5 En ny regionordning

Notat av 12.11.98

Politidistriktsutvalget har også vurdert opprettelse av en regionordning. Det ble derfor utarbeidet et drøftingsnotat datert 12.11.98, hvor en slik ordning ble forsøkt belyst. Dette vedlegget er en «beskåret» utgave av drøftingsnotatet som i sin helhet er på 13 sider.

5.1 Innledning

I dette notatet vil det bli sett nærmere på hvilke oppgaver som hensiktsmessig bør kunne legges til et regionnivå og på hvorvidt en regionordning vil kunne forventes å medføre en tilstrekkelig stor forbedring til å begrunne en omorganisering av etaten. Utformingen av regionordningen med hensyn til hvilke oppgaver og fullmakter som tillegges den, samt geografisk inndeling, vil i stor utstrekning måtte ses i sammenheng med hvordan inndelingen av landet i politidistrikter bør være.

5.2 Om oppbygging av et regionalt ledd

En av hovedbegrunnelsene for opprettelse av et regionnivå vil være fordelene ved en samordning av og koordinering mellom flere politidistrikter. Dette forventes å ville kunne bidra til en bedre ressursutnyttelse totalt sett, blant annet på bakgrunn av at de samlede politiressurser vil kunne disponeres fleksibelt på tvers av distriktsgrensene.

Den nåværende landsdelsordning er en samordning av operative fellestjenester, men ordningen har i henhold til den foretatte evaluering ikke fungert etter sin hensikt, jf. «Landsdelsordningen for politiet. En evaluering», 25. februar 1997. Av evalueringsrapporten fremgår at det fra landsdelene er gitt uttrykk for at man har følt mangel på klare retningslinjer når gjelder samordningsoppgaver, og det er da spesielt vist til problemområder som hvalfangst, økonomisaker lokalisert til regionen, incestsaker og mc-kriminalitet. Videre kan det ha en sammenheng med politidistriktenes tradisjon med å satse på selvstendighet og løsninger innen eget distrikt. Landsdelene har ikke lyktes i å fungere som en enhet som politidistriktene har kunnet identifisere seg med.

En forutsetning for at et slikt organisatorisk mellomledd skal kunne fungere etter hensikten er at de lykkes i å virke «samlende», slik at de enkelte politidistrikter kan identifisere seg med sin region. Dersom flere oppgaver blir delegert fra departementet til regionnivå, vil det innebære tilførsel av større ansvar og myndighet enn i dagens landsdelsordning. Dette krever at det utarbeides et godt instruksverk, for blant annet å sikre at et nytt regionalt styringsnivå ikke vil bli forbigått i relasjoner mellom departementet og politidistriktene. Dersom regionnivået ikke er knyttet til et «moderpolitidistrikt» slik som tilfellet er med landsdelsordningen, så vil dette kunne bidra til at distriktene får et mer likeverdig forhold til regionen og derigjennom også oppnår en mer sentral plass i styringen av de enkelte distrikt. Hvorvidt regionen skal ha tilknytning til enkelte politidistrikter, vil bli nærmere omtalt i pkt. «Politimesterrollen».

En ny regionordning i retning av å være et nytt styringsnivå mellom departementet og politidistriktene vil også kunne bidra til å gi departementet et mindre omfattende kontrollspenn. Dette vil riktignok bidra til at «avstanden» til departementet øker, men dersom de nødvendige fullmakter i relasjon til distriktene allikevel er delegert til regionen vil ikke dette behøve å medføre noen svekkelse av etatsstyringen. Tvert om vil en reduksjon av kontrollspennet fra et politidistriktsnivå på 54 til et regionnivå med 7 enheter, måtte kunne medføre en kvalitativt og kvantitativt bedre styringsdialog. I evalueringsrapporten vedrørende landsdelsordningen uttaler da også arbeidsgruppen bl a:

«at en mer jevnlig og formalisert møtevirksomhet vil gi departementet mulighet til å ha «nærkommunikasjon» med landsdelspolitimestrene, som langt på vei burde være i stand til å ivareta interessene til de øvrige politimestre i landsdelene - og være et naturlig og nødvendig bindeledd mellom departementet og politidistriktene.«

Hvorvidt et nytt regionnivå i linjen skal kunne fungere godt og bidra til en forbedring, beror i stor grad på hva som skal være regionens oppgaver og målsetting. Ansvar og myndighet må følge saksområdet helt ut.

5.3 Delegasjon av oppgaver fra departementet

5.3.1 Generelt

5.3.2 Etatstyringseksjonen

5.3.3 Personal- og organisasjonsutviklingsseksjonen

5.3.4 Økonomiseksjonen

5.3.5 Juridisk seksjon

5.3.6 Oppsummering

Politiavdelingen bør utformes slik at den best mulig kan utføre sin oppgave som sekretariat for politisk ledelse, og ivareta det overordnete etatsledelsesansvar. Disse primær-oppgavene krever en noe annen kompetanse enn de oppgaver som foreslås delegert.

Av oppgaver som foreslås delegert nevnes oppsummeringsmessig; forvaltningsmessige enkeltsaker, en del etatsledelsesoppgaver, herunder personaladministrasjon, personalutvikling, budsjettfordeling, økonomistyring, mindre byggesaker etc. Videre foreslås delegert faglig samordning og planlegging av redningstjeneste, trafikktjeneste m.m., samt inspeksjonsvirksomhet.

5.4 Viderføring av oppgaver som ligger i landsdelsordningen

5.4.1 Planlegging og bistand

er de bærende funksjoner i dagens landsdelsordning, jf. instruks for landsdelspolitimestrene pkt. 1.1. og 1.2. Det dreier seg om planlegging av fellesoppgaver og skal foregå i et stabsmessig samarbeid med politimestrene i de enkelte distrikter.

Dersom det skal legges inn et regionalt nivå i linjen med oppgaver delegert fra Justisdepartementet, vil den nye ordningen få et ganske annet innhold enn dagens landsdelsordning. For øvrig vil planlegging og bistand være oppgaver som naturlig videreføres også i regionen, men som et overordnet nivå og eventuelt med ansvar for fordeling av budsjett, vil regionen måtte tildeles større avgjørelsesmyndighet. Denne myndigheten må avgrenses mot politimestrenes myndighet og ansvar for eget distrikt. I evalueringsrapporten om landsdelsordningen ble det også bemerket at det er grunn til å se nærmere på landsdelspolitimestrenes mulighet for myndighetsutøvelse i forhold til de lokal politimestre. Her kan det være mulighet for å styrke effektiviteten og bedre ressursutnyttelsen i landsdelen.

5.4.2 Det tilligger også landsdelene i henhold til. instruksen pkt. 2.1. oppgaver av mer generell art;

utarbeide og vedlikeholde planer for bistands- og samordnede oppgaver, bistand med materiell og personell, samordne politiinnsats, instruksjoner, opplæring og øvelser, være forbindelsesledd mellom politiet og regionale organer, samt ivareta forvaltningsmessige og politiadministrative oppgaver etter departementets nærmere bestemmelse.

Ved evalueringen av landsdelsordningen pekte arbeidsgruppen på de negative erfaringer med bistandsordningen, men mente at dette beror på de begrensede muligheter som er gitt landsdelene. Landsdelen oppfattes av distriktene som annenrangs bistand, samtidig som denne bistanden medfører økonomiske kostnader, mens derimot bistand fra KRIPOS er gratis. Denne negative innstillingen vil kunne reduseres ved at regionen disponerer en spesiell del i sitt budsjett til bistand, samt at det utarbeides akseptable ordninger for kompensasjon til de politidistrikter som avgir personellressurser. Dette vil kunne bidra til at ordningen blir mer benyttet, og med mulighet for positive bieffekter, som for eksempel. at det «utlånende» politidistrikt får øket kompetansen hos sine tjenestemenn, at bistanden derved etterhvert blir ansett som førsterangs, at distriktene opplever større samhørighet innen regionen etc. Dersom regionene i tillegg innenfor enkelte sakstyper har fast tilsatte etterforskere, vil også dette kunne bidra til at bistanden rangeres høyere rent kvalitativt. Hvorvidt fast tilsatte grupper kan være aktuelt for regionene i relasjon til spesielle saksområder drøftes nærmere nedenfor i pkt. 1.5.

Landsdelene driver også en utstrakt kurs og opplæringsvirksomhet, som det er positive erfaringer med og som det derfor er all grunn til å videreføre. Det bør eventuelt tas hensyn til at arbeidsgruppen i forbindelse med evalueringen anførte: «at kurstilbudene bør samordnes mellom landsdelene, samtidig som man tar hensyn til ønske om «særskilte kurs» tilpasset behovet i den enkelte landsdel

Øvrige av de nåværende generelle oppgaver vil det være naturlig å videreføre til et regionalt ledd. Når det gjelder de forvaltningsmessige og politiadministrative oppgaver vises til foranstående pkt. om delegering av oppgaver fra departementet.

5.4.3 Overvåkingstjenestens (POT) oppgaver

har et visst slektskap med beredskapsoppgavene i forhold til terror/sabotasje. POT er også inndelt i regioner, men disse er ikke sammenfallende med landsdelene verken i antall eller utstrekning. Et utvalg som ble nedsatt for å utrede overvåkingstjenestens virksomhet, ga uttrykk for at ordningen med POT's regionsentraler bør videreføres, men at en omfordeling av ressursene bør vurderes. Alternativt til nedleggelse av enkelte sentraler, ble fremholdt at det bør vurderes en samordning mellom regionsentralene og landsdelsordningen. Jf. NOU 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste.» POT's egen høringsuttalelse til utredningen støtter dette alternativ, og det påpekes at mange hensyn taler i utgangspunktet for at regionale POT-ledd knyttes til den øvrige regionordning i politiet.

Dette er også tidligere foreslått av prosjektgruppen for landsdelsordningen, som i en egen utredning har foreslått at landsdelspolitimestrene med unntak av politimesteren i Oslo samtidig er ledere av landsdelssentralene i Politiets overvåkingstjeneste, jf. Kgl.res. av 25. November 1977.

Utvalget som vurderte overvåkingstjenesten mener at det ikke lenger er grunn til å opprettholde det lokale nivå i POT, og at en del stillingshjemler bør kunne overføres til OVS og det regionale ledd. Videre er det generelt bemerket at det bør søkes etablert ordninger som gir tjenestemenn i POT økte muligheter til å gjøre karriere i andre deler av politiet. Ved at disse inngår i regionens faste personell, vil også dette kunne tenkes lettere å gjennomføre under hensyn til de øvrige oppgaver som kan legges til regionnivå.

I dag har regionpolitimestrene påtalemyndighet for hele regionen. Sett hen til etterforskingssakenes antall, hensynet til effektiv ressursbruk, kompetansevedlikehold og kvalitetssikring, taler mye for at dagens påtaleordning for POT-saker opprettholdes.

5.4.4 Felles fagtjenesteoppgaver.

I henhold til instruksen pkt. 2.3.1. har landsdelspolitimestrene et administrativt og faglig ansvar for fagtjenestene hund, data, samband og sjø. Av evalueringen synes å fremgå at fagtjenestene fungerer tilfredsstillende og fremdeles bør ligge i en regionordning.

Det tilligger også landsdelene i samarbeid med politidistriktene og UP å planlegge og samordne trafikktjenesten i landsdelen. Evalueringen avdekket for øvrig at trafikk ikke er noen sentral arbeidsoppgave for landsdelene, samt at de har svært liten formell kontakt med UP. At UP har egne distriktsgrenser stimulerer heller ikke til kontakt.

Det fremstår etter hvert som en alminnelig oppfatning at politiets trafikktjeneste bør desentraliseres. På bakgrunn av at det er behov for en viss samordning av trafikktjenesten over distriktsgrensene, synes det hensiktsmessig at ansvaret for UP's oppgaver legges på regionnivå, men at tjenesten utføres med de enkelte distriktets egne tjenestemenn. Rent budsjettmessig må midler til disse oppgavene øremerkes og styres av regionen slik at trafikktjenesten i distriktene ikke i for stor utstrekning blir nedprioritert til fordel for mer «publikumsvennlig» oppgaver.

5.5 Nye oppgaver

Forutsetningen for å legge andre fagtjenester til regionen, må være at man enten desentraliserer/organiserer inn nåværende særorganer eller overtar oppgaver som pr. i dag ikke i tilstrekkelig grad ivaretas av dem. Dette vil for øvrig medføre at regionordningen også utfører politioperative oppgaver. Hvorvidt dette bør inngå i strukturen kan det være delte syn på. Viser til nærmere drøftelse i pkt. 1.6 om «politimesterrollen».

5.5.1 Kripos.

Det anses som i utgangspunktet innlysende at Kripos må beholdes som et sentralt bistandsorgan, og dette tas derfor ikke opp til nærmere drøfting.

Antallet alvorlige saker som det er aktuelt for Kripos å bistå med er, sett på landsbasis, så lite at det av hensyn til oppbygging av spisskompetanse må samles sentralt. For øvrig kan det være enkelte saksområder hvor den lokale kunnskap vil være av dominerende vekt, og derfor må avveies mot muligheten for oppbygging av spisskompetanse.

Sedelighetssaker kan nettopp være et slikt område. I disse sakene er betydningen av kulturkompetanse og av å kjenne det lokale fagmiljøet innenfor helse- og sosialsektoren stor.

Dette taler for en regional kompetanseoppbygging som kan være aktiv bistandsyter til det lokale miljø - og kontaktledd til Kripos når det gjelder etterretning for eksempel. innenfor barnepornografi og seksuell utnyttelse av barn. Ved en regional kompetanseoppbygging vil man sikre seg at avstanden til lokale fagmiljøer og lokal politikunnskap ikke blir for stor - samtidig som det er mulig å bygge opp spesialkunnskap som går utover det man ressursmessig kan forsvare ved hvert enkelt politidistrikt.

Noe av de samme hensyn som for sedelighetssaker gjør seg gjeldende for narkotikasakene, hva angår verdien av lokalkunnskap. Når det gjelder kompetansen på lokalt nivå er for øvrig situasjonen en helt annen enn for sedelighetssaker.

Begrunnelsen for å bringe et regionalt nivå inn i narkotikasakene er behovet for samarbeid over distriktsgrenser, og her vil regionen kunne bidra til en samordning av aksjoner etc. Også når det gjelder etterretningsvirksomhet vil et regionnivå kunne gi et positivt bidrag.

5.5.2 Økokrim.

5.5.3 POT

bør fortsatt være organisert innenfor politiet som et særorgan. Dette synes så innlysende at det ikke tas opp til nærmere drøftelse. Viser til side 13, NOU 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste.» For øvrig vises til drøftelse ovenfor vedrørende samordning av POT's regioner med den nye regionordningen.

5.5.4 UP

Viser til pkt. 1.4.7. Som det fremgår der bør regionen ha en samlende og koordinerende funksjon. UP's distrikts/regionnivå bør inngå i politidistriktenes ordinære operative ansvarsområde. Mest mulig operativ kompetanse og ressurser bør i utgangspunktet samles og brukes her.

5.5.5 PHS

Det anses ikke aktuelt å vurdere regionalisering av PHS. Derimot vil det kunne vurderes å delegere mer av ansvaret for opplæringen fra departementet og til PHS.

5.5.6 Oppsummering - kompetansefordeling

Hovedoppgavene for regionnivået vil være samordning og koordinering på tvers av politidistriktsgrensene. På enkelte områder vil det kunne være vanskelig å bygge opp spesialkompetanse på distriktsnivå; Dette er bl a begrunnelsen for oppbygging av særorganer. Oppbygging av spesialkompetanse skjer ved tilførsel av formalkompetanse, samt i stor grad ved opparbeiding gjennom praksis. Dersom mengden av sakstypen er for liten i distriktene, vil det ikke kunne bygges opp slik kompetanse. For saksområder hvor lokalkunnskap i tillegg er spesielt viktig, taler mye for at spesialkompetanse for slike områder bygges opp på regionnivå.

5.6 Politimesterrollen

Dersom flere oppgaver delegeres til regionnivået, fremstår det som nødvendig å separere regionsapparatet fra «moderpolitidistriktet». Dette viser seg blant annet i forbindelse med overføring av klagesaksbehandling fra departementet, idet det er nødvendig at klagene må gå til et høyere forvaltningsnivå; dvs. at klagenivået må etableres «over» distriktene. En løsrivelse fra moderdistriktet vil også bidra til at politidistriktene oppfatter seg som likestilte i relasjon til regionen, og derved blir muligheten bedre for samhandling innad. Dette er et standpunkt som også har støtte i tidligere utredninger, jf. Evalueringen av landsdelsordningen og rapport om organisering av politiets sentrale ledelse.

Hvilken kompetanse som er nødvendig for regionpolitimester vil i stor grad også være avhengig av hvorvidt det legges operative oppgaver til det regionale ledd. I rapport om «Organisering av politiets sentrale ledelse» av 12.12.91 fremkommer synspunkter om at regionpolitikammeret ikke bør ha politioperative oppgaver, men fungere som administrativt og forvaltningsmessig organ. Det bør for øvrig has i minne at rapporten konkluderte med forslag om opprettelse av politidirektorat. Dette forslaget vant lite gjennomslag, men det er stadig blitt mer aktuelt med en samordning av særorganene til et regionalt nivå. Avhengig av hvordan denne samordningen søkes gjennomført, vil dette kunne bringe regionen mer over mot det politioperative. Dette vil kunne «fjerne» regionen mer fra departementet, men forholdet innad i regionen vil kunne styrkes.

De oppgaver som er foreslått overført fra departementet krever først og fremst administrativ kompetanse hos regionens leder. Dersom regionen skal tildeles påtalemessig myndighet i sedelighetssaker og/eller økosaker, som ovenfor nevnt, vil det aktualisere spørsmålet om juridisk kompetanse. En tildeling av påtalemyndighet til regionnivået vil komplisere organisasjonsstrukturen.

En alternativ tilnærming til spørsmålet om organisering kan være å snu på problemstillingen fra; «Hvilke oppgaver ivaretas ikke godt nok i dag og kan legges til regionen ?» til: «På hvilken måte kan vi best mulig ivareta oppgaver, som ikke i dag løses tilfredsstillende ?» Svaret på dette spørsmålet vil kunne være å opprette flere/utvide bestående særorganer og regionalisere disse, og så heller rent geografisk lokalisere disse til det regionale ledd. Dette vil for øvrig kunne oppleves mer komplisert i praksis, selv om det på et organisasjonskart kunne fremstå som mer oversiktlig. Faren for A- og B-politi ville sannsynligvis også bli mer overhengende. Det vil derfor være å foretrekke at man på enkelte saksområder tilfører regionen påtalekompetanse slik som for enkelte særoganer. Når det gjelder samordning med POT, minnes også om at POT's regionpolitimester etter dagens ordning har påtalemyndighet.

5.7 Regioninndeling

I rapport av mai 1997 «Regional statsforvaltning» konkluderte arbeidsgruppen med at fylkesgrensene bør danne utgangspunkt for statlig organisering.

Politi- og lensmannsetatens behov og forutsetninger for virksomheten gjør det for øvrig lite aktuelt å følge fylkesinndelingen. Fylket som grunnlag for regioninndeling vil også innebære en unødvendig sterk oppdeling i enheter.

Der statsforvaltningen ut fra andre hensyn finner det mer hensiktsmessig med en inndeling større enn de enkelte fylker, mener arbeidsgruppen for rapporten «Regional statsforvaltning» at det skal holdes fast ved fylkesgrensene. I politi- og lensmannsetaten vil det måtte være grensene for de politidistrikter som inngår i regionen, som avgjør hvor regionens grenser går. Ved inndelingen av distriktene vil et sentralt hensyn være kommunikasjon; både med tanke på utrykningstid og tilgjengeligheten for publikum. Fylkesgrensene vil ut i fra dette kunne vise seg helt uhensiktsmessig som utgangspunkt.

Ved inndeling av regioner gjør også hensynet til en oversiktlig og enhetlig statsforvaltning seg gjeldende. Av evalueringsrapporten for landsdelsordningen fremkommer meninger om at særorganene må søkes samordnet med hensyn til det regionale nivå. Allerede i utredning om organisering av politiets sentrale ledelse, datert 12.12.91 fremkom dette synspunkt. For POT's vedkommende er det også særskilt påpekt i NOU 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste.«

Ved den geografiske inndeling av regionene må det følgelig tas hensyn til eventuelle forhold ved særorganene som kan begrunne spesielle inndelinger.

Forholdet til hovedredningssentralene Stavanger og Bodø må også hensynstas, selv om det ikke anses aktuelt å foreslå endringer med hensyn til disse. Det kan for øvrig vurderes hvorvidt redningstjenesteoppgavene i departementet vil kunne delegeres til regionnivå.

Det er videre av en viss betydning, i relasjon til delegering av oppgaver fra departementet, at antallet regioner ikke blir for stort. I «rapport om organisering av politiets sentrale ledelse» foreslås en regional modell med 6-8 enheter. Dette er i samsvar med vårt (politidistriktsutvalgets) utkast hvor det foreslås 7 enheter. Med dette antallet vil regionene bli så store at ressursutnyttelsen vil bli effektiv. Det vil også være nødvendig med en viss størrelse på regionene for å ha mulighet til å utvikle god kompetanse, herunder også spisskompetanse i relasjon til sedelighetssaker etc. Faren for ulik behandling av enkeltsaker blir ikke så stor, idet 7 enheter vil lettere kunne samordne sin praksis enn et større antall. Videre vil departementets kontrollspenn reduseres (idet 7 enheter «erstatter» 54 distrikter), slik at det blir mer håndterbart.

Den foreslåtte regioninndeling tar rent geografisk utgangspunkt i POT's nye regioner. Denne inndeling synes funksjonell ved regionalisering også for den øvrige del av politiet, ikke minst under hensyn til at det foreslås en viss samordning.

Ut i fra innbyggerantall som grunnlag for en region, synes det for øvrig som mest hensiktsmessig at de tre nordligste fylkene utgjør èn region Nord-Norge. Regionen vil riktignok arealmessig bli stor, men i forhold til publikum vil det være avstanden til driftsenhetene som er av betydning. Innad i regionen vil riktignok avstanden til regionkontoret bli relativt stor. For øvrig må det tas med i betraktning, at regionaliseringen i seg selv vil bidra til at distriktene i Nord-Norge kommer nærmere «der hvor beslutningene skal tas» enn tilfellet er når beslutningsmyndigheten i stor grad er plassert i Oslo.

Videre foreslås at Oslo skilles ut som egen region. Oslo atskiller seg i stor grad fra de tilliggende politidistrikter på grunn av status som hovedstad, størrelse etc, og vil derfor ikke kunne inngå naturlig i en region med nabodistriktene.

Regionenes yttergrenser vil påvirkes av hvordan inndelingen av distriktene blir, men som utgangspunkt foreslås følgende inndeling for regionene:

Region Østlandet-Øst

Region Østlandet-Vest

Region Oslo

Region Sørlandet

Region Vestlandet

Region Midt-Norge

Region Nord-Norge

5.8 Oppsummering

I dette notatet er det gått igjennom og sett på hvilke oppgaver som hensiktsmessig kan flyttes til et regionnivå og hvordan regionene rent geografisk kan inndeles.

De oppgaver som er foreslått delegert fra departementet er først og fremst enkeltsaksbehandling av forvaltningssaker. Videre kan en del av etatsledelsesoppgaven delegeres, men bare i et slikt omfang at departementet fremdeles har styringen med etaten. Spesielt nevnes fastsettelse av budsjettrammene for politidistriktene i regionen, utarbeidelse av virksomhetsplaner for regionen etc. Videre må departementets faglige samordningsoppgaver kunne ivaretas av regionen, og herunder spesielt narkotikasaker.

De oppgaver som tilligger landsdelsordningen bør videreføres i en regionordning. Ved siden av disse oppgaver foreslås at regionene tilføres en del oppgaver som i dag ikke er ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Dette gjelder først og fremst de alvorligste sedelighetssakene og dernest de større økosakene.

De oppgaver som legges til regionene er også med på å fastsette kriteriene for regionsjefens kompetanse. Samordning med POT, samt overtagelse av de alvorligste sedelighetssaker og økosaker nødvendiggjør påtalekompetanse.

Oppgaver som tilføres vil også være avgjørende for inndelingen av regionene, idet oppgavene vil gi kriterier for hvor store regionene hensiktsmessig bør være. De bør være så store at de gir mulighet til å utvikle nødvendig kompetanse, samt at fordelene ved å kunne benytte personellressurser over et større område kan gi gevinst. Videre bør de være så store at regionen ikke detaljstyrer de enkelte distrikter i for stor utstrekning. På denne bakgrunn og under hensyn til samordning med særorganer, og da spesielt POT, foreslås inndeling i 7 regioner.