6 Ulike modeller for etablering av et voldsofferfond

6.1 Innledning

Som det fremgår av mandatet punkt 2, skal arbeidsgruppen utrede hvordan det kan etableres et voldsofferfond. Videre skal det utarbeides forslag til ulike modeller for organisering av tiltaket jfr. mandatet punkt 4. I dette kapittel vurderer arbeidsgruppen hvordan et voldsofferfond kan etableres, og de ulike modeller vil fremgå av drøftelsen underveis. Det er først og fremst lagt vekt på å redegjøre for ulike modeller for etablering av fondet. Hvorvidt arbeidsgruppen vil tilrå opprettelse av et voldsofferfond og hvordan dette i så fall bør utformes, skal tas opp i kapittel 7.

6.2 Sentrale avveininger ved opprettelse av et voldsofferfond

Et voldsofferfond etter de retningslinjer som er kommet til uttrykk i stortingsdebatten, se kapittel 2 ovenfor, vil kunne være et viktig bidrag for å hjelpe og støtte voldsofre. Bruk av fondets midler til ofre i form av erstatning mv., eller til mer generelle tiltak betrakter arbeidsgruppen som ukontroversielt.

Det er i første rekke finansieringssiden av fondet som innbyr til vanskelige avveininger. Spørsmålet er hvem som skal pålegges å betale avgift til fondet. Som arbeidsgruppen kommer nærmere tilbake til nedenfor under punkt 6.5, er det flere alternativer mht. utvelgelsen av hvem som skal betale. Disse alternativene bør vurderes i sammenheng med avgiftens størrelse og hvilke formål fondet skal brukes til. I tabellen nedenfor er ulike kombinasjoner av disse variablene satt opp, og de spesielle problemene man vil stå overfor ved hvert av alternativene er antydet. For å forenkle fremstillingen er de to variablene bare delt i to alternativer; snever eller vid utvelgelse av de som skal betale avgift, (horrisontal linje), og høy eller lav avgift (vertikal linje). I den enkelte rubrikk er det først angitt hvilket tiltak som fondet skal støtte, deretter angis i stikkordsform hvilke problemer den aktuelle avgrensning medfører.

Ved valg av et snevert grunnlag mht. hvem som skal betale og hvem som skal nyte godt av fondets midler, vil en høy avgift ramme den enkelte hardt, og det må antas at en god del avgiftspliktige ikke vil være i stand til å gjøre opp for seg, se rubrikken øverst til venstre. Settes avgiften lavere vil flere kunne betale, men fondet vil bli så vidt lite at det ikke er hensiktsmessig å etablere et eget apparat som skal forestå forvaltningen av dets midler, se rubrikken nederst til venstre. I begge tilfeller vil det imidlertid være god sammenheng mellom hvem som skal betale og hvem som nyter godt av midlene.

Utvider man grunnlaget for hvem som skal betale og hvem som skal nyte godt av fondets midler, kan en høy avgift bli møtt med liten forståelse blant de avgiftspliktige, se rubrikken øverst til høyre. Graden av forståelse kan imidlertid være avhengig av hvilke formål som blir tilgodesett gjennom bevilgninger fra fondet. Settes avgiften lavt, kan man oppleve at fondets midler ikke er tilstrekkelige til å imøtekomme de legitime forventninger som ulike grupper kan ha til fondet på grunn av den brede gruppe avgiftspliktige.

For den nærmere vurdering av de ulike hensyn, vises det til punkt 6.5 nedenfor samt kapittel 7.2.

6.3 Hva kan midlene i et eventuelt fond brukes til?

6.3.1 Problemstillinger

Anvendelse av eventuelle fondsmidler reiser en rekke spørsmål: Hvilke formål skal fondet tilgodese? Skal fondets midler kun brukes til direkte og indirekte støtte til voldsofre, skal midlene også kunne brukes til støtte for ofre for annen kriminalitet? Hvis fondsmidlene bare skal brukes til støtte til voldsofre, hvordan skal i så fall denne gruppen avgrenses, og tilsvarende; hvordan skal en avgrense hva som skal regnes som kriminalitetsofre?

Likeledes kan det reises en rekke spørsmål om hva fondsmidlene skal brukes til. Skal deler av midlene brukes til å finansiere den nåværende ordningen med voldsoffererstatning? Skal midlene kunne supplere den nåværende ordningen, eller skal fondet kun brukes til tiltak som ikke dekkes av denne og andre eksisterende støtteordninger? Skal midlene reserveres for tiltak som kommer ofrene direkte til gode, eller kan de også brukes til mer allment forebyggende arbeid?

Anvendelse av fondsmidlene bør også vurderes i forhold til hvem som skal betale inn til det. Fondets allminnelige aksept avhenger ikke bare av at midlene anvendes til gode og nyttige formål, men også av at det er et visst samsvar mellom fondets finansieringsgrunnlag og dets anvendelsesområde.

Svarene på disse spørsmålene må ses i forhold til fondets størrelse, se nedenfor under punkt 6.5 og 6.6 hvor ulike modeller med tilhørende inntektsmuligheter er skissert. Et fond med en anslagsvis årlig inntekt på 100 til 110 millioner kroner vil kunne få et atskillig bredere anvendelsesområde enn et fond på en tiendedel av denne størrelsen.

6.3.2 Den svenske ordningen

Det kan vurderes om det anvendelsesområdet som er etablert for det svenske brottsofferfondet også kan legges til grunn for et norsk fond. Det må i så fall tas hensyn til at det svenske fondet for tiden har en inntekt på en million kroner per måned, mens det norske fondet vil kunne få inn ti ganger så mye hvis det mest omfattende finansieringsalternativet legges til grunn.

I statuttene til det svenske brottsofferfondet slås det fast at fondets formål er å gi økonomisk støtte til ulike former for virksomhet som gagner kriminalitetsofre i alminnelighet, se SFS 1994:426, Förordning om brottsofferfond (26. mai 1994). Midler fra fondet skal i første rekke gå til:

• Ideelle organisasjoner som virker på kriminalitetsofferområdet. Bidrag kan gis til slike organisasjoner, eksempelvis for å muliggjøre prosjekt med formål å utvikle nye behandlingsmetoder for personer som har vært rammet av overgrep og til informasjonskampanjer og produksjon av trykksaker.

• Privat eller offentlig virksomhet rettet mot kriminalitetsofre. Eksempler på slik virksomhet er oppretting og utvikling av voldtektsklinikker og kriseterapivirksomhet.

• Forskning, utdanning og informasjon. Et formål med fondet er å initiere forskning på kriminalitetsofferområdet. Det skal derfor kunne brukes midler til finansiering av forskningsprosjekt og forskerseminarer. De yrkeskategorier som kommer i kontakt med kriminalitetsofre (politi, advokater, helsepersonell, sosialarbeidere mv.) trenger utvidede kunnskaper om hvordan de skal møte og ivareta kriminalitetsofre. Derfor skal midler fra fondet også kunne brukes til videreutdanning av disse gruppene. Det skal også kunne gis støtte til informasjonskampanjer som retter seg mot offerproblematikk av ulike slag.

I statuttene poengteres det at fondsmidlene ikke skal anvendes for å komplettere skadeerstatningsreglene og gi erstatning til det enkelte offer.

Av de 23 prosjekter som fikk støtte i budsjettåret 1994/95, 1 var ti tiltak i regi av frivillige organisasjoner, i hovedsak brottsofferjourer, syv forskningsprosjekter, fire forsøk og utviklingstiltak og to informasjonstiltak. I åtte av prosjektene var det spesifisert at virksomheten rettet seg mot voldsofre, i de øvrige var det ikke spesifisert om det var noen bestemt type kriminalitetsofre det dreide seg om. Det er imidlertid grunn til å tro at også et flertall av disse primært retter seg mot voldsofre.

Mengden av søknader til det svenske fondet er atskillig større enn antallet som har mottatt støtte. Brottsoffermyndigheten har nå to tildelingsrunder årlig, og har i andre halvår 1996 fått inn 80-90 søknader. Brottsoffermyndigheten mener selv at de fleste av disse ville vært aktuelle for støtte dersom fondsmidlene hadde strukket til.

6.3.3 Voldsoffer- eller et mer generelt kriminalitetsofferfond?

Selv om det svenske fondet i følge sine statutter skal gagne kriminalitetsofre i sin alminnelighet, er det altså i hovedsak tiltak for voldsofre som hittil har blitt tilgodesett med midler. Også for det norske fondet må det tas stilling til om det skal være et spesifikt voldsofferfond eller et mer generelt kriminalitetsofferfond.

Ved et generelt kriminalitetsofferfond vil fondets midler kunne bli brukt over et stort område. Ofre for ulike former for formuesforbrytelser som skadeverk og økonomisk kriminalitet, miljøkriminalitet, brudd på arbeidsmiljøbestemmelser og skadede i trafikken hvor skadevolder har overtrådt bestemmelser i vegtrafikkloven, vil kunne rette forventninger til fondet om støtte til tiltak. Det kan dreie seg om relativt ressurssterke ofre, eller ofre støttet av slagkraftige organisasjoner, som vil kunne legge et følbart press på et fondsstyre for å bli tilgodesett.

Avhengig av fondets størrelse, kan dette føre til at det blir vanskelig å få til en omfattende og målrettet innsats for den enkelte offergruppen, og at fondets utgangspunkt – å gi støtte til voldsofre – ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Et så omfattende bruksområde kan også være vanskelig å administrere. Vurderingen av hvem som skal få støtte må i stor grad baseres på et godt faglig skjønn og kunnskap om situasjonen for den aktuelle offergruppen. Med så mange, og til dels svært ulike offergrupper som potensielle mottakere, vil dette kreve et relativt omfattende administrativt apparat for å vurdere søknadene. Det vil også kreve svært bred kompetanse hos det besluttende organ, eller at fondet deles opp i flere øremerkede fond med tilhørende beslutningsorganer.

På den andre siden kan en avgrensning av fondet til et rent voldsofferfond være problematisk å forsvare dersom fondet får en størrelsesorden som anslått i det mest omfattende alternativet, se nedenfor under punkt 6.5. Et rent voldsofferfond finansiert gjennom et rettsgebyr som pålegges alle domfelte for alle straffbare handlinger, kan oppleves som mindre rettferdig enn et mer generelt fond. Domfelte for fartsoverskridelser i vegtrafikkloven, overtredelser av miljølovgivningen eller økonomisk kriminalitet, kan oppleve det som vanskelig å forstå at de skal avkreves et gebyr til et rent voldsofferfond, og bli behandlet på samme måte som domfelte for brudd på straffelovens bestemmelser om skade på liv, legeme og helbred, se strl. kapittel 22. Dette kan skape en motstand mot ordningen og en kritisk holdning overfor fondet som på sikt neppe vil tjene voldsofrenes interesser.

Rent praktisk vil en avgrensning til et rent voldsofferfond også kunne skape problemer overfor tiltak som retter seg mot kriminalitetsofre generelt, men hvor voldsofre utgjør en vesentlig del av brukerne. Dette vil blant annet omfatte de nyopprettede rådgivningskontorene som nå prøves ut i en rekke politidistrikt.

Et rent voldsofferfond vil også stå overfor problemet med å definere hvilke offerkategorier som skal regnes som voldsofre. I Forskrifter om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling – fastsatt ved kgl. res. av 23. januar 1981 – slås det fast i § 1 at staten yter erstatning ... for personskade voldt ved forsettlig legemskrenking eller ved annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang. Dette betyr blant annet at skade på formue eller formuesting vanligvis vil falle utenfor. Likeledes vil seksuell trakassering og overgrep hvor det ikke er nyttet vold eller tvang falle utenfor. 2 Dersom en tilsvarende avgrensning skulle legges til grunn for et voldsofferfond, vil eksempelvis prosjekt rettet mot økonomiske overgrep mot eldre, omsetning av barnepornografi eller seksuell trakassering på arbeidsplassen neppe kunne støttes.

En mellomløsning kan være å anvende midlene til tiltak for ofre for overtredelser av straffeloven. I så fall vil ofre for overtredelse av spesiallovgivningen falle utenfor. En slik ordning ville lignet på den svenske ordningen. Denne løsning vil kunne bli møtt med de samme innvendinger som et rent voldsofferfond, om at fondets anvendelsesområde er snevrere enn de typer av lovbrudd som ilegges avgift. Man unngår imidlertid de avgrensningsproblemer som et rent voldsofferfond vil få, samtidig som midlene får et mer konsentrert anvendelsesområde enn et generelt kriminalitetsofferfond.

Det kan også vurderes å gi regler for bruken av fondsmidlene som åpner for et relativt vidt anvendelsesområde, men samtidig sikre at tiltak for voldsofre har forrang. En bør da starte noe forsiktig ut, og i første omgang konsentrere relativt mye av midlene til støtte for voldsofre, slik at en får avdekket behovet og etablert en viss presedens med hensyn til bruken. Etter hvert som en vinner erfaring kan man så eventuelt utvide anvendelsesområdet.

6.3.4 Forholdet til den statlige voldsoffererstatningsordningen

I arbeidsgruppens mandat inngår å vurdere hvorvidt et eventuelt voldsofferfond bør erstatte den eksisterende ordningen med voldsoffererstatning eller om det bør komme i tillegg.

Justiskomitéen har hatt som utgangspunkt at en ordning med voldsofferfond i første rekke skal bedre voldsofrenes stilling. Å erstatte det nåværende systemet med statlig voldsoffererstatning med et fond, vil i beste fall medføre status quo, i verste fall en svekkelse av ofrenes stilling ved at erstatningsmulighetene kan bli avhengig av fondets inntekter. En slik anvendelse av fondets midler er derfor problematisk, og bør bare være aktuell hvis det mest omfattende alternativ blir lagt til grunn for fondets inntekter. Ved en slik løsning må det også sikres at erstatningsordningen blir tilført de nødvendige midler fra staten dersom fondets inntekter skulle falle drastisk.

Det kan også vurderes om et voldsofferfond kan brukes til å supplere den nåværende statlige erstatningsordningen. Dette kan dreie seg om å gi støtte til ofre som ikke er berettiget til støtte fra denne ordningen eller fra andre ordninger som ivaretar ofrenes økonomiske erstatningsbehov. Det kan også være aktuelt å komme inn med støtte der hvor erstatningsbehovet overstiger voldsoffererstatningens maksimumsgrense, og det ikke er mulig å dekke denne differansen på andre måter, eller støtte til formål som ikke dekkes av den nåværende ordningen.

En slik anvendelse av fondsmidlene synes likevel ikke å være det primære. Det bør uansett legges relativt strenge vurderingskriterier til grunn for hvem som kan motta supplerende støtte, slik at den bare gis der det er et åpenbart urimelig forhold mellom voldoffererstatningsordningens ordinære støttebeløp og offerets behov.

Det kan her anmerkes at en i den svenske ordningen ikke har ønsket å bruke fondet på en slik måte. I proposisjonen om opprettelse av et brottsofferfond, slår den svenske regjeringen fast at hensikten med fondet ikke er å komplettere skadeerstatningsreglene eller på annen måte gi økonomisk erstatning til individuelle kriminalitetsofre. Fondets midler skal i stedet anvendes til å støtte ulike virksomheter og prosjekt som gagner kriminalitetsofre i allminnelighet. Det åpnes imidlertid for at fondets midler i fremtiden indirekte kan komme individuelle kriminalitetsofre til del, ved at fondet gir mulighet for reformer på området, eksempelvis ved å finansiere lovreformer som forbedrer mulighetene til å få erstatning. 3

Også her kan en tenke seg en utvikling i bruken av fondsmidlene over tid, hvor en i startfasen er svært varsom med å nytte midlene til supplerende individuell støtte, for så eventuelt å åpne opp også for slik anvendelse etterhvert som en vinner mer erfaring.

6.3.5 Direkte eller indirekte støtte til kriminalitetsofre

I mandatet blir arbeidsgruppen bedt om å utrede hvordan det kan etableres et voldsofferfond som skal gi direkte eller indirekte støtte til voldsofre. I sin innstilling fastslår Justiskomitéen at fondets midler bør være mest mulig målrettet mot å komme voldsofrene direkte til gode., se nærmere ovenfor i kapittel 2.

Arbeidsgruppen har tolket Justiskomitéen slik at det her siktes til voldsofre i sin alminnelighet, og ikke til individuelle ofre, og at komitéen har ønsket å skille mellom virksomhet rettet direkte mot ofrene og mer generelle forebyggende og voldsdempende tiltak.

Svært mye av den samfunnsmessige innsatsen mot vold og annen kriminalitet har vært rettet mot utøverne i form av kontrolltiltak gjennom politi og rettsvesen. En del, men atskillig mindre ressurser har blitt brukt til forebyggende tiltak; informasjon og opplysningsarbeid, holdningskampanjer, opplæring, fysisk sikring, tilrettelegging av arbeidsrutiner, tilstedeværelse av synlig politi i særlig utsatte strøk og situasjoner, forsøk med trygghetsalarmer mv. Et overordnet ansvar for utviklingen og koordinerende virksomhet på dette området er lagt til Det kriminalitetsforebyggende råd.

Direkte tiltak for volds- og kriminalitetsofre er kanskje det som har fått minst oppmerksomhet. 4 Forskjellen i vektlegging understrekes også ved at kontrolltiltakene overfor utøverne i stor grad er et statlig ansvar, mens innsatsen overfor ofrene er et lokalt, kommunalt ansvar. Dette medfører store geografiske ulikheter. Noen kommuner har et relativt godt utbygd hjelpeapparat, mens andre ikke har avsatt noen øremerkede ressurser til å bistå ofre for vold og annen kriminalitet.

Norges forskningsråd er nå i ferd med å avslutte sitt forskningsprogram om seksualisert vold. Rådet planlegger å sette igang et nytt program for forskning om vold generelt. Det drives i dag en del forskning om vold ved universiteter, høgskoler og frittstående forskningsinstitutt, men denne er bare i begrenset grad rettet mot volds ofrenes situasjon og behov. Etter hvert har også enkelte høgskoler og andre profesjonsutdanninger tatt inn undervisning om vold og voldsofre, men kunnskapene om voldsofferproblematikk er ofte svak også hos fagpersoner som jevnlig kommer i kontakt med voldsofre.

De formål som regnes opp i statuttene for det svenske brottsofferfondet vil derfor være svært aktuelle i forbindelse med et tilsvarende norsk fond. 5 Det er et stort behov for støtte til ideelle organisasjoner, utvikling av private og offentlige tiltak, metodeutvikling, forskning, utdanning og informasjon på kriminalitetsofferområdet.

Et viktig spørsmål er om midler fra fondet også skal brukes til kriminalitets- og volds forebyggende virksomhet. Det har i de senere år vært gjennomført en rekke forsøk og utviklingsprosjekt på dette området, både i kommunal og statlig regi. Særlig prosjekter rettet mot barn og unge har vært vektlagt. Det er imidlertid et klart behov for økt innsats på dette området, både i form av forskning, forsøk og utviklingsarbeid og støtte til igangsetting av lokale tiltak.

Samtidig er kriminalitetsforebygging et svært vidt område, og mye av den viktigste forebyggende virksomheten vil være av indirekte karakter i form av generelle sosialpolitiske tiltak, tiltak rettet mot skole og oppvekstvilkår, tiltak på rusmiddelsektoren osv. Hvis midlene også skal kunne brukes til å støtte forebyggende tiltak er det derfor viktig at man sikrer at bruken blir tilstrekkelig målrettet, og primært brukes til forskning, forsøk og utviklingsarbeid med en uttrykt og direkte volds- og kriminalitetsforebyggende målsetting eller effekt.

6.4 Avgiftens rettslige karakter

6.4.1 Innledning

Forslaget fra stortingsrepresentant Simonsen forutsetter at den som domfelles skal ilegges en engangsavgift. Avgiftsplikten blir mao. utløst av en straffbar handling. Innføres en slik ordning, må avgiftens karakter avklares. Er det tale om straff eller en form for skatt? Dersom avgiften må karakteriseres som en straff, må man ta hensyn til Grl. § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) artikkel 6 som bestemmer at ingen kan straffes uten etter dom. Spørsmålet er i så fall om denne bestemmelsen medfører at avgiften må ilegges ved dom på linje med annen straffereaksjon eller om den kan pålegges gjennom administrativ beslutning. Dersom avgiften må karakteriseres som en skatt, må forholdet til Grl. § 75 a om beskatningsmyndighet avklares. Etter denne bestemmelse må skattepålegg fornyes hvert år. 6

6.4.2 Forholdet til Grl. § 96

At man eventuelt velger å kalle betalingsplikten til fondet for avgift fremfor straff, behøver ikke å være avgjørende i forhold til Grl. § 96. Det er realiteten som avgjør, og man kommer ikke utenom § 96 ved å kalle en straff for noe annet. 7 Man må derfor foreta en materiell vurdering av sanksjonen.

I teorien er den tradisjonelle definisjonen av straff angitt slik:

«Straff er et onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen, i den hensikt at han skal føle det som et onde (jfr. Retstidende 1977 s. 1207, hvor denne definisjon er sitert med tilslutning).» Andenæs 1990 s. 416.

En avgift til et voldsofferfond vil ikke ha til hensikt å påføre lovovertrederen et onde. Avgiften skal gå til et fond som tar sikte på å støtte tiltak som skal avbøte skadevirkningene etter straffbare handlinger eller eventuelt forebygge slike. Det er mer treffende å anse avgiften som en form for skatt. Både reaksjonens karakteristikk og materielle innhold, medfører at man er utenfor rekkevidden av Grl. § 96.

En eventuell avgift til et voldsofferfond, vil for øvrig skille seg fra en rekke andre sanksjoner som ilegges administrativt uten at man har funnet at man har gått Grl. § 96 for nær. Det kan f.eks. vises til ordningen med gebyr for overlast og parkeringsovertredelser jfr. vtrl. § 36 a og § 31 a, samt ordningen med tilleggsskatt. 8 Dersom avgift til voldsofferfondet først ilegges etter at det foreligger en rettskraftig dom, vil vilkårene for avgiftsplikt være fastslått ved dommen. Dette vil i så fall gjøre betenkelighetene ved ordningen desto mindre.

For det tilfellet at man ønsker at den som har vedtatt forelegg skal ilegges avgift, oppstår det heller ikke problemer i forhold til § 96. For det første vil eventuelle betenkeligheter knytte seg til spørsmålet om bruken av forelegg og ikke til at det ilegges avgift etter at forelegget er vedtatt. At foreleggsinstituttet ikke går Grunnloven for nær, har man lang tradisjon for. 9 Men dersom man ønsker å avgiftsbelegge den som vedtar forelegg, vil det være naturlig at man gjør vedkommende oppmerksom på at vedtakelsen utløser avgiftsplikt. Dersom dette ikke er gjort, risikerer man at det ankes over vedtakelsen, se strpl. § 259 andre ledd nr. 3 jfr. Rt. 1988 s. 232 hvor vedtakelse av forelegg ble opphevet da det ikke var opplyst at dette kunne få betydning for erstatningsansvar i anledning en trafikkulykke.

6.4.3 Forholdet til EMK

Avgiftens karakter får også betydning i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Etter EMK artikkel 6 (1) har enhver In the determination of ... any criminal charge ... krav på en rettferdig og offentlig rettergang. Poenget er at straff kun skal kunne ilegges ved dom. 10 Dertil kommer at den som er siktet for en straffbar handling, har spesifikke rettigheter etter artikkel 6 (3). Spørsmålet er om ileggelse av avgift til et voldsofferfond skaper problemer i forhold til artikkel 6.

De særlige rettigheter som er nedfelt i EMK artikkel 6 utløses bare ved criminal charge. Spørsmålet er om ileggelse av avgift til et voldsofferfond faller inn under dette begrepet. I prinsippet må man anta at grensedragningen i det vesentlige vil være sammenfallende med vurderingen etter Grl. § 96 og begrepet straff. 11 Men i praksis har man likevel sett at Domstolen i Strasbourg har gitt begrepet en noe videre rekkevidde enn det man vil anta etter Grl. § 96. 12

Avgift til fondet vil bli ilagt etter at det er truffet avgjørelse om en strafferettslig sanksjon. Ved denne avgjørelsen vil kravene i artikkel 6 gjelde fullt ut. Det kan følgelig ikke tenkes situasjoner hvor avgift ilegges uavhengig av en strafferettslig anklage. På denne bakgrunn kan det vanskelig tenkes at ileggelse av avgift skal reise problemer i forhold til EMK artikkel 6.

6.4.4 Forholdet til Grl. § 75 a

Som nevnt innledningsvis kan en eventuell avgift til et voldsofferfond reise enkelte spørsmål i forhold til Grl. § 75 a. Bakgrunnen er at det er naturlig å anse avgiften som en form for skatt som pålegges en gruppe samfunnsborgere. Stortinget står derfor fritt mht. om det vil ikle beslutningen om å innkreve avgift lovs form eller om man skal bruke plenarvedtak. 13 Ofte blir imidlertid grunnlaget for beregning av skatt fastsatt ved lov. 14 Det må antas at dette sikrer en grundigere forberedelse av vedtaket og gjør beslutningen bedre tilgjengelig for det alminnelige publikum. Etablering av et voldsofferfond bør derfor skje ved lov.

Videre oppstår spørsmålet om tidsbegrensningen i Grl. § 75 a medfører at beslutningen om å pålegge avgift må fornyes hvert år. 15 I denne forbindelse må man imidlertid se hen til at skattebegrepet i § 75 a er tolket innskrenkende for så vidt gjelder avgifter til selvstendige fonds. 16 Dette medfører at velges

«... lovformen og betegnelsen avgift, er det dermed sagt at Stortinget mener at forholdet faller utenfor skattebegrepet i § 75 a, og dermed utenfor tidsbegrensningen.» Andenæs 1990 s. 245.

6.4.5 Oppsummering

Opprettelse av et voldsofferfond etter svensk modell, vil ikke kreve at avgiften pålegges ved dom, jfr. Grl. § 96 og EMK artikkel 6. Det vil heller ikke være tale om en type beslutning som omfattes av Grl. § 75 a. Man kan derfor legge til grunn at avgiften kan ilegges administrativt og at etablering av avgiftsplikten ikke krever årlig fornyelse.

Det er for øvrig grunn til å nevne at det i Sverige er bestemt at avgiften skal ilegges i dommen eller fremgå av forelegget. Om man vil velge en tilsvarende ordning i Norge beror på et hensiktsmessighetsspørsmål. Som det fremgår av foranstående er en slik ordning ikke påkrevd hverken av hensyn til Grunnloven eller EMK.

Avgiftsvedtak kan på lik linje med andre forvaltningsvedtak prøves for domstolene gjennom sivil sak. Det er imidlertid forbundet med relativt store omkostninger å reise sivil sak. Rettsgebyret for å reise sak for by-/herredsretten utgjør alene kr. 3.030,- per 1. januar 1997. Utgiftene ved ordinær sivil sak vil således ikke stå i forhold til avgiftens størrelse. Det kan derfor reises spørsmål om innføring av en avgift til et voldsofferfond, bør medføre at det innføres en enklere form for domstolskontroll etter mønster av vtrl. § 31 a fjerde ledd. Voldsofferavgift etter mønster av den svenske ordning gir riktignok ikke rom for forvaltningsskjønn mht. om avgiften skal ilegges. Det kan likevel tenkes at den avgiftspliktige bestrider at vilkårene for å ilegge avgift foreligger, f.eks. at han er ilagt avgift to ganger for samme dom. Domstolskontroll gjennom klage til forhørsretten bør imidlertid være tilstrekkelig for å imøtekomme behovet for overprøving.

6.5 Hvem skal betale avgift til fondet?

6.5.1 Innledning

Når man skal utpeke hvem som skal pålegges å betale avgift til fondet, står man overfor flere alternativ. Et vidtfavnende forslag er å finansiere fondet i form av en særskatt som utlignes på alle personer med skattbar inntekt. En lignende ordning har man for så vidt gjelder bilforsikring, hvor alle forsikringstakere pålegges å betale en fast avgift som skal dekke statens utgifter til behandling av personskader i trafikken, se lov om folketrygd av 17. juni 1966 nr. 12 § 16-1 nr. 1 andre ledd litra g jfr. nr. 5. Men finansiering i form av en særskatt vil i realiteten ikke skille seg fra dagens ordning, hvor alle skattytere gjennom bevilgninger over statsbudsjettet er med på å dekke tiltak som kommer voldsofre til gode. Arbeidsgruppens mandat forutsetter at finansiering av fondet skal skje på annen måte: Avgiftsplikten skal pålegges personer som blir ilagt en reaksjon etter en straffbar handling.

Hvem som eventuelt skal pålegges å betale avgift må vurderes ut fra flere hensyn. For det første må man sørge for at ordningen fremstår som noenlunde rettferdig. Om ordningen vil oppleves som rettferdig vil som nevnt bl.a. bero på om det er sammenheng mellom de som betaler og de formål som blir tilgodesett, jfr. punkt 6.2 ovenfor. Videre må utvelgelsen av de avgiftspliktige være enkel og rasjonell. Effektivitetshensynet kan derfor tenkes å komme i strid med rettferdighetsbetraktninger.

Dertil kommer at avgiftsplikten må omfatte så vidt mange, at det kommer inn midler av en viss størrelsesorden. I motsatt fall vil man lett oppleve at fondet spises opp av administrasjons- og inndrivelseskostnader. Det må også antas at det er ønskelig at fondets inntekter blir relativ jevn. Det vil derfor være lite hensiktsmessig å bare avgiftsbelaste straffbare handlinger som forekommer relativt sjelden.

I 1994 ble det totalt gitt 211 600 straffereaksjoner. 17 Dette er et stort antall personer, og man finner høyst ulike persongrupperinger innenfor det totale antall straffereaksjoner. Det vil f.eks. være tale om alt fra personer som dømmes for drap til personer som blir ilagt forenklet forelegg for fartsoverskridelse. Spørsmålet er derfor om alle eller om kun utvalgte grupper som ilegges en straffereaksjon, skal ilegges avgift til fondet, sml. kapittel 5.2 ovenfor om tilsvarende vurdering i Sverige.

Nedenfor skal arbeidsgruppen skissere ulike modeller for hvordan man kan utpeke hvem som skal pålegges å betale avgift. Først behandles spørsmålet om fondet kan finansieres ved at det tilføres en viss prosent av innbetalte bøter.

Ved vurderingen nedenfor er tallmateriale fra Kriminalstatistikken for 1994 et vesentlig element. Prognosene for fremtiden vil imidlertid kunne bli noe usikre da kriminalitetsbildet kan endre seg. Ut fra statistikken er det imidlertid liten grunn til å tro at det i fremtiden vil finne sted noen særlig reduksjon av antall straffbare handlinger, jfr. Kriminalstatistikken 1994 s. 26-27 mht. utviklingen i perioden 1960-1994. Det synes derfor uproblematisk å bygge på Kriminalstatistikken fra 1994 for så vidt gjelder å estimere minimumstall for fremtiden.

6.5.2 Finansiering gjennom andel av bøter?

I Sverige vurderte man om finansieringen av fondet skulle skje ved at fondet ble tilført en andel av idømte bøter, se kapittel 5.2 ovenfor. Som det ble fremhevet ville denne modellen skape problemer ved at de som ble idømt fengsel alene, og således stod for den mest alvorlige kriminalitet, f.eks. domfellelse for legemsbeskadigelser og drap mv., ikke ville bidra til finansiering av fondet. Dessuten ville en ren statlig, regnskapsmessig finansiering av fondet, kunne undergrave det pedagogiske poeng ved at lovbryteren pålegges en direkte avgift som følge av en straffbar handling. Dertil kommer at en slik regulering i realiteten ikke vil skille seg vesentlig fra dagens ordning, hvoretter tiltak for kriminalitesofre dekkes over offentlige budsjetter.

6.5.3 Avgiftsplikt kun i saker hvor det er et konkret offer?

Av de som blir ilagt en straffereaksjon, kan man f.eks. avgrense avgiftsplikten til personer som blir ilagt reaksjon for straffbare handlinger hvor det er et konkret offer eller en fornærmet, sml. kapittel 5.2 ovenfor mht. den samme vurderingen i Sverige. Straffbare handlinger som krenker allmenne offentlige interesser, f.eks. overtredelse av vegtrafikklovgivningen, narkotikaforbrytelser mv., vil i så fall ikke medføre avgiftsplikt.

Dersom fondets midler skal gå til voldsofre eller fornærmede etter en straffbar handling, vil denne avgrensning ikke medføre noe problem ut fra rettferdighetsbetraktninger. Men avgrensningen kan skape administrative problemer. Man må i det konkrete tilfelle undersøke om det er et offer. Dertil kan det by på problemer å avgrense begrepet offer eller fornærmet. Dette kan imidlertid avhjelpes ved at man i loven angir hvilke straffbare handlinger som skal utløse avgiftsplikt. Man står likevel igjen med at det i den enkelte sak må undersøkes om den aktuelle handling er oppregnet i loven.

6.5.4 Avgiftsplikt i saker om handlinger som inneholder element av vold eller tvang?

Som nevnt må man også ta i betraktning at fondet må ha en viss størrelse. Avgrenser man avgiftsplikten etter om det er et offer eller ikke, kan kretsen av de avgiftspliktige bli så liten at det ikke er hensiktsmessig å etablere et eget fond med dertil hørende administrasjon.

Ved forbrytelser som inneholder element av vold eller tvang, vil det normalt være et offer. Tar man utgangspunkt i at man skal avgiftsbelegge personer som dømmes for slike handlinger, får man følgende tallmateriale som vist i tabell 6.2, se nedenfor. 18

Totalt vil det altså være tale om 3828 reaksjoner. Fastsettes avgiften til kr. 500,- vil man få inn i underkant av kr. 2 millioner dersom alle betaler. 19 Det er tvilsomt om det er hensiktsmessig å etablere et fond for et beløp i denne størrelsesordenen. Alternativene er da å enten utvide gruppen som skal betale, eller øke avgiften innenfor den gruppen som er nevnt ovenfor.

Det er imidlertid ikke gitt at en økning av avgiften innenfor den angitte gruppen vil gi vesentlig større midler til fondet. I mange tilfeller vil de domfelte innenfor de forbrytelsestyper som er angitt ovenfor ha svak øknonomi. Dertil kommer at det i mange tilfeller også vil bli ilagt erstatningsansvar overfor offeret, samt saksomkostninger til det offentlige. Avgiften til voldsofferfondet vil komme på toppen av dette. Det synes derfor nærliggende at opprettelsen av et fond forutsetter et bredere avgiftsgrunnlag.

6.5.5 Avgiftsplikt i saker om forbrytelser?

Dersom man utvider avgiftsgrunnlaget til å omfatte alle som blir ilagt en straffereaksjon for en forbrytelse, er det i 1994 tale om 17 108 reaksjoner. 20 Fondet ville i så fall blitt tilført midler i følgende størrelsesorden avhengig av avgiftens størrelse:

En slik ordning vil per idag være lett å administrere, men gi en svak finansiering. Det kan dessuten være uheldig å bygge avgiftsplikten på sondringen mellom forseelser og forbrytelser jfr. strl. § 2, i og med at Straffelovkommisjonen har foreslått å oppheve dette skillet jfr. NOU 1992: 23 s. 58-59.

Persongruppen som dømmes for forbrytelser er en uensartet gruppe. Avgiftsplikten vil således omfatte den som domfelles for vinningsforbrytelser, vold, sedelighet mv. Dersom fondets midler skal gå til voldsofre, kan det være vanskelig å nå frem med at det er rimelig at den som f.eks. dømmes for manglende regnskapsføring jfr. strl. § 286, skal betale voldsofferfondsavgift jfr. også nedenfor.

6.5.6 Avgiftsplikt avhengig av strafferammen?

Ønsker man å knytte avgiftsplikten til handlingens straffverdighet, kan man unnta personer som har fått reaksjon for overtredelser av straffebud som bare har bøtestraff i strafferammen. Det vises til fremstilling i kapittel 5.2 hvor det fremgår at denne modellen er lagt til grunn for reguleringen i Sverige. Generelt sett vil strafferammen avspeile lovgivers syn på handlingens straffverdighet. Men i Norge har man som regel gitt relativt vide strafferammer og det er svært få handlinger som kan medføre kun bot, se dog som eksempel bl.a. strl. §§ 334 og 335. Ved overtredelse av de fleste straffebud er det også adgang til å idømme fengsel.

Dersom man ønsker å ta hensyn til straffverdigheten av handlingen ved å knytte avgiftsplikten til den generelle strafferammen, kan dette gjøres slik at det bare skal betales avgift ved domfellelse for handlinger som kan medføre strengere straff enn fengsel i 6 måneder, eventuelt at den øvre strafferammen f.eks. må overskride 2 år. En slik ordning ville formodentlig kunne la seg administrere. Men skal fondets midler direkte eller indirekte gå til voldsofre, vil en ordning som utelukket avgiftsplikt ved overtredele av strl. § 228 første ledd (legemsfornærmelse med en øvre strafferamme på 6 måneder) ikke kunne forsvares. Settes den nedre grense for avgiftsplikt til handlinger som kan medføre fengsel i minst 6 måneder, har man inkludert de fleste praktiske forseelser, bl.a. alle overtredelser av vegtrafikkloven.

Knyttes avgiftsplikten til den konkrete strafferammen, kan det imidlertid oppstå tilfeldige forskjeller avhengig av hvilket tidspunkt den aktuelle lov er vedtatt: Ulikt tidspunkt for vedtagelse av lover som rammer relativt like handlinger, kan ha medført at man har vurdert straffverdigheten forskjellig, noe som igjen kan avspeiles i strafferammen.

6.5.7 Avgiftsplikt avhengig av utmålt straff?

Som nevnt innledningsvis er det mange alternative måter å fastsette avgiftsgrunnlaget på. Fra den svenske diskusjonen kan det nevnes at man der vurderte om avgiften skulle knyttes til den idømte reaksjon. 21 En slik avgrensning vil være forholdsvis enkel å praktisere. Hvorvidt avgrensningen vil tilføre fondet tilstrekkelig midler, beror på hvilke reaksjoner som inkluderes i avgiftsgrunnlaget.

Med utgangspunkt i Kriminalstatistikken for 1994 kan det oppstilles følgende oversikt: 22

Settes avgiften til kr. 300,- eller kr. 500,- vil avgrensning av avgiftsplikten til personer som blir idømt betinget fengsel eller strengere reaksjon, gi en brukbar finansiering av fondet forutsatt at all avgift blir innbetalt. Generelt sett er det imidlertid grunn til å tro at den domfeltes betalingsevne er svakere jo strengere reaksjon som blir idømt. Det vil derfor være vanskelig å gi noen sikre prognoser for fondets størrelse.

Avhengig av hva fondets midler skal brukes til, kan utelatelse av reaksjonen bot skape problemer. Dersom fondets midler skal gå til voldsofre, vil en slik avgrensning f.eks. utelate de tilfelle hvor det gis bot for legemsfornærmelse, jfr. strl. § 228 hvoretter strafferammen er bot eller fengsel inntil 6 måneder. I 1994 var det tale om 160 reaksjoner. 23

Sondres det etter om det er idømt betinget eller ubetinget fengsel kan også dette skillet medføre tilfeldige resultater. Det er ikke bare handlingens grovhet og gjerningsmannens skyld som er avgjørende for valg av betinget eller ubetinget reaksjon: Lang tid fra den straffbare handling til saken kommer til pådømmelse kan i mange tilfeller tilsi betinget dom for en handling som ellers ville medført ubetinget fengsel. 24 Det vil være uheldig å la avgiftsplikten bero på hvor raskt straffesaksapparatet til enhver tid arbeider.

Også en avgrensning etter reaksjonens art kan medføre problemer ut fra rettferdighetsbetraktninger: Den som f.eks. dømmes til ubetinget fengsel for regnskapsovertredelser, jfr. strl. § 286, kan oppleve det som urimelig å måtte betale en avgift til voldsofferfondet.

6.5.8 Avgiftsplikt for alle handlinger som har medført en straffereaksjon?

Utvider man avgiftsgrunnlaget til å omfatte alle som blir ilagt en reaksjon – dvs. både forseelser og forbrytelser, uavhengig av hvilken type straffbar handling det er tale om – vil det totale antall reaksjoner være 211 600. 25 Fastsettes avgiften til henholdsvis kr. 100,-, kr. 300,- eller kr. 500,- vil det tilflyte fondet midler i følgende størrelsesorden:

En avgift på kr. 500,- ved alle reaksjoner vil mao. resultere i et stort fond.

Et så bredt avgiftsgrunnlag vil ikke skape administrative problemer for så vidt som det er tilstrekkelig å konstatere at det er ilagt en reaksjon for en straffbar handling. Fondets størrelse vil uten tvil forsvare de administrative omkostninger. Problemet er om et så bredt avgiftsgrunnlag kan forsvares ut fra rettferdighetsbetraktninger.

Problemene vil være særlig iøynefallende dersom fondets midler kun skal anvendes til voldsofre. Det vil i så fall være vanskelig å begrunne at den som f.eks. får forenklet forelegg for fartsoverskridelse i tillegg skal betale et beløp til voldsofferfondet. Men velger man å opprette et mer generelt kriminalitetsofferfond, kan det være lettere å få gjennomslag for et bredt avgiftsgrunnlag. Pålegges avgiften på alle som får en reaksjon for straffbar handling, vil fondets størrelse – 105 millioner kroner – fullt ut kunne finansiere dagens statlige voldsoffererstatning. I tillegg vil det være et betydelig beløp til disposisjon for andre formål. Mens slike utgifter i dag bevilges over offentlige budsjetter og således blir utlignet på alle skatteytere, vil en avgiftsplikt på de som får reaksjon for straffbar handling kunne fremstå som mer rettferdig.

6.5.9 En avgift per handling eller per straffereaksjon?

Uavhengig av avgrensningen som er omtalt ovenfor får man spørsmålet om det skal betales en avgift per straffbar handling, jfr. tilsvarende vurdering i Sverige omtalt ovenfor i kapittel 5.2.

Forutsetter man at alle straffbare handlinger skal medføre avgiftsplikt, kan ordningen føre til at avgiftsplikten blir svært byrdefull for de mest aktive kriminelle som kan ha flere titals straffbare handlinger å svare for. Muligens er det ubetenkelig at de mest aktive kriminelle påføres større negative sanksjoner enn personer som kun begår ett eller noen få lovbrudd. Men en avgift per lovbrudd vil bli så formidabel at den ikke vil la seg inndrive hos denne gruppen kriminelle. Det er neppe hensiktsmessig å innføre en ordning som i mange tilfeller ikke lar seg gjennomføre i forhold til de mest aktive kriminelle. Dertil kommer at ordningen kan by på administrative problemer ved at det ved konkurrens kan oppstå spørsmål om det foreligger en eller flere handlinger. 26

Alternativet er å beregne en avgift per reaksjon uavhengig av om denne omfatter ett eller flere forhold, jfr. tilsvarende vurdering i Sverige omtalt ovenfor i kapittel 5.2. Denne ordning vil lettere la seg gjennomføre – også i forhold til de mest aktive kriminelle. På den andre siden vil en avgift per reaksjon ikke avspeile gjerningsmannens skyld: Det blir ilagt samme avgift enten gjerningspersonen dømmes for legemsfornærmelse eller drap, og uavhengig av om det er tale om en eller flere straffbare handlinger. Men som det fremgår ovenfor under punkt 6.4, er ikke avgiften en straffereaksjon. At alle ilegges en flat avgift trenger derfor ikke være noe tungtveiende argument mot at det ilegges en avgift per dom.

6.5.10 Vurdering av den svenske avgrensningen

Som det fremgår av kapittel 5.2 valgte man i Sverige å knytte avgiftsplikten til hver dom, men slik at avgiftsplikten ble begrenset til domfellelse for handlinger som har fengselsstraff i den generelle strafferammen. Overført til Norge ville en slik ordning medført at så godt som alle som blir ilagt en reaksjon også vil bli pålagt å betale avgift.

Bakgrunnen for dette er forskjellen i norsk og svensk lovgivning mht. fastsettelse av strafferamme i tilknytning til en del praktiske straffebud. I Norge har man f.eks. en generell vegtrafikklov med tilhørende forskrifter hvor straffetrusselen er inntatt i § 31. Strafferammen for overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, er bøter eller fengsel inntil ett år. Selv om det i praksis er uaktuelt å idømme fengsel for de fleste overtredelser, har man altså valgt å fastsette en temmelig generell strafferamme. Alle overtredelser etter vegtrafikkloven vil medføre avgiftsplikt om man velger å innføre en regulering som er identisk med den svenske.

I Sverige har man to lover som omhandler vegtrafikk. Etter lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott straffes enkelte forhold i trafikken med bot eller fengsel. Denne loven omhandler bl.a. uaktsom kjøring (1 § første ledd – bot), grov uaktsom kjøring (1 § andre ledd – bot eller fengsel inntil to år), kjøring uten førerkort (3 § – bøter eller fengsel inntil seks måneder) og promillekjøring (4 § og 4 a § – bøter eller fengsel inntil to år). Andre trafikkforseelser er omhandlet i Vägtrafikkungörelse (1972:603) som kun har bøtestraff i strafferammen, se 164 §. Denne loven inneholder bl.a. regler om vikeplikt (36 §§ flg.), rygging ( 55 §§ flg.), hastighetsbestemmelser (60 §§ flg.) mv.

Den lovtekniske forskjellen medfører at mens man i Sverige legger til grunn at ca. 81 000 personer omfattes av lovens avgiftsplikt per år, vil man i Norge kunne legge til grunn at så godt som alle som får en straffereaksjon vil måtte betale avgift, dvs. 211 600 personer. Av disse gjaldt hele 174 433 reaksjoner overtredelse av vegtrafikkloven. 27 Hvor stor betydning reaksjoner for overtredelser av vegtrafikkloven har for finansiering av fondet fremgår av følgende oversikt:

For øvrig ble det i 1994 utferdiget totalt 185 938 forelegg, hvorav hele 161 216 gjaldt overtredelse av vegtrafikkloven. 28

Det er imidlertid grunn til å nevne at den svenske ordningen medfører at avgiften pålegges såvel personer som dømmes for vold, som personer som dømmes for promillekjøring jfr. Lag (1951:649) 4 § og 4 a §, bedrageri (BrB 9 kap. 1 §), kreditorsvik (BrB 11 kap. 1 §), skadeverk (BrB 12 kap. 1 §), falsk forklaring (BrB 15 kap. 1 §) mv.

6.6 Avgiftens størrelse

I og med at avgiften ikke har en pønal karakter, bør den fastsettes ut fra hensynet til å sikre fondet en rimelig finansiering. Beregningene i punkt 6.5 ovenfor, viser hvor stort fondet blir ut fra alternative reguleringsmodeller og ulike avgiftsnivå. I dette avsnittet vil arbeidsgruppen omtale generelle hensyn som må trekkes inn i vurderingen ved fastsettelse av avgiftens størrelse.

På samme måte som i Sverige jfr. kapittel 5.3 ovenfor, antas det at en høy avgift kan møte motstand slik at det ikke blir mulig å realisere et voldsofferfond. Det er derfor viktig at avgiften fastsettes til et nivå som vil kunne bli akseptert av allmennheten. Blir det oppslutning om avgiftens størrelse, vil dette kunne påvirke betalingsviljen. Og en moderat avgift må antas å ville få stor betydning for betalingsevnen, og vil neppe slå urimelig hardt ut i den enkeltes økonomi, selv om det fastsettes en flat avgift som ikke er inntektsavhengig, sml. strl. § 27 mht. fastsettelse av bøter.

Til ethvert beløp som skal innkreves, vil det påløpe innkrevingsutgifter. Disse vil selvsagt være lave hvor kravet gjøres opp frivillig. Dersom kravet må tvangsinndrives vil omkostningene øke. Innkrevingsutgiftene tilsier at avgiften til fondet må utgjøre et visst beløp. (Dersom det må foretas tvangsinndriving bør det være hjemmel for å pålegge den avgiftspliktige å betale omkostningene med slik inndriving.)

Arbeidsgruppen har fra Statens innkrevingssentral (SI) fått opplyst at det vil påløpe kr. 6,- for i det hele tatt å gjøre kravet gjeldende. Selv om dette er et relativt beskjedent beløp, bør avgiften på denne bakgrunn neppe settes lavere enn kr. 250,-. I Sverige er avgiften fastsatt til SEK 300,-.

Man må også ta i betraktning at en del av de ilagte avgifter ikke lar seg inndrive. For bøter er det riktignok en meget høy oppgjørsprosent. Hos Are Thorsvik, Tvangsfullbyrdelse av bøtestraff m.v., LoR 1994 s. 278-287, s. 282-283 fremgår det at totalrestansen for bøter i august 1993 var 9,6%. Forutsatt at innkreving av avgiften legges til SI, kan dette tale for at en relativ stor andel av avgiften vil bli inndrevet. På den andre siden vil avgiften pålegges langt flere enn de som i dag ilegges bot, og avgiften vil i motsetning til bot ilegges uavhengig av inntektsforhold. Tatt i betraktning at langt fra alle domfelte ilegges bot, kan man ikke utelukke at oppgjørsprosenten kan bli en del lavere for avgiften til fondet. I Sverige antas det at 75% av ilagt avgift blir inndrevet. Det norske inndrivelsesapparatet er imidlertid langt mer effektivt.

Avgiften bør uansett knyttes opp mot et beløp i lovgivningen som er gjenstand for indeksregulering. Som eksempel på slike beløp nevnes grunnbeløpet i folketrygden, rettsgebyret og godtgjørelse til meddommere i straffesaker. Det er muligens mest nærliggende å knytte avgiften til rettsgebyret som per 1. januar 1997 utgjør kr. 505,-, jfr. lovendring av 20. desember 1996 nr. 105. Avgiften trenger imidlertid ikke utgjøre et helt rettsgebyr da det kan bestemmes at avgiften skal være 1/4 R, 1/2 R, 3/4 R e.l.

6.7 Ileggelse og inndrivelse av avgiften

Det kan tenkes flere alternativer mht. hvem som skal ilegge og inndrive avgiften. Man kan f.eks. tenke seg at det enkelte politikammer ilegger og inndriver avgift i saker som behandles ved vedkommende kammer etter at de er blitt rettskraftige. En slik ordning krever at politiet gis tilstrekkelige fullmakter i lovs form mht. å forestå innkreving av avgift som ikke blir betalt frivillig. Uansett må man anta at å legge ileggelse og inndriving av avgift til det enkelte politikammer, fremstår som mindre rasjonelt.

Et annet alternativ er å opprette et eget forvaltningsapparat til å forestå ileggelse og inndriving av avgift. Gis dette forvaltningsorgan de nødvendige inndrivingsfullmakter, kan innkrevingen bli effektiv.

I stedet for å opprette et eget forvaltningsapparat, er det naturlig å vudere om det apparat som idag innkrever en rekke offentlige krav, herunder bøter mv. – nemlig Statens innkrevingssentral – også bør stå for innkreving av avgift til voldsofferfondet.

En slik regulering vil for det første sikre at inndriving av avgift knyttes til et allerede velfungerende forvaltningsapparat. For de krav SI i dag inndriver, kan det bl.a. besluttes inndriving gjennom lønnstrekk, jfr. strpl. § 456 tredje ledd. 29 Det vil være nødvendig at SI også gis vide fullmakter for så vidt gjelder inndriving av fondsavgiften. Dertil kommer at en del av avgiftsplikten vil påhvile personer som SI allerede i dag forestår innkreving hos. I forhold til slike, medfører det antagelig begrensede ekstraomkostninger dersom det i tillegg innkreves en avgift til fondet.

For øvrig kan ileggelse av avgiften søkes forenklet ved at loven utformes på en måte som medfører at avgiftsplikten ikke beror på forvaltningens skjønn, men at det er tale om lovbundne vedtak.

Dersom SI skal stå for ileggelse og innkreving, må man sikre at politiet gir melding om straffereaksjoner som er rettskraftige. I dag får SI melding om bøter, og tilsvarende meldingssystem bør kunne utarbeides etter mønster av dette.

Det må antas at en vesentlig del av saksbehandlingen kan gjennomføres ved bruk av edb, men SI vil nok likevel oppleve en økning i arbeidsbelastningen om denne instans skal ha ansvar for ileggelse og innkreving av voldofferfondsavgiften.

6.8 Administrering av fondet

6.8.1 Innledning

Arbeidsgruppens mandat berører ikke hvem og hvordan et voldsofferfond skal administreres. Arbeidsgruppen ser det imidlertid som en en naturlig del av oppdraget å fremlegge sitt syn på hvordan disse spørsmål kan reguleres.

Mht. ileggelse og inndriving av avgift vises det til punkt 6.7 ovenfor. Arbeidsgruppen skal i dette avsnitt redegjøre for hvordan man kan administrere utdeling fra fondet.

Innledningsvis er det grunn til å understreke at de administrative oppgaver vil avhenge av fondets størrelse. Det sier seg selv at det kreves større ressurser for å bruke 105 millioner kroner enn et fond i størrelsesorden 8-10 millioner kroner.

Administrasjonen av fondet vil også kunne bero på hva fondets midler skal brukes til. Tar man utgangspunkt i at fondet vil bli tilført midler i størrelsesorden 100 millioner per år, og opptil halvparten av dette skal finansiere den nåværende voldsoffererstatningsordningen, vil det i forhold til i dag bare medføre økte ressurser å disponere over den resterende halvdel. Dersom denne del av fondet skal gå til ulike former for prosjektstøtte kreves et eget apparat til å behandle søknadene.

Sammenfatningsvis kan det altså slås fast at de administrative konsekvenser vil bero på fondets størrelse og bruk.

6.8.2 Hvilke administrative oppgaver vil oppstå?

Det antas at administreringen av et voldsofferfond vil innebære følgende arbeidsoppgaver:

• Saksforbereding av søknader om tildeling av midler fra fondet.

• Utarbeiding av årsrapport om fondets virksomhet.

• Regnskapsføring og budsjettforslag.

• Oppfølgning og kontroll med bruken av fondets midler.

I tillegg kan man tenke seg at plassering av fondets midler for å sikre best mulig avkastning, er en naturlig del av de administrative oppgaver. Folketrygden har til sammenligning egne regler om dette, se ftrl. § 16-7.

Hvorvidt det kan bli tale om plasseringsplikt for voldsofferfondet, vil bero på hvilken størrelse dette vil få. Med utgangspunkt i ytterpunktene angitt i punkt 6.5 ovenfor, er det på det rene at et fond i størrelsesorden 5-10 millioner kroner neppe vil gjøre det påkrevd med noen plasseringsplikt. Pengene i fondet skal relativt kort tid etter at de er innkommet utbetales til ulike støttetiltak. Det vil derfor neppe være større oppsamlinger av penger i fondet, og det synes uhensiktsmessig å binde opp fondsmidler ved aktiv pengeplassering. Dessuten vil antagelig administrasjonsomkostningene ved plassering ikke stå i forhold til fondets størrelse.

Er det derimot tale om et fond i størrelsesorden 100 millioner kroner stiller spørsmålet om plasseringsplikt seg annerledes. Det kan ikke utelukkes at det til enhver tid vil være relativt store beløp i fondet, og det kan forekomme at man i løpet at det enkelte år, ikke har tilstrekkelig prosjekter som er kvalifisert for å motta støtte. I en slik situasjon er det viktig å plassere midlene på en måte som gir god avkastning.

Så vidt arbeidsgruppen kjenner til, er det ingen felles fondsforvaltning i staten hvor man kan sikre midlene i fond en rimelig avkastning. Det kan overveies om denne tjenesten skal kjøpes på det private marked eller legges til et av de eksisterende statlige fond, f.eks. Folketrygdfondet.

6.8.3 Hvordan kan administreringen av fondet reguleres?

Ved valg mellom flere alternativ å administrere fondet på, bør man etter arbeidsgruppens syn legge til grunn følgende forutsetninger:

• Avgjørelsesmyndigheten bør legges til et organ som har kompetanse innenfor voldsofferområdet.

• Saksbehandlingen bør være hurtig.

• Administrasjonskostnadene bør være lave.

• Avgjørelsesmyndigheten bør legges til en sentral myndighet som kan koordinere og foreta prioriteringer av ulike tiltak på området.

Innenfor disse forutsetninger kan man f.eks. opprette en uavhengig stiftelse, eller legge avgjørelsesmyndigheten over fondet til Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Norges forskningsråd, en nyopprettet nemnd, fylkesmennene eller til den eksisterende Voldsoffererstatningsnemnda.

Det må antas at det mest økonomiske vil være å bygge på eksisterende forvaltningsstrukturer. Spørsmålet er om man kan utbygge den eksisterende Voldsoffererstatningsnemnda. Denne nemnda består i dag av tre medlemmer, hvorav lederen er jurist.

Behovet for en utvidelse av nemnda vil avhenge av hvor store midler fondet vil ha, samt hva midlene skal brukes til. Dersom midlene i sin helhet skal utbetales som voldsoffererstatning, kreves ingen endring av nemndas sammensetning. Men blir det tale om et fond i størrelsesorden 100 millioner kroner, hvorav halvparten skal gå til andre formål enn individuelle erstatninger, kan det være nærliggende å vurdere om nemnda bør utvides for så vidt gjelder bruk av denne andelen.

Det kan være nærliggende å supplere nemnda med noen personer som har særlig kompetanse innenfor praktisk og forskningsmessig voldsofferarbeid. Dette vil tilføre nemnda økt kunnskap om hvilke behov som står udekket og dermed øke muligheten for en hensiktsmessig prioritering og samordning av de tiltak som bør iverksettes. Det kan f.eks. være naturlig at nemnda suppleres med tre medlemmer/varamedlemmer som har henholdsvis:

• Forsknings-/administrativ bakgrunn.

• Helse- eller sosialfaglig bakgrunn (lege, psykolog, sykepleier, sosionom el., med erfaring innen voldsofferproblematikk).

• Tilhørighet til Kompetansesenteret for voldsofferarbeid eller tilsvarende organisasjon.

I tillegg til avgjørelsesmyndighet, er det behov for sekretariatsfunksjoner. Voldsoffererstatnings­nemnd­as sekretariatsfunksjoner blir i dag ivaretatt av Justisdepartementet. Det kan være nærliggende at Justisdepartementet også ivaretar sekretariatsfunksjonene for så vidt gjelder fondet. Departementet har lang samarbeidserfaring med voldsoffererstatningsnemnda og vel innarbeidede rutiner i forhold til denne, noe som medfører at det er velegnet til å ivareta de nye sekretariatsfunksjonene. Å legge arbeidsoppgaven til Justisdepartementet vil dessuten bidra til å holde administrasjonskostnadene nede.

Sekretariatsfunksjonene vil medføre at departementet tilrettelegger og vurderer søknadene. Videre fremlegger departementet en innstilling til nemnda med forslag til hvilke prosjekter man i prioritert rekkefølge ønsker å støtte. Det kan være naturlig at det utbetales prosjektstøtte en til to ganger per år, mens utbetalinger i form av individuelle erstatninger utbetales som før.

Etter at prosjekter er tildelt støtte, må det etableres rutiner for oppfølgning og kontroll med at midlene blir brukt i samsvar med forutsetningene. Den som mottar midler bør derfor pålegges rapporteringsplikt, og det kan være aktuelt å evaluere bruken av fondets midler.

Som den allerede eksisterende Voldsoffererstatningsnemnda, bør den utvidede nemnda for behandling av søknader om støtte fra voldsofferfondet, stå under tilsyn av regjeringen. Det er derfor naturlig at Justisdepartementet i egenskap av sekretariat, utarbeider nemndas årsrapport. Departementet forutsettes også å ha ansvar for regnskap og budsjett.