6 Forvaltning av laks

«Ganga skal Gudsgåva til fjells som til fjæra, um ganga ho vil.»

Fra Gulatingsloven, ca. 1200.

6.1 Innledning

Laksen vandrer over store områder, fra elver, ut i fjorder og kystfarvann og derfra ut i åpent hav. Forvaltningen på land og i ferskvann bygger i hovedsak på den private eiendomsretten og nasjonalstatens legitime rett til å vedta lover og håndheve dem. I sjøen gjelder i hovedsak allemannsretten og internasjonal forhandlingsrett. På sin vandring blir laksen påvirket av naturlige variasjoner i miljøet og mange former for menneskelig virksomhet, og forvaltningen av laks avspeiler denne kompleksiteten. Nasjonalt er mange sektormyndigheter og forvaltningsnivåer involvert i beslutninger og tiltak som påvirker laksen. Den private forvaltningen av laks er også omfattende og betydningsfull. Det er dessuten etablert en omfattende internasjonal lakseforvaltning i form av bilaterale avtaler, konvensjoner og internasjonale organer.

Miljøverndepartementet har forvaltningsansvaret for vill laks, men også Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet har sektoransvar som har stor innflytelse på laksen og lakseforvaltningen. Viktige lovverk er lakse- og innlandsfiskloven, vassdragsloven, vassdragsreguleringsloven, fiskeoppdrettsloven, fiskesykdomsloven, plan- og bygningsloven og forurensningsloven. De politiske vedtak som fattes på områder som samferdsel, næringsutvikling og økonomi har også stor innvirkning på de ville laksebestandene.

I de siste 100 år har det skjedd omfattende endringer i lovgrunnlag, virkemiddelbruk og organisering av forvaltningen. Kompleksiteten har økt, og antall sektorer og virksomheter som påvirker laksen har økt. De siste årene er det i økende grad blitt delegert myndighet nedover i forvaltningssystemet; fra nasjonalt nivå til lokalplanet. Samtidig har Norge sluttet seg til internasjonale konvensjoner og bilaterale avtaler som har hatt og vil få økende betydning for laksen.

Nedenfor beskrives hovedelementene i norsk forvaltning med relevans for laks og de viktigste delene av regelverket. Hvordan ansvaret er fordelt på ulike nivåer i den offentlige forvaltningen presenteres også. Dagens forvaltning må også forstås på bakgrunn av hvordan dette myndighetsområdet er utviklet gjennom det siste århundret, og litt historikk inngår.

6.2 Lakseforvaltningen, tiltaksarbeidet og lakseforskningen

6.2.1 Lovverk og forvaltning

Gulatingsloven, Frostatingsloven og Christian V’s Norske lov fra 1687 inneholdt alle bestemmelser om laksefisket. Hensikten var å fordele ressursene og hindre ufred mellom folk. På 1800–tallet økte befolkningen raskt, og det førte til stor etterspørsel etter vilt og fisk. Etter hvert var det mange som mente at laksebestandene ble beskattet for hardt. Det resulterte i den første lakseloven som var ferdig i 1848. I 1855 ble det ansatt en egen fiskeriinspektør, og dette var foranledningen til opprettelsen av en offentlige laksemyndighet. Oppgavene for etaten var blant annet å etablere kunstig klekking av laks og ørret og følge opp fredningsbestemmelsene. Lakseforskningen ble etablert i 1912, og Norge har i moderne tid vært en viktig nasjon både når det gjelder forvaltning og forskning på laks. Det er brukt betydelige ressurser i den offentlige lakseforvaltningen.

Miljøvernmyndighetene har hovedansvaret for forvaltningen av villaksen i Norge. Det praktiske og løpende ansvaret sentralt er delegert til fagorganet Direktoratet for naturforvaltning. Før opprettelsen av Miljøverndepartementet i 1972 hadde Landbruksdepartementet og det underliggende Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske ansvaret for lakseforvaltningen.

Den første lakseloven innførte ordninger som fortsatt er sentrale i norsk lakseforvaltning: Årsfredning av laksen, først fra 14. september til 14. februar, ukefredning, maskeviddebestemmelser på bundet redskap og minstemål. Loven ble revidert i 1863, 1891, 1905, 1964 og 1992. I revisjonene på 1800-tallet ble det hjemmel for å innføre munningsfredning og ordningen med laksestyrer ble innført. Laksestyrene var sentrale helt frem til loven av 1992. Perioden fra 1850 til 1964 var preget av en lang og hard strid mellom sjøfiskere og elvefiskere om omfanget på helgefredningen i fisket med faststående redskaper i sjøen. Ved revisjonen i 1964 ble alle midlertidige lover og forordninger samlet i en fullmaktslov. Hovedtrekkene fra de eldre lovene ble videreført sammen med ordningen med laksestyrer og lakseskatt. I tillegg ble det innført en egen fiskeravgift. Loven klargjorde også organiseringen og ga staten ansvaret for en systematisk forvaltning. Grunneieren hadde eneretten til fisket, men loven hadde bestemmelser som skulle ivareta og forbedre allmennhetens fiskemuligheter.

Lakse- og innlandsfiskloven av 1992 er grunnlaget for lakseforvaltningen i dag. Loven er en fullmaktslov som blant annet skal sikre en bærekraftig høsting av laks dersom det åpnes for fiske. Lovens formål (§1) er «å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk og deres leveområder forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere». Loven bygger på et fredningsprinsipp og fisket etter laks kan åpnes gjennom en egen forskrift (åpningsforskriften) med hjemmel i §33. Samtidig hjemler loven regler for beskatning (redskaper, fisketider), avklarer rettighetsspørsmål og gir retningslinjer for drift og organisering av fisket i vassdragene. Videre har loven retningslinjer for kultivering (jfr. kap. 6.2.2), definerer fredningssoner og har bestemmelser om fiskefondet. De gamle ordningene med laksestyrer og en særskilt lakseskatt er avskaffet. Loven har en hjemmel for opprettelse av verneområder for fisk (§7), men den er ikke benyttet.

Lakse- og innlandsfiskloven har også bestemmelser som berører andre fiskerier, først og fremst gjennom bestemmelsene om bifangster (utkastelsesplikt og aktsomhetspålegg), og nedsenkingsplikt for fritidsgarn i saltvann. Utkastelsesplikten i § 47 i lakse- og innlandsfiskloven står i kontrast til bestemmelsene for de viktige saltvannsfiskerier, som har forbud mot utkast av all bifangst, fordi det anses som dårlig ressursbruk.

Direktoratet for naturforvaltning er sentralt rådgivende og utøvende organ og fastsetter blant annet forskrifter for fisket i sjøen. Fylkesmennene har regionalt ansvar, gir råd til kommunene og har fått delegert myndighet på enkelte områder, bl.a. til å fastsette forskrifter for fiske i vassdragene. Kommunene har fått delegert noen få bestemmelser i loven, blant annet i forbindelse med organisering og driftsplanlegging. Norske laksevassdrag er kategorisert etter bestandstilstand (jfr. beskrivelsene i kapittel 5 av de enkelte faktorene). Vassdragene er plassert i kategorier fra 0 til 5, der 0 er ingen eller sporadisk forekomst,1 er utryddet, 2 truet, 3 sårbar, 4 naturlig fåtallig bestand og 5 stor bestand. Kategoriseringen blir vurdert med jevne mellomrom, og skal legges til grunn for forvaltningsmessige tiltak og regulering av fisket.

I 1876 begynte en å samle inn statistikk over fangst av laks. Den ble publisert i fiskeriinspektørens årsmelding inntil Statistisk sentralbyrå overtok ansvaret i 1963. Dataene til statistikken ble tidligere samlet inn av laksestyrene, mens denne oppgaven nå er overtatt av fylkesmennenes miljøvernavdelinger, som organiserer innhentingen av fangstoppgaver fra fiskere og rettighetshavere. Statistikken har vært mangelfull og ufullstendig så lenge den har eksistert, men kvaliteten har bedret seg betydelig de siste årene. Grunnlaget for fangststatistikken er registrerings- og oppgaveplikten i lakse- og innlandsfisklovens §§ 43 – 45.

Det er også etablert et rådssystem, der beslutninger om reguleringer av fisket og andre tiltak drøftes. Vi har et nasjonalt lakseråd, samt regionale (fjorder, regioner eller fylker) og lokale fagråd (vassdragsnivå), men systemet er ikke ferdig utbygd. I rådene sitter interessegrupper og myndigheter på de aktuelle nivåene.

En viktig del av lakseforvaltningen har vært oppsyn. Lakseoppsyn i regi av laksemyndighetene kom for alvor i gang etter andre verdenskrig. Dette oppsynet har i hovedsak konsentrert seg om oppsyn i sjøen, mens elveeiere og sportsfiskere har drevet oppsyn i elvene.

Lakseoppsynet er stort sett basert på en modell der laksemyndighetene kjøper tjenester hos politiet. For øvrig er det et omfattende samarbeid som også involverer kystvakten, fiskerioppsynet (Skagerrak), fjelltjenesten (Finnmark) og interesseorganisasjonene. Politimestrene er ansvarlig. De årlige bevilgningene har variert mellom 5 og 9 millioner kroner på 80- og 90-tallet.

Store omlegginger av fisket, eks. innføring av helgefredning og stopp i drivgarnsfisket, har representert store utfordringer for oppsynet. Lakseoppsynet besitter omfattende erfaring og en stab av dyktige og erfarne tjenestemenn. Anskaffelse og bruk av hurtiggående båter, fly og helikopter, store samordnede aksjoner, samarbeid mellom flere etater og økt vekt på informasjon beskriver utviklingen av oppsynet de siste tiårene.

Statens naturoppsyn (SNO) ble opprettet i 1997 og overtok den sentrale oppfølgingen av lakseoppsynet. SNO arbeider for å effektivisere oppsynet og ressursbruken, har ansvarliggjort politimestrene i forhold til oppdraget og lagt opp til et bedre og mer forpliktende samarbeid mellom politifaglige og laksefaglige myndigheter på fylkesplan. Lakseoppsynet vil i økende grad inngå i et generelt og helhetlig naturoppsyn. Dette kan gi økte ressurser og økt tilstedeværelse, men spesielle krav og behov som stilles til et effektivt lakseoppsyn, for eksempel behov for nattoppsyn, må fortsatt ivaretas.

Miljømyndighetene koordinerer og delfinansierer et omfattende tiltaksarbeid som omtales nærmere i kap. 6.2.2. Miljømyndighetene har også et hovedansvar for overvåkning av de ville bestandene og anvendt forskning sammen med andre sektorer og Norges forskningsråd. Lakseforskningen var inntil 1988 en del av Direktoratet for naturforvaltning, men ble da skilt ut i stiftelsen Norsk institutt for naturforskning (NINA), mer fristilt fra miljømyndighetene, med styre oppnevnt av Miljøverndepartementet og økonomiske forpliktelser for Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet. Lakseforskningen omtales nærmere i kap. 6.2.3.

6.2.2 Tiltaksarbeid for å sikre og styrke laksebestandene

Arbeidet med tiltak for å styrke laksebestandene begynte i forrige århundre med fisketrapper og utsetting. Etter hvert som inngrep fra vannkraftutbygging og forurensning reduserte lakseproduksjonen, fikk tiltakene mer innretning av kompensasjon enn styrking. Tiltakene skjer ofte i samarbeid mellom fagmyndighetene på den ene side, og andre etater, rettighetshavere, fiskerforeninger og regulanter på den annen.

Ny kunnskap har medført endret syn på mange av tiltakene og vist uønskede bieffekter av disse. Noen av problemene er av praktisk art, eksempelvis sykdomsproblemer ved klekkeridrift. Andre problemer har mer karakter av vanskelige dilemma. Et eksempel er rotenonbehandling som er et inngrep i naturen for å kompensere for skadene av et annet inngrep. Det har ofte vært uklart om tiltakene tar sikte på å verne bestanden, øke produksjonen eller bedre fisket. Diskusjoner og ny kunnskap har ført til klargjøring, justering og forbedring av strategier og tiltak, slik at noen av problemene eller uønskede bivirkninger er fjernet eller redusert.

Utsettinger

Ønsket om å styrke bestandene og øke mengden tilbakevandrende laks har ført til utsettinger av laks som yngel, ensomrig fisk og smolt, jfr. kap. 4.1. I årenes løp er det etablert klekkerier bekostet av regulantene over hele landet, etter pålegg i forbindelse med kraftutbygging, eller som en del av det generelle tiltaksarbeidet med veiledning og økonomisk støtte fra villaksmyndighetene.

Fra begynnelsen av 1980-tallet var det økende skepsis til fiskeutsettinger på grunn av økte kunnskaper om at blanding av ulike stammer var uheldig, sykdom og fortsatt mangelfulle resultater i form av liten tilbakevandring. Lakse- og innlandsfiskloven fra 1992 innførte generelt forbud mot utsettinger av fisk og andre levende organismer, eller gjennomføring av kultiveringstiltak, uten etter tillatelse fra myndighetene (§§ 9 og 10). En egen kultiveringsforskrift hjemlet i loven gir bestemmelser om tillatelse til drift av kultiveringsanlegg og utsettinger av kultiveringsfisk i naturen, og kan blant annet angi krav om bruk av spesifikke stammer, angi lovlig utsettingssted mv.

Kultiveringsutsettinger av laks som var basert på andre stammer enn den lokale var mer vanlig tidligere, men på 1980-tallet ble kultiveringspolitikken lagt om slik at det i dag hovedsakelig settes ut laks fra stedegen stamme. De fleste unntakene fra bruk av stedegen fisk forekommer i elver der den opprinnelige bestanden er forsvunnet og i mindre vassdrag. Der legges det vekt på å velge en erstatning fra nærliggende elver eller bestander som av andre grunner ligner på den som er gått tapt.

Erfaringen fra utsettinger der en har kunnet sammenligne ikke stedegen og stedegen laks er at forskjellen varierer fra ikke påvisbar til negativ. Det er aldri påvist en forbedring av bestandssituasjonen gjennom utsetting av fremmed fisk. Hovedregelen for nødvendige kultiveringsutsettinger må være at det brukes fisk fra lokal stamme.

I 1990 hadde vi 170 klekkerier i drift, og de fleste av dem drev med laks og ørret. Innstrammingen i loven av 1992 førte til en reduksjon, og i 1997 er tallet redusert til ca. 75. Av disse er det 15 større klekkerier som drives av regulanter for å produsere fisk til kompensasjonsutsettinger. De fleste fiskeanleggene ligger langs kysten fra Rogaland til Nordland.

Det er også bekymring for at uttak av stamfisk til klekkeriene har medvirket til at den naturlige gytingen er blitt mindre enn ønskelig. Med økende kunnskap om at mange elver på 80- og 90-tallet har svært fåtallige gytebestander, har det vist seg at myndighetenes stamfisktillatelser har omfattet alt for mange laks. Eksempler fra 80-tallet fra Åroselva i Buskerud viser at gytebestanden etter fisket var om lag 60 laks hvor inntil 40 ble fanget i stamfisket. I Årøyelva i Sogn og Fjordane kunne 20 av gjennomsnittlig 35 gytelaks bli fanget i stamfisket.

En har satt ut fisk for å øke produksjonen i vassdragene eller for å kompensere for tap som skyldes inngrep eller forurensing. Pålegg om utsetting av fisk er vanlig i forbindelse med kraftutbygging. Tallet på utsettinger er kraftig redusert de siste ti årene. I 1987 ble det satt ut 15 millioner yngel, mens tallet i 1997 var ca. 3,5 millioner yngel (tabell 6.1).

Svært ofte er det lite kunnskap om hvilke effekter fiskeutsettinger har hatt. I de tilfeller utsettinger er fulgt opp av forskning, varierer effekten fra fullstendig bortkastet til svært vellykket. Mange faktorer påvirker effekten av utsettinger. Først og fremst må det være mangel på rekrutter fra naturlig produksjon. Settefisken må spres godt, habitatet må være tilfredsstillende og tidspunktet for utsetting må passe med det som er naturlig for det aktuelle stadiet settefisken er på. Kvaliteten på settefisken er også avgjørende. Dette avhenger blant annet av vannkvalitet, temperatur og lysforhold i kultiveringsanlegget.

Smoltutsettinger er brukt der naturlige produksjonsforhold i elvene er ødelagt av inngrep eller andre miljøendringer, ved infeksjoner av G. salaris eller ved havbeite (forskning). Resultatene av disse utsettingene er også svært variable. Utsettingssted, utsettingstidspunkt, smoltens fysiologiske status, stamme mm. har vist seg å ha stor innvirkning på hvor mye av den utsatte smolten som kommer tilbake til utsettingsstedet som voksen laks. Selv om mange utsettinger har vært vellykket, er all forskning entydig på at laks som har levd hele livet i vill tilstand har større overlevelse enn utsatt fisk. I de vassdrag der utsettinger er eneste mulighet til å bevare laksestammene og kunne opprettholde et fiske, er det viktig at utsettingene baseres på tilgjengelig kunnskap og tilpasses de ulike lokalitetene. Da kan resultatet bli vellykket.

I mange elver med små gytebestander vil det kunne være uheldig å ta vill gytefisk til klekkeriene, fordi dette kan svekke den naturlige produksjonen av laksunger. Det kan være grunn til å vurdere oppdrett og hold av stamfisk i anlegg i slike situasjoner i et kortere tidsrom, istedenfor å fange ny stamfisk hvert år.

Til tross for en del negative erfaringer og økt kunnskap om at utsettinger ofte ikke har tilsiktet effekt, er utsettinger økonomisk sett fortsatt den aller viktigste formen for laksekultivering. Eksisterende anlegg representerer investeringer på ca. 180 millioner kroner, og årlige driftsutgifter for anleggene er på ca. 50 millioner kroner. Utsettinger kan være et viktig virkemiddel for å bevare bestander og ivareta fiskemuligheter. Oppdrettsvirksomheten har de siste årene bidratt med ny kunnskap om produksjon av fisk som også kan være nyttig for kultivering av villfisk. Kultiveringspraksisen kan fortsatt forbedres, slik at kultiveringen brukes på en effektiv og biologisk optimal måte og med minst mulig risiko for negative effekter for de ville laksebestandene.

Fisketrapper

Det er i alt bygget 316 fisketrapper for laks i Norge. Av dem er 78 fisketrapper i 40 elver blitt bygget for å kompensere for negative effekter av vassdragsreguleringer. De fleste (238) er bygget for å utvide laksens leveområder, styrke bestandene og øke produksjonen. Til sammen har trappene teoretisk sett gitt laksen tilgang til 2 036   km ny elvestrekning. Potensiell smoltproduksjon på de åpnede strekningene er beregnet av Direktoratet for naturforvaltning til inntil 1,2 millioner smolt. Ikke hele potensialet er realisert fordi flere trapper har dårlig funksjonsgrad. Det har vært mindre diskusjon om de uheldige sidene ved fisketrapper enn ved utsettinger. På linje med andre menneskelige forsterkningstiltak kan laksetrapper komme i konflikt med andre arter (økt utbredelse av laks, kanskje på bekostning av andre). Trapper kan også endre forholdet mellom stor- og smålaks i en bestand. Det er eksempler på at noen trapper favoriserer smålaks, mens andre elver ikke har fått ulik bestandssammensetning ovenfor og nedenfor trappen. Bygging av trapper og økt utbredelse av laks representerer også en økt mulighet for spredning av sykdommer og andre arter.

De første laksetrappene ble bygget i siste halvdel av 1800 tallet. Første trapp var Osfossen i Gaula i Sogn og Fjordane i 1866, senere Forsjordfossen i Vefsna i Nordland i 1870, mens store, imponerende anlegg som trappene i Sarpefossen i Glomma i Østfold og Rjukanfossen i Sira i Vest-Agder ble bygd mellom 1875 og 1880. Flest trapper ble bygd mellom 1960 og 1980. Historien viser at trappene har vært helt avgjørende for produksjonen av laks i mange elver, og skapt store og verdifulle bestander og fiskerier. Eksempler på slike vellykkede trapper er for eksempel i Osfossen i Gaula, i Hellefossen i Drammenselva i Buskerud, trappene i fossene i Vefsna (inntil laksen der ble slått ut av G. salaris ), i Støvelfossen i Stordalselva i Sør-Trøndelag, i Målselvfossen i Troms og i Repparfjordelva i Finnmark. Trappene har bidratt til sterke og livskraftige bestander av laks som har bedre evne til å motstå negative faktorer. Trappene gjør det mulig å drive bestandsovervåkning og til å sortere vill og rømt laks, men det sistnevnte er foreløpig ikke gjennomført annet enn på forsøksplanet. Beregninger viser at trapper som fungerer, er svært lønnsomme i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.

Mange fisketrapper virker dessverre dårlig. I 1990 virket bare ca. halvparten etter hensikten. Omkring 1 000   km elv utnyttes derfor ikke fullt ut. Funksjonsproblemene skyldes enten manglende vedlikehold (ca. del av alle trapper), problemer for laksen med å finne veien opp i trappen, eller at det aldri har vært laks ovenfor trappen. Dette er ofte kombinert med svake bestander, dvs. at det ikke er laks til stede som kan ta trappen i bruk (ca. del av trappene). Eksempler på trapper i viktige lakseelver som ikke virker tilfredsstillende finner vi i Sarpefossen i Glomma i Østfold, i Hvittingfossen i Numedalslågen i Vestfold, i Nausta og Gloppenelva i Sogn og Fjordane, i Åbjøra og Beiarelva i Nordland, og i Vestre Jakobselv i Finnmark. Årlig vedlikeholdsbehov for alle fisketrappene er i størrelsesorden 2 millioner kroner. På grunn av mange år med dårlig vedlikehold er det beregnet et årlig investeringsbehov i størrelsesorden 4–5 millioner kroner i en opprustingsperiode for å få reparert gamle feil og mangler. Siden 1990 er 6 millioner kroner (både offentlige og private midler) benyttet, og 26 trapper er forbedret, men mange gjenstår. Dersom en fullstendig opprusting gjennomføres, er potensialet trolig en økning i smoltproduksjonen på minst 500 000 årlig.

Kalking

Laksen forsvant fra mange sørlandselver for snart hundre år siden, og kalking av innsjøer med forsuringsproblemer har vært gjennomført i lang tid. Men det er først i de siste årene at kalking av lakseelver er kommet i gang. Årsaken er store kostnader og tekniske utfordringer ved kalking av større elver. Fra slutten av 1980-tallet til midt på 1990-tallet har de årlige bevilgningene til kalking økt fra 10 millioner til om lag 100 millioner kroner. Dette har gitt rom for kalking av elver der de lokale laksebestandene har vært utryddet eller antatt truet av utryddelse. Tabellen nedenfor viser hvilke lakseførende elver som kalkes i dag.

Til sammen er ca. 320   km lakseførende elvestrekning kalket per 1998. De årlige driftskostnadene er vel 40 millioner kroner. I tillegg kommer investeringer til doserere i elvene. Om lag 16 millioner kr benyttes til kalking i vassdrag der den stedegne laksebestanden fortsatt er til stede (175   km), mens ca. 24 millioner kr benyttes til kalking i vassdrag der den opprinnelige bestanden er utdødd (145   km elv). Her benyttes nærliggende laksebestander til reetablering.

Det er relativt kort tid siden kalking kom i gang i lakseelvene, og effekten i fangstutbytte er foreløpig beskjeden i de fleste av dem. Utsatte bestander har allerede økt i størrelse, og det er reetablert laks i vassdrag der den naturlige bestanden har dødd ut. Gjenoppbygging av en laksebestand tar tid, og den positive utviklingen i de kalkede elvene ventes å fortsette i årene fremover. Produksjonsøkningen i disse elvene vil ha en klart positiv effekt på den totale forekomsten av norsk villaks. Direktoratet for naturforvaltning har beregnet at fangsten i de kalkede elvene blir opp mot 80 000   kg laks per år. De mest positive resultatene er i elver som har vært kalket lengst, som i Audna og Ogna. I disse elvene tas det allerede store fangster laks.

Dersom kalking blir avsluttet i et vassdrag vil de investeringene som er foretatt ha liten verdi. Om det bør settes i gang kalking i flere lakseelver, avhenger av forsuringssituasjonen i årene fremover (jfr. kap. 5.3.1), og politiske og forvaltningsmessige prioriteringer. Det er fortsatt flere elver der den opprinnelige laksebestanden er utdødd som ikke kalkes. Andre bestander har sannsynligvis redusert produksjon på grunn av forsuring, men er ikke direkte truet med dagens situasjon (jfr. kap. 5.3.1). Terrengkalking som metode forsøkes utviklet for å sikre god nok vannkvalitet for laks i moderat forsurede vassdrag.

Biotopjustering i elver

Biotopjustering for å bedre de naturlige forutsetningene for produksjon av laks i vassdrag har fått økt aktualitet. Hensikten er å rette på negative konsekvenser av inngrep. De viktigste biotopjusteringene er terskler, strømkonsentratorer, kulper, utlegging av steinblokker og utlegging av gytesubstrat/skjul.

Det er bygd ca. 400 terskler i norske lakseelver. I elver der inngrep har fjernet kulper og skjul, eller der vassdraget fra naturens side er fattig på hvileplasser kan tersklene øke produksjonen av ørret og laks. Særlig i elver med redusert vannføring favoriserer tersklene ørret i konkurranse med laks fordi strømhastigheten reduseres. Tersklene er imidlertid ofte bygd for å skape nye eller bedre fiskeplasser, og slik kan de bidra til økt beskatning.

Kunstige kulper er viktige i elver med liten variasjon (naturlig strie, eller kanaliserte). Det er imidlertid vanskelig å bygge dem slik at de varer, og de kan være uheldige i områder med leire under grussjikt fordi dette kan gi tilslamming nedstrøms.

Strømkonsentratorer er nyttige der elvemiljøet er homogent og lite variert. De er billige, og egner seg godt i kombinasjon med kulper og terskler. Foreløpig er de lite brukt i Norge.

Substratforbedring, dvs. utlegging av stein eller gytegrus har vært svært vellykket i vassdrag preget av grusgraving, kanalisering og forbygging, men tiltaket har ofte begrenset varighet pga. tilslamming. Kostnaden varierer med tilgangen på egnet materiale, og bør kombineres med utlegging av større steinblokker. Substratforbedring er foreløpig nokså lite brukt i Norge. Utlegging av stor stein er oftest gjort for å skape skjul for stor fisk og dermed lage gode fiskeplasser. Skal tiltaket ha effekt må det gjennomføres etter en gjennomarbeidet plan som tar hensyn til mulige uønskede virkninger på strøm- og erosjonsforholdene.

Det er brukt anslagsvis 28 millioner kroner på biotoptiltak i norske laksevassdrag de siste ti årene, hvorav 90   % er blitt anvendt til terskler.

Genbank for villaks

I 1986 startet myndighetene oppbygging av en nasjonal genbank for laks. Denne består av en bank for nedfrosset melke og en levende genbank. I alt 5700 individer fra 152 bestander er lagret i sædbanken, mens 34 stammer og 1144 familier er i levende genbank. Den levende genbanken består av tre anlegg lokalisert til Haukvik i Trøndelag, Eidfjord i Hardanger og Bjerka i Nordland. For flere større laksevassdrag som Vosso, Driva, Rauma, Rana og Steinkjerelvene regner en med at den største delen av den gjenværende laksestammen nå kun finnes i genbanken. Kostnadene til investering og drift av den levende genbanken beløper seg per 1997 til over 80 mill. kroner.

Genbanken er hittil ikke benyttet til utsettinger i vesentlig omfang fordi tapsårsakene i vassdragene i liten grad er fjernet. De største gjenoppbyggingsprosjektene basert på genbanken har vært 16 vassdrag i Møre og Romsdal med familier som har vært sikret i Haukvik.

Tiltak mot lakseparasitten Gyrodactylus salaris

Tiltak mot lakseparasitten skjer i et nært samarbeid mellom Statens dyrehelsetilsyn (jfr. kap. 6.5), Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn. Målet med arbeidet er å forebygge videre spredning, redusere smittefaren og bevare og gjenoppbygge de rammede laksestammene. Den valgte strategien har vært å forsøke å bekjempe parasitten. Arbeidet er komplisert og medfører inngrep i vassdragene, men per dags dato foreligger det få alternativer i bekjempelsesarbeidet. Målsettingen kan imidlertid legges på ulike nivåer. For eksempel kan en ha som mål å hindre videre spredning av parasitten, eller en kan søke å fjerne parasitten helt fra hele landet. Begrensning og bekjempelse omfatter prinsipielt ulike tiltak:

• Smittebegrensning omfatter en rekke ulike tiltak, fra informasjon for å forebygge spredning i forbindelse med menneskelige aktiviteter som fiske og båtbruk, stans i kultiveringsutsettinger, stengning av fisketrapper eller bygging av fiskesperrer, og kontroll og overvåkning.

• Bekjempelse av kun parasitten. Ingen kjente kjemiske midler dreper kun G. salaris . Parasitten er mer følsom for lav pH og labilt aluminium enn laks, som igjen er mer følsom enn mange andre organismer. Dette kan kanskje på lengre sikt lede til utvikling av alternative metoder som kan benyttes til å fjerne parasitten selektivt.

• Bekjempelse av vert med parasitt. Dette inkluderer ulike tiltak, der bygging av vandringshindre og avlivning av all fisk med giftstoffet rotenon er de mest realistiske og utprøvde metodene.

Alternativene til bekjempelsesstrategien er å forsøke å hjelpe laksebestanden til å overleve uten å fjerne parasitten. Denne strategien medfører større risiko for smittespredning. Her inngår tiltak som:

• Utsetting av fisk for å kompensere for dødeligheten av laksunger pga. parasitten. Utsettingen må enten skje ovenfor infisert strekning eller som smoltutsettinger. Dette kan opprettholde bestanden og fisket, men kan bidra til økt smittefare til andre bestander. Denne strategien har hittil vært valgt blant annet i Drammenselva i Buskerud og i Vefsna i Nordland.

• Gjennom avl å få frem laks som er motstandsdyktig mot parasitten. Det er teoretisk mulig, men usikkert om det er mulig i praksis å etablere et avlsprogram for å utvikle laksens resistens mot parasitten, og samtidig ta vare på bestandens øvrige arvelige særtrekk. Metoden kan også medføre fortsatt smittepress. Nye genteknologiske metoder kan muligens forenkle et slikt avlsarbeid.

I alt 25 av de 40 vassdragene som har vært infisert, er behandlet med rotenon, i enkelte tilfeller sammen med bruk av fiskesperrer. Den første rotenonbehandlingen skjedde i 1982, mens den siste fant sted i 1997. Først ble små elver med kort lakseførende strekning behandlet, etter hvert større og mer kompliserte systemer.

Om lag 30 millioner kroner er benyttet for å overvåke, begrense og bekjempe parasitten de siste ti årene. Kostnadene omfatter selve rotenonbehandlingene, fiskesperrer, informasjonstiltak, overvåkning og forskning. I tillegg kommer kostnadene på om lag 50 millioner kroner som er benyttet til å bevare Gyrodactylus -truede bestander i levende genbank (21 av 34 stammer i levende genbank er truet av parasitten).

Rotenonbehandlingene utgjør en mindre del av samlet ressursbruk. Kostnadene ved behandlingene varierer betydelig fra vassdrag til vassdrag. De minste elvene koster noen titusener, mens behandlingene i Lærdal vår og høst 1997 kostet omlag 3 millioner kroner . Årlig bevilgning er redusert de siste årene. Ingen rotenonbehandlinger ble gjennomført i 1998. Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn har nylig lagt frem forslag til en ny handlingsplan basert på smittebegrensning og utryddelse av parasitten fra prioriterte regioner. Handlingsplanen er nå til behandling i departementene.

Erfaringene fra Lærdalselva, Rauma, Skibotnelva og Steinkjervassdragene er at kostnadene vil være betydelige om en skal kunne gjennomføre tiltaket på en forsvarlig måte. For enkelte vassdrag kan bygging av dyre fiskesperrer være nødvendig for å kunne gjennomføre en behandling. I Driva ble det i 1995 stipulert en kostnad på 9 millioner kroner til en fiskesperre. En nytte-kostnadsanalyse fra 1994 viste at bekjempelse av parasitten har høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og at det økonomisk sett er forsvarlig med betydelig høyere ressursbruk. De største negative effektene ved rotenonbehandlingene er knyttet til at en stor andel av vannlevende organismer som puster med gjeller påvirkes og kan dø. Videre påvirkes arter som lever av disse. Uønskede negative effekter er først og fremst drøftet i forhold til andre fiskearter, vannlevende insekter, og fugl og pattedyr som lever av fisk eller insekter. Omfattende undersøkelser viser at rotenonbehandling gir en midlertidig reduksjon i bunndyrfaunaen. De fleste elver rekoloniseres raskt ovenfra, der bunndyrfaunaen er den samme. Sjøørreten reetablerer seg raskt i behandlede elver. Andre ferskvanns- eller brakkvannsstasjonære arter som stingsild og ørret må tas vare på gjennom egnede innsamlingsprogram, for reetablering etter rotenonbehandling.

Oppkjøp av fisket ved Færøyene

Siden 1991 er færøyske fiskere og myndigheter blitt betalt for å avstå fra å fiske den kvoten av laks som de er gitt i NASCO forhandlingene (jfr. kap. 5.4 og 6.8). Ordningen kom i stand etter initiativ fra den Island-baserte organisasjonen North Atlantic Salmon Fund. Norske myndigheter vedtok å delta i oppkjøpet og økte fiskeravgiften for laks med henholdsvis 40,- (fra 110,- til 150,- fra 1990 til 1991), og med 30,- (til 180,- i 1992). Deler av økningen var øremerket innløsning av Færøyfisket.

Til sammen er det bidratt med ca. 9,4 millioner kroner fra norsk side til oppkjøpet av fisket ved Færøyene, av dette har ca. 8,1million kommet fra fiskefondet. Dersom en forutsetter at i snitt 20   % av fangsten ved Færøyene er rømt oppdrettslaks, at fisken på tilbakevandringen før fiske i norske farvann og elver tar til er utsatt for en naturlig dødelighet på 10   %, og at gjenværende laks har en tilvekst på 60   %, tilsier dette at oppkjøpet har økt innsiget av vill laks til Norge med mellom 100 og 250   tonn årlig. Dette forutsetter imidlertid at kvoten ville blitt fisket i sin helhet.

Oppsummering lakseforsterkningstiltak

Miljømyndighetene, rettighetshavere og frivillige har altså brukt betydelige ressurser på tiltak for å kompensere for tapsfaktorer, fjerne tapsfaktorer eller øke produksjonsmulighetene for laks. Dette har ikke økt det norske bestandskomplekset som helhet, men har sannsynligvis bidratt til å redusere nedgangen.

Det synes ikke å foreligge en helhetlig vurdering som grunnlag for å prioritere tiltak og gjennomføre de mest kostnadseffektive og viktigste tiltakene for å bevare villaksen. I den grad tiltaksarbeidet har vært styrt, skjer det først og fremst ved politisk øremerking gjennom miljømyndighetenes budsjett, og ved påleggshjemler i forbindelse med vassdragsreguleringer.

De ulike tiltakene ikke kan sees løsrevet fra hverandre, men må i mange tilfeller supplere hverandre for å gi optimal effekt.

6.2.3 Lakseforskningen

Den anvendte lakseforskningen har vært en integrert del av lakseforvaltningen nesten fra etatens start i 1855 og frem til Norsk institutt for naturforskning (NINA) ble skilt ut fra Direktoratet for naturforvaltning i 1988. NINA ledes i dag av et styre oppnevnt av Miljøverndepartementet, og med basisbevilgning over departementets budsjett.

Lakseforskningen var den første tiden preget av praktiske forsøk knyttet til klekking og utsetting, bygging av trapper og fiske. Undersøkelser av for eksempel gyting, vekst og vandringer inngikk i etatens forvaltningsmessige oppgaver. Statens forsøksvirksomhet for ferskvannsfiskeri ble opprettet i 1912, underlagt fiskeriinspektørens kontor i Landbruksdepartementet, og opphørte ved opprettelsen av Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske i 1965. Fiskeforskningen ble da etablert som en egen avdeling under direktoratets kontor for ferskvannsfiske. Først i 1985 ble avdelingen flyttet fra Ås i Akershus til direktoratet i Trondheim. I 1988 ble forskningen på ferskvannsfisk utskilt i en egen frittstående stiftelse, sammen med viltforskning og enkelte andre anvendte økologiske institutter. Fiskeforskningen hadde gjennom 60- og 70-tallet fått nye oppgaver. Blant annet var ferskvannsbiologiske undersøkelser om virkninger av vannkraftutbygging blitt en omfattende oppgave, som ble finansiert av regulantene. Reguleringsundersøkelsene under Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk var etablert. Flere episoder med fiskedød på Sørlandet førte også til økt forskning på sur nedbør og fisk.

Lakseforskningen er i dag oppdragsorganisert. Direktoratet for naturforvaltning er den viktigste oppdragsgiveren for forskning og utredningsarbeid. Andre oppdragsgivere er NVE, Energiforsyningens fellesorganisasjon, Norges forskningsråd, regulanter, fiskerimyndighetene og havbruksnæringen. NINA er den største forskningsinstitusjonen som arbeider med villaks. Også andre institusjoner, blant annet Havforskningsinstituttet (HI), Norsk institutt for vannforskning, Veterinærinstituttet, regionale forskningsinstitutter, Laboratoriene for ferskvannsøkologi og innlandsfiske ved de zoologiske museene samt universitets- og høyskolesektoren driver oppdragsforskning. Det foreligger ikke en samlet oversikt over ressursbruken til villaksforskning, men anslagsvis 30 – 50 millioner kroner er brukt årlig de siste årene, inkludert kostnader ved universitetene og til drift av forsøksstasjoner.

NINA er institusjonen med mest omfattende forsknings på villaks. Forskningen omfatter bl.a. produksjon, livshistorie, populasjonsbiologi, genetikk, parasitter, atferd, vandringer, beskatning og overlevelse. HI som er underlagt Fiskerimyndighetene, har økt sitt arbeid med laks de siste årene. HI har en egen avdeling, senter for havbruk, som blant annet driver med sykdomsforskning (bl.a. lakselus), genetikk og oppdrett basert på steril laks. Andre avdelinger ved HI har på oppdrag fra DN arbeidet med vandringer og vekst i marint miljø. Veterinærinstituttet (VI) er landbruksmyndighetenes veterinærvitenskapelige forskning- og kompetansesenter innen laboratoriediagnostikk, epidemiologi, forebyggende helsearbeid og sykdomskontroll. De er offentlig diagnoselaboratorium på sykdommer hos akvatiske dyr, yter forvaltningsstøtte til dyrehelsemyndighetene og driver bl.a. forskning på sykdommer hos laks, bl.a. lakselus og Gyrodactylus salaris . Andre forskningsmiljøer arbeider med oppgaver som i det vesentlige er oppdrag i forbindelse med vassdragsreguleringer og fiskeoppdrett. Innsatsen ved universitetene er redusert de siste årene, men det pågår noe forskning om blant annet parasitter, ferskvannsøkologi, næringsøkologi og habitatbruk. Norske forskningsmiljøer har et utstrakt internasjonalt samarbeid, blant annet innen ICES’ arbeidsgruppe om laks. Overvåkningsarbeidet er delt mellom DN, fylkesmennene og NINA.

6.3 Vassdragsmyndighetene og lovgivningen om fysiske inngrep og bruk av vassdragene

Vassdragslovgivningen reflekterer den mangesidige utnyttelsen av vassdragene: samferdsel, vannforsyning, tømmertransport og energikilde. Elektrisitetsproduksjon har vært en dominerende brukerinteresse det siste århundret. Samfunnsinteresser som landbruk, sikring mot skadeflom og samferdsel har medført kanalisering, bekkelukking, senking, masseuttak, forbygging og fjerning av kantvegetasjon i og langs vassdragene (jfr. kapittel 5). De to sentrale lovene er vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven. Mens tillatelse etter vassdragsloven i prinsippet kreves for alle typer inngrep og virksomhet i vassdrag som berører allmenne interesser, gis tillatelser til vassdragsutbygging hovedsakelig etter vassdragsreguleringsloven. Nedenfor omtales først behandling av vassdragsreguleringssaker, deretter andre inngrep.

Norge har i mer enn 100 år hatt verdens største produksjon av vannkraft per innbygger. Målt i total vannkraftproduksjon er Norge nummer seks i verden. Industriutviklingen har vært avhengig av vannkraft som energikilde. Produksjonsteknikken ble utviklet før overføringsteknikken, og den første kraftkrevende industrien måtte ligge nær kraftkilden i stedet for nær markedene. Utenlandske investorer fikk tidlig øynene opp for vannkraftressursene i Norge. Etter unionsoppløsningen økte motstanden mot utenlandske oppkjøp, og det ble vedtatt konsesjonslover med regler om vederlagsfritt hjemfall av konsesjoner og anlegg etter 60 år («panikkloven» fra 1906, senere industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven fra 1917).

Vannkraftressursene skapte grunnlag for oppsving og omstrukturering i norsk økonomi og næringsliv utover på 1900-tallet. Etter hvert økte bekymringen for hvilke konsekvenser utbygging hadde på natur og miljø. Konfliktene mellom naturverninteressene og kraftinteressene toppet seg i Mardøla-aksjonen på begynnelsen av 1970-tallet og aksjonene mot Stortingets vedtak om å bygge ut Alta/Kautokeino-vassdraget i 1978.

Fra sentralt hold fremheves det at den store epoken for utbygging av vannkraft er slutt i Norge. Det betyr at man i fremtiden sannsynligvis ikke står foran nye store utbygginger. Derimot vil fokus bli rettet mot justeringer, utvidelser og endringer av eksisterende reguleringer. Konturene av slike oppgraderinger merkes allerede i vassdragsforvaltningen. Kravet til søknader og saksbehandlingsrutiner vil variere avhengig av tiltakets type og størrelse, og det er bare de største sakene som behandles og avgjøres i Stortinget. Konsesjonsbehandlingen av vannkraftsaker kan være kompleks, og sakene kan deles inn i følgende 5 hovedtyper:

1. Tiltak som ikke trenger konsesjon etter vassdragslovgivingen. Utbygging av mindre elvekraftverk eller opprusting/utvidelse av kraftverk der allmenne interesser av noen betydning ikke blir berørt, jfr. vassdragslovens §§ 104–106. Slike tiltak er ikke konsesjonspliktige etter vassdragslovgivningen. Konsesjonsplikten avgjøres av NVE på bakgrunn av tiltakshavers opplysninger og etter rådføring med fylkesmannens miljøvernavdeling. Vurdering av konsesjonsplikten for mikro- og minikraftverk blir vurdert særskilt. Mikrokraftverk er installasjoner under 100 kW, og minikraftverk er installasjon fra 100 kW til 1000 kW. Tiltakene kan trenge konsesjon etter energiloven ved bestemt spenningsnivå på det elektriske utstyret.

2. Tiltak som behandles etter vassdragslovens §§ 104 – 106. Tiltak som medfører ulemper for allmenne interesser og dermed er konsesjonspliktige. Dette gjelder utbygging av elvekraftverk og opprusting/utvidelse uten reguleringer/tilleggsreguleringer med produksjonsøkning under 40 GWh/år og utbyggingskostnad under 50 millioner kr (eksklusive elektriske komponenter).

3. Tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven uten melding og konsekvensutredning. Reguleringer og overføringer med økning i middelproduksjon mindre enn 40 GWh/år og utbyggingskostnad mindre enn 50 millioner kr (eksklusive elektriske komponenter).

4. Tiltak som etter konkret vurdering kan kreve melding og konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Prosjekter med middelproduksjon mindre enn 40 GWh/år og utbyggingskostnad større enn 50 millioner kr (eks. elektriske komponenter). Avhengig av tiltakets type og virkninger kan tiltaket behandles som type II), III) eller V).

5. Tiltak som krever melding og konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Utbygging, regulering og/eller overføringer med økning i middelproduksjon på mer enn 40 GWh/år. Søknad etter vassdragslovgivningen behandles parallelt med konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Dersom tiltaket er av en slik karakter at det krever konsesjon, gis denne av Kongen i statsråd etter en saksbehandling der berørte private interesser og alle relevante fagmyndigheter involveres. Enkelte saker avgjøres etter behandling i Stortinget. For laksen og lakseinteressene er systemet med vilkår for konsesjoner viktig. Dette gjelder både hvordan vilkårene er utformet i dag, og hvordan de kan endres ved revisjon. Viktige vilkår i forhold til laks har vært spørsmålet om minstevannføring, manøvreringsreglement (inkludert lokkeflommer) og kompensasjonstiltak, i første rekke pålegg om utsetting av laks, bygging av fisketrapper og eventuelt andre tiltak som kan redusere negative virkninger. Konsesjonsvilkårene harr endret seg gjennom tidene, og er blitt strengere for regulanten, særlig i vassdrag med store interesser ut over kraftpotensialet. I nyere konsesjoner er det ofte bestemmelser om at manøvreringsreglementet kan vurderes etter fem eller ti år hvis hensyn tilsier det. Tidligere ble vilkår fastsatt for hele konsesjonstiden. Konsesjonstiden er ubegrenset der offentlige eierinteresser er minst 2/3, ellers 60 år. Det ble åpnet for revisjon av vilkårene i 1959, og revisjonstiden ble satt til 50 år. De første revisjonene kan derfor foretas i vassdrag regulert etter 1959 fra år 2009. I 1992 ble revisjonsintervallet redusert til 30 år. Konsesjoner med tidsbegrensning kan revideres når konsesjonen løper ut og det søkes ny konsesjon. Revisjonsadgangen gir muligheter til å rette opp eller redusere miljøskader. Det er altså ikke plikt til, men adgang til revisjon. Skal denne muligheten kunne utnyttes i vassdrag der tidligere reguleringer har gitt skader som gjennom revisjon kan reduseres, kreves det oppfølging fra representanter for allmenne interesser.

«Verneplan for vassdrag» (Verneplan I–IV) og «Samlet plan for vassdrag” er viktige planer for å koordinere interessene knyttet til vannkraftutbygging og andre formål. Planene trekker opp rammene for den videre utbyggingen av vannkraften i Norge.

Regjeringen ga i 1969 Sperstadutvalget og Hovedstyret i NVE i mandat å utarbeide en verneplan for vassdrag. Til sammen er det utarbeidet fire verneplaner for norske vassdrag der 341 vassdragsobjekter er vernet. Formålet med verneplanene var å verne et representativt tverrsnitt av norsk vassdragsnatur mot kraftutbygging. Vernet mot kraftutbygging har i mange tilfeller ikke hindret andre typer inngrep i disse vassdragene. Nærmere retningslinjer for forvaltning av de vernede vassdragene er gitt gjennom Miljøverndepartementets rikspolitiske retningslinjer hjemlet i plan- og bygningsloven (jfr. kap. 6.6), og i NVEs retningslinjer for differensiert forvaltning av vernede vassdrag. Sentralt i disse er at forvaltningen av de vernede vassdragene bør differensieres etter tilstand og hvilke verneverdier som finnes. Det innebærer at ulike hensyn skal vektlegges i tettbygde områder, i områder med spredt bosetning og mer urørte områder. I alt 147 laksevassdrag er vernet mot kraftutbygging i verneplan for vassdrag, men mange av dem er påvirket av andre fysiske inngrep. Vernede elver omfatter blant andre Tana og de fleste andre vassdragene i Finnmark, Gaula i Sør-Trøndelag, Eidselva, Stryn og Gaula i Sogn og Fjordane og Figgjo i Rogaland.

Miljøverndepartementet har hatt ansvaret for «Samlet plan». Systemet gir en prioritering av videre utbyggingsrekkefølge på mulige vannkraftprosjekter ut fra en kombinasjon av miljøhensyn og kraftverksøkonomisk lønnsomhet og skal sikre at de samfunnsmessig gunstigste prosjektene behandles først. Samlet plan ble første gang behandlet av Stortinget i 1986. Den er senere revidert to ganger. Per i dag er om lag 30 lakseførende vassdrag berørt av prosjekter i kategori I, som kan konsesjonsbehandles straks. I ett av disse er laksebestanden utryddet av sur nedbør og flere andre er tidligere berørt av reguleringer.

Vassdragsforvaltningen for øvrig styres sentralt gjennom vassdragsloven og lokalt gjennom plan- og bygningsloven. I tillegg kan en rekke sektorlover komme til anvendelse i ulike vassdragssaker, f   eks lakse- og innlandsfiskloven, forurensningsloven og naturvernloven. Vassdragsloven er den generelle loven om vassdragene og inneholder privatrettslige bestemmelser om vannuttak, ekspropriasjonsbestemmelser og bestemmelser om offentlig tillatelse til tiltak som berører allmenne interesser også for andre typer inngrep enn vannkraftutbygging. Forvaltningsansvaret ligger hos Olje- og energidepartementet. Håndhevelse av vassdragslovens §§ 104 – 106 er delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med unntak av kraftutbyggingssaker. Dog er det NVE som gir tillatelse til mini- og mikrokraftverk. Paragrafene krever konsesjon for tiltak som berører allmenne interesser i noen grad, som f.eks. fiskens frie gang, allmenn ferdsel, naturvernhensyn, friluftsliv og kultur- og landskapshensyn. NVEs regionkontorer står for planlegging og i enkelte tilfeller også praktisk utførelse av fysiske vassdragstiltak som flom- og erosjonssikring og miljøtiltak. Regionale miljøvernmyndigheter (fylkesmannens miljøvernavdeling) trekkes inn i saksbehandlingen ved at de gir en faglig vurdering av effekten for allmenne interesser, bl.a. på laks og laksefiske. Forurensningsloven og naturvernloven er også aktuelle ved fysiske inngrep i vassdragene. Kommunen trekkes inn der inngrepene krever byggetillatelse eller er meldepliktige etter plan- og bygningsloven og kommuneplanens arealdel.

Fysiske inngrep og ulike former for bruk av vassdragene kan ha negative effekter på laksen både når det gjelder vandringsmuligheter, tilgangen på egnede leveområder, næringstilgang og konkurranse med andre arter. Vassdragsmyndighetenes og andre sektormyndigheters vektlegging av hensynet til laks og andre allmenne interesser, vil derfor i mange vassdrag være avgjørende for laksen. Hvordan avveiningen skal gjennomføres i praksis foreligger det få konkrete retningslinjer om, og hensynet til laksen er i lovverket sidestilt med en rekke andre hensyn og interesser.

I mindre inngrepssaker skjer koordineringen lokalt mellom bruks- og verneinteresser i kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner med hjemmel i plan- og bygningsloven (se også avsnitt 6.6). I tillegg kan kommunene lage egne vassdragsplaner som legger premisser for bruk og vern av vassdragene, setter mål for miljøkvaliteten og samordner kommunal, fylkeskommunal og statlig virksomhet knyttet til vassdragene. Vassdragsplanen kan vedtas som kommunedelplan og vil legge rammer for utnyttelsen av vassdraget og for vurderinger av søknader om ulike typer inngrep i vassdraget. Vanligvis har fylkeskommunen en funksjon som samordnende planmyndighet for interkommunale vassdragsplaner.

Økt fokus på miljøaspekter har påvirket vassdragslovgivningen. Vassdragsreguleringsloven er endret flere ganger. Det er innført bestemmelse om forhåndsmelding, og denne er senere samordnet med plan- og bygningsloven. Det foreligger nå forslag til en ny vannressurslov (NOU 1994:12) som skal erstatte den eksisterende vassdragsloven. Lovforslaget inneholder paragrafer med krav om minstevannføring i alle vassdrag tilsvarende alminnelig lavvannsføring, entydige krav om kantvegetasjon, og klarere krav og bestemmelser om inngrep som masseuttak, lukking og gjenåpning av vassdrag og tørrlegging av våtmarksområder enn i dagens lovverk. Det er videre foreslått at tidligere inngrep uten konsesjon kan bli kalt inn for konsesjonsbehandling. Lovforslaget legger opp til at kommunale planvedtak skal tillegges større vekt i konsesjonssaker enn tidligere. Forslaget til lov vil bli behandlet av Stortinget i vårsesjonen 1999. Det er usikkert i hvilket omfang de ovennevnte forslagene blir tatt inn i den endelige versjonen.

6.4 Fiskerimyndighetene og fiskeoppdrettsloven

I 1946 opprettet Norge – som det første landet i verden – et eget departement for fiske og fangst. Under Fiskeridepartementet sorterer blant annet Fiskeridirektoratet, Kystdirektoratet og Havforskningsinstituttet. Direktoratene er rådgivende og utøvende organer for departementet innenfor sine fagfelt, og forskningsinstituttet skal gi faglige og tekniske råd til myndighetene.

Fiskeridirektoratet er Fiskeridepartementets fremste rådgiver og utøvende organ i fiskeri-, havbruk- og havmiljøspørsmål. Direktoratet er delegert en lang rekke forvaltningsoppgaver. Direktoratets hovedoppgave er planmessig å arbeide for at norsk fiskerinæring fremmes og utvikles til beste for dem som arbeider i næringen, og slik at fiskeressursene på lang sikt gir et optimalt økonomisk utbytte.

Fiskeridirektoratet skal bidra til å oppfylle Fiskeridepartementets overordnede mål om å skape en bærekraftig og lønnsom fiskeri- og havbruksnæring, og gjennom dette bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, sikre folk trygge og gode arbeidsplasser og øke næringens lønnsevne. Fiskeridirektoratet skal til enhver tid besitte kunnskap for best mulig å kunne ivareta oppgaven som forvaltningsansvarlig etat for både den tradisjonelle fiskerinæringen og for havbruksnæringen.

Fiskeridirektoratets virksomhetsområder omfatter ressursforvaltning, havbruksforvaltning, kvalitet og ernæring (næringsmidler) og konkurrerende bruk av hav og kystsone. Ressursforvaltningen omfatter marine fiskearter og sjøpattedyr, men ikke ville, anadrome fiskearter som for eksempel laks. I forhold til villaksproblematikken er det særlig havbruks- og sjøpattedyrforvaltningen (sel og hval) som har betydning, det siste primært knyttet til predasjon. Fastsettelsen av fiskeregler for saltvannsfisket kan påvirke muligheten for bifangst av laks.

Fiskeridirektoratets ytre etat er nylig omorganisert og består fra 1.11.98 av 9 regionkontor underlagt en avdeling sentralt i Fiskeridirektoratet. Som et ledd i omorganiseringen er Rettledningstjenesten, med 9 fiskerisjefer og fiskerirettledere i en rekke kommuner, slått sammen med Kontrollverkets 5 distriktskontorer. Gjennom omorganiseringen er det etablert klare skiller mellom seksjonen for næringsutvikling og seksjonen for kontroll og tilsyn.

Havbruksforvaltning

Fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret og er konsesjonsgivende myndighet for oppdrettsnæringen. Fra 1986 har fiskerisjefene, fra 1.11.1998 Fiskeridirektoratets regionkontor, fått delegert myndighet etter fiskeoppdrettsloven og hatt ansvaret for hovedelementene i den daglige forvaltningen av oppdrettsnæringen. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet har delansvar i henhold til fiskesykdomsloven, forurensingsloven og plan- og bygningsloven. Også her er forvaltningsansvaret delegert til henholdsvis fylkesveterinæren og fylkesmannen.

Alt oppdrett av fisk og skalldyr er avhengig av offentlig tillatelse og har vært underlagt et konsesjonssystem fra vedtakelsen av fiskeoppdrettsloven i 1973. All form for fiskeoppdrett omfattes av fiskeoppdrettsloven, men så langt har oppdrett av atlantisk laks og regnbueørret vært helt dominerende. I motsetning til annet oppdrett, er oppdrett av matfisk av laks og ørret næringspolitisk regulert, og det er de politiske myndigheter som avgjør om det skal åpnes for tildeling av nye konsesjoner. Den siste landsomfattende konsesjonsrunden ble lyst ut i 1985, mens en regional tildelingsrunde for Finmark og Nord-Troms ble lyst ut i 1988. Etter denne tid er det ikke delt ut nye konsesjoner i runder. Produksjonen er likevel mer enn fordoblet (110   %) siden 1990.

Endring av reglene for eierskap i 1991 har ført til at det omsettes matfiskkonsesjoner for betydelige beløp. Det er en klar tendens til at eierskap samles hos relativt få, store grupperinger og konstellasjoner. Samtidig kan en se en økt internasjonalisering der norske selskaper er aktive i for eksempel skotsk lakseoppdrett. Et viktig produksjonsbegrensende virkemiddel er den såkalte fôrkvoteordningen for laks. Mens veksten i produksjonen av regnbueørret var 46   % (fra ca. 23   000   tonn til 33   500 tonn) fra 1996 til 1997, var veksten i produksjonen av laks 11   % (fra ca. 297   600   tonn til 331   400 tonn).

Fiskeoppdrettsloven (§5) stiller ufravikelige vilkår til tillatelser. Tillatelse skal ikke gis dersom anlegget vil 1) «volde fare for utbredelse av sykdom”, 2) «volde fare for forurensning” 3) «ha en klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljø”. Tillatelse for oppdrett av laks og ørret er dessuten næringspolitisk regulert. Behandling av en søknad om konsesjon eller lokalitet til fiskeoppdrettsvirksomhet er samordnet mellom Kystverket, fylkesveterinæren, fylkesmannen og Fiskeridirektoratets regionkontor. Hensynet til villaksen er ikke nevnt spesifikt i loven, men inngår i de krav som stilles i § 5, og i fylkesmennenes uttalelser om anleggets plassering i forhold til en lang rekke allmenne interesser. Fiskeridirektoratets regionkontor foretar en samlet vurdering av om tillatelse etter fiskeoppdrettsloven kan gis. I innlandsfylkene er denne myndigheten delegert til fylkesmannen.

Ny forskrift om etablering, drift og sykdomsforebyggende tiltak ved oppdrettsanlegg (drifts- og sykdomsforskriften) ble vedtatt i desember 1998. Denne forskriften er hjemlet både i fiskeoppdrettsloven og fiskesykdomsloven og angir derfor også arbeidsfordelingen mellom fiskeri- og veterinærmyndighetene. Forskriften fastslår blant annet at aktiviteter i tilknytning til drift og vedlikehold av anlegg skal journalføres (§ 9), at konsesjonshaver er ansvarlig for å ha jourført beredskapsplan for forebyggelse og begrensning, samt tiltak ved rømning m.v. (§ 25 nr.1), at konsesjonshaver er ansvarlig for overvåkningsfiske med sikte på å oppdage eventuelle rømninger av oppdrettsfisk (§ 25 nr. 2), er forpliktet til å melde fra til fiskerimyndighetene dersom fisk rømmer eller når mistanke foreligger (§ 25 nr. 3) og til å foreta gjenfangst av fisk som har rømt fra anlegget. Fisket skal foregå innenfor en sone på 500   m fra anlegget. Ved påvist eller mistanke om sykdom kan gjenfangstplikten utvides eller innskrenkes i tid og rom.

En hovedutfordring knyttet til forholdet mellom lakseoppdrett og forvaltning av vill laks har vært rømningsproblematikken (jfr. kap 5.3.7). Denne er nøye knyttet til anleggenes tekniske standard og drift. I fiskeoppdrettsloven heter det «Anlegg som skal nyttes til oppdrettsvirksomhet skal ha forsvarlig teknisk standard.» (§ 14a første ledd). Bestemmelsen er generell og krever derfor nærmere konkretisering. I over 10 år er det arbeidet med å få etablert godkjenningsordninger, foreløpig uten at slike er iverksatt.

Teknisk komite for fiskeoppdrett (utstyrsprodusenter, oppdrettere, forsikringsselskap og Det Norske Veritas) arbeidet med en sertifiseringsordning fra midt på 80-tallet, men dette gikk i oppløsning i løpet av få år. En sertifiseringsordning ble utarbeidet og vedtatt av myndighetene i desember 1992 på grunnlag av innstilling fra det såkalte Rømningssikringsutvalget, men ble aldri operativ. Havbruksmeldingen fra 1994–95 påpekte på nytt den store miljøtrusselen som rømning utgjør, og tok igjen opp spørsmålet om et godkjennings- og kontrollsystem for oppdrettsanlegg. I 1995 ble typegodkjenningsutvalget oppnevnt og i februar 1997 kom sluttrapporten fra utvalget med forslag til et regelverk. Det ble fremmet forslag om en godkjenningsordning for flytende oppdrettsanlegg, inkludert forslag om endringer i forskriftene som typegodkjenningsutvalget mente var nødvendig. Hovedmålet med ordningen var å redusere havari og rømning. Godkjenningsordningen er anbefalt av Fiskeridirektøren. Snaut to år etter oversendelse fra utvalget har ikke Fiskeridepartementet sendt forslaget på høring.

Et annet virkemiddel som fiskerimyndighetene i samarbeid med andre myndigheter har brukt for å beskytte villaksen, er å opprette sikringssoner for laksefisk. Med hjemmel i fiskeoppdrettslovens § 5 nr. 3 ble det i 1989 etablert midlertidige sikringssoner for laksefisk (MSL). Sonene ble opprettet for å hindre videre spredning av lakseparasitten G. salaris og for å forebygge genetiske skadevirkninger av rømt oppdrettslaks på villfiskpopulasjonene. Ordningen omfattet sjøområder utenfor vassdrag med bestander med nedarvede særtrekk som gjorde bestanden spesielt verdifull å ta vare på og vassdrag med en relativt individrik laksestamme, fortrinnsvis med god naturlig reproduksjon. I alt 125 vassdrag ble omfattet av ordningen. Det ble ikke tillatt å etablere nye oppdrettsanlegg innenfor sonene, mens allerede eksisterende anlegg kunne drive videre. På oppdrag fra myndighetene har Evalueringsutvalget evaluert effekten av de midlertidige sonene for perioden 1989–94. Utvalget avga sin innstilling i januar 1996. Utvalget påpekte den manglende vitenskapelige dokumentasjon av effekten av sonene. Imidlertid syntes først og fremst de store sikringssonene og andre områder med få eller ingen anlegg (Skagerrak, Sognefjorden, Trondheimsfjorden og Øst–Finnmark) å ha effekt i forhold til å redusere innslag av rømt laks i vassdragene og begrense smitten av lakselus. De mindre sonene kunne ha et ukjent smitteforebyggende potensiale. Evalueringsutvalget foreslo at ordningen skulle forlenges – under betegnelsen sikringssoner (SS) – med fem år under at forutsetning av at det i perioden skulle gjennomføres forskningsprosjekter som skulle avklare effekten av sonene. I noen tilfeller ble grensen korrigert i forhold til gjeldene soner (MSL). I tillegg foreslo evalueringsutvalget at det utenfor en rekke av sikringssonene (SS) skulle opprettes tiltakssoner (TS), med mindre omfattende begrensninger på oppdrettsvirksomheten. Fiskeri-, Landbruks- og Miljøverndepartementet har gjort prinsippvedtak om å innføre ordningen med SS/TS, men formelt vedtak er ennå ikke fattet. Frem til det skjer er ordningen med MSL forlenget. Utvalget tar departementenes prinsippvedtak til etterretning og legger til grunn at ordningen med SS/TS vil bli iverksatt. Som omtalt i kap. 9.2 bygger utvalgets forslag til tiltak blant annet på ordningen med SS/TS.

Saltvannsfiskeforvaltningen

Fiskeridepartementet er øverste myndighet for saltvannsfiskeriene og forvaltningen av sjøpattedyr. Tilknytningspunktene til laks er i første rekke:

• Bifangster av laks i saltvannsfiskeriene, og virkemidler som kan redusere eller eliminere disse. Virkemidlene er i første rekke redskapsbestemmelser, bestemmelser om fisketider og fiskelokaliteter og oppsyn.

• Fiske av arter som er sentrale byttedyr og konkurrenter til laks.

• Forvaltning av sjøpattedyr. Det er i første rekke kystsel og ishavssel som kan være aktuelle predatorer på laks. Kvoter og fangstbestemmelser fastsettes av fiskerimyndighetene i medhold av saltvannsfiskeloven av 1983. Fiskeridirektoratet vedtok i 1996 i medhold av saltvannsfiskeloven forskrift om forvaltning av sel på Norskekysten. Fiskeridirektøren kan gi tillatelse til seljakt i alle områder hvor kystselbestandene vurderes jaktbare. Jakttidsrammene er satt fra 2. januar til 30. april og fra 1. august til 30. september. Etter den nye forskriften kreves det avlagt jaktprøve og skyteprøve for storvilt for å kunne jakte kystsel. Kvoten for kystsel var på 655 dyr i 1997, hovedsakelig fra Møre og Romsdal og nordover. Det åpnes i tillegg for felling av skadedyr på fiskeredskap og oppdrettsanlegg etter spesielle regler. En del bestander og arter er imidlertid også påvirket av at store deler av artenes forekomst i Norge er knyttet til områder som er vernet etter Naturvernloven og underlagt Miljøverndepartementets myndighetsområde. Dette gjelder for eksempel kystselarten havert, som har verneområdet Froan utenfor Trøndelag som et sentralt leveområde.

6.5 Landbruksmyndighetene og fiskesykdomsloven

Offentlig sykdomskontroll hos fisk ble etablert med Lov av 6. desember 1968 om tiltak mot sykdommer hos ferskvannsfisk. Loven trådte i kraft 30. juni 1969 sammen med forskrifter som regulerte importen av levende ferskvannsfisk og rogn. Oppdrettsnæringen er siden den gang fullstendig endret, og er fortsatt i sterk utvikling. Fra et begrenset dambasert ferskvannsoppdrett av ørret har næringen utviklet seg til en sjøbasert laks- og regnbueørretproduksjon. I juni 1990 vedtok Stortinget en midlertidig sykdomslov som også omfattet marine organismer i fangenskap. Permanent lov om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr (fiskesykdomsloven) ble vedtatt av Stortinget den 13. juni 1997 med ikrafttredelse 1. januar 1998. Den omfatter nå alle akvatiske dyr, inkludert marine, viltlevende bestander av fisk og sjøpattedyr.

Landbruksdepartementet har forvaltningsansvaret for akvatiske dyr i fangenskap, og viltlevende dyr av ferskvannsarter. Myndighet til å forvalte regelverket er i hovedsak delegert til Statens dyrehelsetilsyn ved sentralforvaltningen, fylkesveterinærene (9 regioner) og distriktsveterinærene (ca. 210). I de fleste tilfeller er det fylkesveterinæren som har myndighet til å fatte vedtak i medhold av loven eller dens forskrifter, mens distriktsveterinæren fører tilsyn med at regelverket og eventuelle pålegg følges. Sentralforvaltningen er ankeinstans for vedtak som er fattet av fylkesveterinæren, og kan gi retningslinjer eller instrukser for fylkes- og distriktsveterinærenes håndheving av loven og forskriftene.

Formålet med fiskesykdomsloven er å forebygge, begrense og utrydde smittsom sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr. Den permanente loven er bygget opp slik at de generelt forebyggende forhold som ønskes regulert, er nevnt konkret i egne bestemmelser med hjemmel til å gi forskrifter om bl.a. regionalisering, internkontroll, helsekontroll, drift av anlegg, transport, slakting, etc. Loven gir imidlertid vide fullmakter til å treffe nødvendige tiltak og gi påbud i de tilfeller det er påvist, eller det er mistanke om smittsom sykdom. En rekke forskrifter er gitt med hjemmel i fiskesykdomsloven for å sikre god smittehygiene i hele produksjonskjeden fra rogn/melke til slakt. De viktigste tiltakene er av forebyggende karakter og går ut på å bryte smitteveiene mellom de forskjellige produksjonstrinnene. Tiltakene omfatter blant annet:

• fylkesveterinærens godkjenning av oppdrettslokaliteter,

• obligatoriske helsekrav ved omsetning av rogn, yngel og smolt,

• forbud mot "usikre" vannkilder til klekkerier og settefiskanlegg,

• forbud mot flytting av sjøsatt fisk,

• sikring av smitteforhold ved transport av levende fisk,

• transport og behandling av avfall fra anlegg,

• behandling av avfall og avløpsvann fra slakterier, tilvirkningsanlegg m.v.

Fylkesveterinæren er delegert relativt vide fullmakter til å iverksette de tiltak som er nødvendig for å hindre spredning og bekjempe smittsomme sykdommer. Kostnader ved gjennomføring av tiltak som pålegges, må bæres av anleggets eier. Hvilke tiltak som iverksettes, er avhengig av hvor alvorlig sykdommen er. De meldepliktige sykdommene er delt inn i grupper avhengig av alvorlighetsgrad og utbredelse. A-sykdommer omfatter ondartede, smittsomme sykdommer som vil gi spesielt alvorlige økonomiske eller økologiske konsekvenser. Dette er sykdommer som forekommer sjelden, og som en ønsker å holde Norge fritt for. Ønsket om å holde landet fritt for disse sykdommene gjør at det ikke er tillatt å vaksinere mot A-sykdommer. Hvis de dukker opp, forsøker en å utrydde dem med øyeblikkelig nedslakting og brakklegging mv. Lignende tiltak kan også iverksettes overfor anlegg som har vært i kontakt med et anlegg der det er påvist en A-sykdom.

B-sykdommer er smittsomme sykdommer som også kan gi alvorlige økonomiske eller økologiske konsekvenser. Som regel har de begrenset forekomst, men i de fleste tilfeller er det sykdommer som en ikke regner med å kunne utrydde helt. Tiltakene har som målsetning å bekjempe og begrense utbredelsen. Det gis ikke offentlig pålegg om utslakting med mindre det er nødvendig for å hindre videre smittespredning. Det kreves en plan for kontrollert nedslakting og brakklegging, og anlegget pålegges smittehygieniske rutiner for å forhindre videre spredning av smitte.

Den tredje gruppen smittsomme sykdommer, C-sykdommene, kan være naturlig forekommende og vidt utbredt, og er som regel av mindre økonomisk eller økologisk betydning. Vanligvis iverksettes det ikke offentlige tiltak mot C-sykdommer. Et unntak er lakselus. I forarbeidene til den nye loven er lakselus spesifikt nevnt som en C-sykdom fylkesveterinæren kan gi pålegg om tiltak mot. Som et ledd i bekjempelsen av sykdommer i gruppe A og B, samt lakselus i gruppe C, har fylkesveterinæren anledning til å opprette geografiske soner hvor spesielle tiltak mot sykdomsspredning iverksettes.

Hovedansvaret for bekjempelsen av lakselus som C-sykdom ligger hos oppdretterne. Offentlige myndigheter har et oppfølgingsansvar spesielt hva gjelder villfisk, og overfor oppdrettsanlegg dersom tiltak basert på frivillighet ikke fører frem. Arbeidet med bekjempelse av lakselus organiseres gjennom Handlingsplan mot lakselus som drives av en nasjonal arbeidsgruppe med representanter fra fagmyndighetene, oppdrettsnæringen og veterinærorganisasjoner. Det er arbeidet med etablering av lokale og regionale arbeidsgrupper slik at koordinert innsats kan gjennomføres. Dette er helt avgjørende for å oppnå ønskede resultater. Videre er det arbeidet med etablering av et regelverk basert på regionale forskrifter som fastsetter minimumskrav til tiltak som oppdrettere skal gjennomføre. Forskriftene setter krav til registrering av lus, avlusning før hovedutsett av smolt i anlegg og utvandring av vill laksefisk, og hjemler bruk av tvangsmulkter og tvangstiltak. Krav til avlusning om våren gjelder per i dag de anlegg som i gjennomsnitt har mer enn 2 kjønnsmodne hunnlus per fisk (en kjønnsmoden hunnlus per fisk i Trøndelagsfylkene). De regionale forskriftene kom på plass forsommeren 1998, men ikke i tide til en pålagt avlusning forsommeren 1998.

Fiskesykdomsloven gir også klare hjemler til å iverksette tiltak som retter seg direkte mot viltlevende bestander i vassdrag. Her kan blant annet nevnes:

• Regulering av utsetting av fisk i vassdrag med krav om helse- og opprinnelsesattest og hygienekrav til kultiveringsanlegg.

• Generelt forbud mot flytting av fisk mellom vassdrag.

• Restriksjoner på bruk og flytting av gjenstander og utstyr mellom vassdrag.

• Bekjempelsestiltak mot Gyrodactylus salaris .

Bekjempelse av G. salaris utføres i et nært samarbeid mellom Statens dyrehelsetilsyn, Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn. I 1997 ble det fastsatt en egen forskrift om bekjempelse av G. salaris . Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn har samarbeidet om et forslag til handlingsplan mot parasitten. Vedtak om at rotenonbehandling av et vassdrag skal gjennomføres fattes av fylkesveterinæren, under forutsetning av at det er gitt utslippstillatelse i medhold av forurensningsloven og dispensasjon i medhold av lakse- og innlandsfiskloven. Det er utarbeidet rutiner og retningslinjer for saksbehandling som skal sikre at samtlige forhold som berører sykdomsbekjempelse, smittespredning, effekter på vassdragsfauna, fiske- og friluftsinteresser og forurensning ivaretas på forsvarlig måte når tiltak mot parasitten vurderes og gjennomføres i de enkelte vassdrag.

Landbruksmyndighetene har også ansvar for næringsutvikling basert på lakseressursene. Dette innebærer først og fremst utvikling av turistfiske i elvene. Landbruksbanken sentralt og fylkeslandbruksetatene regionalt bistår med økonomisk støtte og rådgivning. Omlegningen av landbrukspolitikken har lagt økt vekt på alternativ næringsutvikling der turisme basert på jakt og fiske er et viktig område. Det er gitt økte midler til lakseformål over landbruksbudsjettet, blant annet med øremerkede midler til laks over jordbruksavtalen i 1996 og 1997. Midlene har i tillegg til næringsutviklingstiltak også vært benyttet til å finansiere genbank og beskatningsreduserende tiltak og forskning, blant annet oppkjøp av fiskeriene ved Færøyene for sesongen 1996/97.

6.6 Det sektorovergripende lovverket og laks

Mange typer tiltak, inngrep eller utbygginger som direkte eller indirekte kan påvirke laksen og laksens livsmiljø behandles etter sektorlover (se over) og gjennom det generelle lovverket. Plan- og bygningsloven (1982) er det sentrale, sektorovergripende lovverket når det gjelder arealbruk og utbygging og forurensningsloven (1981) tilsvarende når det gjelder utslipp fra ulike typer virksomhet. Håndhevelse av forurensningsloven og plandelen av plan- og bygningsloven er tillagt Miljøverndepartementet. En rekke konkrete forvaltningsoppgaver etter plan- og bygningsloven er delegert til fylkeskommunene og til kommunene. Forvaltningsoppgaver etter forurensningsloven er hovedsakelig delegert til fylkesmennene. Statens forurensningstilsyn (SFT) er sentral forvaltningsetat for forurensningsspørsmål.

Plan- og bygningsloven (pbl) er et viktig redskap for å samordne arealbruk og utbygging på arealer som ikke er vernet etter naturvernloven. Mange av de inngrep som er relevante i forhold til vill laks vil imidlertid bli behandlet etter vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven. Plan- og bygningsloven setter rammer for hvordan en planprosess skal foregå og hvem som skal delta. Loven inneholder bestemmelser som kan brukes til å lage statlige planer, fylkesplaner, fylkesdelplaner, kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Statlige myndigheter kan legge rammer for fylkeskommunenes og kommunenes planlegging gjennom rikspolitiske retningslinjer (RPR). I tillegg har pbl bestemmelser om konsekvensutredninger. I alle de nevnte plantypene skal miljøhensyn generelt, inkludert hensynet til laksen og laksens livsmiljø, være en av mange interesser som må vurderes og tas hensyn til i den vedtatte planløsningen. Hva dette innebærer i praksis, gir lovverket ikke anvisninger på, og laks er ikke nevnt spesielt.

Konsekvensutredninger (KU)

Bestemmelsene om KU for større utbyggingstiltak trådte i kraft 1. august 1990 og er hjemlet i pbl kap. VII-a. Regelverket ble revidert i 1996 og gjensidig justert med EUs Rådsdirektiv 85/337 om miljøvurderinger av offentlige og private prosjekter. KU-bestemmelsene krever at der inngrep kan få store virkninger for miljø, naturressurser og samfunn, skal virkningene utredes og sendes på høring etter bestemte prosedyrer.

Første ledd i denne prosedyren er at tiltakshaver må utarbeide melding om tiltaket med utredningsprogram som dekker de mest sentrale problemstillingene knyttet til prosjektet. Noen typer prosjekter krever KU uten forbehold når prosjektene har større omfang enn de grenseverdiene som er nærmere spesifisert. Andre typer vurderes av fylkesmannen eller annen ansvarlig myndighet i forhold til fem sett av miljøkriterier for å avgjøre om KU må gjennomføres. KU kan være aktuelle både ved industri- og næringstiltak (f.eks vannkraftutbygging), ved infrastrukturtiltak (f. eks veier, jernbane og kraftledninger), ved tiltak innenfor landbruk og havbruk (nydyrking, vanningsanlegg og oppdrettsanlegg) og ved tiltak som etablering av skytefelt og opprettelse av nasjonalparker.

I forhold til laks er det i første rekke inngrep som vannkraftutbygging, veibygging i vassdragsnære områder og etablering av større oppdrettsanlegg som har vært konsekvensutredet etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. KU er også gjennomført for forbygningssaker.

Rikspolitiske retningslinjer (RPR)

Staten kan bruke rikspolitiske retningslinjer hjemlet i plan- og bygningsloven § 17–1 for å klargjøre statlig politikk på bestemte områder. De nasjonale retningslinjene gir rammevilkår for kommunenes arbeid med planer etter plan- og bygningsloven. RPR med spesiell betydning for lakseforvaltningen og for laksens livsmiljø er gitt for samordet areal- og transportplanlegging og for forvaltning av vernede vassdrag.

RPR for samordnet areal- og transportplanlegging trekker opp nasjonale retningslinjer for hvilke hensyn som skal vektlegges i vegplanleggingen som etter 1. juli 1994 foregår etter plan- og bygningsloven. Vegplanleggingen er viktig for laksen fordi vegbygging langs vassdrag innebærer utretting, kanalisering og utfyllinger. Dette resulterer i betydelige negative effekter i form av endringer i strøm-, erosjons- og sedimentasjonsforhold og gir i neste omgang effekter på dyre- og plantelivet.

RPR for vernede vassdrag setter nasjonale mål for forvaltningen av vassdrag som er vernet gjennom Stortingets behandling av Verneplan I-IV for vassdrag (jfr. kap. 6.3). Hovedhensikten med disse retningslinjene er å sikre at vernede vassdrag blir tatt hensyn til i planleggingen etter pbl., men også etter ulike sektorlover der dette er mulig.

Fylkesplaner og fylkesdelplaner

Fylkes- og fylkesdelplanene er en konkretisering og tilpasning av nasjonale mål til regionale forhold, og en arena for samordning av spørsmål som bør løses på regionalt nivå på tvers av kommunegrensene. Vassdragene renner ofte gjennom flere kommuner, og problemstillinger knyttet til forvaltning av vassdragene og kystsonen er typiske eksempler på oppgaver som krever regional planlegging. Det er gjennomført flere interkommunale planprosesser i større laksevassdrag som er vedtatt som fylkesdelplaner.

Kommuneplaner

Kommunene har ansvaret for planleggingen av arealdisponeringen innenfor egne grenser. I arealdelen i kommuneplanen (§20–4 i pbl) fastsettes hvilke arealbrukskategorier de ulike arealene skal tilhøre i den periode kommuneplanen gjelder for. Kategoriene det opereres med er byggeområder, landbruks-, natur- og friluftslivsområder (LNF), områder for råstoffutvinning, båndlagte områder og områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag. Kommuneplanene kan fastsette premisser for virksomhet og utbygging som kan være konfliktfylte i forhold til laksens leveområder.

Reguleringsplaner

Plan- og bygningslovens § 25 hjemler reguleringsplaner for en rekke formål (byggeområder, landbruksområder, offentlige trafikkområder, friområder, spesialområder, friluftsområder, naturvernområder m.m.) og det kan fastsettes reguleringsbestemmelser for å fremme ulike reguleringsformål (§ 26).

Forurensningsloven har som formål å verne det ytre miljø mot forurensning og redusere eksisterende forurensning. Loven gjelder både for forurensning av vann, luft og jordsmonn. Hovedprinsippet i loven er at det er forbudt å forurense med mindre det foreligger et spesielt rettsgrunnlag. Dette kan være en forskrift som angir normer for hvilke utslipp som skal være lovlige eller hvilke miljøkvalitetsnormer som skal gjelde (§ 9), eller særskilt tillatelse (konsesjon) til forurensende tiltak (§ 11). Eksempler på virksomhet som har egne forskrifter etter § 9 er jordbruk der forhold som disponering av husdyrgjødsel, silooppsamling og halmluting er regulert ved forskrifter. Konsesjon etter § 11 kan omfatte alle virksomhetstyper som kan medføre forurensning og gjelder både nye tiltak og større driftsendringer. Tillatelsen til forurensende utslipp gis ofte på bestemte vilkår for eksempel om utslippets art, mengde og konsentrasjon, utslippssted, driftsmåte, produksjonsprosess eller rensing.

6.7 Privat forvaltning og engasjement

Norsk forvaltning har lange tradisjoner for at store interesseorganisasjoner tar på seg oppgaver av en type som i mange andre land løses av offentlige myndighet. Viktige private aktører og interesseorganisasjoner i lakseforvaltningen er fiskerettshaverne og deres organisasjoner, og organisasjoner for fiskere og andre lakseinteresserte. Organisasjonene består som regel av lokale lag og foreninger, fylkesvise overbygninger og sentrale ledd på nasjonalt nivå. Organisasjonenes roller og virksomhet er mangesidig. Grunneierne har retten til bruk av faststående redskap i sjø og rettighetene til alt fiske i elv, og i lakse- og innlandsfiskloven har de fått klare oppgaver i forbindelse med fangststatistikken, organisering og utforming av lokale driftsplaner for fisk og fiske i vassdragene.

De sentrale interesseorganisasjonene er også i aktiv dialog med den offentlige lakseforvaltning og deltar i debatten om laksepolitikken. Organisasjonene utfører en omfattende frivillig dugnadsinnsats for å ta vare på og styrke laksestammene og sikre et forsvarlig og lovlig fiske. Kultivering, oppsyn, praktisk organisering og tilrettelegging av fiske og bestandsovervåking inngår i denne omfattende virksomheten (jfr. kap. 6.2.2).

Mye av det praktiske arbeidet har for en stor del skjedd i samarbeid mellom private rettighetshavere, frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter lokalt, regionalt og sentralt. Samarbeidet blir nå formalisert og innarbeidet gjennom driftsplaner og rådssystemet, slik lakse- og innlandsfiskloven legger opp til (jfr. kap. 6.2).

De viktigste sentrale organisasjonene er:

Norske lakseelver

Dette er en landsdekkende organisasjon for fiskerettshavere i vassdrag med laks, sjøørret eller sjørøye. Organisasjonen ble stiftet i 1992 og har mer enn 60 elveeierlag og grunneierlag som medlemmer. Den arbeider for å ivareta fiskerettshavernes næringsinteresser, bevaring av vassdragene som gode oppvekstområder for fisk og driver et aktivt informasjonsarbeid overfor medlemmene. Norske lakseelver møter i NASCO som en ikke-statlig organisasjon.

Norges grunneigar- og sjølaksefiskarlag

Laget organiserer grunneiere med rett til å fiske laks med faststående redskap i sjøen. Organisasjonen har fylkeslag i kystfylkene fra og med Rogaland til og med Nord-Trøndelag.

Disse to fiskerettshaverorganisasjonene har et nært samarbeid med Norges bondelag og Norges skogeierforbund. Dette er de to store grunneierorganisasjonene for jordbrukere og skogbrukere. Begge organisasjonene arbeider aktivt med utmarksspørsmål og næringspolitikk, og tilbyr i tillegg konsulenttjenester knyttet til ressursforvaltning og utvikling av fisketurisme. Bondelaget møter i NASCO som en ikke-statlig organisasjon.

Det er også knyttet omfattende laksefiskerettigheter til offentlig eid grunn. Dette gjelder i første rekke laksevassdragene i Finnmark og laksefiskerettighetene til fiske langs kysten av Finnmark som er statsgrunn. I tillegg finnes det enkelte kommunalt og statlig eide laksefiskerettigheter (bl.a. de såkalte prestegardsrettene) og enkelte laksefiskerettigheter i allmenninger. Både statlige og kommunale fiskerettigheter forvaltes etter retningslinjer hjemlet i laks- og innlandsfiskloven, ofte i samarbeid med lokale lag og foreninger.

Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF)

NJFF er en landsdekkende organisasjon for sportsfiskere i Norge. Forbundet har ca. 90 000 medlemmer, organisert i lokal- og fylkeslag. NJFF samarbeider med Norges naturvernforbund, Den norske turistforening og WWF – Norge i Samarbeidsrådet for naturvernsaker. NJFF er derfor også engasjert i vernespørsmål som angår laks, for eksempel beskatning og kraftutbygging/vassdragsvern. NJFF møter i NASCO som en ikke-statlig organisasjon.

Naturvernorganisasjonene

Norske naturvernorganisasjoner har tradisjonelt ikke direkte involvert seg mye i laksevern. De viktigste organisasjonene er Norges naturvernforbund (NNV), WWF-Norge, Bellona og Norges miljøvernforbund. Indirekte har organisasjonene allikevel vært involvert gjennom arbeide med vassdragsvern, forurensning og biologisk mangfold. Den senere tiden har flere av organisasjonene deltatt i debatten om lakseparasitten G. salaris og bruk av rotenon. Naturvernorganisasjonene har svært ulikt syn på bruk av rotenon. WWF-Norge er den eneste av naturvernorganisasjonene som møter i NASCO som en ikke-statlig organisasjon.

Norges fiskarlag

Norges fiskarlag (NF) er en landsomfattende medlems- og interesseorganisasjon for yrkesfiskere. NF er engasjert i alle spørsmål som angår marin ressursforvaltning, og arbeider i denne forbindelse i skjæringsfeltet opp mot oppdrettsforvaltningen og villaksforvaltningen.

Fiskeoppdrettsorganisasjonene

I oppdrettsnæringen er det flere organisasjoner av næringspolitisk og faglig karakter. Enkelte av disse har en virksomhet som er av betydning for villaksforvaltningen. Norske fiskeoppdretteres forening (NFF) er en landsomfattende organisasjonen for oppdrettsbedriftene og ivaretar næringens interesser over for myndighetene og forbrukerne. NFF har engasjert seg i problemer som rømning av laks og lakselus, gjennom samarbeid med myndighetene og holdningsskapende arbeid, tiltak og handlingsplaner blant oppdretterne.

Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) er en bransjeorganisasjon for dem som leverer utstyr til fiskeoppdrett. Foreningen har blant annet utarbeidet bransjestandard for nøter.

6.8 Internasjonal lakseforvaltning som angår norsk laks

6.8.1 Bilaterale avtaler

Laksen i grensevassdragene (Grense Jakobselv, Munkelv, Neiden, Tana og Enningdalselva) og Iddefjorden forvaltes etter bilaterale avtaler mellom Norge og Russland, Finland og Sverige. Pga. kraftverksdammer på svensk side er det ikke lenger relikt Vänern-laks på norsk side i Trysil/Femundvassdraget, og svenske myndigheter har nylig opprettet et fond som erstatning for de berørte kommuner og rettighetshavere på norsk side.

Norge – Russland

En overenskomst mellom landene gjelder i hovedsak regulering av fisket og bevaring av bestandene i Grense Jakobselv og Pasvikelva. Det er egne fiskeforskrifter hjemlet i overenskomsten for de to grenseelvene.

Norge – Finland

Avtalen med Finland har et videre perspektiv enn avtalene med Sverige og Russland og omfatter de nordlige områdene i Norge og Finland. Ett av formålene er samarbeide for å unngå spredning av G. salaris . Avtalen omhandler hele nedbørfeltet inkludert sidevassdrag for Tanavassdraget, Neiden, Munkelv og Pasvik på finsk side. På norsk side omfatter avtalen hele nedbørfeltet inkludert sidevassdrag for alle vassdrag i Finnmark fylke som drenerer til Barentshavet fra den norsk-russiske grensen til og med Stabburselva.

Norge – Sverige

Avtalen gjelder regulering av fisket etter laks og sjøørret i Iddefjorden, Svinesund og Enningdalselva i Østfold. Fjorden er grenseområde og forvaltningen er et felles svensk – norsk ansvar. Ut over selve reguleringen av fisket har samarbeidet tatt opp kalking og spredning av fiskesykdommer.

6.8.2 NASCO – samarbeidet

Konvensjonen til vern av laks i det nordlige Atlanterhav ble ratifisert 2. mars 1982 og opprettet Den nord-atlantiske laksevernorganisasjonen (NASCO). I konvensjonen etableres fiskeforbud etter laks utenfor kyststatenes fiskerijurisdiksjonsområder og utenfor 12 mils-grensen. Unntatt er Grønland og Færøyene.

Gjennom opprettelsen av NASCO i 1983, og den norske tilslutningen til konvensjonen, har Norge påtatt seg visse internasjonale forpliktelser om bevaring av atlantisk laks. Norge deltar i møter og forhandlinger i NASCO. Den norske delegasjonen ledes av Miljøverndepartementet. Arbeidet i NASCO skjer dels i det såkalte rådet, og dels i kommisjonene. Rådet fungerer i hovedsak som et forum for utveksling av informasjon og dialog mellom medlemsland.

Medlemmene i NASCOer fordelt på tre kommisjoner, den nord-amerikanske kommisjon, den vest-grønlandske kommisjon og den nordøstatlantiske kommisjon. Her fastsettes reguleringer etter forhandlinger om kvoter for fisket ved Færøyene og Grønland (jfr. kapittel 4 og 5). Kvotebestemmelsene er gyldige bare om det er enstemmighet blant medlemmene. Arbeidet baserer seg på råd fra Det internasjonale råd for havforskning, ICES, som har en egen arbeidsgruppe for atlantisk laks.

6.8.3 Internasjonale regler for handel

Kontroll med og begrensning av innførsel av levende dyr har vært et viktig sykdomsforebyggende tiltak, også i arbeidet for å verne laks.

Det har hittil vært et generelt forbud mot innførsel av levende akvatiske dyr til Norge, men med mulighet for dispensasjon etter søknad til Statens dyrehelsetilsyn. Som en følge av avtaler gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) vil dette regelverket måtte endres. Et land kan sette opp egne krav for handel som er strengere enn de som er vedtatt internasjonalt, dersom en kan vise til at dette er nødvendig for å opprettholde egne helse- og miljøstandarder. Dette vil stille økte krav til dokumentasjon om at kravene er berettiget, både ved innførsel, utførsel og innenlands handel.

Innen EU/EØS er dyrehelsemessige betingelser for handel med akvakulturdyr og -produkter i hovedsak regulert i Rådsdirektiv 91/67/EEC. I Norges EØS-avtale er det gjort unntak fra direktivet for handel med levende skalldyr og visse arter av levende fisk, med en overgangsperiode på fem år. Inntil videre opprettholdes forbudet mot import av levende skalldyr og de fleste arter levende fisk, inkludert laksefisk, men med mulighet for dispensasjon etter søknad til Statens dyrehelsetilsyn.

Fremtidige sikkerhetstiltak i forbindelse med handel vil måtte basere seg på dokumentasjon av egen helsestatus og risikovurderinger basert på vitenskapelige risikoanalyser. En svakhet ved dette systemet er at det i liten grad kan ta hensyn til sykdommer som ikke er kjent og beskrevet.

6.9 Oppsummering og vurdering

Det er lenge siden den offentlige lakseforvaltningen ble etablert. Underveis har etaten vokst betydelig, og mange andre samfunnssektorer har fått økende betydning for laksen. Å sikre en effektiv lakseforvaltning er blitt stadig mer komplisert. Derfor er det gjennomført en rekke lovmessige og organisatoriske endringer opp gjennom årene. Det er et løpende behov for å vurdere om fagetatene og deres samspill med andre sektorer (offentlige og private) fungerer optimalt.

Lovverket for de aktuelle sektorer er relativt moderne og åpner for å ta miljøhensyn. Laksen er etter lakse- og innlandsfiskloven i utgangspunktet fredet. Lovverket oppfordrer til og gir mulighet for å ta hensyn til villaksen på linje med andre allmenne interesser i alle sentrale lover. Et kjennetegn ved lovene og tilhørende forskrifter er at det allikevel ikke stilles konkrete krav eller angis spesifikke hensyn som må tas, selv om det er noen forskjeller mellom relevante lover her. Ansvarlig miljømyndighet har i liten grad formelle muligheter for innsigelse eller annen inngripen i andre sektorers beslutninger når disse er sentrale for villaksen. Virkemidlene foreligger altså til en viss grad, men mulighetene til å beskytte laksen har ikke vært brukt i tilstrekkelig omfang. Om laksen faktisk vektlegges beror oftest på skjønnsmessige avveininger hos ulike fagmyndigheter i ulike spørsmål og har frem til nå blitt for tilfeldig. Viktige beslutninger blir avgjort i ulike sektorer og på ulike nivåer, basert på faglig skjønn eller politiske vedtak. Konsekvensen er at hensynet til villaksen ikke gis tilstrekkelig prioritet i mange saker. Resultatet har blitt et gap mellom den faktiske situasjonen og den løpende forvaltningspraksis på den ene side, og de overordnede mål og intensjoner som lovverket setter opp, på den annen side.

Tiltaksarbeidet for laks skal dels hindre, dels kompensere for forurensning og inngrep, og dessuten fjerne trusselfaktorer og styrke grunnlaget for naturlige bestander. Viktige verktøy har vært fiskeutsettinger, kalking, biotoptiltak, fisketrapper, genbank og bekjempelse av G. salaris . Ressursbruken på dette området er ca. 100 millioner per år, når en bare tar hensyn til midler som brukes til laks. Kalking er den absolutt største tiltaksposten. Det synes ikke å ha vært en helhetlig eller målrettet styring av det samlede tiltaksarbeidet. Ressursene er ikke anvendt så effektivt som de kunne vært, hvis det overordnede målet er å prioritere de akutt truede bestandene. En relativt liten del av ressursene benyttes til bevaringstiltak, mens betydelige ressurser er brukt til produksjonsfremmende tiltak og reetablering av laks i elver der den er utdødd. I dagens situasjon der en rekke bestander er truet er det et spørsmål om dette er en riktig prioritering.

Rammebetingelser og bestemmelser i internasjonale organ og under flernasjonale avtaler og konvensjoner stiller økte krav til norske fagetater. Systematisk og grundig rapportering og dokumentasjon, ofte bedre enn dagens, er nødvendig for å kunne få gjennomslag for spesielle vernetiltak eller restriksjoner internasjonalt, og for å vise hvordan Norge følger opp sine forpliktelser.