som skriver seg fra midler satt inn på konto eller fra midlertidige forhold som følger av vanlige betalingstransaksjoner, og som kredittinstitusjonen skal tilbakebetale i samsvar med gjeldende lovfestede og avtalefestede vilkår, samt enhver fordring i form av et gjelds­instrument utstedt av en kredittinstitusjon. I utgangspunktet er definisjonen svært omfattende, da all ordinær gjeld omfattes, inkludert gjeld det utstedes verdipapir for. Forskjellen i ordninger fra land til land er bakgrunnen for at man i direktivet har tatt med en svært omfattende definisjon av innskudd for å dekke de ulike spareformer som benyttes.

Obligasjoner som oppfyller vilkårene i rådsdirektiv 85/611/EØF art. 22 nr. 4 skal ikke anses som innskudd, jf. direktivet art. 1 nr. 1. Dette er obligasjoner som er utstedt av en kredittinstitusjon som har sitt forretningskontor i en medlemsstat, og som ved lov er underlagt særskilt offentlig tilsyn med sikte på å verne obligasjonseierne. Videre faller alle instrumenter som omfattes av definisjonen ansvarlig kapital i art. 2 i rådsdirektiv 89/299/EØF av 17. april 1989 om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital utenfor, jf. direktivets art. 2. Slike fordringer skal være utelukket fra dekning av garantiordningene, jf. kommisjonens forslag til definisjon av innskudd i § 2-3. I tillegg er medlemsstatene gitt adgang til å fastsette at visse innskytere eller visse innskudd skal utelukkes fra garantien eller garanteres med et lavere beløp, jf. direktivets art. 7 nr. 2. En liste over innskudd som kan utelukkes fremgår av vedlegg I til direktivet. Vedlegg I nr. 1-9 og nr. 14 retter seg mot ulike kundegrupper og behandles i pkt. 2.8.4. Vedlegg I nr. 10-13 retter seg mot innskuddets art og omtales nedenfor.

For det første er det etter vedleggets nr. 10 adgang til å unnta innskudd som ikke lyder på navn. I enkelte land har det vært åpnet for innskudd som ikke lyder på navn. I Norge har innskudd tradisjonelt lydt på navn. Kommisjonen ser ingen grunn til at andre innskudd enn de som lyder på navn skal dekkes under innskuddsgarantiordningen.

Etter vedleggets nr. 11 kan også innskudd som en innskyter på individuelt grunnlag har oppnådd en spesielt gunstig rente på eller andre økonomiske fordeler av, unntas når dette har bidratt til å forverre institusjonens økonomiske situasjon. Til forskjell fra de øvrige unntak, som åpner for en forhåndsbestemt innsnevring av innskuddsgarantiordningen, åpner dette unntaket for en mer skjønnsmessig vurdering i etterhånd av om innskuddet skal unntas fra dekning ut fra rimelighetsbetraktninger. Bakgrunnen kan være at banken har tilbudt renter langt over normalt markedsnivå på individuelle vilkår, slik at kunden gjennom dette burde ha forstått og akseptert økt risiko for tap. Etter kommisjonens mening bør et slikt unntak også innføres i den norske ordning, jf. § 2-7 tredje ledd bokstav c). Unntaket antas i særlige tilfeller å kunne virke disiplinerende både overfor bankens ledelse og innskyternes disposisjoner.

Etter vedleggets nr. 12 kan også gjeldsinstrumenter utstedt av en kredittinstitusjon og forpliktelser som skyldes egne aksepter og egenveksler unntas. Unntaket omfatter bl.a. obligasjoner og sertifikater. Etter kommisjonens syn er innskudd i form av gjeldsinstrumenter som obligasjoner og sertifikater i utgangspunktet former for fordring på bankene som har karakter av å være instrumenter for profesjonelle investorer. Bankobligasjoner og banksertifikater har hittil ikke vært vanlige plasseringsalternativer for alminnelige innskytere. I Norge har det tradisjonelt vært et klart skille mellom bankinnskudd på den ene siden og obligasjoner og sertifikater som gjeldsinstrumenter på den annen side. I denne sammenheng nevnes også at bankene ikke har enerett på å utstede obligasjoner og sertifikater, men tvert imot har vært avskåret fra dette inntil for få år siden. Kommisjonen ser ikke grunn til å utvide innskuddsgarantiordningen til å dekke innskyternes totale fordringer opp til den beløpsgrense kommisjonen anbefaler. Etter kommisjonens mening bør derfor en norsk innskuddsgarantiordning også fange opp dette unntak, slik at innskuddssikringen i praksis først og fremst gjelder ordinære innskudd på navn, samt annen ordinær gjeld til kunder som følger av midlertidige situasjoner i den ordinære bankvirksomhet, jf. definisjonen av innskudd i §§ 2-3 og 2-7 første ledd.

Etter vedleggets nr. 13 kan innskudd i andre valutaer enn medlemsstatenes valuta og ECU også unntas. Kommisjonen har ikke funnet grunn til å foreslå et slikt unntak fra den norske sikringsordningen.

2.8.4 Kundegrupper

Det følger av innskuddsgarantidirektivet at ikke alle kunder i kredittinstitusjoner skal være dekket av en innskuddsgarantiordning. Direktivet pålegger dels medlemsstatene å unnta visse kundegrupper i den nasjonale lovgivning, dels åpner direktivet for nasjonale unntak.

Etter direktivets art. 2 skal innskudd foretatt av andre kredittinstitusjoner i eget navn og for egen regning unntas fra dekning, med mindre kredittinstitusjonen ikke er ubetinget berettiget til beløpet som står på konto. Nærmere bestemmelser om når en kredittinstitusjon er uberettiget til beløpet er gitt i art. 8 nr. 3. Bakgrunnen for å unnta andre kredittinstitusjoner fra garantien er innskuddsgarantiordningens formål som er å beskytte al­minnelige innskytere i bankene, og ikke en kredittinstitusjons innskudd i andre banker. Hvis en bank driver uforsvarlig forretningsførsel, er de øvrige kredittinstitusjoner profesjonelle investorer som bør følge med. Det vises til kommisjonens forslag til definisjon av innskudd i § 2-3.

Dette reiser spørsmål om å unnta også andre grupper av næringsdrivende enn bare kredittinstitusjoner fra innskuddsgarantien med den begrunnelse at de er profesjonelle som selv må forventes å sette seg inn i risikomessige forhold ved ulike plasseringsalternativer. Hvilke andre grupper av næringsdrivende som kan unntas, er nærmere angitt i vedlegg I til direktivet. Av de aktuelle typer av institusjoner som kan unntas, tilhører et flertall den finansielle sektor. For det første kan finansinstitusjoner i henhold til art. 1 nr. 6 i direktiv 89/646/EØF unntas, jf. vedlegget nr. 1. Dette unntaket omfatter spesialselskaper som ikke har adgang til å motta innlån eller innskudd fra allmennheten. Videre kan forsikringsforetak og foretak for kollektiv investering unntas, jf. vedlegget nr. 2 og nr. 5. Etter vedlegget nr. 6 kan pensjonsfond og pensjonskasser unntas. Tilsvarende gjelder for innskudd fra andre selskaper i samme gruppe, jf. vedlegget nr. 9.

Etter kommisjonens syn er en viktig forutsetning for effektive og solide finansinstitusjoner at de profesjonelle investorer vurderer risikoen ved plassering i ulike institusjoner. Sammen med eiernes kontroll og myndighetenes tilsyn gir aktive kreditorer finansinstitusjonenes ledere et viktig insentiv til grundig risikovurdering. Innskuddsgarantiordningen bør utformes under hensyn til at den i minst mulig grad svekker slike kreditorers signalrolle. En slik kontinuerlig vurdering av institusjonene fra kreditorene vil bl.a. kunne bidra til at disse over tid plasserer sine innskudd i de institusjoner som er best i stand til å forvalte ressursene.

De nevnte grupper av institusjoner er profesjonelle aktører i den finansielle sektor, og bør derfor etter kommisjonens mening unntas. Innskuddssikringen bør begrenses til bare å omfatte vanlige bankinnskudd på ordinære vilkår fra husholdninger og bedrifter, og ikke innskudd fra finansielle foretak og institusjoner. Se utkastet §§ 2-3 og 2-7 tredje ledd bokstav a) og b).

Etter direktivets art. 2 skal innskudd som stammer fra transaksjoner som det er avsagt straffedom for i forbindelse med hvitvasking av penger i henhold til art. 1 i rådsdirektiv 91/308/EØF utelukkes fra enhver tilbakebetaling. Etter kommisjonens forslag i § 2-7 tredje ledd bokstav d) kan slike innskudd unntas fra dekning.

Et særskilt spørsmål er om innskuddsgarantien skal omfatte utenlandske innskytere. Kommisjonen mener at det ikke er ønskelig å særbehandle innskudd foretatt av norske borgere. EUs generelle regler om likebehandling taler også mot en slik ordning. I tillegg antas det å kunne være komplisert å trekke opp en klar grense mellom norske og utenlandske innskytere. Ut fra dette mener kommisjonen at innenlandske og utenlandske innskytere bør stilles likt i forhold til innskuddsgarantien.

2.8.5 Beløpsgrense

Innskuddsgarantidirektivet setter krav om at beløp opp til ECU 20 000 (dvs. i overkant av NOK 160 000) pr. innskyter pr. kredittinstitusjon skal være sikret dekning, jf. art. 7. De land som på vedtagelsestidspunktet for direktivet hadde et lavere minstebeløp for garanterte innskudd kan – inntil år 2000 – opprettholde det maksimumsbeløp som er fastsatt i deres garantiordninger, forutsatt at dette beløp ikke er mindre enn 15 000 ECU. I tillegg kan medlemsstatene under gitte forutsetninger begrense garantien til en bestemt prosent av innskuddsbeløpene, jf. art. 7 nr. 4.

Direktivet er ikke til hinder for å opprettholde eller vedta bestemmelser som gir en høyere eller mer omfattende beskyttelse av innskudd, jf. art. 7 nr. 3.

Gjeldende norske sikringsfondsordninger er forskjellige for så vidt gjelder beløpsgrense. Ved avvikling av en sparebank har Sparebankenes sikringsfond i dag en lovbestemt plikt til å dekke innskyternes tap uavhengig av størrelse, unntatt de tap andre banker kan få på sine innskudd, jf. spbl. § 41 fjerde ledd. Forretningsbankenes sikringsfond har ingen tilsvarende plikt. I praksis har imidlertid også Forretningsbankenes sikringsfond sørget for at alle bankkunder har fått sine innskudd dekket fullt ut.

Ved å sette en høy eller ingen beløpsgrense, vil man garantere at de fleste eller alle innskudd publikum har i bankene, er sikret. Dermed vil man kunne unngå at det oppstår et run av innskytere mot en bank på grunn av et rykte om at banken har problemer.

En mer moderat beløpsgrense vil medføre risiko for å ramme bedrifter, som ikke kan kalles profesjonelle finansielle investorer, fordi de i kortere perioder vil ha behov for å samle opp store likvide fordringer, til f.eks. lønnsutbetalinger eller nedbetaling av kortsiktig leverandørkreditt. Tilsvarende gjelder også for private innskytere som over en lengre periode eller kortsiktig, f.eks. ved salg av bolig, har overlatt større beløp til en bank.

Store banker i mindre land vil kunne bli betraktet som too big to fail. Dette vil kunne bety at slike banker indirekte vil ha en altomfattende sikring. Ved de sikringstiltak norske myndigheter iverksatte overfor bankene under bankkrisen i 1991 og 1992, ble det lagt vekt på den nasjonale betydningen av å sikre at de store bankene kunne fortsette virksomheten. Innskytere og innlånere kan tenkes å se det slik at norske myndigheter sannsynligvis også vil opptre på en tilsvarende måte ved en bankkrise i fremtiden. En beløpsgrense kan derfor på denne måten skape et konkurransefortrinn i innskudds- og innlånsmarkedet for store banker i forhold til mindre banker.

Etter kommisjonens mening veier hensynet til innskyterbeskyttelse og hensynet til gjennomføringen av betalingstransaksjonene tungt for å sette en relativt høy beløpsgrense. Også hensynet til konkurransen mellom små banker og store banker må tillegges vekt i forhold til det å sette en lav beløpsgrense. Kommisjonen finner det rimelig å kreve at innskytere som velger å ha et stort beløp innestående i en bank, bringer på det rene om banken har tatt for stor synlig risiko. Fjerner man dette insentivet hos innskyterne helt, er det åpenbart at én av de faktorene som kan virke begrensende på en banks risikotaking forsvinner. En beløpsgrense vil også ha betydning for betalingsoppdrag. Kommisjonen antar at en grense på NOK 2 millioner er passende for norske forhold.

Uavhengig av beløpsgrense vil deler av innskuddene bli dekket av den dividende som utbetales i forbindelse med offentlig administrasjon eller avvikling av banken. Dette vil ha betydning for innskytere med større innskuddsbeløp.

Selv om det settes en beløpsgrense, bør det være mulig å ivareta de viktigste hensyn som taler for å gi en ubegrenset innskuddsgaranti. Når det gjelder forholdet til de ikke-profesjonelle investorer som tidvis har behov for å samle opp store likvide fordringer, kan disse i et system hvor det er satt en beløpsgrense for innskuddsgarantien spre sine innskudd på flere banker. Dermed vil de i utgangspunktet være garantert minstebeløpet i hver enkelt bank. Dessuten har også disse investorene alternative nesten like likvide plasseringsmuligheter, f.eks. statssertifikater eller pengemarkedsfond.

Kommisjonen har innhentet opplysninger om fordelingen av bankinnskudd etter beløpsstørrelse for å finne ut hvor stor andel av bankenes innskudd som vil være dekket ved ulike beløpsgrenser. Tallene er utarbeidet av Sparebankforeningen på grunnlag av data pr. 30.6.1993. Undersøkelsen er basert på et utvalg av elleve sparebanker med en forvaltningskapital som tilsvarer ca. 50 prosent av sparebankenes samlede forvaltningskapital. Utvelgelsen er gjort ut fra tekniske forutsetninger, og omfatter 4 store, 3 mellomstore og 4 små sparebanker. Kundekonti er slått sammen slik at undersøkelsen omfatter samlede innskudd pr. kunde. Undersøkelsen omfatter innskudd fra kunder – dvs. at sektorene finansinstitusjoner, forsikringsselskaper, banker og utland er holdt utenfor. Tabell 2.2 viser hvor stor andel av innskuddsbeløpene som dekkes ved alternative innskuddsgarantiordninger. Tabell 2.3 viser andel av innskuddsbeløp som dekkes for tre ulike sektorer under alternative innskuddsgarantiordninger.

Beregningene i tabell 2.2 viser at 57 prosent av de samlede innskudd i sparebankene som omfattes av undersøkelsen vil bli dekket i sin helhet dersom beløpsgrensen settes til NOK 250 000. Tilsvarende vil 76 prosent av innskuddene bli dekket i sin helhet dersom beløpsgrensen settes til NOK 1 million og 81 prosent dersom beløpsgrensen settes til NOK 2 millioner. Det fremgår av tabell 2.3 at ved en beløpsgrense på NOK 1 million så vil 97 prosent av innskudd fra vanlige lønnstakere, trygdede o.a. dekkes. Ved en beløpsgrense på NOK 2 millioner vil 99 prosent av innskuddene fra samme gruppe dekkes. En beløpsgrense på NOK 2 mill. pr. innskyter vil altså dekke nesten alle husholdningers bankinnskudd. Beløpsgrensen på NOK 2 millioner vil dekke i alt 70 prosent av private bedrifters innskudd. Bedrifter som har behov for større likvide fordringer enn dette beløp, kan som nevnt spre sine innskudd på flere banker eller alternativt foreta plassering i korte statspapirer.

For at det ikke skal bli altfor enkelt å omgå en slik grense, har kommisjonen valgt å knytte grensen til et beløp pr. innskyter pr. bank, og ikke til et beløp pr. konto. I forhold til bedrifter som inngår i konsern, finner kommisjonen det mest hensiktsmessig å regne hvert datterselskap som en innskyter. Det er liten grunn til å tro at bedrifter dermed vil ta kostnadene ved å opprette en hel rekke nye datterselskap bare for å nyte godt av en større innskuddsgaranti. Kommisjonen er usikker på om det samme bør gjelde ved bruk av et konsernkontosystem. En konsernkonto bokføres som mellomværende mellom banken og morselskapet, men for øvrig er konsernkontoen bare en samlekonto eller en funksjon av alle underkontienes saldi. Konsernkontoen er normalt ikke åpen for innbetalinger og utbetalinger. Underkontiene er datterselskapenes eller avdelingenes konti og fremtrer utad som rene kassekreditt- eller foliokonti i banken. Hvem som skal regnes som innskyter i denne sammenheng kan eventuelt avklares i forskrift, jf. § 2-2 fjerde ledd.

Blant innskytere som vanskelig kan unngå å ha større innestående beløp enn NOK 2 millioner i bank, vil det kunne tenkes at enkelte spekulerer i at visse banker vil bli oppfattet som too big to fail. I visse situasjoner kan det ikke ses bort fra at dette kan få konsekvenser for konkurransen mellom små og store banker som diskutert ovenfor.

Kommisjonen har vurdert om visse innskudd bør dekkes uten noen beløpsbegrensning. Slike ordninger har vært vurdert for bl.a. umyndiges midler, individuelle pensjonssparemidler samt klientmidler. Kommisjonens flertall mener at også disse midlene bør være underlagt den generelle beløpsbegrensningen. Det vil etter flertallets mening være uheldig å tillate høyere dekning for disse enn for andre. Det bør heller være en høy felles beløpsgrense som foreslått. For beløp over NOK 2 millioner, må risikoen kunne reduseres ved f.eks. å fordele det samlede innskudd på flere banker eller opprette en klientkonto pr. klient. Mindretallet foreslår at Kongen gis hjemmel til å bestemme at visse typer innskudd skal kunne dekkes utover det som følger av garantien. Det vises til mindretallets lovutkast § 2-6 femte ledd med motiver i del IV.

Medlemsstatene skal fastsette regler om at kredittinstitusjonene skal gi innskyterne nødvendige opplysninger om hvilken innskuddsgarantiordning institusjonen og dens filialer er tilknyttet, jf. art. 9. Det skal på en lettfattelig måte gis opplysninger om hvilke grenser som gjelder for innskuddsgarantien. Se også direktivet art. 6 nr. 2. I NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag er det i § 2-7 annet ledd bokstav h) foreslått en bestemmelse om at før det blir inngått kontoavtale, skal institusjonen skriftlig opplyse kunden om hvilke regler som gjelder for innskuddsgaranti. Det vises til nevnte utredning side 115.

2.8.6 Manglende midler

Det oppstår særskilte spørsmål om sikringsfondenes juridiske stilling i tilfelle hvor oppsamlet kapital er forbrukt i sin helhet og fondet således kan sies å være tømt. Det kan da oppstå spørsmål bl.a. om sikringsfondet skal kunne gå konkurs. Tilsvarende oppstår det spørsmål om medlemmenes ansvar for ekstraordinære innbetalinger dersom sikringsfondets kapital faller under den angitte minstestørrelsen for fondet. I så fall vil medlemmenes garantiansvar aktualiseres, jf. utkastet § 2-4.

Medlemmenes ansvar i forhold til innskuddsgarantien er bl.a. tatt opp i Ot.prp. nr. 55 (1968-69) side 45 første spalte:

«Under omfattende nedgangskonjunkturer av slik karakter som man kjenner fra mellomkrigsårene med alminnelig gjeldskrise, er det klart at fondets ansvar må ha begrenset betydning. Selv ikke statsmyndighetene maktet den gang å avverge de inngripende forstyrrelser på alle felter av vårt økonomiske liv. Men tilstedeværelsen av Sikringsfondets ansvar og det administrative apparat som fondet har bygget opp, vil i et effektivt samarbeid med Norges Bank og myndighetene kunne begrense skadevirkningene også av slike eventualiteter. Utvalget antar ellers at spørsmålet om mottiltak i tilfelle må bli tatt opp med myndighetene før det kan reises spørsmål om fondets bæreevne.»

I proposisjonens alminnelige merknader på side 21 flg. uttaler Finansdepartementet:

«Verdien av garantien vil selvsagt avhenge av hvilke tap sparebankene kan bli stillet overfor, men departementet kan ikke se at det forhold at man teoretisk kan tenke seg tilfelle hvor fondet ikke vil være stort nok til å dekke innskyternes tap, medfører at man ikke bør lovfeste et uttrykkelig garantiansvar når dette er et ønske fra sparebankenes side. Hvis en slik situasjon skulle oppstå, ville den eventuelt kunne løses ved at innskyternes krav blir forholdsmessig redusert i forbindelse med en rekonstruksjon av fondet etter liknende regler som gjelder for rekonstruksjon av sparebanker. Departementet har tatt inn nødvendige bestemmelser om dette i forslaget til lovtekst.»

Som det fremgår innebærer departementets merknader at innskuddsgarantien ikke rekker lenger enn at bankens innskytere i verste fall må nøye seg med dividende. I departementets spesielle merknader til paragrafen om innskuddsgaranti heter det videre, jf. proposisjonen side 29 annen spalte:

«Forslaget om å etablere et lovbestemt ansvar har vært forelagt Justisdepartementets Lovavdeling, som har bemerket at den gjeldende lov ingen regler har om ekstraordinær innbetaling dersom fondet synker under det fastsatte minimum, og dette gjelder selv om fondet ikke klarer sine forpliktelser, jfr. § 35 første ledd i den gjeldende lov som vil gjelde også i et slikt tilfelle. Dette vil innebære at i en mer alvorlig krisesituasjon vil kreditorene måtte vente på utbetalingen om det ikke blir iverksatt særlige tiltak. Det nevnes til overveielse om utkastet bør utbygges med henblikk på en slik situasjon, idet det rettslig sett kan være en fordel å ha dette regulert før situasjonen inntrer.

Foranlediget av denne uttalelse har departementet foreslått et nytt siste ledd i § 43 hvor det bestemmes at fondet ikke kan settes under konkurs eller akkord samt at gjeldende regler for avvikling av sparebanker får tilsvarende anvendelse på fondet så langt de passer.»

Kommisjonens flertall har en noe annen tilnærmingsmåte til disse spørsmål. Etter utkastet § 2-4 skal fondet til enhver tid ha en minste ansvarlig kapital av fastsatt størrelse. I den utstrekning innbetalt kapital blir brukt og således synker under minstekapitalen, erstattes det manglende av tilsvarende garantiansvar fra medlemsbankene. Innbetalingsplikten etter garantiansvaret aktualiseres av fondets styre når faktisk behov foreligger, og den kommer i tilfelle i tillegg til plikten til å svare årlig avgift etter utkastet § 2-5. I utkastet § 2-4 fjerde ledd er det satt grenser for hvor stor tilleggsinnbetaling som kan kreves i henhold til garantiansvaret. Dessuten inneholder utkastet § 2-8 oppgjørsregler som skal sikre at fondets utbetalingsplikt under innskuddsgarantien er tilpasset tilgjengelige midler, jf. særlig § 2-8 femte ledd. Videre inneholder utkastet § 2-9 annet, tredje og sjette ledd bestemmelser som skal hindre at fondets styre treffer vedtak som innebærer forpliktelser for fondet ut over det tilgjengelige midler kan gi dekning for.

Selv om flertallets forslag til sikringsordning er en del endret fra nåværende ordninger, foreslår flertallet at en tilsvarende bestemmelse som i spbl. § 43 siste ledd første punktum videreføres, jf. utkastet § 2-4 femte ledd. For det tilfelle at sikringsfondet ikke skulle ha tilstrekkelige midler til å innfri garantiansvaret, vil regelen hindre at en innskyter som ikke får oppgjør av fondet i henhold til fondets garantiansvar begjærer fondet konkurs.

3 Forsikringsselskapers garantiordning

3.1 Gjeldende rett

Det er ikke fastsatt felles regler i EU/EØS om garantiordninger for forsikringsselskaper.

Lov om forsikringsvirksomhet 10. juni 1988 nr. 39 (forsvl.) kapittel 9 har bestemmelser om garantiordninger for forsikringsselskaper. Kapitlet omfatter i utgangspunktet bare skadeforsikringsselskaper, men etter forsvl. § 9-4 kan det ved forskrift etableres garantiordninger både for livsforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. I forskrift 8. september 1989 nr. 928 og forskrift 8. september 1989 nr. 929 er det gitt regler om henholdsvis kredittforsikringsselskapenes garantiordning og skadeforsikringsselskapenes garantiordning.

Garantiordningene har vært brukt i forbindelse med vanskelighetene i Star-gruppen der Star Holding AS, Star Forsikring AS og Strand Kredittforsikring AS ble satt under offentlig administrasjon.

3.1.1 Skadeforsikringsselskapenes garantiordning

Etter forsvl. § 9-1 plikter alle selskaper som har konsesjon til å drive direkte skadeforsikring, unntatt kredittforsikring, å være medlem av skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Dette gjelder både norske og utenlandske selskaper med konsesjon i Norge. Forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning fastsetter imidlertid i § 1 annet ledd at gjensidig selskap ikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne. Selskap som dekker trafikkforsikring, skal likevel være medlem, jf. forskriften § 1 tredje ledd.

Selskap som bare har konsesjon til å drive gjenforsikring (reassuranse) omfattes ikke av garantiordningen. Dette må sees på bakgrunn av at slike selskaper ikke har forpliktelser direkte overfor de sikrede.

Garantiordningens formål er å hindre eller redusere tap for sikrede etter forsikringskontraktene dersom økonomien hos et eller flere av medlemmene svikter, jf. forsvl. § 9-3. Det skal være en siste sikkerhet mot at sikrede ikke får dekket erstatninger som de har krav på. Formålet med en garantiordning er nærmere behandlet i kapittel 3.2.

Etter forsvl. § 9-1 annet ledd plikter medlemmene av skadeforsikringsselskapenes garantiordning å bidra til garantiordningen i forhold til deres direkte premieinntekt i Norge de tre siste regnskapsår. I løpet av en periode på tre år kan et medlem ikke pålegges et større bidrag enn 1,5 prosent av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. Bidraget skal ikke innbetales, men det skal etter forsvl. § 9-1 tredje ledd foretas årlige avsetninger etter regler fastsatt av Kredittilsynet. Den årlige avsetning skal utgjøre 1 prosent av direkte opptjent brutto­premie i Norge inntil summen av avsatte midler utgjør 1,5 prosent av summen av opptjent brutto premieinntekt i Norge i de siste tre år, jf. forskriften § 3. Den samlede avsetning skal til enhver tid tilsvare ovennevnte volum. Avkastningen av de avsatte midler tilfaller selskapet.

Styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for at garantiordningen skal oppfylle formålet. Dersom støtte ytes, kan det settes vilkår for støtten, jf. forsvl. § 9-3 første ledd annet punktum.

Styrets vedtak kan påklages til eller omgjøres av ­Kongen etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI, jf. forsvl. § 9-3 annet ledd. Dette er begrunnet i at styrets vedtak vil kunne ha stor betydning for den som berøres – det bør derfor være adgang til overprøving.

Garantiordningen trer inn i de sikredes krav mot selskapet i den utstrekning kravene dekkes gjennom garantiordningen. Dersom garantiordningen trer inn i et krav, bestemmer styret hva som skal gjøres med midlene som kommer inn ved at krav blir innfridd, jf. forsvl. § 9-3 tredje ledd.

Garantiordningen skal ha et styre på fem medlemmer oppnevnt av Kongen, jf. forsvl. § 9-2 første ledd første punktum. I tillegg skal det oppnevnes personlige varamedlemmer. Styret avholder de møter som anses nødvendig. I tillegg kan Kredittilsynet sammenkalle styret, jf. § 9-2 annet ledd første punktum. Kredittilsynet har plikt til straks å sammenkalle styret når det er grunn til å frykte for at et medlem av garantiordningen ikke vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter forsikringskontraktene, jf. forsvl. § 9-2 annet ledd annet punktum.

Kredittilsynet er styresekretariat for garantiordningen, jf. forskriften § 5.

Omkostningene som er forbundet med garantiordningen utlignes på medlemmene etter de regler som etter kredittilsynsloven § 9 gjelder for utligningen av ­Kredittilsynets utgifter knyttet til forsikringstilsynet, jf. forsvl. § 9-2 tredje ledd.

3.1.2 Kredittforsikringsselskapenes garantiordning

I forskrift 8. september 1989 nr. 928 er det fastsatt regler om en garantiordning for kredittforsikringsselskaper. Etter forskriften § 1 skal alle norske og utenlandske kredittforsikringsselskaper som har konsesjon til å drive direkte kredittforsikringsvirksomhet i Norge være medlem av garantiordningen.

Garantiordningen skal sikre at de sikrede etter direkte kredittforsikringsavtaler avsluttet i Norge mottar riktig oppfyllelse av de forsikringskrav som følger av avtalene, jf. forskriften § 2.

Etter forskriften § 3 kan et medlem i løpet av en periode på 3 år ikke pålegges større bidrag enn halvparten av siste års direkte opptjente brutto premie i Norge. Det er videre gitt regler om medlemmenes pliktige avsetninger samt regnskapsforhold, jf. forskriften §§ 4 og 5.

Kredittilsynet er styresekretariat for kredittforsikringsselskapenes garantiordning, jf. forskriften § 6.

Reglene i forsvl. §§ 9-2 og 9-3 om styret og virksomheten til skadeforsikringsselskapenes garantiordning, er gitt tilsvarende anvendelse for kredittforsikringsselskapenes garantiordning, jf. forskriften § 7.

3.1.3 Livsforsikringsselskapenes garantiordning

Garantiordning for livsforsikringsselskaper er ikke opprettet. Med hjemmel i forsvl. § 9-4 kan imidlertid Kongen gi regler om en slik ordning dersom det skulle vise seg å være behov for det, jf. Ot.prp. nr. 42 (1986-87) side 89:

«Heller ikke for livsforsikringsselskaper foreslår Utvalget en garantiordning. Departementet antar, som Utvalget, at det ikke vil være behov for en slik ordning for livselskaper. Men helt sikker kan man ikke være på at livselskapene alltid vil være i stand til å gjøre opp sine forpliktelser. Departementet foreslår derfor en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om garantiordning også for slike selskaper, se § 9-4. Departementet antar imidlertid at det vil være unødvendig å benytte denne hjemmel nå. Bestemmelsen er ment som en reservebestemmelse for det tilfelle at det helt usannsynlige skulle skje, og Departementet antar at det vil være tilstrekkelig å gi forskriftene om utligning mellom livselskaper når behovet eventuelt har oppstått.»

3.2 Formålet

Formålet til skadeforsikringsselskapenes garantiordning er å sikre de sikredes interesser. I forsvl. § 9-3 første ledd første punktum er det således bestemt:

Styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for å forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene. (Uthevelse tilføyd)

Garantiordningens formål er indirekte også behandlet i forsvl. § 9-2 annet ledd annet punktum der det heter:

«Kredittilsynet har plikt til straks å sammenkalle styret når det er grunn til å frykte for at et medlem av garantiordningen ikke vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter forsikringskontraktene.»

Harlem-utvalget, NOU 1983:52 Forsikring i Norge side 47, beskriver garantiordningens formål slik:

«Utvalget har foreslått en garantiordning i skadeforsikring – som en siste sikkerhet mot at forsikringstakere ikke skal få dekket erstatninger som de har krav på(...).

...

Selv med de skjerpede kapitalkrav som foreslås(... ), kan det ikke helt garanteres at et selskap ikke vil kunne komme i økonomiske vanskeligheter. Da kan det bli bruk for en garantiordning.

...

Utvalget har drøftet om garantiordningen bare skulle betjene forsikringstakerne ved avvikling av et forsikringsselskap – slik som det f.eks. er i USA. En annen og mer fleksibel måte vil være at garantiordningen også kan gi støtte til et selskap i vanskeligheter.

Utvalget mener at begge disse arbeidsmåter bør stå åpne, og at garantiordningens styre får fullmakt til å treffe slike avgjørelser. Utvalget vil heller ikke gi nærmere regler i loven for hvordan ordningens midler skal benyttes.»

I Ot.prp. nr. 42 (1986-87) Om lov om forsikringsvirksomhet heter det på side 88:

«Departementet mener at en garantiordning av den type som er foreslått av Harlem-utvalget, er i samsvar med de grunnleggende solidaritets- og risikoutjevningstanker som forsikringsvirksomhet hviler på. Departementet er derfor enig i at en slik ordning bør etableres som en siste sikkerhet for de sikrede etter forsikringskontraktene. ... Det er selvsagt meget viktig å ha et system som gir stor sikkerhet for at garantiordningen aldri vil bli brukt. Viktige forhold i denne sammenheng er effektiv intern kontroll, et effektivt kredittilsyn, samt bl.a. regler om egenkapital og felles standardiserte regnskapsregler gitt av Kredittilsynet.»

Forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning § 2 beskriver også garantiordningens formål:

«Garantiordningen skal gi sikkerhet for at de sikrede etter direkte skadeforsikringsavtaler avsluttet i Norge mottar riktig oppfyllelse av forsikringskrav som følger av avtalene.»

Formålsbestemmelsen i forsikringsvirksomhetsloven har en mindre detaljert utforming enn formålsbestemmelsene for bankenes sikringsfondsordninger. I praksis har dette ført til en viss usikkerhet om garantiordningens omfang.

Kommisjonen slutter seg til de synspunkter som er referert ovenfor i forarbeidene til forsikringsvirksomhetsloven. I lovutkastet § 3-2 første ledd er formålet til Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning formulert slik:

«Garantiordningen skal etter reglene i dette kapittel sikre at forsikringskrav etter avtale om direkte skadeforsikring tegnet av selskap eller filial som er medlem av garantiordningen blir dekket.»

Dette betyr at garantiordningen kan bidra med kapital til et forsikringsselskap selv om det ikke er satt under offentlig administrasjon. I denne sammenheng vil det være naturlig å se hen til interessene til garantiordningen, de sikrede og selskapet. Kapitalen vil eventuelt kunne gis i form av lån til eller garanti overfor et forsikringsselskap. Om garantiordningens samlede ansvar vises det til alminnelige motiver kapitell 3.4.

3.3 Medlemmer

Gjeldende garantiordninger omfatter skadeforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. Nedenfor behandles bare medlemskap i skadeforsikringsselskapenes garantiordning.

Alle selskaper som har konsesjon til å drive direkte skadeforsikring, unntatt kredittforsikring, plikter etter gjeldende regler å være medlem av skadeforsikringsselskapenes garantiordning, jf. forsvl. § 9-1.

Inntil nylig måtte alle filialer av utenlandske forsikringsselskaper ha særskilt tillatelse for å kunne drive virksomhet i Norge. Finansdepartementet fastsatte 22. september 1995 forskrift om forsikringstjenesteytelser og etablering av filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde m.m. Etter forskriften § 3 kan et utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS etablere filial og drive virksomhet gjennom filial her i riket, dersom selskapet har tillatelse til å drive tilsvarende virksomhet i hjemlandet og er undergitt tilsyn fra myndighetene der. Filialen kan utøve virksomhet her i riket to måneder etter at Kredittilsynet har mottatt melding om filialetablering fra tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland, jf. forskriften § 4. Forholdet til den norske garantiordningen er regulert i forskriften § 12:

«Kredittilsynet kan gi nærmere regler om hvordan utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS skal oppfylle krav og vilkår om skadeforsikringsselskapenes garantiordning, som fastsatt i og i medhold av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9, herunder regler om gjennomføring og avgrensning av slike selskapers deltakelse i garantiordningene.»

Kredittilsynet har ikke fastsatt slike regler.

Kommisjonen mener at både hensynet til kundene og ønske om å sikre like regler for konkurrerende selskaper i samme marked, tilsier at filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap er medlem av samme garantiordning som norske forsikringsselskaper. Selskaper med hovedsete utenfor EØS-området må ha særskilt tillatelse for å etablere filial i Norge, jf. forsvl. kapittel 12. Slike filialer vil falle inn under hovedregelen om medlemskap i utkastet § 3-1 første ledd. Kommisjonen foreslår i § 3-1 annet ledd at også filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen EØS-stat som driver direkte skadeforsikring her i riket skal være medlem av garantiordningen. Kommisjonen anser denne ordning for å være forenlig med det hjemlandsprinsipp som ligger til grunn for reguleringen av forsikringsvirksomhet i EU. EØS-regelverket åpner for at vertslandet – på områder hvor det ikke er foretatt harmonisering av regelverket – ut fra allmenne hensyn ( general good) fastsetter preseptoriske regler til ivaretakelse av kunders interesse i kontraktsforhold. I den grad det ikke er gitt særskilte fellesregler på et område, har det enkelte land kompetanse til å regulere dette området. For filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap som tilbyr både skadeforsikring og kredittforsikring i samme selskap, vil det bare være skadeforsikringsdelen som omfattes av garantiordningen. Dersom den forsikrede risiko består i utlandet, skal garantiordningen heller ikke dekke krav mot en filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap.

Gjeldende ordning for skadeforsikringsselskaper omfatter bare direkte skadeforsikringsavtaler. Hva som ligger i ordet direkte er omtalt i Ot.prp. nr. 42 (1986-87) side 135:

Av uttrykketdirekte følger at selskaper som bare har konsesjon til å overta gjenforsikring, ikke omfattes. Slike selskaper vil ikke ha forpliktelser direkte overfor de endelige forsikringskunder.

Gjenforsikring (reassuranse) faller således utenfor ordningen. Forsikringer som er fordelt på flere forsikringsselskaper som hver for seg er direkte ansvarlige overfor sikrede for sin pro rata andel (koassuranse), omfattes derimot av ordningen. Koassuranseavtaler er vanlig i sjø- og energiforsikring.

Selv om en avtale er inngått ved bruk av en forsikringsagent eller forsikringsmegler, vil dette ikke innebære at den faller utenfor garantiordningens dekningsområde. Forsikringsavtalen vil også i disse tilfeller være en avtale mellom selskapet og kunden.

Kommisjonen mener at garantiordningene fortsatt bare bør omfatte direkte skadeforsikringer. Kriteriet tar utgangspunkt i om forsikringsgiver har tatt på seg å dekke en risiko og er erstatningspliktig direkte overfor den enkelte forsikringstaker/sikrede.

Såkalte captives eller egenforsikringsselskaper er forsikringsselskaper som eies av en eller noen få bedrifter og som bare påtar seg forsikringsrisiko for sine eiere. Captives eies gjerne av et konsern med stor virksomhet eller av en gruppe av bedrifter innen samme bransje. Et captive kan tegne direkte forsikring og/eller drive reassuranse. Ved direkte forsikring tegner f.eks. morselskap og/eller andre konsernselskaper forsikringen i sitt captive. Dette captive gjenforsikrer deler av risikoen i det ordinære reassuransemarkedet. Når et captive driver reassuranse, tegner eieren forsikringen i vanlige forsikringsselskaper i markedet, som så – ofte etter forhåndsavtale – gjenforsikrer deler av risikoene i kundens captive. Dette captive gjenforsikrer eventuelt videre i det åpne marked eller gjennom poolordninger med tilsvarende captives. Captives som har begrenset konsesjon til bare å drive reassuranse, vil ikke omfattes av garantiordningen. Kommisjonen mener at captives som driver direkte skadeforsikring bare skal omfattes av ordningen i den grad tredjepersoner er sikret, dvs. sikrede utenfor det konsern som er captive. Dette er f.eks. aktuelt innen transportforsikring, jf. forsikringsavtaleloven §§ 7-1 og 7-6. Kongen kan fastsette nærmere regler for captives med hjemmel i utkastet § 3-2 fjerde ledd.

Departementet har i forskriften 8. september 1989 § 2 begrenset dekningen til direkte skadeforsikringsavtaler avsluttet i Norge. Hverken loven eller forarbeidene inneholder en tilsvarende begrensning. En slik fortolkning har imidlertid støtte i forsvl. § 9-1 annet ledd første punktum, der det heter:

«Medlemmene plikter å bidra til garantiordningen i forhold til deres direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår.»

I praksis innebærer denne begrensning at forsikringsavtaler inngått av et utenlandsk selskap bare faller inn under ordningen når avtalen er inngått av selskapets filial i Norge. Dette innebærer at det etter gjeldende regler er uten betydning i hvilket land forsikringstakeren fysisk befinner seg. Et særlig spørsmål er om avtale som en megler i utlandet formidler til norsk selskap, faller inn under den norske ordningen. Også her vil selve forsikringsavtalen være inngått med det norske forsikringsselskapet, noe som innebærer at også slike avtaler faller inn under ordningen. Om selve utstedelsen av forsikringsbevis er skjedd i Norge eller i et annet land, har ingen betydning.

I stedet for å benytte begrepet avsluttet i Norge, foreslår kommisjonen at garantiordningen skal dekke forsikret risiko som består her i riket, jf. utkastet § 3-4. Kravet om at risikoen skal bestå her i riket, vil være det samme både overfor utlendinger og nordmenn i utlandet – det er følgelig ingen diskriminering av noen av gruppene. Se nærmere om dette i utkastet § 3-4 med motiver.

3.4 Samlede ansvar

Det er etter dagens regler noe uklart hva som er garantiordningens samlede ansvar. Som nevnt kan et medlem i løpet av en periode på tre år ikke pålegges større bidrag enn 1,5 prosent av medlemmets direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. Det fremgår imidlertid hverken av loven eller forarbeidene om garantiordningens samlede ansvar skal være begrenset til det som kan kalles inn av kapital i treårsperioden eller ikke.

Kommisjonen mener at garantiordningens samlede ansvar bør angis klarere enn i dag. Flere hensyn gjør seg gjeldende ved vurderingen av omfanget av det samlede ansvar. For de sikrede vil det være en fordel om det på forhånd er fastsatt hvilket beløp pr. forsikringstilfelle som garantiordningen dekker dersom et forsikringsselskap ikke selv kan dekke sine forpliktelser etter forsikringskontrakter. Dette tilsvarer forslaget for bankenes sikringsfond om at alle innskudd fra forbrukere opptil et visst beløp skal være dekket. På den annen side er det ønskelig at det enkelte forsikringsselskap til enhver tid er kjent med størrelsen på det ansvar som kan bli gjort gjeldende.

Etter en samlet vurdering har kommisjonen kommet til at garantiordningens samlede ansvar til enhver tid bør være begrenset til 1,5 prosent av summen av medlemets opptjente bruttopremie de siste tre regnskapsår ved direkte skadeforsikring som omfattes av garantiordningen, jf. utkastet § 3-3. Den foreslåtte grense gjelder alle krav som er oppstått i ett og samme år. Det betyr at ansvaret er like stort for det enkelte år uavhengig av hvilke utbetalinger som er foretatt fra garantiordningen tidligere år. Samtidig foreslås det i utkastet § 3-6 at ved utbetaling skal garantiordningen først sikre dekning for inntil NOK 5 millioner, renter innbefattet, av hvert krav for hver sikret for hvert forsikringstilfelle. Dette innebærer at kunder med mindre krav prioriteres ved utbetaling fra garantiordningen. Kommisjonen mener at også renter bør omfattes av kravet på utbetaling, da det i praksis kan gå lang tid fra krav blir reist til det blir foretatt oppgjør. Blant annet tar det tid før kravene blir endelig fastsatt. Se nærmere spesielle motiver til utkastet § 3-6.

Et særlig spørsmål er om grupper av sikrede bør holdes utenfor garantiordningen. Etter gjeldende ordninger er det ingen slike begrensninger, og kommisjonen har heller ikke funnet grunn til å foreslå endring av dette.

3.5 Finansiering

En garantiordning kan finaniseres på flere måter. Det kan etableres en ordning hvor forsikringsselskapene utliknes for de beløp som trengs etter hvert som behovet oppstår. En annen variant er at det enkelte medlem fore­tar årlige avsetninger, og at medlemmene betaler inn til ordningen når det er behov for det. Dette er slik skadeforsikringsselskapenes garantiordning er organisert i dag. En tredje variant er at det i tillegg til en avsetningsordning etableres et driftsfond som til enhver tid skal ha likvide midler til disposisjon basert på innbetalt avgift fra medlemmene.

Kommisjonen foreslår en videreføring av dagens ordning med visse modifikasjoner. Det er foreslått en ramme på garantiordningens samlede ansvar pr. år, jf. kapittel 3.4 foran, og hvert medlem hefter overfor garantiordningen forholdsmessig for den del av garantiansvaret som svarer til medlemmenes andel av den samlede bruttopremien. For å møte eventuelle krav om innkalling fra garantiordningen skal hvert medlem foreta årlige regnskapsmessige avsetninger. Innbetalingsplikten inntrer først når ansvaret blir gjort gjeldende.

Erfaringer fra krisehåndtering har vist at det kan være hensiktsmessig at garantiordningen, for å kunne fylle sitt formål, raskt kan disponere visse midler. Kommisjonen har i denne forbindelse drøftet om det bør etableres et driftsfond finansiert ved at det enkelte medlem innbetaler til fondet en viss andel, f.eks. 10 prosent, av det årlige beløp som avsettes. En slik ordning ville kunne bidra til at garantiordningen ble mer operativ. I NOU 1983:52 side 47 fremgår det at man ønsket å etablere en ren garantiordning. I Ot. prp. nr. 42 (1986-87) side 88 heter det:

«Departementet gir også sin tilslutning til den modell Harlem-utvalget har valgt, med utligning av bidrag på selskapene først når det er behov for midlene. Selv om denne modell nok gir en noe dårligere sikkerhet enn fondsmodellen, bør utligningssystemet velges. Det kan vanskelig tenkes at garantiordningen vil miste det vesentlige av sin betydning, fordi mange selskaper samtidig får problemer, selv om en riktignok ikke helt kan se bort fra denne mulighet. På den annen side må utligningsmodellen antas å bli billigere enn fondsmodellen, fordi det blir unødvendig å binde kapital i, og å administrere, et fond.»

Kommisjonen har kommet frem til at ønsket om å bedre garantiordningens fleksibilitet og evne til å reagere hurtig, kan ivaretas ved at garantiordningen etablerer en rammekreditt (kassekreditt), jf. § 3-3 tredje ledd. En slik rammekreditt vil garantiordningen kunne trekke på etter behov. Rammekreditten skal opprettes i forbindelse med lovens ikrafttreden, og være en permanent ordning som skal sikre garantiordningens løpende likviditet. Ved større krav mot garantiordningen som ikke kan dekkes av de årlige innbetalingene fra medlemmene, kan det være hensiktsmessig at garantiordningen også har adgang til å kunne ta opp likviditetslån, jf. § 3-5 tredje ledd. Til forskjell fra rammekreditten vil opptak av likviditetslån være mer ad hoc preget, og bare tas opp for å dekke krav som de ordinære innbetalingene ikke umiddelbart dekker. Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om slikt lån skal tas opp. Ved vurderingen må det legges vekt på hensyn både til sikrede, garantiordningen og forsikringsselskapet.

4 Statens Banksikringsfond

4.1 Gjeldende rett

I kapittel 4.1.1 omtales gjeldende regler for Statens Banksikringsfond og i kapittel 4.1.2 gis det en oversikt over EØS-regelverket om statsstøtte.

4.1.1 Statens Banksikringsfond

Statens Banksikringsfond (Fondet) ble opprettet ved lov 15. mars 1991 nr. 2 (banksikringsfondsloven). Det er gitt utfyllende bestemmelser i forskrift 29. november 1991 nr. 763 om virksomheten til Statens Banksikringsfond, som erstattet forskrift 29. april 1991 nr. 289.

Finansdepartementet fastsatte 17. desember 1991 vedtekter for Statens Banksikringsfond, jf. kgl. res. 15. mars 1991 og kgl. res. 29. november 1991. Av betydning for Fondets virksomhet er også lov 29. november 1991 nr. 78 om Statens Bankinvesteringsfond samt det generelle regelverk for banker.

Statens Banksikringsfond har til formål å yte lån på særlige vilkår til Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond, jf. banksikringsfondsloven § 1. Fondet kan også i særlige tilfeller erverve aksjer, grunnfondsbevis eller andre egenkapitalinstrumenter i norske banker, samt stille egenkapitalgarantier overfor norske banker.

Statens Banksikringsfonds midler bevilges av Stortinget, jf. banksikringsfondsloven § 2 første ledd. Fondet kan også bli tilført midler på andre måter, f.eks. ved renter på lån som Fondet har gitt, ved aksjeutbytte eller ved salg av verdipapirer.

Statens Banksikringsfond er et eget rettssubjekt med et styre som øverste organ, jf. banksikringsfondsloven § 3. Styret består av tre medlemmer med varamedlemmer. I tillegg har Kredittilsynet og Norges Bank hver én representant som deltar i styrets møter som rådgivere uten stemmerett. Styret skal som Fondets øverste organ fore­stå Fondets virksomhet og forvalte dets midler. Forvaltningen skjer på bakgrunn av reglene i banksikringsfondsloven og forskriften om virksomheten til Statens Banksikringsfond.

Fondet har et sekretariat som forestår mye av det praktiske arbeidet knyttet til Fondets virksomhet. Sekretariatet er lagt til Norges Bank, jf. vedtektene § 3-1.

Statens Banksikringsfond har som oppgave å yte støttelån til Forretningsbankenes sikringsfond og til Sparebankenes sikringsfond. Fondets virksomhet er nærmere regulert i banksikringsfondsloven § 4. Støttelån behandles etter søknad fra vedkommende sikringsfond og kan bare innvilges dersom fondet selv ikke har tilstrekkelige midler til rådighet for sin virksomhet. Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond skal bruke lånene til å støtte sine medlemsbanker, f.eks. i form av preferansekapital eller tegning av grunnfondsbevis.

Fondet skal stille vilkår i forbindelse med at det yter støttelån. Vilkårene kan gjelde både vedkommende sikringsfond som mottar støttelån og dets virksomhet, og den medlemsbank som midlene skal benyttes til å støtte og dennes virksomhet. Etter lovens § 4 tredje ledd kan slike vilkår gjelde:

• bruken av støttelånet, herunder om støtte til en medlemsbank skal gis i form av preferansekapital

• nedskrivning av aksje- eller grunnfondskapital eller annen ansvarlig kapital i medlemsbank som mottar støtte, og begrensning av medlemsbankens adgang til å gi avkastning på slik kapital

• tilførsel av ny egenkapital eller annen ansvarlig kapital i tillegg til den støtte en medlemsbank mottar

• tiltak som skal gjennomføres av medlemsbank som mottar støtte, herunder tiltak med henblikk på å styrke driftsøkonomien

• endringer i de styrende organer og bankens ledelse

• tilbakebetalingen av støttelånet

• andre vilkår i samsvar med formålene til støttelåns­ordningen.

I forskriften §§ 4-5 og 4-6 er det gitt nærmere regler om vilkår som henholdsvis skal og kan stilles. Det sikringsfond som får innvilget støttelån skal sørge for at de vilkår som Statens Banksikringsfond stiller blir gjort gjeldende overfor den medlemsbanken som mottar støtte, jf. banksikringsfondsloven § 5. Støttelån til bankenes sikringsfond rentebelastes med den rente som staten oppnår på sin ordinære folikonto i Norges Bank, jf. forskriften § 1-4.

Når det gjelder egenkapitalinnskudd har Fondet benyttet seg av preferansekapital med konverteringsrett til aksjer (Den norske Bank), ordinær aksjekapital og/eller preferanseaksjekapital (Kreditkassen, Fokus Bank og Oslobanken) og konvertibelt ansvarlig lån (Kreditkassen). Ved Fondets erverv av aksjer e.l. i en bank skal det opprettes avtale mellom Fondet og banken, jf. forskriften § 1-6. I denne avtalen kan det stilles vilkår som sikrer at Fondet kan utøve innflytelse og kontroll med støttebanken i samsvar med sitt mandat. Dersom Fondet har stilt slike vilkår, vil dette danne grunnlag for å utøve innflytelse utover det som følger av Fondets ordinære rettigheter som aksjonær.

4.1.2 EØS-regelverket

I EØS-avtalens del IV kapittel 2 er det gitt regler om det enkelte lands adgang til å gi statsstøtte. I art. 61 fastslås som hovedprinsipp at statsstøtte er forbudt i EØS når slik støtte kan virke konkurransevridende og således påvirke samhandelen mellom EØS-statene. Både begunstigelse av enkelte foretak og produksjon av enkelte varer rammes. I art. 62 etableres en kontrollordning med alle bestående statsstøtteordninger, samt for innføring og endring av slike ordninger i EØS-området. Formålet med kontrollen er å fastslå om ordningene er i samsvar med kravene i art. 61.

EFTAs Overvåkningsorgan, ESA, har utarbeidet retningslinjer vedrørende praktisering av regelverket om statsstøtte. Retningslinjene inneholder statstøttereglene som er en del av EØS-avtalen, herunder de rettsprinsipper som følger av relevante avgjørelser av Europadomstolen. Som følge av at statsstøtte i utgangspunktet er forbudt, fastlegger i realiteten retningslinjene rammene for hva som faller inn under de enkelte unntak i EØS-avtalen – m.a.o. hvilke type statsstøtte som er tillatt. Retningslinjene setter strenge krav til støttetiltakene, bl.a. må de være begrenset i tid og størrelse samt at de må være en engangsoperasjon. Retningslinjene er inndelt i syv hovedavsnitt bestående av tilsammen 31 kapitler. Del II inneholder prosessuelle bestemmelser. I del III til VII er det gitt materielle regler, herunder bestemmelser om statsstøtte til ulike typer av foretak og sektorer, samt om støtte som gis for å oppnå bestemte mål. Her omtales bare de kapitlene som anses mest relevante for banksektoren.

I retningslinjene kap. 16 Aid for rescue and restructuring åpnes det adgang for to typer av statsstøtte til selskaper som har økonomiske problemer av et slikt omfang at foretaket ikke kan overleve på egenhånd. Den ene typen er de rene redningsoperasjoner ( rescue) og skal etter måten være av temporær karakter. Den andre typen støttetiltak er støtte som ledd i en mer langsiktig reorganiseringsplan for selskapet ( restructuring). I retningslinjene kap. 20 ( Public authorities' holdings) er det gitt regler om statlig eierskap. Etter disse reglene regnes det ikke som statsstøtte dersom en offentlig myndighet foretar en kapitalinnsprøyting i et privat foretak på markedsmessige vilkår, såkalt Market economy investor principle. Spørsmålet om et støttetiltak vil være forenlig med ESAs retningslinjer for statsstøtte, vil være avhengig av den konkrete utformingen av det enkelte støttetiltak.

4.2 Formål

Et banksikringsfond eid av staten kan ha ulike formål eller funksjoner. Formålet må ses i sammenheng med hvilke andre sikringsordninger som finnes og deres formål.

Om bakgrunnen for opprettelsen av Statens Banksikringsfond heter det i St.prp. nr. 43 (1990-91) side 4:

«Bakgrunnen for Regjeringens forslag om å opprette Statens Banksikringsfond er den utvikling som har funnet sted i bankenes tap, inntjening og egenkapital i de senere årene. Tapsutviklingen i bankene gjennom 1990, slik den nå er kommet fram gjennom bankenes arbeid med årsoppgjørene, har økt behovet for aktive tiltak. ... det foreslås at Statens Banksikringsfond skal yte risikolån under nærmere vilkår til bankenes egne sikringsfondsordninger. På denne måten sikres at gjeldende ordninger og regelverk fortsatt kan virke, samtidig med at banksystemets soliditet kan styrkes gjennom det tredjelinjeforsvar Statens Banksikringsfond vil representere.»

Det var ikke meningen at opprettelsen av Fondet utelukket at en bank kunne settes under offentlig administrasjon, jf. Ot.prp. nr. 20 (1990-91) side 11 der det heter:

«En vil understreke at etableringen av Statens Banksikringsfond ikke utelukker at banker i framtiden settes under administrasjon. Statens Banksikringsfond skal styrke innskyternes interesser og tilliten til det norske banksystemets funksjonsevne, men gjør ikke administrasjonsinstituttet overflødig.»

Ved lov 29. november 1991 nr. 78 ble banksikringsfondsloven endret slik at Fondet også skulle kunne eie aksjer og grunnfondsbevis m.v. direkte i den aktuelle bank. Da man forventet kraftig økning i tapsutviklingen i flere av de store bankene, var det behov for å utvide Fondets virkemidler.

Ved lovendring 8. januar 1993 nr. 1 ble det åpnet for at Fondet kunne stille egenkapitalgarantier overfor norske banker. Ifølge lovforarbeidene var formålet blant annet å få en bedre tilpasning av virkemidlene til den da foreliggende situasjon i bankvesenet, samt å sikre bankenes soliditet og tilliten til det norske bankvesen. Adgangen til å stille egenkapitalgarantier er ikke brukt hittil, blant annet fordi det allerede da lovendringen ble vedtatt var klart at egenkapitalgarantier ikke kunne godkjennes som ansvarlig kapital etter EØS-avtalen. I Ot.prp. nr. 20 (1992-93) på side 2 flg. er spørsmålet om egenkapitalgaranti omtalt:

«Etter EØS-avtalen vedlegg IX pkt. 17 er EF-direktivet om ansvarlig kapital i kredittinstitusjoner gjort til del av EØS-avtalen. I henhold til direktivets artikkel 4 § 2 er det bestemt at garantier fra myndigheter ikke kan inngå i offentlige kredittinstitusjoners ansvarlige kapital. Finansdepartementet legger på denne bakgrunn til grunn at egenkapitalgarantier ikke vil kunne godkjennes som ansvarlig kapital for de banker det er aktuelt å støtte via Statens Banksikringsfond. Garantier vil imidlertid kunne styrke kredittverdigheten overfor innskytere og andre långivere.

Siden egenkapitalgarantier ikke kan godkjennes som ansvarlig kapital vil anvendelsen være begrenset.»

Den lovhjemlede adgangen til å stille garantier må også ses på bakgrunn av at det fra enkelte hold under bankkrisen ble hevdet at det burde åpnes for en slik adgang for Statens Banksikringsfond, da det vil være et mindre konkurransevridende tiltak enn det direkte tilførsel av egenkapital regelmessig vil være. Med bakgrunn i ovennevnte foreslår kommisjonen å opprettholde Fondets adgang til å stille egenkapitalgarantier.

Statens Banksikringsfond har hittil gjort vedtak om kapitaltilførsel på tilsammen ca. NOK 16,2 mrd. Dette fordeler seg med NOK 13,2 mrd. som direkte egenkapitalinnskudd i forretningsbanker, NOK 2,5 mrd. som støttelån til Forretningsbankenes sikringsfond og NOK 0,5 mrd. som støttelån til Sparebankenes sikringsfond. Siste vedtak om kapitaltilførsel ble truffet 20.12.93.

Overfor sparebanksektoren er støttelån det eneste virkemiddel som har vært benyttet. I april 1994 tilbakebetalte Sparebankenes sikringsfond i sin helhet støttelånene gitt av Statens Banksikringsfond. Av Statens Banksikringsfonds lån til Forretningsbankenes sikringsfond gjenstår det nå bare påløpte renter for 1995, som ifølge avtalene forfaller til betaling etterskuddsvis 31. desember 1995.

I St.meld. nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen, omtales på side 127 spørsmålet om Fondets rolle knyttet til eierskap:

«Det statlige eierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal utøves av Statens Bankinvesteringsfond.

...

Departementet ser det som hensiktsmessig at de statlige fondene gradvis tilpasser sine porteføljer til de oppgaver de skal ivareta i framtiden.»

Om Fondets varighet opplyses det i St.meld. nr. 1 (1993-94) side 135:

«Statens Bankinvesteringsfond ivaretar de hensyn som ligger til grunn for lovbestemmelsene om Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond, så lenge sikringsfondene ikke har tilstrekkelige midler til rådighet for virksomheten, ... Departementet har også gjort det klart at Statens Banksikringsfond skal ha en tidsavgrenset virksomhet. Fondets ulike engasjementer direkte i bankene og gjennom bankenes egne sikringsfond skal gradvis avvikles når bankkrisen er tilbakelagt og innskytergarantien igjen kan baseres på kapital som er innbetalt fra bankene. ...

Det følger av de oppgaver som er tillagt Statens Banksikringsfond at fondet skal bestå som en del av soliditetsvernet inntil de to sikringsfondene har opparbeidet en tilfredsstillende kapital.»

I St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 9 (1994-95) om saldering av statsbudsjettet avsnitt 1.2.8 om Finansmarkeds­spørsmål side 46 og 47 er også enkelte spørsmål knyttet til det statlige eierskap i bankene drøftet.

I Ot. prp. nr. 33 (1994-95) side 1 er forholdet mellom Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond behandlet. Det heter der:

«Som en følge av den bedrede situasjonen i norsk økonomi og i banknæringen bør oppgavene til Statens Bankinvesteringsfond (Investeringsfondet) og Statens Banksikringsfond (Sikringsfondet) endres. Som varslet i St. meld. nr. 39 (1993-94) legges det opp til at Investeringsfondets formål skal være å forvalte og selge statens beholdning av aksjer, grunnfondsbevis og lån som kan regnes som ansvarlig kapital i norske banker. Herunder legges det opp til at Investeringsfondet kan overta ansvaret for forvaltningen av eiendeler som tilhører, og nå forvaltes av, Sikringsfondet. Sikringsfondet vil etter dette i hovedsak få en beredskapsfunksjon.»

Det ble ikke vedtatt vesentlige endringer i formålsparagrafen til Statens Bankinvesteringsfond i forbindelse med Stortingets behandling. Ved lovendring 23. juni 1995 fikk banksikringsfondsloven § 3 tredje ledd annet punktum følgende ordlyd:

«Styret kan overlate sitt ansvar for forvaltning av hele eller deler av Fondets eiendeler til Statens Banksikringsfond.»

I nåværende lov om Statens Banksikringsfond er formålet beskrevet ved å angi de virkemidler som Statens Banksikringsfond har til rådighet, jf. banksikringsfondsloven § 1. Bestemmelsen sier imidlertid lite om hva som er Fondets hovedoppgave. Kommisjonen foreslår en bestemmelse som klart angir hva som er banksikringsfondets hovedformål. Kommisjonen har lagt vekt på at det skal fremgå av formålsbestemmelsen at Statens Banksikringsfond skal være et organ for å håndtere kriser i det finansielle system. Dette er etter kommisjonens oppfatning i samsvar med den reelle funksjon Fondet har hatt hittil, og som det bør fortsette å ha. I lovutkastet § 4-1 er formålet til Statens Banksikringsfond formulert slik:

«(1) Statens Banksikringsfond (Fondet) har til formål å tilføre kapital til norske banker direkte eller via Forretningsbankenes sikringsfond eller Sparebankenes sikringsfond (sikringsfondene) i tilfeller hvor:

- stabiliteten i det finansielle system trues som følge av likviditets- og soliditetssvikt i en eller flere banker, og

- soliditeten ikke kan sikres av bankene selv eller av sikringsfondene.

(2) Fondet kan også stille egenkapitalgarantier overfor norske banker i tilfelle som nevnt i første ledd.»

4.3 Erfaringer fra bankkrisen

Banklovkommisjonen ba i brev 21. september 1994 Statens Banksikringsfond om å fremstille og vurdere hvordan fondsordningen hadde fungert. Videre ble Fondet bedt om å vurdere behovet for endringer i gjeldende regelverk.

Fondet ga i brev og notat 24. november 1994 til Banklovkommisjonen en omfattende redegjørelse for Fondets erfaringer med sikringsordningen og om reformbehov m.v. I brevet ga Fondet ikke direkte uttrykk for om ordningen burde videreføres. Det var imidlertid Fondets oppfatning at opprettelsen av et Statens Banksikringsfond hadde vært en formålstjenlig måte å håndtere bankkrisen på i den situasjon som forelå hvor bankenes egne sikringsfond ikke var i stand til å fylle sin funksjon. Fondet mente at regelverket i det alt vesentlige hadde fungert tilfredsstillende, men det ble pekt på behovet for enkelte mindre avklaringer og justeringer.

Brevet og notatet fra Fondet er inntatt som vedlegg VII til utredningen. Sammenfatningen i notatet pkt. 7 er i sin helhet gjengitt nedenfor:

«7 Sammenfatning

7.1 Sikringsfunksjonen

Erfaringene med støttelån som virkemiddel må i all hovedsak sies å ha vært positive. Dette gjelder både støtteoperasjonene og den senere oppfølging av støttebankene og vedkommende sikringsfond etter støttelånsavtalene. Avtaleløsninger bygget over en privatrettslig lest (og i mindre grad basert på myndighetsutøvelse) har bidratt til at man i forståelse med støttebankene og sikringsfond har kunnet spesialtilpasse virkemidler til den aktuelle situasjon i den enkelte bank. Det har også gjort det mulig å holde bankenes ordinære virksomhet intakt under krisetiltakene.

For sparebankene er støttelån det eneste virkemiddel som har vært benyttet. Dette har så vidt vi kan bedømme under alle faser fungert i samsvar med forutsetningene; fra støttelånsavtalene ble inngått, via Sparebankenes sikringsfonds oppfølging av vedkommende støttebanker og frem til lånene ble nedbetalt og avviklet.

Overfor forretningsbankene ble ikke støttelån det samme sentrale virkemiddel på grunn av den høye gjeldsbelastning som Forretningsbankenes Sikringsfond tidlig kom i. Erfaringsgrunnlaget er således noe mer begrenset ettersom SBF snart kom i en direkte eier- og avtalerelasjon til alle de forretningsbanker som var omfattet av krisetiltakene. Det er likevel SBFs oppfatning at ordningen med støttelån i hovedsak har fungert tilfredstillende også i forhold til Forretningsbankenes Sikringsfond. I en videreført statlig sikringsordning bør det imidlertid vurderes hvor stor grad av gjeldsforpliktelse bankenes sikringsfond bør kunne påta seg gjennom opptak av slike lån.

Med de tilpasninger som ble gjort, har regelverket for SBF gitt den tilstrekkelige fleksibilitet også ved behandling av søknader om direkte egenkapitaltilførsel. Gjennom krav og vilkår som er stillet i avtalene med støttebankene har fondet kunnet ivareta hensynet til nødvendig kontroll og oppfølging på mer overordnet basis uten å gripe direkte inn i bankenes daglige drift.

Den løsning som ble valgt ved beslutningen om overtakelse og styrt avvikling av Oslobanken, kan ses som et eksempel på hvordan flere virkemidler (direkte kapitalinnskudd i banken og betinget støttelån til Forretningsbankenes Sikringsfond) kan kombineres for å løse en aktuell situasjon.

Samlet vurdert har regelverket for støttelån og egenkapitalinnskudd etter fondets skjønn dannet et tilfredsstillende operativt og rettslig grunnlag for fondets virksomhet som sikringsfond. Det kan ikke pekes på spesielle mangler eller begrensninger som har vanskeliggjort arbeidet.

7.2 Eierfunksjonen

Regelverket har ikke gitt den samme veiledning for fondets rolle som eier. I tillegg til rollen som avtalepart kan eierrollen gi et dobbelt grunnlag for styring og kontroll med støttebankene. I sin relasjon til støttebankene har fondet valgt en styringsform hvor kontroll og styring utøves primært med grunnlag i de avtalefestede vilkår. Fondets erfaring er at dette i all hovedsak har fungert tilfredsstillende i forhold til støttebankene. Selv om myndighetene i nasjonalbudsjettene og andre sammenhenger senere har gitt klargjørende uttalelser, bør det i en fremtidig ordning legges vekt på at rollefordelingen og ansvarsforholdene mellom de ulike instanser fremstår som oversiktelige også med tanke på utøvelse av eventuelt eierskap. Mye kan tale for at når sikringsfondet gjennom støttetiltak er kommet i en eierrolle, så bør eierrollen separeres fra sikringsfunksjonen når bankene nærmer seg en normalisert situasjon. En ordinær forvaltning av sikringsfondets aksjeportefølje på forretningsmessig grunnlag vil ellers kunne være vanskelig å forene med det regelverk som gjelder på dette område.

7.3 Reformbehov, sanksjonsmuligheter ved mislighold mv

Det ble under utviklingen av bankkrisen vedtatt nyttige lovendringer og tillempninger i regelverket for banksikringsfondet. Fondet har under de ulike faser av krisen ikke følt at det legale rammeverk i nevneverdig grad har vanskeliggjort tiltak som ellers syntes begrunnet. Ved en samlet gjennomgang av regelverket vil det likevel være enkelte forhold som bør vurderes.

Det er etter fondets vurdering et visst behov for å klargjøre de rettslige sanksjonsmulighetene ved mislighold av støttelånsavtaler eller avtaler om direkte kapitaltilførsler. Et fellestrekk ved de foreliggende støtteformer er at det synes vanskelig å underbygge dem med reaksjonsformer som er praktisk anvendbare ved mislighold fra støttebanken. For å få bedre sammenheng i regelverket bør det derfor legges vekt på å klargjøre og styrke fondets sanksjonsmuligheter ved mislighold.

Etter vårt skjønn bør det også overveies å gi SBF en klar lovhjemmel for i avtale om egenkapitalinnskudd å fastsette vilkår og pålegg overfor banken, ettersom gjeldende lov ikke har regler om dette. Vilkår og pålegg SBF fastsetter overfor en støttebank bør ha sitt grunnlag i et avtaleforhold med banken, ikke i fondets aksjeinnehav.

Når aksjetegning fra SBF skjer med hjemmel i forretningsbankloven § 32, sjette eller syvende ledd, bør sikringsfondet hjemles adgang til å stille vilkår og pålegg av samme innhold som når aksjetegning skjer etter en generalforsamlingsbeslutning.

7.4 Vurderingene i det foregående er basert på SBFs erfaringer gjennom bankkrisen. Vi har ikke gått nærmere inn på spørsmålet om det bør videreføres et særskilt statlig sikringsfond som en del av det samlede sikkerhetsnett for bankene.

Ut fra banksikringsfondets erfaringer fra bankkrisen er det imidlertid fondets samlede oppfatning at opprettelsen av et statlig banksikringsfond har vært en formåls­tjenlig måte å håndtere den dyptgående krisen som bankene har vært gjennom, i en situasjon hvor bankenes egne sikringsfond ikke var i stand til å fylle sin funksjon.»

4.4 Virkemidler og vilkår for støtte

Som omtalt i kapittel 4.2, er virkemidlene som Statens Banksikringsfond i dag har til disposisjon utviklet gradvis over tid, hovedsakelig under bankkrisen. Mens Fondet opprinnelig bare hadde adgang til å yte støttelån, fikk Fondet etter hvert adgang til også å foreta egenkapitalinnskudd og stille egenkapitalgarantier. Systematikken i banksikringsfondsloven bærer til en viss grad preg av at nye virkemidler har blitt tilføyd i den opprinnelige lovtekst.

Kommisjonen har funnet det hensiktsmessig å skille ut Fondets virkemidler i to separate bestemmelser. Den nærmere beskrivelse av virkemidlene foreslås tatt ut av formålsparagrafen og i stedet regulert i egne virkemiddelparagrafer, jf. utkastet §§ 4-5 og 4-6.

I forbindelse med at Fondet gir støtte til en bank kan det være behov for å stille vilkår. Vilkår kan enten fremgå av lov eller ved avtale. Kommisjonen foreslår at Fondets lovhjemlede adgang til å stille vilkår overfor bankenes egne sikringsfond ved støttelån videreføres. Slik loven og forskriften nå lyder fremgår det ikke at Fondet har adgang til å stille vilkår i forbindelse med vedtak om direkte kapitaltilførsel til norske banker. Dette mener kommisjonen kan være en ulempe. Når Fondet tilfører kapital, vil dette forutsetningsvis være knyttet til en krisehåndtering uansett om virkemidlet er lån til bankenes sikringsfond eller direkte innskudd av egenkapital. Adgangen til å stille vilkår bør derfor fremgå av loven og gjelde generelt. Det bør også kunne stilles vilkår ved egenkapitalinnskudd og ved egenkapitalgarantier. Kommisjonen foreslår derfor i § 4-7 en bestemmelse som regulerer adgangen til å stille vilkår både ved støttelån, egenkapitaltilførsel og garantistillelse.

4.5 Sanksjoner ved mislighold

Etter dagens ordning har Fondet begrensede sanksjonsmuligheter overfor bank som misligholder avtale om kapitaltilførsel fra Fondet. Banksikringsfondsloven har ikke regler om mislighold. I forskriften om virksomheten til Statens Banksikringsfond er det derimot i kapittel 5 gitt regler om mislighold. Etter forskriften § 5-2 anses det som kontraktsbrudd dersom det aktuelle sikringsfond, eller medlemsbanken som støttelånet skal brukes til å støtte, ikke overholder ett eller flere vilkår stilt av Fondet. Det følger videre av paragrafen at ethvert kontraktsbrudd på vilkår om støtte betraktes som vesentlig mislighold.

Ved mislighold av støttelån vil det i første omgang kunne være aktuelt å gjøre misligholdsbeføyelser gjeldende overfor vedkommende sikringsfond. Dette vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av om det er sikringsfondet eller banken som har misligholdt avtalevilkår, og må sees i sammenheng med at det er sikringsfondet som er Statens Banksikringsfonds kontraktspart for slike lån.

Det kan imidlertid reises spørsmål om hvilke reelle sanksjonsmuligheter som foreligger. Støttelån kan forutsetningsvis bare ytes til et sikringsfond som ikke har tilstrekkelige midler til sin virksomhet. Sikringsfondet skal benytte alle sine midler inklusive medlemsavgiften til nedbetaling av støttelån. I praksis vil det være vanskelig å tenke seg at tradisjonelle misligholdsreaksjoner vil være anvendelige. Vedkommende sikringsfond som har skutt inn preferansekapital eller grunnfondsbeviskapital i en bank, vil dessuten på grunn av innskuddets karakter stå i en svak stilling når det gjelder krav om tilbakebetaling eller andre sanksjoner overfor en bank som har misligholdt avtalevilkår.

Etter gjeldende rett er det for øvrig uklart om Statens Banksikringsfond har reelle rettslige sanksjonsmuligheter overfor en bank som ikke oppfyller vilkår som er fastsatt i avtale om aksje- eller grunnfondsbevisinnskudd eller innskudd av andre former for egenkapital. Dette har sammenheng med at et egenkapitalinnskudd ikke kan kreves tilbakebetalt ved mislighold. Med mindre Fondet også er majoritetsaksjonær, og kan handle med grunnlag i sitt aksjeinnehav, har Fondet begrenset styringsrett som følge av eierskap.

Dersom støtte er gitt i form av preferansekapital vil Fondet ikke kunne øve innflytelse som eier, men må i sin styring og kontroll med banken falle tilbake på den underliggende avtale om preferansekapital til banken.

Kommisjonen foreslår i utkastet § 4-7 annet ledd at dersom en bank vesentlig misligholder de fastsatte vilkår kan Kongen, etter forslag fra Fondets styre, oppnevne nytt styre i banken og eventuelt sette bankens øvrige styrende organer ut av funksjon. Kongen kan for øvrig iverksette tiltak for å sikre oppfyllelse av vilkårene.

5 Betalings- og soliditetsvansker

5.1 Gjeldende rett

Det fremgår av fbl. § 35 og spbl. § 49 at bankens styre skal melde fra til Kredittilsynet når det har grunn til å tro at banken ikke kan klare sine skyldnader etter som de forfaller, dvs. ved illikviditet. En lignende bestemmelse finnes for forsikringsselskaper i forsvl. § 11-1. Ordlyden viser at meldeplikt vil inntre før likviditetsmangelen er akutt. Da en vesentlig del av en banks forpliktelser normalt er kortsiktige – f. eks. kan de fleste innskudd sies opp uten varsel – vil vurderingen av om det kan antas å foreligge illikviditet være av skjønnsmessig karakter.

Styret i sparebanker skal også rapportere til Kredittilsynet dersom det har grunn til å tro at sparebanken har tapt sitt fond og grunnfondskapital, jf. spbl. § 49. I en slik situasjon foreligger insuffisiens. Den videre fremgangsmåte blir tilsvarende som i en illikviditetssituasjon, se nedenfor.

Også for forretningsbanker gjelder enkelte særlige regler ved tap av egenkapital. Det fremgår av fbl. § 32 at dersom det er grunn til å anta at bare 75 prosent eller mindre av aksjekapitalen kan antas å være i behold, skal styret sørge for at det straks blir utarbeidet revidert statusoppgjør og underrette Kredittilsynet om sitt vedtak. Dersom et revidert statusoppgjør viser at en forretningsbank har tapt så mye at bare 75 prosent eller mindre av aksjekapitalen kan antas å være i behold, skal styret straks legge forholdet frem for representantskapet, og sende melding om det til Kredittilsynet. Et vedtak om å fort­sette driften må treffes på første ordinære eller ekstraordinære generalforsamling. Minst to tredeler av de avgitte stemmer må være for vedtaket. De som stemmer for må representere minst en tredel av den stemmeberettigede kapital. Vedtaket skal godkjennes av Kredittilsynet. Kredittilsynet kan sette de vilkår det finner påkrevet for videre drift. Treffes ikke et gyldig vedtak om fortsettelse, kan generalforsamlingen med alminnelig flertall treffe vedtak om at bankens formue skal overdras til en annen bank. Alternativt skal banken oppløses. Dersom generalforsamlingen ikke treffer vedtak om fortsettelse, overdragelse til en annen bank eller oppløsning, skal Kredittilsynet oppnevne en eller flere personer til å foreta avvikling på bankens bekostning. Det samme gjelder hvis vedtak om fortsettelse ikke blir godkjent av Kredittilsynet, eller vilkår for godkjennelsen ikke blir oppfylt i rett tid, eller en vedtatt overdragelse ikke iverksettes innen en av Kredittilsynet fastsatt frist.

Når Kredittilsynet mottar melding om mulig illikviditet, insuffisiens eller tap av aksjekapital fra styret i et forsikringsselskap eller en spare- eller forretningsbank, skal Kredittilsynet foreta en vurdering av institusjonens stilling, jf. forsvl. § 11-2, spbl. § 50 og fbl. § 36. Tilsvarende gjelder dersom Kredittilsynet ellers har grunn til å anta at institusjonen ikke kan dekke sine forpliktelser etter som de forfaller. Finner Kredittilsynet at en bank er illikvid, sendes melding til styret for sikringsordningen med Kredittilsynets uttalelse. Sparebankenes sikringsfond er i tillegg gitt en lovbestemt adgang til å granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning, jf. spbl. § 42. På denne måten kan fondet bli kjent med institusjonens økonomiske problemer før det mottar melding fra Kredittilsynet. Forretningsbankenes sikringsfond har ikke en tilsvarende hjemmel. I praksis vil imidlertid også dette fondet kunne bli koblet inn på et tidligere tidspunkt, f.eks. ved søknad om støtte fra banken. Sikringsordningen må på sin side vurdere om fondet skal yte støtte og eventuelt i hvilken form denne skal gis.

Statens Banksikringsfond blir vanligvis kontaktet av bankens eget sikringsfond når det selv ikke har tilstrekkelig midler tilgjengelig.

Når Kredittilsynet mottar melding om økonomiske problemer, vil tilsynet ha en kontrollerende og godkjennende rolle. Kredittilsynet vil på vanlig måte ha ansvar for å følge utviklingen i en bank som har mottatt støtte. Det praktiske arbeid i en situasjon der en bank får betalingsproblemer vil involvere alle myndigheter på området. Det vil være nær kontakt mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank. Myndighetenes rolle gjenspeiles også i lovens system hvor både Kredittilsynet og Norges Bank er representert i sikringsfondenes styre.

Kredittilsynet må vurdere om den støtte sikringsordningen vil gi er tilstrekkelig i forhold til de problemer institusjonen har. Gir sikringsordningen ikke støtte, eller Kredittilsynet finner at støttetiltakene ikke er tilstrekkelig, må ­Kredittilsynet vurdere om nødvendig støtte kan skaffes på annen måte. Et alternativ kan være at institusjonen fusjoneres med eller overtas av en sterkere enhet. Likviditetsstøtte fra Norges Bank kan også være et element i tiltakene.

Dersom det ikke lykkes å finne en løsning som gjør at driften kan fortsette, vil banken eller forsikringsselskapet kunne settes under offentlig administrasjon. Både banklovene og forsikringsvirksomhetsloven har særlige regler om hvordan saken da skal behandles. Det vises til alminnelige motiver kapittel 6.

5.2 Formål – ulike forsvarsverk og støtteordninger ved betalings- og soliditetsvansker

5.2.1 Kapitaldekningskrav og støtteordninger

Lovgivningen inneholder flere ulike typer regler som skal sikre krav som kunder har mot finansinstitusjoner. I utgangspunktet skal slike krav være sikret gjennom foretakets egen evne til å oppfylle sine forpliktelser. Dette er søkt ivaretatt gjennom kapitaldekningskrav overfor den enkelte finansinstitusjon.

Oppstår betalingsvansker som foretaket ikke evner å takle på egen hånd, kan det være aktuelt å tilføre kapital. Et annet alternativ er at foretaket fusjonerer med en kapitalsterk enhet. Dette forutsetter aksept fra det overtakende foretak.

Hovedformålet med bankenes sikringsfond er å sikre innskyternes interesser. Ved gjeldende sikringsfonds­ordning sikres de mindre innskytere en likvid og risiko­fri plassering av sine sparemidler. Dette forebygger mulighetene for en likviditetskrise som følge av at innskyterne tar sparemidlene ut av banksystemet ved tvil om bankers betalingsevne. Sikringsfondene står i tillegg sentralt i en forebyggende fase. Også før insolvens inntrer – men i en situasjon hvor en bank er i ferd med å tape sin egenkapital – vil sikringsfondene kunne tre inn med støtte. Lovregler om sikringsfond er gitt i fbl. kap. 5 og spbl. kap. 7. Det vises til denne utredningens kapittel 2 om bankenes sikringsfond.

Ved lov 15. mars 1991 nr. 2 ble Statens Banksikringsfond opprettet. Fondet har til formål å yte lån på særlige vilkår til Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond eller erverve egenkapitalinstrumenter. Støttelån kan bare ytes etter søknad fra sikringsfondene når disse ikke har tilstrekkelig midler til rådighet for sin virksomhet. Fondets midler bevilges av Stortinget. Det vises til alminnelige motiver kapittel 4 om Statens Banksikringsfond.

Regler for forsikringsselskapenes garantiordninger er nedfelt i lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet kapittel 9. I medhold av loven er det gitt regler i forskrift 8. september 1989 nr. 929 om skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Etter lovens § 9-4 kan det ved forskrift etableres garantiordninger for livsforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. For kredittforsikringsselskaper er dette gjort ved forskrift 8. september 1989 nr. 928. For livsforsikringsselskaper er det ikke etablert noen ordning. Garantiordningenes formål er å forhindre eller redusere tap for sikrede dersom økonomien hos et eller flere av medlemmene svikter. Det vises til alminnelige motiver kapittel 3 om forsikringsselskapenes garantiordning.

5.2.2 Låneadgang i og likviditetsstøtte fra Norges Bank

Bankenes låneadgang i Norges Bank er utformet slik at myndighetene kan påvirke likviditet og rente i pengemarkedet. Forretningsbanker, sparebanker og Postbanken kan ta opp såkalte D-lån (dagslån) og F-lån (faste lån).

I en krisesituasjon kan en bank søke om behovsprøvede lån på spesielle vilkår (S-lån) fra Norges Bank der betingelsene fastsettes i hvert enkelt tilfelle. Om S-lån heter det i NOU 1983:39 om Norges Bank og pengevesenet på side 406 flg.:

«Det utvalget først og fremst har i tankene, er banker som har spesielle lånebehov utover de regulære likviditetslån. Det kan dreie seg om banker som har fått likviditetsproblemer, f.eks. fordi store innskuddsmidler er blitt trukket ut eller bankens kunder har fått sterkt økte lånebehov. Det kan også dreie seg om tiltak for å lette situasjonen for banker som har fått en ugunstig utvikling i tilgangen på midler.»

S-lån kan betraktes som et virkemiddel Norges Bank kan benytte i utøvelsen av lender of last resort-funksjonen. I NOU 1989:1 om Penger og kreditt i en omstillingstid side 149 omtales lender of last resort-funksjonen:

«...dersom én eller flere forretnings- og sparebanker i en krisesituasjon skulle få en så sterk uttakspågang fra publikum at bankenes egne beholdninger ville bli uttømt, vil Norges Bank forsyne bankene med likvide midler i et slikt omfang at tilliten til det finansielle systemet opprettholdes. Denne adgangen kan oppfattes som en garanti fra sentralbanken for bankenes likviditet. Denne funksjonen er imidlertid forutsatt å bli utøvd uten at konkurransen i finansmarkedene svekkes. I tilfelle av at banken ikke bare har et likviditetsproblem, men også et solvensproblem, vil sikringsfondene komme inn.»

I Ot. prp. nr. 20 (1990-91) om lov om Statens Banksikringsfond har Finansdepartementet omtalt S-lånsordningen slik på side 4:

«Norges Bank har sentrale oppgaver i forhold til bankvesenet. Ved en situasjon hvor en banks stilling skulle være truet på en slik måte at det må fryktes å få konsekvenser for den generelle tillit til kredittmarkedet, vil Norges Bank treffe de nødvendige tiltak for å befeste tilliten til det finansielle system. Dersom Norges Bank tilfører likviditet ut over de ordinære rammer til en bank som er i soliditetsmessig krise, eller til en bank som yter hjelp til en slik bank, eller hvor tilførselen for øvrig påvirker markedsstrukturen, vil det være en sak av særlig viktighet som etter sentralbankloven vil bli forelagt Finansdepartementet. I spesielle tilfelle vil Norges Bank også kunne yte støtte ut over ren likviditetsstøtte. Slike saker behandles også som saker av særlig viktighet og forelegges Finansdepartementet etter reglene i sentralbankloven.»

I årene siden 1988 er det ytet S-lån til flere banker. S-lånene er normalt blitt ytet som likviditetsstøtte til banker som er blitt tilført soliditetsstøtte fra et av de tre sikringsfondene. I flere tilfelle, spesielt i forbindelse med mindre banker er S-lån gitt mot garanti fra vedkommende banks sikringsfond. I enkelte tilfelle er det også ytet S-lån til kredittforetak og finansieringsselskaper.

5.3 Meldeplikt

Ved fastsettelse av nye lovbestemte krav til soliditeten i finansinstitusjonene de senere år, har myndighetene forsøkt å utvide soliditetsvernet. Det stilles krav til virksomhetens omfang, kapitaldekning m.v. For å sikre at disse kravene får en tilsiktet effekt, er det nødvendig med et kontrollapparat som kan vurdere de forhold som påvirker soliditeten.

I St.meld. nr. 24 (1989-90) om Kredittilsynets, Norges Banks og Finansdepartementets behandling av Sparebanken Nord-Norge i 1989 heter det i pkt. 10.2 om generelle tiltak:

Finansdepartementet legger betydelig vekt på at Kredittilsynet kan utvikle en mer moderne tilsynsfilosofi med sikte på at forebyggende tiltak i større utstrekning anvendes for å hindre at krisesituasjoner får utvikle seg.

I St.meld. nr. 31 (1989-90) Strukturmeldingen på side 25 heter det:

«Etter departementets oppfatning bør den offentlige styringen av finansinstitusjonene skje ved rammebetingelser som sikrer effektiv intern og ekstern (Kredittilsynet/Finansdepartementet) kontroll...»

Gjennom tilsynsloven er det etablert et omfattende overvåkingssystem. Overvåkingen baseres blant annet på regelmessig rapportering av regnskapsdata og på stedlige ettersyn i institusjonene. Normalt vil det også på andre måter bli ført en dialog mellom tilsynet og ledelsen i den enkelte institusjon. Dette gjelder i særlig grad de største institusjonene. Initiativet til slik kontakt kan komme fra tilsynet eller fra institusjonen selv. Oppstår det vanskeligheter eller problemer av nærmere angitt art, har kontrollkomitéene etter sine instrukser plikt til å melde fra til tilsynet.

Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på en hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter, jf. kredittilsynsloven § 3. Gjennom foreliggende rapporteringsrutiner, kontakten med institusjonene og sine analyser av utviklingen i institusjonene og det finansielle system, vil Kredittilsynet ofte se kommende problemer og vanskeligheter før institusjonene selv ser eller er villig til å innse situasjonen. I enkelte tilfeller vil imidlertid utviklingen gå så hurtig at vanskelighetene ikke vil kunne bli registrert i tilsynet før situasjonen er akutt. Med henblikk på blant annet slike tilfeller er kommisjonen av den oppfatning at en finansinstitusjon bør ha en lovsatt plikt til å melde fra til tilsynet når den ser at vanskeligheter truer. En slik lovsatt plikt vil dessuten gjøre det vanskeligere både for den daglige ledelse og for institusjonens styre å lukke øynene for problemene eller å skyve problemene foran seg i håp om at vanskelighetene vil kunne overvinnes. Mens det etter dagens regler bare er styret som er pålagt meldeplikt til Kredittilsynet, foreslår kommisjonen at meldeplikten skal gjelde både styret og forretningsfører/daglig ledelse.

Finansinstitusjonenes revisorer vil gjennom sin virksomhet ofte kunne se kommende vanskeligheter på et meget tidlig tidspunkt. Gjeldende lovgivning har imidlertid vært tolket slik at revisor ikke har adgang til på egen hånd å ta kontakt med tilsynet og melde fra om lemene. Selv når tilsynet henvender seg direkte til revisor, er hans opplysningsplikt vesentlig begrenset i forhold til den opplysningsplikt institusjonens tillits- og tjenestemenn har, jf. tilsynsloven § 3. Dette er etter kommisjonens mening uhensiktsmessig. Kommisjonen vil derfor foreslå at revisor skal ha plikt til å underrette Kredittilsynet hvis han blir kjent med at det foreligger en situasjon som daglig leder eller styret skulle ha meldt fra om til tilsynet, men hvor dette likevel ikke er gjort.

Med hensyn til i hvilke tilfeller det skal meldes fra til tilsynet, kan det enten fastsettes objektive kriterier eller meldeplikten kan baseres på mer skjønnsmessige kriterier. Etter gjeldende lovgivning foreligger det meldeplikt hvis et forsikringsselskap eller en bank er kommet i en situasjon hvor det er grunn til å tro at institusjonen ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Videre skal forretningsbanker melde fra til Kredittilsynet hvis 75 prosent eller mindre av aksjekapitalen antas å være i behold og sparebanker dersom styret har grunn til å tro at sparebanken har tapt sitt fond og grunnfondskapital. Kommisjonen foreslår ikke vesentlige endringer i disse bestemmelsene. Det bør etter kommisjonens mening settes opp et klarere skille mellom de tilfeller hvor det allerede er kommet så langt at institusjonen eventuelt må settes under offentlig administrasjon og de tilfeller hvor man ser de første signalene om at noe er galt, men hvor det fremdeles er mulig å treffe tiltak som kan rette opp situasjonen.

Likviditetsproblemer er ofte første signal om at institusjonen er i alvorlige vanskeligheter. Dette gjør det naturlig å pålegge institusjonen å melde fra til tilsynet når den frykter at det kan oppstå svikt i likviditeten, jf. utkastet § 5-1 første ledd bokstav a). Det bør også meldes fra hvis det er grunn til å frykte at institusjonen ikke vil oppfylle gjeldende soliditets- og sikkerhetskrav, jf. utkastet § 5-1 første ledd bokstav b).

Institusjonen må også vurdere om det kan oppstå andre problemer i nær fremtid som vil svekke soliditeten. Kommisjonen foreslår at det innføres et nytt relativt vidt skjønnstema for rapportering. Institusjonene bør ha plikt til å melde fra til tilsynet dersom det er grunn til å frykte at det kan inntre forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vil svekke eller true soliditeten vesentlig, jf. utkastet § 5-1 første ledd bokstav c).

5.4 Myndighetenes virkemidler

Det er som nevnt av avgjørende betydning for å forebygge og redusere omfanget av økonomiske problemer i en finansinstitusjon at det offentlige på et tidligst mulig tidspunkt blir kjent med situasjonen. Kommisjonen vil påpeke viktigheten av at det offentlige – dersom det skal kunne bidra til å løse akutte problemer i en finansinstitusjon – har adgang til å gripe inn med tiltak før økonomiske problemer i, eller tillitssvikt til, enkeltinstitusjoner eller det finansielle system for øvrig får anledning til å utvikle seg til kriser. Det vil være viktig at myndighetene har de nødvendige hjemler til å innhente vurderingsmateriale og kunne fremtvinge nødvendige endringer. Særlig avgjørende synes det å være å ha mulighet til å reagere hurtig på grunnlag av de opplysninger og det materiale som foreligger.

Når det oppstår problemer i en finansinstitusjon, vil det vanlige være at det etableres en dialog mellom tilsynet og institusjonen. Hvis ikke institusjonen er villig til å akseptere tiltak og løsninger som tilsynet anser nødvendige for å sikre en forsvarlig drift, bør myndighetene ha hensiktsmessige tvangsmidler til disposisjon. Normalt vil det ikke være nødvendig å ta i bruk slike tvangsmidler. Institusjonene vil ha en egeninteresse i å finne frem til en felles forståelse med myndighetene om hvilke tiltak som er nødvendige. Kommisjonen mener slike tvangsmidler også vil bevirke at det offentlige lettere kan bidra til å finne en løsning på institusjonens problemer. Virkemidlene må være av relativt inngripende karakter, for at man i vanskelige tilfeller kan nå frem til forsvarlige løsninger som alternativ til en uønsket offentlig adminstrasjon.

Kommisjonen foreslår derfor at Kredittilsynets myndighet ved betalings- og soliditetsvansker i en finansinstitusjon utvides i forhold til de påleggshjemler som i dag finnes i tilsynsloven. Slike nye hjemler kunne bli tatt inn i tilsynsloven. Siden det dreier seg om virkemidler i en særlig situasjon, finner imidlertid kommisjonen det mest hensiktsmessig at hjemlene knyttes til de øvrige lovbestemmelser om slike situasjoner. Påleggene vil være knyttet opp mot institusjonens økonomi og forsvarlig drift. Påleggene vil være midlertidige og falle bort når institusjonen igjen er i en normal driftssituasjon. De enkelte virkemidler som foreslås er nærmere behandlet i spesialmotivene til § 5-2. Det mest generelle og vidtrekkende virkemiddel gjelder tilsynets adgang til å fastsette vilkår og retningslinjer for driften.

De foreslåtte bestemmelsene gjør ingen endringer i Kredittilsynets myndighet etter kredittilsynsloven.

6 Offentlig administrasjon

6.1 Gjeldende rett

Kapittel 6 i kommisjonens lovutkast bygger i hovedtrekk på gjeldende lovgivning om offentlig administrasjon i banker og forsikringsselskap.

Offentlig administrasjon av forsikringsselskaper er regulert i et eget kapittel i forsikringsvirksomhetsloven, kapittel 11. Både i sparebankloven og forretningsbank­loven behandles offentlig administrasjon i kapitlet om avvikling. Lovregler om avvikling av forretningsbanker, sparebanker, Postbanken og finansieringsforetak er gitt i henholdsvis forretningsbankloven kapittel 6, sparebank­loven kapittel 8, postbankloven kapittel 10, finansinstitusjonslovens §§ 3-6 og 3-7 annet ledd samt aksjeloven kapittel 13. Postbankloven § 10-2 viser til forretningsbanklovens bestemmelser om offentlig administrasjon, som i det vesentlige gis tilsvarende anvendelse. I dette kapittel vil derfor Postbanken bare unntaksvis bli særskilt nevnt.

I alminnelige motiver til kapittel 5 er det redegjort for finansinstitusjoners meldeplikt til Kredittilsynet ved betalings- og soliditetsvansker. Ved betydelige økonomiske problemer i en finansinstitusjon vil offentlig administrasjon måtte vurderes. Instituttet offentlig administrasjon i en bank eller et forsikringsselskap er aktuelt ved illikviditet og eventuell insolvens. Med illikviditet siktes det til en situasjon der skyldneren ikke kan innfri sine forpliktelser etterhvert som de forfaller. I en insolvenssituasjon er skyldneren både illikvid og i tillegg insuffisient. Med insuffisiens siktes det til at skyldneren heller ikke har eiendeler og inntekter som er tilstrekkelige til å dekke forpliktelsene.

Finansdepartementet vurderer om banken eller forsikringsselskapet skal settes under offentlig administrasjon, jf. fbl. § 36 annet ledd, spbl. § 50 annet ledd og forsvl. § 11-2 første ledd. Før departementet treffer vedtak om offentlig administrasjon, skal bankens styre gis anledning til å uttale seg.

Etter at vedtak om offentlig administrasjon av en bank er truffet, kan banken ikke motta innskudd fra allmennheten eller foreta utbetalinger uten bestemmelse av Kredittilsynet, jf. spbl. § 52 og fbl. § 38. Vedtak om offentlig administrasjon av et forsikringsselskap innebærer at tegning av nye eller fornyelse av eldre forsikringer som hovedregel ikke lenger kan finne sted. Videre kan det ikke foretas utbetalinger uten etter bestemmelse av Kredittilsynet, jf. forsvl. § 11-4.

Når det er vedtatt at en bank eller et forsikringsselskap skal settes under offentlig administrasjon, trer selskapets tidligere organer ut av virksomhet. Finans­departementet oppnevner et administrasjonsstyre med tre medlemmer, jf. spbl. § 51 og fbl. § 37. Når det gjelder forsikringsselskaper er det Kredittilsynet som oppnevner administrasjonsstyret, jf. forsvl. § 11-3.

Formannen i administrasjonsstyret skal ha de egenskaper som er foreskrevet for herreds- og byrettsdommere, jf. spbl. § 51, fbl. § 37, forsvl. § 11-3 og domstolloven § 54 annet ledd. Departementet avgjør for øvrig hvilke kvalifikasjoner medlemmer i et slikt styre bør ha i banker. Tilsvarende kompetanse har Kredittilsynet når det gjelder forsikringsselskaper.

Senest tre måneder etter at administrasjonsstyret er oppnevnt, skal det sende Kredittilsynet en oversikt over bankens eller forsikringsselskapets stilling og en plan for styrets videre arbeid, jf. spbl. § 51, fbl. § 37 og forsvl. § 11-3. Kredittilsynet kan forlenge fristen.

Administrasjonsstyret skal arbeide for at banken eller forsikringsselskapet kan settes i fri virksomhet, sammensluttes med, eller bli overtatt av en annen bank, jf. spbl. §§ 53, 54 og 55, fbl. §§ 39, 40 og 41 og forsvl. §§ 11-7, 11-8 og 11-9.

Administrasjonsstyret må vurdere om fortsatt drift vil tjene både fordringshavernes interesser og allmenne hensyn. Finner styret at fortsatt drift ivaretar disse hensynene, må det fremme eller stimulere til tiltak som forhindrer avvikling og styrker foretakets soliditet. Lovgivningen bygger på det hovedhensyn at foretaket igjen skal bli satt i fri virksomhet. Fører tiltakene ikke frem eller det foreligger insolvens eller det er fare for at kreditorene kan forfordeles, plikter administrasjonsstyret å avslutte sin virksomhet.

Departementet avgjør utifra fordringshavernes interesser hvorvidt noen av de skisserte løsninger skal gjennomføres. Dersom det senest ett år etter at banken er satt under administrasjon ikke er sannsynlig at en av løsningene i nær fremtid kan oppnås, skal administrasjonsstyret søke å avvikle banken eller forsikringsselskapet så snart som mulig, jf. spbl. § 55, fbl. § 41 og forsvl. § 11-9. Oppgjør til innskytere og fordringshavere skal skje etter konkurslovens regler.

I en avviklingssituasjon skal Sparebankenes sikringsfond dekke tap som andre enn banker kan få på sine innskudd, jf. spbl. § 41. Forretningsbankenes sikringsfond har en skjønnsmessig adgang til å bestemme når støtte skal gis, og fastsetter selv formen og vilkårene for støtten, jf. fbl. § 26.

Finansieringsforetak kan etter gjeldende rett ikke settes under offentlig administrasjon. For slike foretak gjelder den alminnelige konkurs- og akkordlovgivning.

I 1985 fremla Europakommisjonen et forslag til direktiv om omorganisering og likvidasjon (avvikling) av kredittinstitusjoner. Forslaget ble endret i 1988, se COM(88)04. I direktivforslaget er kompetansen til å treffe tiltak og føre tilsyn i en avviklingssituasjon lagt til hjemlandets myndighet. Det er overlatt til det enkelte lands myndighet å fastsette materielle bestemmelser om omstrukturering og avvikling. Tilsvarende bestemmelser som de norske regler om offentlig administrasjon er ikke foreslått.

I 1986 fremla Europakommisjonen et forslag til direktiv om tvangslikvidasjon av selskaper som driver med direkte forsikringsvirksomhet. Forslaget ble endret i 1989, men det er ennå ikke vedtatt noe direktiv, se COM(89)394.

6.2 Formål

6.2.1 En historisk oversikt

Sparebankloven av 1924 inneholdt enkelte bestemmelser om oppløsning og avvikling av sparebanker. Tilsvarende ordninger gjaldt etter aksjebankloven av 1924. Både sparebankloven og aksjebankloven forutsatte at vanlig konkurs- og akkordlovgivning skulle gjelde også for bankene. Ved midlertidig lov 24. mars 1923 (bankadministrasjonsloven), som senere ble avløst av lov 17. juli 1925, ble det imidlertid gitt adgang til å sette aksjebanker og sparebanker under offentlig administrasjon. Denne adgangen gjaldt frem til 17. juli 1928.

Penge- og Bankkomitéen var av den oppfatning at det var vektige grunner for at bankene ikke skulle underlegges den alminnelige konkurs- og akkordlovgivningen. Komitéen fremhevet at bankvirksomheten på forskjellige måter griper så sterkt inn i hele den samfunns­økonomiske virksomhet at en banks betalingsinnstilling ville kunne få betydelige skadevirkninger for samfunnet. I innstilling 19. desember 1958 side 67 anfører komitéen:

«En banks insolvens kan selvsagt skyldes helt spesielle forhold i det enkelte tilfelle, men en må regne med at publikum vil kunne oppfatte en banks dårlige stilling som et tegn på en generell økonomisk krise og at tilliten til bankvesenet i det hele vil svekkes. Den svekkede tillit kan da lett utløse en alminnelig pågang på bankene som utfra sin spesielle struktur er ganske annerledes følsomme overfor pågang fra kreditorenes side enn tilfelle er for næringslivet forøvrig.»

Gjeldende banklovers regler om oppløsning og avvikling er i hovedsak lik Penge- og Bankkomitéens innstilling med endringer i etterfølgende Ot.prp. nr. 5 (1960-61). Enkelte redaksjonelle endringer er senere foretatt.

For forsikringsselskap ble regler om offentlig administrasjon innført i forsikringsvirksomhetsloven av 1988 i samsvar med Harlem-utvalgets forslag. I utvalgets innstilling NOU 1983:52 Forsikring i Norge er behovet for regler begrunnet slik på side 99:

«Utvalget er av den oppfatning at det tekniske sett ville være uheldig å la et forsikringsselskap gjennomgå en konkurs eller en gjeldsforhandling. En avvikling av et forsikringsselskap ville være så komplisert at utvalget mener det er behov for visse særregler i forhold til de som gjelder i konkurs og under gjeldsforhandling.»

Utover dette er forsikringsvirksomhetslovens motiver svært knappe forsåvidt gjelder instituttet offentlig administrasjon. Fremstillingen nedenfor bygger derfor i det vesentlige på forarbeidene til banklovene av 1961.

Regelverket om offentlig administrasjon for forsikringsselskaper er bygget opp og formulert etter mønster av banklovenes regler. I utgangspunktet skal et forsikringsselskap settes under offentlig administrasjon dersom ikke samtlige fordringshavere dekkes. Selv om samtlige fordringshavere dekkes kan imidlertid ikke avvikling skje uten offentlig tillatelse. Tilsvarende regler fantes i forsikringsloven av 1911. Om bakgrunnen for disse reglene heter det i NOU 1983:52 Forsikring i Norge side 97:

Utvalget mener at det skal kreves tillatelse for å vedta oppløsning og avvikling av et forsikringsselskap. Iallefall når det gjelder de største forsikringsselskapene mener utvalget at det ville kunne få betydelig skadevirkninger om eierne skulle vedta avvikling.

6.2.2 Grunnleggende hensyn

Som referert i kapittel 6.2.1. var et hovedpoeng for Penge- og Bankkomitéen at insolvens i en bank med påfølgende pågang fra publikum på bankene, i alminnelighet kunne føre til at likviditeten i banknæringen som helhet ble kraftig redusert. I en slik situasjon reduseres banknæringens mulighet til å opprettholde sine funksjoner, bl.a. som kredittyter til det øvrige næringsliv. Tilgangen på nye kreditter vil bli redusert. Samtidig vil endringer også kunne inntre for næringslivets eksisterende kreditter. Betydelige negative samfunnsmessige konsekvenser kan oppstå ved sammenbrudd – ikke bare i kredittformidlingsapparatet, men hele det finansielle system – med derav følgende fare for en fundamental krise i hele det økonomiske system.

Det vil være annerledes dersom pågangen begrenser seg til kun å gjelde én bank. Overføres innskuddene til andre banker, vil innskuddsvolumet i banknæringen som helhet ikke endres. Konverteres derimot innskuddene til kontanter, vil innskuddsvolumet i banknæringen generelt svekkes. I en slik situasjon vil imidlertid sentralbanken ved likviditetstilførsel kunne forhindre at krisen forplanter seg til det finansielle system.

Et særlig forhold som er tillagt vekt av Penge- og Bankkomitéen, er at trussel om konkurs kan utgjøre et effektivt våpen for en kreditor som vil søke å oppnå særbegunstigelse på en eller annen måte. En slik mulighet kan særlig tenkes benyttet av større kreditorer på bekostning av en banks store antall kreditorer med små innskudd. Sistnevnte vil ikke alltid innha de samme muligheter for å ivareta sine interesser. Også av den grunn antok komitéen at det vil være rimelig å sette bankene i en særstilling når det gjelder fremgangsmåte og form for et gjeldsoppgjør med kreditorene.

Komitéen uttalte videre, på side 68 i innstillingen, at den

antar at det er mulig å etablere en særordning for behandling av insolvente banker som er like betryggende som en vanlig konkursbehandling eller akkordforhandling samtidig med at den på en mer hensiktsmessig og tilfredsstillende måte kan tilgodese både innskyternes (kreditorenes) interesser og de samfunnsmessige interesser som kan bli skadelidende ved en vanlig konkursbehandling.

6.3 Videreføring av instituttet

Etter lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (kkl.) kan en skyldner som ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, begjære åpnet gjeldsforhandling, jf. kkl. § 1. Lovgivningen gir altså debitor mulighet til å forhandle med sine kreditorer under skifterettens kontroll og beskyttelse, med sikte på å finne frem til en gjeldsordning. Videre kan enhver skyldner som er insolvent tas under konkursbehandling når det begjæres av skyldneren selv (oppbud) eller av en fordringshaver, jf. kkl. § 60.

Åpning av gjeldsforhandling eller konkurs har en rekke rettsvirkninger som er nedfelt i konkursloven. Ved gjeldsforhandling oppnevnes det en gjeldsnemnd som har til oppgave å føre tilsyn med debitors fortsatte virksomhet under gjeldsforhandlingen og foreta en grundig gjennomgang av debitors virksomhet med sikte på å klarlegge årsakene til problemene og mulighetene for lønnsom drift i fremtiden. Skyldneren beholder således selv rådigheten over sin forretning og sine formuesforhold – men under tilsyn av gjeldsnemnden. Gjelds­nemnden skal også administrere og lede selve forhandlingen om en gjeldsordning. Ved konkurs etableres et konkursbo som et eget rettssubjekt med egne organer som overtar debitors tidligere rådighet over eiendelene.

For de fleste typer institusjoner som kommer i en vanskelig økonomisk situasjon, synes dette regelverket hensiktsmessig. For enkelte typer institusjoner kan det likevel være hensyn som taler for en annen prosedyre enn de som følger av konkursloven.

I fbl. § 35, spbl. § 49 og forsvl. § 11-1 er det satt et direkte forbud mot å åpne gjeldsforhandling og konkurs i en bank eller et forsikringsselskap.

Kommisjonen har drøftet om gjeldende regler om at det ikke kan åpnes gjeldsforhandlinger eller konkurs i banker og forsikringsselskaper bør videreføres. Penge- og Bankkomitéen uttaler i sin innstilling på side 67 om dette spørsmålet:

«Prinsipielt bør man, etter komiteens mening, ikke unnta grupper av rettssubjekter fra vanlig konkurs- og akkordforhandling uten at det foreligger tungtveiende grunner for slik særbehandling, og det samtidig er mulig å finne betryggende former for gjeldsordning eller avvikling av debitors bo på annen måte.

Komiteen er av den oppfatning, at det fremdeles er vektige grunner for at bankene ikke blir undergitt den vanlige konkurs- og akkordlovgivning. Bankvirksomheten griper nå på forskjellige måter så sterkt inn i hele samfunnets økonomiske virksomhet, at en banks betalingsinnstilling med konkursbehandling eller akkordforhandling som konsekvens, vil kunne få betydelig større og skadeligere følger for samfunnet enn når det gjelder de flestes andre foretak. ... En betydelig del av en banks gjeldsforpliktelser forfaller på anfordring, og den øvrige innskuddsmasse kan bringes til forfall på såvidt kort tid at likviditeten under ugunstige forhold hurtig kan bli utilstrekkelig selv for ellers solide bankforetagender. En krise for en eller flere banker kan da straks få konsekvenser for næringslivet ved at bankene må nekte nye kreditter og må gå til inndragning av kreditter på et tidspunkt da næringslivet kanskje i sterkest grad har behov for opprettholdelse av kredittene.»

Penge- og Bankkomitéens anbefalinger om å unnta banker fra den alminnelige konkurs- og akkordlovgivning, bør ses i lys av det erfaringsmateriale som lå til grunn for komitéen. Gjennom 1920-årene var situasjonen på det norske kredittmarked svært vanskelig, og banker i krise ble avviklet. I begynnelsen av 1930-årene inntrådte en alvorlig krise i hele den norske økonomi. For komitéen kan det derfor ha vært nærliggende å se sammenhenger mellom en svikt i tilliten til finansinstitusjonene og det finansielle markedet, og en fundamental krise i økonomien.

I forbindelse med arbeidet med ny forsikringslovgivning ble spørsmålet om et forsikringsselskap skulle kunne slås konkurs, drøftet. Det vises til utvalgets uttalelse i NOU 1983:52 Forsikring i Norge side 99, referert foran i kapittel 6.2.1

Kommisjonen vil peke på at banker og forsikringsselskaper står i en særstilling i forhold til en rekke andre institusjoner – i og med at de er underlagt et omfattende tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynet skal påse at institusjonenes virksomhet drives på en betryggende og hensiktsmessig måte, herunder at gjeldende kapitaldek­ningskrav er oppfylt, jf. kredittilsynsloven § 3. Dette innebærer at banker og forsikringsselskaper har regelmessig rapporteringsplikt til tilsynet. Videre foretar Kredittilsynet stedlige tilsyn i foretakene, og har adgang til å gi pålegg om driften, jf. tilsynsloven § 4. Det offentlige vil altså på et relativt tidlig tidspunkt kunne ta de nødvendige skritt for å sikre innskytere og sikredes interesser dersom det oppstår økonomiske problemer i en institusjon under tilsyn. Det vises for øvrig til kapittel 5.3 og 5.4.

Selv med et effektivt fungerende tilsyn som legger stor vekt på forebyggende tiltak, vil det kunne inntre krise i det finansielle system. Av virkemidler vil da ulike støtteordninger kunne anvendes i tillegg til at banker og forsikringsselskaper kan settes under offentlig administrasjon.

Et hovedmål med instituttet offentlig administrasjon er å forhindre avvikling. Bakgrunnen er de samfunnsskadelige følger en har antatt at en avvikling av en bank eller et forsikringsselskap kan ha. På den annen side kan det hevdes at instituttet offentlig administrasjon gjennom et slikt formål forhindrer naturlige og markedsstyrte strukturendringer idet avvikling vanskeliggjøres.

Dersom instituttet ivaretar stabiliteten i hele det finansielle system, har reglene en viktig funksjon. Avgjørende for hvorvidt egne regler om offentlig administrasjon og avvikling bør opprettholdes, blir om gjeldende regler for gjeldsforhandling og konkurs ivaretar de samfunnsinteresser som er knyttet til behandling av en bank eller et forsikringsselskap i krise.

Dersom instituttet offentlig administrasjon fjernes, vil avvikling skje etter gjeldende konkurslovgivning. Som nevnt tidligere er det et viktig mål også ved gjeldsforhandlingsinstituttet å finne en ordning for videre drift. Regelverket om gjeldsforhandling er i tillegg betydelig utvidet i forhold til den akkordlovgivning Penge- og Bankkomitéen forholdt seg til, men ikke i forhold til den man forholdt seg til ved vedtagelse av forsikringsvirksomhetsloven.

Kommisjonen mener at mange av de hensyn som er trukket frem fra Penge- og Bankkomitéen og Harlem-utvalget for å unnta banker og forsikringsselskaper fra ordinær konkursbehandling, fortsatt gjør seg gjeldende. Kommisjonen har i den forbindelse lagt stor vekt på de mulige skadevirkninger på det finansielle system generelt ved en konkurs i en bank eller et forsikringsselskap. Instituttet offentlig administrasjon gir etter kommisjonens mening den nødvendige fleksibilitet i forbindelse med en slik situasjon. Ved offentlig administrasjon kan institusjonens virksomhet videreføres for en periode samtidig som det arbeides med å undersøke mulighetene for videre drift, og uten at andre blir unødig skadelidende. Hovedformålet vil være å sikre at verdier ikke går tapt.

Etter en samlet vurdering har kommisjonen kommet til at gjeldende ordning med at det ikke kan åpnes gjeldsforhandling eller konkurs i banker og forsikringsselskap bør opprettholdes, jf. utkastet § 6-2.

Dersom visse institusjoner skal unntas fra konkurslovgivningen, er det nødvendig å ha bestemmelser som kan dekke en situasjon hvor konkurslovgivningen ordinært ville bli brukt. I tillegg til reglene om offentlig administrasjon foreslår derfor kommisjonen at Kredittilsynet skal kobles inn dersom en finansinstitusjon har økonomiske problemer. I lovutkastet kapittel 5 foreslås det regler om meldeplikt til Kredittilsynet for finansinstitusjoner dersom det er grunn til å frykte for likviditets- eller soliditetsvansker. Riktignok er det også i dag krav om at Kredittilsynet varsles dersom et forsikringsselskap eller bank ikke klarer sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Meldeplikten foreslås utvidet. Det vises til alminnelige motiver kapittel 5 og spesielle motiver til § 5-1.

For enkelte typer av finansieringsforetak kan det også være grunner som taler for at de bør unntas fra konkurslovgivningen. Kommisjonen åpner for at også finansieringsforetak kan settes under offentlig administrasjon. Ved vurderingen vil det bl.a. være naturlig å legge vekt på om karakteren av virksomheten har store likhetstrekk med bankvirksomhet, samt de samfunnsmessige effekter av et sammenbrudd i virksomheten. Finansieringsselskaper som f.eks. bare driver factoring- eller leasingvirksomhet vil det være mindre aktuelt å sette under offentlig administrasjon. Disse selskapene bør følge ordinær konkurslovgivning. For obligasjonsutstedende kredittforetak som bl.a. yter langsiktige lån, vil offentlig administrasjon kunne fremstå som hensiktsmessig.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

De forslag som Banklovkommisjonen fremmer i denne utredningen er i første rekke av samordnings- og lovteknisk karakter. Intensjonen er bl.a. å bedre oversikten og tilgjengeligheten til det aktuelle lovstoff. De økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget for det offentlige og finansnæringen som helhet er derfor relativt beskjedne.

7.1 Økonomiske konsekvenser

Lovforslaget vil kreve begrensete økonomiske ressurser i forbindelse med vedtagelse og implementering. De foreslåtte lovendringene innebærer ikke krav om etablering av nye sikringsordninger. Forslaget er i all hovedsak en samordning og oppdatering av regelverket knyttet til etablerte sikringsordninger.

De foreslåtte endringer av eksisterende ordninger har begrensete økonomiske konsekvenser for det offentlige. Dersom mindretallets forslag om å opprette ett felles sikringsfond for bankene vedtas, vil det kreve noe økte ressurser i en overgangsfase. Det vil bl.a. være behov for å fastsette overgangsregler i forbindelse med sammen­slåing av Forretningbankenes sikringsfond og Sparebank­enes sikringsfond.

Lovforslaget har visse økonomiske konsekvenser for de institusjoner som faller inn under det foreslåtte regelverket. Blant annet vil bankenes sikringsfondsavgift variere noe avhengig av om det velges en løsning med ett eller to fond, samt hvilket beregningsgrunnlag som velges.

Forslaget vil ikke ha vesentlige økonomiske konsekvenser for vanlige forbrukere. Det vil imidlertid bli klarere regler for innskytere når det gjelder hvilke beløp som dekkes av sikringsfondene dersom en bank ikke greier å dekke sine forpliktelser.

7.2 Administrative konsekvenser

Lovforslaget vil ha begrensete administrative konsekvenser for det offentlige.

Etter utkastet § 2-1 annet ledd har filial av kredittinstitusjon med hovedsete i annen stat innenfor Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde rett til å søke medlemskap i den norske innskuddsgarantiordningen. Etter § 2-1 annet ledd annet punktum kan Kongen pålegge slike filialer medlemskap i den norske ordningen. Når en filial ønsker å etablere seg i Norge, vil det være behov for å avklare forholdet mellom hjemlandets innskuddgarantiordning og den norske ordning m.h.t. utbetalingsregler m.v. I den forbindelse vil det være aktuelt å inngå eller oppdatere bilaterale samarbeidsavtaler med andre lands tilsynsmyndigheter. Dette kan føre til at Kredittilsynet må bruke noe mer ressurser på å videreutvikle samarbeidet med tilsynsmyndigheter i andre land, herunder inngå nye og oppdatere tidligere inngåtte samarbeidsavtaler.

Kapittel 3 om Skadeforsikringsselskapenes garantiordning vil ikke ha spesielle administrative konsekvenser. Filial etablert her i riket av forsikringsselskap med hovedsete i annen EØS-stat, skal være medlem av den norske garantiordningen. Det vises til kommentarene i avsnittet ovenfor når det gjelder mulige administrative konsekvenser for Kredittilsynet.

Kapittel 5 om betalings- og soliditetsvansker kan isolert sett innebære noe økt ressursbruk hos Kredittilsynet. Sett i sammenheng med Kredittilsynets samlede ressursbruk i tilsynssammenheng er det likevel ikke sikkert at totalforbruket øker, da Kredittilsynet etter de foreslått reglene blir varslet på et noe tidligere tidspunkt enn nå, og dermed kan forebygge unødige skadevirkninger.

Reglene i kapittel 4 om Statens Banksikringsfond og kapittel 6 om offentlig administrasjon forutsetter ikke økt ressursbruk.