5 Arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger

5.1 Sammenfatning av hovedsynspunktene

Arbeidsgruppen finner at det er behov for et bedre klage- og tilsynssystem for å styrke personvernet overfor mediene.

Arbeidsgruppen har vurdert hvordan de eksisterende klage- og tilsynssystemer fungerer, og gruppen har drøftet ulike modeller som alternativer til dagens system.

Arbeidsgruppen har ikke vurdert innholdet i det medieetiske regelverket, men har basert seg på at «Vær Varsom-plakaten» skal være den sentrale normen.

5.1.1 Delt syn på lovforankring

Arbeidsgruppen har delt seg i spørsmålet om et klage- og tilsynssystem bør være forankret i lov.

Flertallet (Graver og Seip) går inn for at det skal være en lovforankring for å sikre tilslutning til klage- og tilsynssystemet. I denne rammeloven forutsettes at klage- og tilsynssystemet blir etablert og drevet av bransjen selv og da i regi av Norsk Presseforbund. Hvis ikke tilfredsstillende bransjemodell blir opprettet, mener flertallet at et offentlig forvaltningsorgan er aktuelt.

Mindretallet (Simonnes) mener at systemet fullt ut skal være bransjestyrt uten noen form for lovforankring og at selvjustisordningen fortsatt ivaretas av Norsk Presseforbund.

5.1.2 Enighet om klage- og tilsynssystem

Selv om arbeidsgruppen er delt i det prinsipielle spørsmålet om lovforankring, er det enighet om hvordan et bransjestyrt klage- og tilsynssystem kan bygges opp. En samlet arbeidsgruppe går inn for at Norsk Presseforbund skal ha ansvaret for klage- og tilsynssystemet. Arbeidsgruppen ser det som sitt mandat å foreslå hvordan et slikt bransjesystem bør se ut.

Gruppen foreslår at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges, og at det etableres et nytt medieetisk tilsynssystem for alle medier, i bransjeregi. I dette systemet inngår et medieombud og et klageutvalg. Klageutvalget bør i stor grad drive sin virksomhet etter det mønster nåværende Pressens Faglige Utvalg arbeider etter.

I forslaget ligger opprettelsen av et medieombud med mulighet for raske initiativ, mekling og informasjon som viktigste oppgaver. Medieombudet foreslås oppnevnt av Norsk Presseforbund.

Pressens Faglige Utvalg bør gis nytt navn og vedtekter, og utvalget bør få egen sekretær. Klageutvalget skal behandle klager som er oversendt fra medieombudet, og utvalget skal fortsatt vurdere om mediene har brutt god presseskikk.

Arbeidsgruppen forutsetter at mediene slutter lojalt opp om de eksisterende klageordningene inntil det nye systemet er etablert.

5.1.3 Det medieetiske regelverket

Som det fremgår av kap. 2.6.2 har arbeidsgruppen ikke vurdert innholdet i det regelverket et klage- og tilsynssystem skal basere sin saksbehandling på.

Arbeidsgruppen ser det som viktig at respekten for «Vær Varsom-plaktaten» styrkes blant alle medieaktører. Gjennom mer utadrettede og aktive klage- og tilsynssynsorganer vil normene kunne få styrket sin posisjon. Videre vil behov for endringer og tilføyelser kunne oppstå gjennom behandlingen av saker. Normsystemet er således ikke statisk.

Kringkastingsloven § 5-1 er en del av normgrunnlaget i det nåværende todelte tilsynssystemet.

Arbeidsgruppen foreslår at funksjonene til Klagenemnda for kringkasting blir overført til et felles etisk tilsynssystem. Det blir da nødvendig å foreta tilpasninger i kringkastingsloven på dette punkt. Arbeidsgruppen forutsetter at det i den forbindelse vurderes om kringkastingslovens § 5-1 kan oppheves. Det er trolig at regelen i stor grad dekkes av «Vær Varsom-plakaten». Det må likevel vurderes mer inngående om «Vær Varsom-plakaten» må tilpasses nærmere til kringkastingsmediene.

5.2 Vurdering av det nåværende medieetiske klage- og tilsynssystemet

I kap. 2.7 formulerte vi følgende om arbeidsgruppens arbeid:

«Arbeidsgruppen arbeider ut fra den forutsetning at hensynet til ytringsfriheten og personvernet må avveies mot hverandre.

Følgende krav må settes til et tilfredsstillende medieetiske klage- og tilsynssystem:

• Det må sikre størst mulig oppslutning fra mediene

• Det må være forståelig, ha tillit og være tilgjengelig for publikum

Målet er at klage- og tilsynssystemet fungerer både reparerende og forebyggende. Reparerende ved at en klageordning bidrar til å dempe skadevirkningene for de involverte når personvernet krenkes. Forebyggende ved at klageordningen skaper større aktpågivenhet i redaksjonene.»

I nåværende mediesituasjon har de fleste medier tilsluttet seg «Vær Varsom-plakaten». Den avspeiler de etiske normer som disse medier har forpliktet seg til å følge.

Arbeidsgruppen har ikke gjort noen undersøkelse om hvilken gjennomslagskraft fellende uttalelser i PFU har.

I forhold til det store antall saker som publiseres i mediene, behandler Pressens Faglig Utvalg hvert år relativt få saker. Det kan skyldes at den etiske røkten i mediene er god, men det kan også skyldes at mange saker som burde vært forelagt PFU, ikke blir innklaget. Arbeidsgruppen vil derfor være varsom med å legge antall saker som målestokk for den etiske tilstanden i mediene.

Arbeidsgruppen understreker at når overtrampene først skjer, har det ofte brutale konsekvenser for de som blir berørt. Det er derfor viktig å drøfte svakhetene i systemet og eventuelt foreslå forbedringstiltak.

Arbeidsgruppen mener at det nåværende medieetiske klage- og tilsynsystem ikke fungerer godt nok i flere henseender.

Svakhetene kan oppsummeres i følgende:

5.2.1 Publikum er lite kjent med det medieetiske tilsynssystemet

Uten at arbeidsgruppen har undersøkelser å vise til, synes det som publikums kjennskap til Norsk Presseforbund og Klagenemnda for kringkastingsprogram er dårlig. Publikum vet i mange tilfeller ikke hvor de skal henvende seg når de mener seg berettiget til å klage og få en sak belyst ut fra et medieetisk perspektiv.

Arbeidet i PFU er fortsatt lite synlig for almennheten. Det stilles med jevne mellomrom spørsmål om hvem som fører tilsyn med mediene. Arbeidsgruppen registrerer en betydelig avmakt hos publikum når det gjelder medienes virksomhet. Denne avmakten kan utvikle seg til en medieforakt, som kan få konsekvenser for den tillit som mediene er avhengig av.

5.2.2 Grundig, men tidkrevende saksbehandling

Saksbehandlingen i både PFU og Klagenemnda for kringkastingsprogram baseres på et regelverk som sikrer grundig saksbehandling. Det er regler for hvordan organene skal behandle sakene, og hvordan partsinnleggene skal innhentes.

En ulempe ved dette systemet er at det brukes relativt lite ressurser på å løse saker mens de er aktuelle i mediebildet. Lang saksbehandlingstid er uheldig fra et personvernsynspunkt. Meklerrollen er for lite vektlagt i de to eksisterende klage- og tilsynssystemene.

Arbeidsgruppen mener det er behov for en klage- og tilsynsordning som i større grad gjør det mulig å løse sakene mens de er aktuelle, og som kan ivareta en meklerrolle mellom mediene og publikum.

5.2.3 Uheldig med flere klage- og tilsynssystem

I de siste par årene har Norsk Presseforbund gjort en innsats for å få alle typer medier med i en felles tilsynsordning. Fortsatt er det medier som ikke er med i selvjustisordningen, men det er en relativt liten andel av det totale antall medier.

Arbeidsgruppen har inntrykk av at Pressens Faglige Utvalg nyter høyere respekt innad i mediemiljøene enn Klagenemnda for kringkastingsprogram. Manglende kontakt med mediemiljøene oppgis som en årsak til at Klagenemnda ikke har samme gjennomslag som PFU.

Arbeidsgruppen understreker betydningen av at det medieetiske tilsynssystemet fungerer med like stor kraft overfor alle typer medier, og at tolkningene av regelverket kommer fra ett felles tilsynssystem.

5.2.4 PFUs sammensetning

Arbeidsgruppen registrerer at Pressens Faglige Utvalg blir oppfattet å ha en partsrolle ettersom PFU blir oppnevnt av medienes egne organisasjoner. At flertallet av PFUs medlemmer er representanter fra mediene oppleves også som skjevt. Medienes selvjustisrolle blir av flere karakterisert som «bukken som passer havresekken».

Sammensetningen av PFU har ved flere anledninger vært oppe til vurdering i Norsk Presseforbunds styrende organer. Av syv medlemmer er fire oppnevnt fra medienes egne rekker.

5.2.5 De mange rollene til generalsekretæren i Norsk Presseforbund

I det nåværende selvjustissystemet innenfor Norsk Presseforbund fyller generalsekretæren tre hovedroller.

For det første har generalsekretæren en mediepolitisk rolle som leder av NP. Viktige mediepolitiske områder er arbeidet for ytringsfrihet, offentlighet og et tilfredsstillende medieetisk regelverk.

Generelsekretæren har også ansvaret for saksforberedelsen til Pressens Faglig Utvalg. Generalsekretæren møter i PFUs møter.

De nye vedtektene for PFU fører generalsekretæren i en tredje hovedrolle der han har fått ansvaret for meklerrollen mellom mediene og publikum, som går under betegnelsen «presseetikk på direkten». Han har også fått en såkalt initiativrett til å ta opp saker i PFU.

Arbeidsgruppen mener at de tre nevnte rollene kan komme i konflikt med hverandre og mener det er uheldig at en og samme person fyller alle disse rollene. Generalsekretæren kan lett komme i en situasjon der partene opplever ham som inhabil, og der han selv vil kunne oppleve å måtte ta hensyn til kryssende interesser.

Fra medienes side har han med jevne mellomrom blitt anklaget for forhåndsdømming når han har uttalt seg om en medieetisk sak før den er blitt behandlet i PFU. Omvendt vil personer utenfor mediemiljøene anse ham som partsrepresentant.

Arbeidsgruppen mener at publikums tillit til klage- og tilsynssystemet kan forsterkes ved at man unngår slike dobbel- eller trippelroller. Ansvaret for saksforberedelsen til PFU bør ikke ligge hos generalsekretæren, og meklerrollen bør innehas av en person som ikke har andre organisasjonsmessige funksjoner å ta hensyn til.

Arbeidsgruppen mener det er viktig å vektlegge den uformelle meklerrollen. Den som ivaretar denne oppgaven, må stå fritt i forhold til senere saksbehandling.

5.3 Drøfting av ulike modeller for klage- og tilsynssystem

Arbeidsgruppen har vurdert ulike modeller for et klage- og tilsynssystem. Grovt skissert er det tre hovedmodeller som er aktuelle:

1. Offentlige modeller

2. Bransjestyrte modeller

3. Blanding av offentlige modeller og bransjestyrte modeller.

I det følgende gis en kortfattet beskrivelse av de ulike modellene.

5.3.1 Offentlige modeller

Offentlige modeller innebærer etablering av et forvaltningsorgan som er tillagt myndighet gjennom lovgivning og som har rammene for sin virksomhet definert her. En slik ren offentlig løsning består i lovforankring av organisasjonen, dens kompetanse og saksbehandlingsregler, samt det regelverk organet skal forvalte. I den danske medieansvarslov er det gjort gjennom å lovfeste et krav om god pressseskikk, og i forarbeidene gjøre det klart at det er pressens egen «Vær Varsom-plakat» som skal være standarden.

Innenfor denne gruppen anser arbeidsgruppen at det er to organisasjonsformer som er aktuelle. Det ene er et nemndssystem, og den andre er et medieombud etablert av det offentlige.

5.3.1.1 Nemnd

Det danske systemet med et offentlig oppnevnt «Pressenævn» er beskrevet tidligere i utredningen ( kap. 3). Den norske Klagenemnda for kringkastingsprogram kan også plasseres i denne kategorien. Begge disse modellene er forankret i lov, og nemndene er oppnevnt av regjeringen.

I den danske nemnd kommer 4 av de 8 medlemmene fra pressen. I den norske kringkastingsnemnda er 3 av de ialt 6 medlemmene fra kringkastingsselskapene. Begge steder oppnevnes medieaktørenes representanter etter forslag fra miljøet. Bransjen har således en viss innflytelse på avgjørelsene i denne offentlige forvaltningsmodellen.

5.3.1.2 Offentlige ombud

Begrepet ombud brukes om mange ulike funksjoner. I Norge finnes blant annet et Forbrukerombud, Likestillingsombud, Barneombud, foruten Sivilombudsmannen.

Sivilombudsmannen, som den eldste av institusjonene, og hvor betegnelsen stammer fra, skal ivareta borgernes rettigheter overfor offentlig forvaltning.

Sivilombudsmannen er i Norge av relativt ny dato, opprettet ved lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen, av 22. juni 1962. Sveriges Justitieombudsmann, som den første, stammer tilbake fra begynnelsen av 1800-tallet.

De lovforankrede ombudene er offentlige forvaltningsorganer. De har dog svært ulike funksjoner. Forbrukerombudet og Likestillingsombudet skal behandle saker som gjelder overtredelse av respektive markedsføringsloven og likestillingsloven.

Barneombudet skal være en mer generell pådriver, inneha en interessefunksjon på sitt område.

Felles for de tildels svært ulike ombudsordningene er at de skal ivareta enkeltmenneskers eller såkalt svakere gruppers interesser i forhold til ulike maktstrukturer, det være seg det offentlige, næringsliv eller tilsagt av samfunnsforhold.

Av de offentlige ombudene, er Forbrukerombudets en nærliggende modell for et offentlig medieombud. Forbrukerombudet skal føre tilsyn med at markedsføringslovens bestemmelser blir fulgt av annonsører og markedsførere, og gripe inn mot lovstridig markedsføring når det tilsies ut fra hensynet til forbrukerne. FO behandler klager og tar opp saker av eget initiativ. Forbrukerombudets virksomhet omfatter alle medier. De fleste sakene løses ved at markedsføreren for fremtiden lover å innrette seg etter markedsføringslovens krav. I hastesaker kan FO nedlegge forbudsvedtak. Noen få saker, 10 - 20 av ialt ca. 3000 årlig, går videre til Markedsrådet, som er klageorgan over FO etter markedsføringsloven. Markedsrådet har 9 medlemmer, med en dommer som leder og med representasjon fra næringsorganisasjoner og forbrukerinteressene.

Den fremste sanksjonen etter markedsføringsloven så langt har vært den uformelle, som har bestått i medieomtale av aktuelle saker. Det er videre straffbart å overtre vedtak, men svært få slike saker blir fulgt opp av påtalemyndigheten. Fra 1996 har det blitt innført et sanksjonssystem der et forbudsvedtak fattet av Forbrukerombudet eller Markedsrådet kan omfatte et betinget gebyr, som vil bli ilagt om vedtaket blir overtrådt for fremtiden. Den som får et slikt vedtak mot seg, kan nekte å vedta det. I såfall må FO anlegge sak ved domstolene for å få det innkrevet. Systemet har mye til felles med det svenske «vite»-instituttet, se kap. 3.2.2.3.

5.3.2 Bransjestyrte modeller

Dette er rene selvjustismodeller. Innenfor de bransjestyrte modellene er det flere varianter der følgende typer er aktuelle:

5.3.2.1 Nemnd-modell

Pressens Faglige Utvalg er et eksempel på en bransjestyrt modell. PFUs virksomhet er beskrevet i kapittel 4. Trykte medier i Sverige har også et lignende system. Virksomheten til Pressens Opinionsnämnd er beskrevet i kap. 3.

5.3.2.2 Ombuds-modell

Begrepet «ombud» brukes også om rene selvjustisordninger. Det kan nevnes at det i Storbritannia finnes en «Banking Ombudsman» og en «Insurance Ombudsman». Dette er interne klageorganer i de respektive bransjene. De behandler saker om kompensasjon til den enkelte forbruker.

I tillegg til nemnd har trykte medier i Sverige et ombud med benevnelsen «Allmänhetens Presseombudsmann» (PO). Denne modellen er også beskrevet i kap. 3.

5.3.2.3 Klageordninger i den enkelte redaksjon

I USA har flere store aviser sine egne «ombud» i redaksjonen. Ombudene behandler klager fra publikum. Det er kun de største avisene som har slike ordninger. Av 1600 aviser i USA er det i overkant av 30 som har ombudsmenn eller -kvinner. På verdensbasis anslås antall avisombud til 60. De fleste slike ombud har en egen spalte i avisen. Dette gir muligheter for dialog med leserne, og er egnet til å gi avisen et ansvarlig preg.

Avisombudene har dannet en egen organisasjon «The Organization of Newspaper Ombudsmen». Organisasjonen har vedtatt retningslinjer for avisombud.

5.3.2.4 Medieetiske husregler

De fleste større redaksjoner i Norge har vedtatt egne etiske husregler i tillegg til «Vær Varsom-plakaten». Eksempler på slike husregler er vedlagt utredningen.

5.3.3 Rammelovsmodeller

Det finnes i flere bransjer klagenemnder som behandler klager fra forbrukere på varer og tjenester innen den respektive bransje.

To av disse klagenemndene har fått forankring i lov. Det gjelder Forsikringsskadenemnda og det gjelder Pakkereisenemnda. Etter forsikringsavtalelovens § 20-1 og pakkereiselovens § 10-1 er det fritt opp til bransjens og kundenes organisasjoner å etablere en klagenemnd. Men om nemnd blir opprettet, skal vedtektene godkjennes av Kongen. Disse blandede modellene tar sikte på å sikre at ikke-medlemmer av bransjeorganisasjonene blir omfattet av nemndas virksomhet, samt at saksbehandlingen skjer nøytralt i forhold til partsinteressene.

Slike rammelovsmodeller er også aktuelle når det gjelder et klage- og tilsynsystem for mediene. Arbeidsgruppens flertall foreslår en modell med trekk fra disse klagenemndene.

5.4 Arbeidsgruppens drøfting og vurdering av modellene

5.4.1 Offentlige modeller

Arbeidsgruppen har delt seg i synet på om det medieetiske klage- og tilsynssystem bør ha en offentlig forankring.

Flertallet (Graver og Seip) ser ikke enhver lovforankring av det medieetiske ansvar som noen prinsipielt betenkelig innskrenkning av ytringsfriheten, slik det har vært hevdet i bransjekretser. Både nasjonalt og i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon må hensynet til ytringsfriheten og til personvernet vurderes opp mot hverandre. Det må skje en avveining mellom dem. Professor dr. juris Johs. Andenæs har i en artikkel i Lov og Rett nr. 1-1996 analysert praksis i Den europeiske menneskerettighetsdomstol og konkluderer med at avveiningen ikke skjer grunnleggende forskjellig i Domstolen i forhold til norsk Høyesterett. Han finner at en på grunnlag av de saker som har vært behandlet i Menneskerettighetsdomstolen, kan fastslå at ærens rettsvern der blir prioritert høyt i forhold til ytringsfriheten.

Det ovennevnte gjelder den innholdsmessige norm for ytringsfrihetens grenser. Dette ligger som tidligere nevnt utenfor arbeidsgruppens mandat. Når flertallet har valgt å vise til Johs. Andenæs' artikkel her, gjøres det dels som en utdyping i forhold til mindretallets følgende uttalelse, for å understreke bredden i de ulike syn jurister står frem med på området. Det er videre etter flertallets oppfatning klart at verken Grunnlovens § 100 eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjon er til hinder for lovregulering av et klagesystem, innenfor de rammer som følger av mediebransjens selvjustisregler og av lovgivning og rettspraksis. Flertallet viser her også til den danske medieansvarslov, som omfatter både en standard som gjelder innholdet (god presseskikk), og regulering av klagenemnd. Denne lov har ikke blitt utfordret rettslig på grunnlag av menneskerettighetskonvensjonen, etter det arbeidsgruppen er blitt kjent med.

Selv om flertallet ikke ser rettslige hindringer mot et forvaltningssystem for tilsyn med og klagebehandling av saker vedrørende krenking av personvernet i mediene, er det ikke dermed gitt at dette er den beste modell. Flertallet ser ikke et offentlig klagesystem som noe poeng i seg selv. Lovforankring kan dog være nødvendig for å skape en fungerende organisasjon, med rettssikkerhet for dem hvis personvern er truet, med bred deltagelse fra alle aktuelle aktører. Erfaringer viser at ikke alle aktører, heller ikke de som gir uttrykk for generell oppslutning om et klagesystem, har den samme respekt for ordningen når de selv blir stilt til ansvar for krenking av det medieetiske regelverket. Flertallet kommer i pkt. 5.4.4.1 med ytterligere begrunnelse for det forslag som der fremmes til lovbestemmelse vedrørende en klageordning.

Flertallet går inn for en myk form for lovregulering. Forslaget går ut på en rammelov, for å sikre at det finnes et klagesystem for alle saker vedrørende krenking av personvernet i massemedia. Også flertallet går inn for at det bør bygges opp og drives i bransjeregi. Det selvjustissystem som finnes i regi av Norsk Presseforbund utgjør kjernen.

Flertallets lovforslag er basert på den forutsetning at det i bransjen er tilslutning til en klageordning etter de hovedprinsipper arbeidsgruppen har trukket opp. Om dette viser seg ikke å være tilfelle, mener flertallet at offentlige modeller må vurderes. Det gjelder både om intet eller lite skjer innen rimelig tid, og om klageordningen blir for svak og lite balansert ut fra personvernhensyn.

Også i en forvaltningsmodell bør muligheten for rask inngripen og aktiv mekling stå sentralt. Det vises til følgende vurderinger av de aktuelle alternativene, nemnd eller medieombud. I en offentlig struktur bør også mer effektive sanksjoner overveies, som gebyr ved overtredelser av vedtak truffet av klageorganet.

Mindretallet (Simonnes) mener prinsipielt at klage- og tilsynssystemet må være bransjestyrt og fullt ut basert på selvjustis. Han mener at mediene selv bør ha all mulig interesse av å etablere og holde ved like et klage- og tilsynssystem. Mediene er avhengige av tillit, og et tilfredsstillende klage- og tilsynssystem er en viktig faktor i denne generelle tillitsskaping.

Mindretallet mener at ytringsfriheten og pressefriheten må være bærende prinsipper, og at samfunnet må være meget varsom med å innskrenke disse prinsipielle rettighetene. Mindretallet understreker at informasjonsfriheten må avveies mot andre hensyn, som personvern og rikets sikkerhet. Mediene selv må sørge for at denne avveining blir gjort på en fornuftig måte.

Mindretallet vil også påpeke at et selvjustissystem i mange tilfeller kan være mer effektivt enn et lovbasert system. Det faktum at TV 3 nå er blitt medlem av Norsk Presseforbund og dermed forplikter seg på «Vær Varsom-plakaten» viser det. Denne kanalen ville ikke blitt forpliktet i et lovbasert system fordi selskapet sender fra England.

Prinsipielt ville det være uheldig å detaljstyre mediene gjennom offentlige pålegg, og det er også tvilsomt om det ville bidra til bedring av personvernet.

En lovgivning på dette punkt vil dessuten lett komme i konflikt med § 100 i Grunnloven og artikkel 10 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Mindretallet viser i den sammenheng til den vedlagte utredning fra advokat Cato Schiøtz, der han på side 46 sier:

«Det er imidlertid to forhold som det er grunn til å behandle nærmere, og som er av sentral betydning for personvernet.

Artikkel 10, første ledd, fastslår prinsippet om rett til ytringsfrihet uten inngrep av offentlige myndigheter. Bestemmelsen åpner i annet ledd adgang til å innskrenke denne friheten bl a under henvisning til ønsket om å beskytte privatpersoners omdømme.

Forholdet er imidlertid at menneskerettighetsdomstolen understreker at hensynet til ytringsfriheten skal ha fortrinnsrett. Menneskerettighetsdomstolen har i sin praksis bestemt at unntak fra «freedom of expression» må skje på basis av at unntakene må bli «narrowly interpreted». Det er således ikke riktig å anføre - som man av og til ser eksempler på i norsk rett - at det er to fundamentale menneskerettigheter, ytringsfriheten og hensynet til personvernet, som må veies mot hverandre gjennom en interesseavveining.

Når det gjelder ærekrenkelser er det ikke to likeverdige rettsgoder som man skal avveie mot hverandre. Beskyttelsen av en persons omdømme er vernet i artikkel 10 annet ledd, og framstår som et unntak, som domstolene skal underkaste en «narrow» fortolkning. Dette er et helt grunnleggende syn på ytringsfriheten som et prinsipielt gode, og som antakelig er hovedårsaken til at Høyesterett i større grad enn underinstansene har gitt pressen medhold i de siste 5 års rettspraksis.»

Dersom Schiøtzs tolkning er riktig, er det riktig å hevde at en lovforankring av et regelverk vil kunne gi en svakere medieetisk effekt enn det for eksempel selvjustisordninger kunne gi. Mindretallet mener derfor at egne lover på det medieetiske felt således ikke gir noen garanti for at personvernet styrkes.

5.4.2 Drøfting og vurdering av offentlig nemndmodell

Arbeidsgruppen ser ikke en offentlig klagenemnd som en garanti for at saker vedrørende personvernet blir tatt bedre hånd om enn i et aktivt fungerende selvjustissystem. De erfaringer som er høstet fra Klagenemnda for kringkastingsprogram viser det. Denne nemnda har ikke fått tilstrekkelig gjennomslag. Den er ikke nok kjent blant publikum og den har ikke tilstrekkelig oppslutning i bransjen. Det har også vist seg at et fjernsynsselskap som TV2 har nektet å følge opp nemndas vedtak.

Det danske «Pressenævn» har en sammensetning der pressen er godt representert. Arbeidsgruppen sitter likefullt igjen med det inntrykk at «nævnet» har en noe tilbaketrukket tilværelse og får for lite gjennomslag. En svakhet ved både den norske og den danske nemndsmodellen er at sakene skal behandles i den samlede nemnd før det konkluderes med hensyn til om regelverket er overtrådt eller ei. Det vil nødvendigvis måtte ta noe tid, og uttalelsene kan komme sent i forhold til individets behov for å få rettet opp skjev omtale.

Den danske pressenemnda baserer sin virksomhet på medieansvarslovens norm «god presseskik», der innholdet er gitt av et veiledende regelverk som mediene selv har utarbeidet. Arbeidsgruppen har ikke inntrykk av at dette systemet har bidratt til en økt medieetisk bevissthet i danske medier. Arbeidsgruppen kan heller ikke se at det medieetiske personvernet har en sterkere stilling i Danmark enn i Norge.

5.4.3 Flertall og mindretall om offentlig medieombud

Flertallet (Graver og Seip)har drøftet om det foreligger tilstrekkelige samfunnsinteresser i å sikre gjennom lov at personvernet blir bedre ivaretatt i mediene.

Flertallet fremmer ikke forslag om opprettelse av et offentlig medieombud nå. Men om det ikke lykkes å etablere et fungerende system innen bransjen, mener flertallet at en forvaltningsmodell bør vurderes.

Det er ikke bare medienes egne vurderinger av hvor grensen bør gå og hva som trengs for å sikre respekt for den, som kan ha vekt. I et stadig mer aggressivt mediebilde blir det enn mer viktig å sikre at individets vern mot uthengning blir tatt hensyn til. Flertallet mener det er et samfunnsanliggende å sikre at det føres tilsyn med mediene ut fra personvernhensyn og at det finnes et betryggende klageorgan der folk kan henvende seg.

Modellen med et offentlig medieombud utgjør et mer rendyrket forvaltningssystem enn opprettelsen av en offentlig medienemnd. En slik offentlig ombudsmodell må være forankret i lov. Det innbefatter regler om ombudets kompetanse og regler om klageordningen. Medieombudet vil være utnevnt av regjeringen og utøve sin virksomhet som et offentlig forvaltningsorgan. På trinn to, klagenemnda, bør det være representasjon fra mediebransjen, etter modell fra såvel Markedsrådet som den norske og danske nemnd på medieområdet.

Et lovbestemt system må videre ha en lovbasert norm for når personvernet skal anses krenket og dermed når ombudet skal gripe inn. Den danske medieansvarslov med sin generalklausul om god presseskikk, med henvisning til «Vær Varsom-plakaten» som tolkningskilde, vil være et naturlig utgangspunkt. Systemet med en generalklausul, som trekkes opp gjennom praksis, vedtak i konkrete saker, er kjent fra markedsføringsloven.

Flertallet ser større betenkeligheter ved å tillegge et offentlig medieombud kompetanse til med bindende virkning å trekke opp grensene for ytringsfriheten ut fra personvernhensyn, enn når det gjelder reglene for markedsføring. Det må blant annet antas at det i langt mindre grad vil kunne trekkes opp retningslinjer fra tidligere saker på dette område enn når det gjelder markedsføringstiltak. Ombudet vil bli stående alene med vanskelige og prinsipielle grensedragninger. Den motstand som medienes representanter har vist overfor et offentlig ombud, gjør at det ikke er grunn til å regne med stor grad av samarbeidsvilje fra mediebransjen.

En offentlig medieombudsordning bør derfor etter flertallets syn legges opp noe anderledes enn når det gjelder Forbrukerombudets virksomhet etter markedsføringsloven. Medieombudet bør ikke ha hjemmel til selv å fatte vedtak etter loven. Det bør forbeholdes det klageorgan som hører med i et slikt system, der det bør være bred representasjon fra mediene. Medieombudet får da en mer rendyrket meglerrolle og må bringe uavklarte saker inn for klageorganet.

Den modell flertallet her ser som et alternativ, skiller seg med dette på prinsipielle punkter fra den som ble drøftet i det danske medieansvarsutvalget, som mindretallet viser til i det følgende.

Mindretallet (Simonnes)har store prinsipielle og praktiske betenkeligheter ved en offentlig medieombudsordning. Han viser til at slike modeller ble drøftet i det danske medieansvarsutvalget, og gjengir noe av utvalgets argumentasjon:

«Udvalget finder dog, at oprettelsen af en offentlig ombudsmandsinstitution rejser særlige problemer, som ikke foreligger ved en institution, der samtidig med sin uafhængighed indeholder klare elementer af selvjustits for pressen.

En offentlig presseombudsmandsinstitution, der struktureres på samme måde som embedet som Folketingets Ombudsmand, vil indebære, at ombudsmanden skal virke alene gennem sin autoritet. Den pågældendes kompetence ville ikke være begrænset til at omfatte presseetiske regler, som er udviklet i overensstemmelse med massemediernes opfattelse af, hvad der er god presseskik. Under disse betingelser forekommer det tvivlsomt, om klagere og massemedier ubetinget vil acceptere ombudsmandens afgørelser på samme måde, som forvaltningen respekterer den kritik, der fremsættes af Folketingets Ombudsmand.»

Det danske medieansvarsutvalgetdrøftet også mulighetene for å etablere en ordning med medieombud med forbrukerombudsordningen som modell:

«En anden mulighed er oprettelse af en presseombudsmandsinstitution på linie med Forbrugerombudsmandsinstitutionen. En sådan ordning vil imidlertid indebære, at ombudsmanden ud over at tage stilling til presseetiske spørgsmål ville få tillagt en videregående kompetence til at kontrollere, om massemedierne i det hele holder sig indenfor lovgivningens rammer. I så fald skulle hvervet udstyres med beføjelser svarende til dem, der er tillagt Forbrugerombudsmanden.»

Medieansvarsutvalgets konklusjon var følgende på dette punkt:

«Udvalget finder, at en sådan ordning foruden som nævnt ovenfor at mangle et element av selvjustis for pressen frembyder store principielle problemer. En ombudsmand af denne type vil således i visse situationer skulle foretage etterforskningsskridt som ellers påhviler politiet, og udøve visse funktioner, som ellers varetages af anklagemyndigheden, og ville herved komme i situationer, der kunne kollidere med helt fundamentale retsprincipper om domstolenes enekompetence vedrørende spørgsmålet om, hvad der er strafbart.»

Mindretallet mener at disse vurderingene er tungtveiende, og vil derfor ikke foreslå noen rendyrkede offentlige modeller, verken på nemndsnivå eller ombudsnivå.

5.4.4 Et bransjestyrt system med eller uten lovforankring

5.4.4.1 Flertallet om rammelov

Flertallet (Graver og Seip) går inn for at det bør finnes lovhjemmel for å sikre at et overvåkings- og klageorgan i bransjeregi er etablert og fatter avgjørelser som får virkning også for mediebedrifter som ikke har sluttet seg til klageordningen, det være seg gjennom medlemskap eller annen avtale. For etermediene med konsesjonsplikt kan det istedet tenkes satt som et konsesjonsvilkår at virksomheten skal slutte seg til klagebehandlingen. For de trykte mediene finnes ikke et slikt grunnlag.

Når flertallet går inn for en lovforankring skyldes det to hovedhensyn. Det ene er almennhetens tiltro til systemet. Det kan idag registreres skepsis med hensyn til pressens vilje og evne til å følge en journalistisk linje der vern for enkeltmennesker i forhold til pågående journalistikk blir satt høyt nok. Et klageorgan som fungerer i et system som er sikret gjennom lovgivning og ikke bare er basert på frivillig tilslutning, er egnet til å skape større troverdighet hos folk flest.

Det andre forhold som etter flertallets syn må ha vekt, er utviklingen i mediene, med stadig sterkere konkurranse, mer pågående journalistikk, med mer personifisering av nyheter og med glidende overgang mellom informasjon og underholdning. Professor Lars Østnor uttrykte på møte i Norsk Redaktørforening høsten 1995 bekymring for hvordan forholdet mellom budskap og regnskap vil utvikle seg i mediebedriftene. Han uttalte videre: «En større offentlig botsgang fra avisenes side vil gi pressen større troverdighet hos publikum. Jeg tror vi i fremtiden ikke trenger en ny medieetikk, men et regelverk som kan suppleres.»

Flertallet mener det må tas hensyn til utviklingen i mediebildet når et system for tilsyn med mediene skal bygges opp. Et rendyrket selvjustissystem kan bli for svakt stilt overfor journalistiske utslag av den mer aggressive konkurransen i mediene og overfor nye medievirksomheter som etableres i Norge, ikke minst på fjernsynssiden. Etermediene utgjør en ny bransje organisasjonsmessig. En kan ikke uten videre basere seg på full og lojal oppslutning om den bransjejustis som over mange år er bygget opp gjennom Norsk Presseforbund innen hovedtyngden av de trykte mediene.

Flertallets lovforslag er nærmere utdypet i kap 5.6.

5.4.4.2 Mindretallet om rammelov

Mindretallet (Simonnes) mener at klage- og tilsynssystemet fullt ut skal være bransjestyrt uten noen form for lovforankring og at selvjustisordningen fortsatt ivaretas av Norsk Presseforbund.

Mindretallet mener at enhver lovforankring vil rokke ved den selvstendige rollen mediene skal spille i forhold til myndighetene. Retten til frie ytringer er grunnlovsfestet, og mediesektoren blir ofte omtalt som «den fjerde statsmakt».

Den lovgivende myndighet bør ikke ha rett til å påvirke medienes arbeid gjennom lovreguleringer, selv om det er tale om en «mild» lovutøvelse i form av en rammelov, slik flertallet har foreslått. En rammelov kan fungere som en beskjæring av ytringsfriheten ved at den lovgivende myndighet kan legge grunnlag for en framtidig uheldig kontroll av mediene.

Det er også verdt å merke seg at regjeringen tar sikte på å opprette en grunnlovskommisjon som skal vurdere ytringsfrihetens kår i det norske lovverket. Denne erkjennelsen kommer blant annet som følge av en utredning professor dr. juris Eivind Smith har gjort for Kulturdepartementet. Han konkluderer med at det er behov for å få utredet hvordan man kan få innført i Grunnloven mer presise, operasjonaliserbare og snevre grenser for lovgivers adgang til å gripe inn i ytringsfriheten. Han påpeker også at det er en svakhet ved Grunnlovens § 100 at den ikke sier noe om informasjonsfriheten.

Ettersom både Justis- og Kulturdepartementet har signalisert behovet for en slik ytringsfrihetskommisjon, mener mindretallet at det ville være galt å innføre en rammelov som kan komme til å hemme ytringsfriheten.

Spørsmålet om lovforankring er ikke bare et prinsipielt spørsmål. Selv om man finner det prinsipielt forsvarlig å forankre medieetikken i lov, må lovgiverne også stille spørsmålet om det vil gi en bedre medieetikk totalt sett i forhold til de målsettinger man har for det medieetiske arbeidet.

Mindretallet mener at offentlig inngripen gjennom lov bør unngås dersom de samfunnsmessige målsettinger kan oppnås gjennom frivillige ordninger. Et samfunn bør ikke ha flere lover enn nødvendig.

De studier som arbeidsgruppen har utført i Danmark, Sverige og Norge gir ikke noe holdepunkt for å hevde at lovforankring skaper et bedre medieetisk klage- og tilsynssystem. Uansett lov eller ikke er det etablert felles normsystemer som er journalistfaglig basert. Det er ikke grunn til å tro at innføring av lov forbedrer normsystemet. I de fleste miljøer er det enighet om at normsystemet er tilfredsstillende.

I Danmark er det medieetiske klage- og tilsynssystemet forankret i lov både når det gjelder trykte og elektroniske medier. I Norge og Sverige gjelder loven for bare kringkastingsmediene. Alle disse tilsynssystemene er i praksis forankret i rammelover der nemnder forvalter medieetikken. Et fellestrekk er at disse nemndene er meget forsiktige i sin utøvelse, og at de har problemer med å etablere den nødvendige autoritet hos mediene.

Rammelover synes ikke å gi noen bedre virkning enn bransjestyrte selvjustisordninger. Da kan man velge å ta noen skritt lenger og vedta mer spesifikke og omfattende lover. Prinsipielt er det enda mer uheldig. Sett ut fra et ytringsfrihetsperspektiv er det mer betenkelig jo mer detaljerte lovene er, og det ville også være vanskeligere å administrere et detaljert lovverk på dette området.

Selvjustisorganene for trykte medier i Norge og Sverige synes å ha en større autoritet innad i mediemiljøene enn de lovpålagte ordningene som gjelder for kringkasting. At mediene i utgangspunktet er velvillig innstilt til tilsynssystemet, er en viktig forutsetning for å nå de målene man har satt seg for det medieetiske arbeidet.

Mindretallet mener at det medieetiske klage- og tilsynssystemet kan forbedres innenfor selvjustisens rammer. Det forutsettes da at mediene selv er med på en slik målsetting. Mindretallet mener at det i de siste årene har skjedd en positiv utvikling, og at det er mulig å skape et enda sterkere klage- og tilsynssystem.

Enkelte frykter at mediene ikke vil delta i frivillige ordninger. Erfaringene hittil viser det motsatte. Utviklingen det siste året har gjort at det er full oppslutning om PFUs virksomhet fra alle de toneangivendemedier i Norge.

Mediene er avhengige av tillit. Å være tilsluttet et frivillig medieetisk klage- og tilsynssystem vil fungere som kvalitetsstempel. Dette er en viktig årsak til at det fra medienes side er full oppslutning om Norsk Presseforbunds selvjustisordninger.

5.5 Bransjestyrt klage- og tilsynssystem for alle medier

Til tross for den prinsipielle uenighet om lovforankring, er en samlet arbeidsgruppe enig om hvordan en bransjestyrt modell kan bygges opp. I det følgende beskrives denne modellen.

Arbeidsgruppen mener at en bransjestyrt modell har fordeler under forutsetning av at alle medier lojalt slutter opp under et slikt system, og at det i bransjesystemet iverksettes tiltak for å gjøre det mer tilgjengelig for folk flest. Arbeidsgruppen legger til grunn at mediene har gitt uttrykk for at de forplikter seg sterkere på et bransjestyrt system enn på et offentlig basert system.

I det siste har Norsk Presseforbund fått en rekke nye medlemmer, også fra etermediene. Det er å håpe at oppslutningen om «Vær Varsom-plakaten» er økende, og at mediene slutter rekkene om et bransjestyrt system.

Det understrekes likevel at alle medier ikke har forpliktet seg på «Vær Varsom-plakaten» selv om kringkastingsmedier som TV 2, TV 3, TV Norge og P4 er blitt medlemmer i Norsk Presseforbund. Bedriftsaviser, organisasjonsblader og gratisaviser er ikke forpliktet på regelverket. Dette utgjør imidlertid en meget liten del av det samlede publiserte materiale i Norge, og arbeidsgruppen mener det er en forutsetning at NP behandler klager også mot disse mediene, selv om de ikke er medlemmer av Norsk Presseforbund.

Når det gjelder lokal-TV og nærradio, forutsetter arbeidsgruppen at de nye selskapene slutter seg til systemet.

5.5.1 Et felles system for alle medier

Arbeidsgruppen mener det bør opprettes et felles klage- og tilsynssystem for alle medier i regi av Norsk Presseforbund. I dette systemet inngår et medieombud og et klageutvalg som i stor grad bygger videre på PFUs ordning. I det følgende omtales dette utvalget som «klageutvalget».

Arbeidsgruppen foreslår at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges, og at dens oppgaver blir overført til det felles klage- og tilsynssystem som her foreslås.

Gruppen legger fram et forslag til hvilke funksjoner et klage- og tilsynssystem bør fylle, hvordan det kan bygges opp, hvilken organisasjonsmessig tilknytning det bør ha i forhold til dagens to ordninger med PFU og Klagenemnda for kringkastingsprogram.

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at Norges forpliktelser etter Europarådskonvensjonen om fjernsyn over landegrensene (Se kap. 2.2.2) og EØS-avtalen, ikke innebærer at et klagesystem for kringkasting nødvendigvis må være lovbasert. Også bransjestyrte klage- og tilsynssystemer kan godtas så sant det finnes mekanismer som sikrer at avgjørelsene til et etikkutvalg e l blir fulgt av kringkastingsselskapene.

Det samme gjelder kravet om at det skal være en ordning med tilsvar, som følge av det nevnte EØS-regelverket.

Disse forpliktelser gjelder kringkastingsselskapene. Utenom NRK er deres virksomhet basert på konsesjoner. Det kan i konsesjonsvilkårene tas inn krav om at de selskapene skal slutte seg til en klageordning og respektere de vedtak som fattes her.

5.5.2 Virkeområdet

5.5.2.1 Medier

Arbeidsgruppen har under punkt 2.6.2 avgrenset virkeområdet for det medieetiske klage- og tilsynsysstemet til tradisjonelle medier som aviser, ukeblader, fagblader, radio og TV. Dette er redaksjonelle produkter som er basert på journalistisk virksomhet og «Redaktørplakaten». Utviklingen innen informasjonsindustrien går så raskt at det kan være nødvendig å utvide virkeområdet, men arbeidsgruppen har likevel valgt å konsentrere seg om de tradisjonelle mediene.

5.5.2.2 Klagerett

Arbeidsgruppen mener det bør legges til grunn en vid ramme for hvem som skal være klageberettiget. Ikke bare de som selv påstår sitt personvern krenket, men også andre med en viss relevant tilknytning, bør ha klagerett. Det kan være organisasjoner som opptrer på vegne av sine medlemmer innenfor organisasjonens formål, men også andre grupperinger med klar interesse bør etter forholdene anses klageberettigede.

Når det dreier seg om mer generelle krenkelser av personvernet, uten at bestemte individer påstås hengt ut, bør det ses hen til hvor representativ den som klager anses å være for saken.

Organsisasjoner og grupperinger vil lettere kunne anses som relevante klagere i slike tilfelle enn enkeltindivider. Arbeidsgruppen forstår at dette i stor grad samsvarer med den praksis dagens klagesystemer følger, der institusjoner, virksomheter, organisasjoner og andre avgrensede interessegrupper som hovedregel anses klageberettigede når det gjelder saksforhold som angår deres virksomhet.

Et medieombud bør kunne ta opp saker på eget initiativ.

5.5.2.3 Klagegrunnlag

Den foreslåtte klageordning gjelder personvernet med utgangspunkt i «Vær Varsom-plakaten». Den omfatter mer enn disse hensyn, uten at det kan trekkes noen klar grense for hva som faller utenfor.

5.5.3 Etablering av medieombud

En av endringene arbeidsgruppen foreslår er at det i regi av Norsk Presseforbund oppnevnes et selvstendig medieombud som skal fungere uavhengig av PFU i sin saksbehandling.

Medieombudet bør ha eget sekretariat og selvstendig adresse.

5.5.3.1 Formålet med medieombud

Medieombudets hovedarbeidsoppgave vil være å mekle mellom publikum og mediene og uttale seg om konkrete, aktuelle medieetiske saker som gjelder personvernet. Det foreslås ikke at ombudet skal kunne gi pålegg til mediene. Det ansvaret bør påhvile klageutvalget alene.

Arbeidsgruppen mener at opprettelsen av et medieombud vil gjøre det lettere å:

• tydeliggjøre meklerfunksjonen mellom den krenkede og mediene

• få større oppmerksomhet om medieetiske spørsmål i mediene

• gjøre det medieetiske tilsynssystemet mer tilgjengelig for folk flest.

Arbeidsgruppen mener det er viktig at medieombudet som mekler kan opptre mest mulig uavhengig av klageorganet.

Et medieombud vil kunne bruke all sin arbeidskapasitet på det medieetiske personvernet.

Norsk Presseforbund har tidligere vurdert å opprette en stilling som presseombud, men avviste dette, særlig med henvisning til dårlige erfaringer i Sverige, der det ble fokusert på rivalisering mellom to instanser og dobbeltarbeid. Det ble også fremholdt at et presseombud som ikke tilhører pressens egne organisasjoner vil bli oppfattet som en «fremmed fugl».

Arbeidsgruppen har studert den svenske ordningen, og mener det er mulig å unngå den type rivalisering som er omtalt ovenfor. Den nåværende «Allmänhetens Pressombudsman» kommer fra pressen. Arbeidsfordelingen mellom ham og «Allmänhetens Opinionsnämnd» har blitt trukket klarere opp, og det anses ikke å være kompetansestrid mellom dem. Det ble understreket at PO ikke er et pressepolitisk organ. Det er Pressens Opinionsnämnd som skal delta i den generelle, offentlige debatt, der det er aktuelt.

5.5.3.2 Medieombudets funksjoner og oppgaver

Arbeidsgruppen mener at hovedoppgavene til et medieombud bør være å ivareta en meklerrolle og en informasjonsrolle. Medieombudet forutsettes å drive sitt arbeid på samme normgrunnlag som PFU i dag - «Vær Varsom-plakaten».

Arbeidsgruppen understreker at medieombudet ikke bør ha som oppgave å uttale seg om generelle mediepolitiske spørsmål. Medieombudet bør heller ikke myndighet til å avgjøre om et medium har brutt god presseskikk. Det er klageutvalget alene som bør ta endelig stilling til det.

I det følgende drøftes medieombudets hovedoppgaver:

Meklerrollen

Arbeidsgruppen mener at publikum trenger en instans som de kan henvende seg til for å drøfte medienes handlemåte. Arbeidsgruppen mener at benevnelsen «medieombud» vil skape en tydeligere adresse, og at det vil være lettere å henvende seg til et selvstendig medieombud enn til generalsekretæren i Norsk Presseforbund.

Hos medieombudet kan publikum få råd om hvordan de skal opptre videre overfor mediet, og de kan også få hjelp til å få inn rettelser eller tilsvar.

Arbeidsgruppen ser det som viktig at medieombudet kan bidra til å løse sakene mens de utspiller seg. Det presseetiske personvernet kan styrkes ved at medieombudet er tilgjengelig for henvendelser fra dem som er berørt.

Norsk Presseforbund har de siste årene vektlagt arbeidet med det forbundet benevnet som «presseetikk på direkten». Arbeidsgruppen mener at denne meklerfunksjonen bør ivaretas av medieombudet.

Medieombudet vil ventelig oppnå minnelige løsninger i de fleste sakene. Mange ganger vil det viktigste for de berørte være å få inn en supplerende, korrigerende omtale, så snart som mulig og så synlig som mulig. Det antas å bli en viktig del av ombudets arbeid å bidra til at skadevirkninger blir minst mulig. Det vil forutsette rask oppfølgning.

Ombudet skal på fritt grunnlag kunne ta opp saker med den redaksjonelt ansvarlige. Ombudet skal søke å oppnå løsninger i minnelighet. Dette vil omfatte eventuelle beriktigelser, tilleggsinformasjon mv. For mediene kan et kyndig medieombud fungere som et korrektiv. Arbeidsgruppen mener at medieombudet skal kunne henvende seg til de ulike redaksjonene på eget initiativ. Medieombudet skal også kunne be klageutvalget behandle saker.

Det er viktig at medieombudet har en god innsikt i og oversikt over hvordan klageutvalget vurderer de ulike saker. Medieombudet bør derfor ha møterett i klageutvalget, men ikke delta som medlem.

Medieombudet må kunne avvise å arbeide med saker når ombudet mener det er uhensiktsmessig. I så fall må ombudet orientere om hvilken klagerett som eksisterer i forhold til klageutvalget.

Informasjonsrollen

Arbeidsgruppen mener at opprettelsen av et medieombud kan bidra til at allmennheten blir bedre informert om medieetiske spørsmål. Å fylle en informasjonsrolle på en god måte avhenger i stor grad av medieombudets personlige kvalifikasjoner. Et aktivt arbeidende medieombud burde kunne samarbeide med mange instanser for å informere om medieetiske spørsmål. «Avis i Skolen» er for eksempel en aktuell samarbeidspartner.

Norsk Presseforbund har de siste årene intensivert arbeidet med å orientere om PFUs virksomhet. Det er naturlig at medieombudet bygger videre på en informasjonsplattform som er etablert.

For det brede publikum vil det oppfattes positivt at medieorganisasjonene tar medieetiske spørsmål så alvorlig at de oppnevner et medieombud.

Opprettelsen av et medieombud vil etter arbeidsgruppens mening få en positiv pedagogisk virkning, både blant publikum og innad i mediene.

Innad i mediene vil et medieombud kunne benyttes i opplæringsøyemed. En forutsetning for at dette pedagogiske elementet skal fungere, er at medieombudet blir en seriøs mekler som tar både mediene og publikum alvorlig.

5.5.3.3 Saksgangen

Det bør etableres rutiner for saksgangen. Arbeidsgruppen mener følgende grunntrekk bør følges:

Alle henvendelser som berører personvernsaker i forhold til mediene bør rettes til medieombudet. Ombudet bør ha som oppgave å mekle mellom den som føler seg krenket og det aktuelle medium. Dersom mekling ikke gir en tilfredsstillende løsning for partene, utformes en skriftlig klage til klageutvalget. Klagen kan utformes av klageren selv eller av medieombudet. Klagen stiles til klageutvalget, og sendes til medieombudet. Medieombudet oversender klagen til klageutvalget med redegjørelse for medieombudets saksbehandling.

Medieombudet kan på eget initiativ be klageutvalget behandle saker.

Saksforberedelsen til klageutvalget ivaretas av sekretæren i klageutvalget.

5.5.3.4 Medieombudets kvalifikasjoner

Medieombudet må være en person med tillit i mediebransjen og i almennheten. Bestemte krav til faglige kvalifikasjoner bør være mindre absolutte. Det bør snarere dreie seg om en totalvurdering av erfaringsbakgrunn, aktuell utdanning og personlige kvalifikasjoner.

I den svenske ordningen var presseombudsmannen tidligere jurist, mens den nåværende PO har redaksjonell bakgrunn. Flertallet (Graver og Seip) mener at det bør være juridisk kompetanse i ombudets sekretariat om ikke ombudet selv er jurist. Mindretallet (Simonnes) vil ikke stille slike krav.

Det forutsettes at et medieombud må ha god kjennskap til mediebransjen og innsikt i medieetiske spørsmål. Medieombudet må ha gode kommunikasjonsegenskaper.

5.5.3.5 Organisasjonsmessig forankring

Arbeidsgruppens modell er basert på at det i Norsk Presseforbund, og de organisasjoner som deltar her, er interesse for å etablere og stå for driften av et selvstendig medieombud.

Ombudet kan tenkes oppnevnt på ulike måter.

Det kan skje internt, gjennom Norsk Presseforbunds organer. Det kan skje gjennom en egen utvelgelses- og oppnevningsprosedyre, der det offentlige kan være representert i større eller mindre grad. Her nevnes at den svenske presseombudsmannen oppnevnes av en gruppe, sammensatt av Justitieombudsmannen, lederen i Advokatforeningen og lederen for Publisistklubben. Arbeidsgruppen mener det vil styrke ombudets posisjon om oppnevningen skjer med deltagelse fra almennheten. Det vil styrke tilliten til ombudet og dets upartiskhet.

Arbeidsgruppen mener at dette hensynet vil bli ivaretatt om oppnevningen av medieombudet legges til klageutvalget. Utvalgets sammensetning forutsettes å representere bredde og innsikt med hensyn til vurdering av aktuelle kandidater. Klageutvalget bør ansette medieombud etter innstilling fra styret i Norsk Presseforbund.

Medieombudet bør være en åremålsstilling.

Arbeidsgruppen mener at det minimum bør være knyttet tre stillinger medieombudets sekretariat. Foruten medieombudet selv bør det være en saksbehandler og en sekretær.

«Medieombud» er et bedre navn enn «presseombud» fordi det signaliserer at ombudet skal forholde seg til alle medier.

5.5.4 Klageutvalg

5.5.4.1 Oppgaver og sammensetning

En del saker vil trenge behandling etter at medieombudet forgjeves har forsøkt å nå en ordning. Det er naturlig å bygge videre på virksomheten til Pressens Faglige Utvalg.

I det nåværende todelte klage- og tilsynssystemet er klageorganene Pressens Faglige Utvalg og Klagenemnda for kringkastingsprogram. Arbeidsgruppen foreslår at Klagenemnda nedlegges, og at Pressens Faglige Utvalg overtar nemndas oppgaver. Arbeidsgruppen mener at navneendring bør vurderes for å gjøre det klarere hva klageutvalgets funksjon er. En aktuell betegnelse kan være «Medienes klageutvalg».

Opprettelsen av et medieombud bør ikke føre til store endringer i arbeidet til nåværende Pressens Faglige Utvalg.

Klageutvalget bør behandle klager, og uttale seg om hvorvidt en reportasje eller et innslag bryter med god presseskikk eller ikke, basert på tolkning av «Vær Varsom-plakaten» og «Redaktørplakaten». Dette gjelder mer enn personvernet, og klageutvalget vil dermed ha et videre arbeidsfelt enn medieombudet.

Arbeidsgruppen foreslår at klageutvalget får en egen sekretær som rapporterer direkte til utvalget. Sekretærens oppgave vil være å forberede sakene til utvalget, møte i utvalgets møter og publisere utvalgets uttalelser.

Utvidelsen av saksområdet til også å omfatte etermediene vil kunne kreve noen endringer i PFUs saksbehandlingsregler. Det er videre rimelig at sammensetningen avspeiler at etermediene deltar. De nærmere retningslinjer her bør være opp til de deltagende organisasjoner å trekke opp.

Flertallet (Graver og Seip) mener det bør være like mange representanter fra almennheten som fra mediene. Flertallet foreslår fire representanter fra almennheten og fire fra mediene. Ledervervet innehas annethvert år av almennhetens representanter og medienes representanter.

Flertallet mener det bør være en jurist blant medlemmene. Det vises til at utvalget treffer avgjørelser som gjelder personvernet. Kjennskap til personvernlovgivning og rettspraksis på området er da en styrke. Juridisk kompetanse hører naturlig med i denne avgjørelsesprosessen. Det er ikke tilstrekkelig at den finnes på sekretariatsplan.

Mindretallet (Simonnes) viser til at klageutvalgets arbeidsområde strekker seg lengre enn til det medieetiske personvernet. Klageorganet baserer sin virksomhet på hele «Vær Varsom-plakaten», som er en videre yrkesveiledning. Mindretallet mener det er viktig at mediene utgjør flertallet i det organet som tolker yrkesveiledningen og foreslår at dagens ordning med fire medierepresentanter og tre representanter fra almennheten videreføres.

«Vær Varsom-plakaten» gir veiledende regler for god presseskikk, og er således ikke noe juridisk dokument. Mindretallet kan derfor ikke se at det nødvendigvis må være juridisk kompetanse blant klageorganets medlemmer.

Arbeidsgruppen er kjent med at det har vært arbeidet med å få andre instanser enn Norsk Pressforbund til å oppnevne representantene fra almennheten i PFU. Arbeidsgruppen oppfordrer Norsk Presseforbund til å fortsette dette arbeidet. Selv om Norsk Presseforbund hittil har lyktes med å rekruttere PFU-medlemmer med høy faglig standard, så vil oppnevning utenfra prinsipielt være å foretrekke.

5.5.5 Saksgangen

Klageutvalgets sekretariat mottar klagen fra medieombudet. Sekretariatet sørger for at de berørte parter får uttale seg.

Klageutvalgets sekretær forbereder sakene for utvalget. Klageutvalget bør stå fritt til å ta opp alle saker til behandling, også i de tilfeller der det ved hjelp av medieombudet er oppnådd en minnelig ordning.

Dersom klageutvalget på eget initiativ ønsker å behandle enkeltsaker som angår personvernet, skal saken først oversendes til medieombudet for vanlig saksbehandling. I øvrige saker står klageutvalget fritt til å velge behandlingsform.

5.5.6 Sanksjonssystemet

De mediene som er medlemmer av Norsk Presseforbund har forpliktet seg til å kunngjøre en eventuell fellende uttalelse fra PFU i sitt eget medium. Norsk Presseforbund har fastsatt særskilte regler for hvordan uttalelsen skal kunngjøres.

Siden kunngjøring er den eneste sanksjonsformen, må det legges vekt på klare og presise kunngjøringsregler og at reglene etterleves.

Det har vært reist kritikk mot dagens selvjustisordning når det gjelder mangel på sanksjoner for overtredelse av «Vær Varsom-plakaten». Fra pressens side anføres mot denne kritikken at det oppleves så negativt å få en fellende uttalelse fra PFU mot seg at det virker oppdragende i lang tid fremover. Fra miljøer utenfor pressen har det på den annen side vært hevdet at klageordningen blir for tannløs når det ikke har noen andre konsekvenser om den etiske norm blir overtrådt.

Norsk Presseforbund har ikke villet gå inn for økonomiske sanksjoner fordi slike ordninger kan utløse sterkere mottiltak fra de mediene som blir klaget inn for PFU. Trusselen om økonomiske sanksjoner kan gi større motivasjon til å engasjere advokathjelp. Dermed kan behandling lett få et juridisk preg som ikke har vært intensjonen med dagens selvjustissystem.

Arbeidsgruppen fremmer intet forslag om at klageorganet skal kunne ilegge økonomiske sanksjoner. Det ligger for langt utenfor dagens ordninger, og det kan registreres betydelig motstand mot at klagesystemet skal omfatte slike virkemidler. Når arbeidsgruppen går inn for en bransjestyrt klageordning, gir det klare begrensninger for hvilke sanksjonsforslag som fremmes.

Konsesjonspliktige mediebedrifter bør dog kunne risikere å miste konsesjonen eller møte restriksjoner på sin virksomhet, om de flere ganger unnlater å rette seg etter oppfordring fra medieombudet eller pålegg fra klageorganet/PFU. Dette bør presiseres i konsesjonsvilkårene. For etermediene vil det være Statens medieforvaltning som er rette tilsynsmyndighet.

5.5.7 Finansiering/økonomiske konsekvenser

Et bransjestyrt selvjustissystem bør prinsipielt sett være finansiert av vedkommende bransje. Norsk Presseforbund har fulgt dette prinsippet.

Flertallet (Graver og Seip) fremmer lovforslag om en klageordning basert på bransjedrift. Med et slikt pålegg til bransjen, foreslår flertallet at det gis et tilskudd til virksomheten fra det offentlige. Det anslås at tre stillinger må opprettes. Midler som nå går til driften av Klagenemnda for kringkastingsprogram bør overføres til dette formålet.

Klagenemnda for kringkastingsprogram har i dag lønns- og sosiale kostnader på nær 300.000 kroner. Honorar til nemndas seks medlemmer samt møte- og reiseutgifter utgjør 200.000 kroner. Driften av kontoret koster 120.000 kroner.

Flertallet anslår at de totale årlige kostnadene med 3 stillinger vil ligge på ca. 1,2 mill. kroner. Driftsutgiftene anslås til ca 0,5 mill. kroner. Flertallet foreslår at staten bidrar med halvparten av totalkostnadene på 1,7 mill. kroner.

Mindretallet (Simonnes) mener at et bransjestyrt klage- og tilsynssystem i sin helhet må finansieres av bransjen selv. Mindretallet vil dog påpeke at Kulturdepartementet burde bevilge ekstra midler til medieetisk etterutdanning under kapittel 335 Pressestøtte, post 73 i Kulturdepartementets budsjett.

5.5.8 Administrative konsekvenser

• Paragraf 5-1 i Kringkastingsloven endres.

• Klagenemnda for kringkastingprogram nedlegges.

5.6 Flertallets lovforslag

Flertallet foreslår en lovbestemmelse der medievirksomhetene pålegges å ha og slutte seg til en klageordning. I lovforslaget settes ikke nærmere krav til hvordan den skal bygges opp. Bransjen og dens organisasjoner vil i utgangspunktet stå fritt her. Om det blir noe av arbeidsgruppens forslag om et medieombud og en klagenemnd i bransjeregi, vil flertallets lovforslag sikre at dette systemet virker i forhold til alle medieaktører.

Lovforslaget innebærer ingen generell organisasjonsplikt for virksomhetene. De vil derimot ha rett til å slutte seg til klageordningen. Det sentrale i lovforslaget er at også ikke-medlemmer vil ha en uttrykkelig plikt til å bøye seg for avgjørelsene.

Forslaget omfatter massemediene. I det ligger medier som henvender seg til et ubestemt publikum og som kommer ut med noen regularitet.

Det er videre territorielle grenser for hvilke medier som kan omfattes av norsk lov på området. Flertallet foreslår at klageordningen skal omfatte medier som er i virksomhet i Norge. Det vil for de flestes vedkommende gjelde produksjon og utgivelse her i landet.

Flertallet mener at også medier som har sine sendinger, distribusjon særskilt rettet mot Norge bør omfattes av klageordningen. Spørsmålet kommer opp når mediene sender, distribuerer, fra et annet land. Det er i Europarådskonvensjonen om fjernsyn over landegrensene, av 15. mars 1989, Art. 16, nedfelt at mottakerlandets reklameregler skal gjelde for transnasjonale fjernsynssendinger som er rettet spesifikt mot dette land. Samme prinsipp anses i utgangspunktet å følge av EU-retten. Flertallet mener denne grensedragning også er aktuell når det gjelder hvilke medier som skal underlegges klageordningen. Om det er den norske befolkning som er den klare målgruppe, bør «Vær Varsom-plakaten» og klagesystemet gjelde.

Uavhengig av klageordningen, tilføyes at ærekrenkelser i medier fra andre land i noen grad kan forfølges strafferettslig i Norge, etter straffelovens kap. 23. Dette er tilfelle der

• det dreier seg om handling begått av norsk registrert selskap, strl. § 12, 3.a,

• eller straffbarheten anses å avhenge av eller påvirkes av en inntrådt eller tilsiktet virkning her i landet, strl. § 12, siste ledd.

Lovforslaget omfatter, som arbeidsgruppens samlede forslag, en klageordning for saker som gjelder personvernet etter «Vær Varsom-plakaten». Det er foran forutsatt at det blir vurdert om den trenger justering dersom kringskastingslovens § 5-1 blir opphevet.

Arbeidsgruppen foreslår ikke sanksjoner utover dem bransjen selv bestemmer. Ettersom også flertallets lovforslag omfatter bransjemodellen, avstår flertallet i denne forbindelse å fremsette forslag om at det innføres økonomiske sanksjoner om avgjørelser ikke blir respektert. Flertallet mener imidlertid at økonomiske sanksjoner kan tenkes å ville føre til større gjennomslag for avgjørelsene, og at bransjen på nytt bør vurdere fordeler og ulemper ved et gebyrsystem.

Lovforslaget omfatter således ikke virkemidler og tiltak utover det som følger av det bransjeetiske regelverk. Det dreier seg om krav til mediene om å gjenopprette, korrigere feil, ubalansert omtale, jfr. beskrivelsen i kap. 4.

Det sentrale i klageordningen er å utvikle den bransjeetiske norm. Selvjustissystemet omfatter ikke behandling av erstatningskrav. Det er heller ikke i lovforslaget tatt inn noen bestemmelse om at klageordningen omfatter erstatningskrav eller andre sivilrettslige krav. Slike saker egner seg dårlig for behandling i et uformelt klagesystem og bør kanaliseres rett til domstolene. Saker om straff, herunder ærekrenkelsessaker eller mortifikasjon, faller klart utenfor. Her må sak eventuelt reises for de alminnelige domstoler.

Det forutsettes at bransjen utarbeider vedtekter for klageordningen, der saksbehandlingsreglene nedfelles. De bør omfatte en redegjørelse for klageprosessen, regler om klagefrist, om klagerett og avgrensning i forhold til domstolssaker. Også en oversikt over virkemidler, herunder krav til publisering, bør tas inn i slike vedtekter. De må også omfatte regler for oppnevning av medlemmer til klageorganet, i dag Pressens Faglige Utvalg, alternativt, som foreslått, Medienes Klageutvalg.

Flertallets lovforslag omfatter adgang til å få vedtektene overprøvet av Kulturdepartementet. Når klageordningene skal gjelde for ikke-medlemmer av bransjeorganisasjonene, bør det kunne gripes inn for å sikre at den fungerer balansert også i forhold til dem. Også almennhetens interesse i betryggende og nøytral saksbehandling i forhold til personvernhensynene bør kunne kontrolleres av departementet. Flertallet foreslår ikke noen generell, automatisk godkjenningsordning. Om bransjen selv kommer frem til vedtekter som har aksept, er det ingen grunn til å koble inn forvaltningen.

Flertallet fremmer forslag til en begrenset rammelov. Den hører best hjemme som en del av annen lovgivning på feltet. Det foreslås at det blir vurdert om lovbestemmelsen kan passes inn i eventuell kommende lovgivning om eierbegrensninger, «Redaktørplakaten» m v. Flertallet benytter begrepet «medievirksomhet» i sitt lovforslag. Det bør om mulig tas hensyn til at det i den lov bestemmelsen inkorporeres i, benyttes samme begrep og forståelse av hva som ligger i «medievirksomhet».

Forslag til lovtekst:

Klageordning

Medievirksomhetene og deres organisasjoner skal opprette en klageordning for behandling av klager mot massemediene for brudd på personvernet etter «Vær Varsom-plakaten», og gi vedtekter for klageordningen.

Klageordningen skal omfatte alle massemedier som er utgitt i Norge eller er rettet spesielt mot Norge.

Departementet kan gi pålegg om utformingen av vedtektene såfremt medievirksomhetene og deres organisasjoner ikke blir enige, eller det tilsies av hensynet til betryggende saksbehandling.